Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rajavartiolain muuttamisesta
- Hallinnonala
- Sisäministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Vireillä
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 214/2024
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rajavartiolakia.
Esityksessä ehdotetaan, että korvauksista, jotka Rajavartiolaitos suorittaa maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille rajavyöhykkeelle rakennettaviin pysyviin esteisiin liittyvien rakennus- ja raivaustöiden aiheuttamasta vahingosta ja haitasta, päätettäisiin jatkossa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain mukaisesti. Korvauskysymykset ratkaisisi Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta. Nykyisin korvauksista päättää Rajavartiolaitos rajavartiolain perusteella.
Rajavartiolaitos tekisi kuitenkin myös jatkossa rakennus- ja raivaustöitä koskevat päätökset rajavartiolain mukaisesti.
Tavoitteena on tehostaa rajavyöhykkeelle rakennettaviin esteisiin liittyvää korvausmenettelyä. Esitys toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman tavoitteita rajaturvallisuuden varmistamisesta.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.4.2025.
PERUSTELUT
1Asian tausta ja valmistelu
Rajavyöhykkeelle rakennettavia esteitä koskeva sääntely uudistettiin 15.7.2022 voimaan tulleella rajavartiolain (578/2005) muutoksella (laki 698/2022). Rajavartiolakiin lisättiin tuolloin muun ohella täydentävät säännökset esteiden rakentamisesta rajavyöhykkeelle. Uusi sääntely mahdollistaa niin sanotun itärajan esteaidan rakentamisen ja erilaisten siihen liittyvien rakennus- ja raivaustöiden tekemisen.
Maanmittauslaitos teki 7.12.2022 sisäministeriölle esityksen rajavyöhykkeelle rakennettavia esteitä koskevan sääntelyn muuttamiseksi siten, että Maanmittauslaitos osallistuisi rajavyöhykkeelle rakennettavien esteiden korvausten arvioimista koskevaan menettelyyn ja päätöksentekoon. Esityksen mukaan maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille maksettavia korvauksia koskevassa menettelyssä tulisi soveltaa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi annettua lakia (468/2019, jäljempänä turvallisuuslunastuslaki) taikka kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977, jäljempänä lunastuslaki) . Maanmittauslaitos täydensi esitystään 5.2.2024.
Sisäministeriö asetti 1.7.2024 ajalle 8.7.2024–31.3.2025 hankkeen, jonka tehtävänä oli valmistella luonnos hallituksen esitykseksi. Esitys on valmisteltu työryhmätyönä, johon ovat osallistuneet sisäministeriön rajavartio-osaston, maa- ja metsätalousministeriön, Rajavartiolaitoksen ja Maanmittauslaitoksen edustajat. Hanke käsiteltiin Rajavartiolaitoksen yhteistoimintamenettelyn puitteissa 17.12.2024.
Sisäministeriö pyysi hallituksen esitysluonnoksesta lausunnot 44 taholta. Lausuntoja pyydettiin viranomaisilta, maa- ja vesialueiden omistajia edustavilta tahoilta, Kuntaliitolta, kunnilta, joiden alueella on rajavyöhykettä, Saamelaiskäräjiltä, Kolttien kyläkokoukselta, paliskuntain liitolta sekä niiltä paliskunnilta, joihin itärajan esteaidan rakentamisen on arvioitu mahdollisesti vaikuttavan. Lausuntoaika oli 8.10.–19.11.2024. Myös muilla kuin lausuntopyynnön jakelussa mainituilla tahoilla oli mahdollisuus antaa lausunto. Lausunnot ja lausuntoyhteenveto ovat sisäministeriön verkkosivuilla osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet hankenumerolla SM013:00/2024.
Lausunnon antoivat maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, Maanmittauslaitos, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry ja Kuntaliitto. Imatran kaupunki, Kolttien kyläkokous, Paliskuntain yhdistys, puolustusministeriö ja Virolahden kunta ilmoittivat, että niillä ei ole lausuttavaa. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ilmoitti, ettei se anna lausuntoa.
Esitys toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman tavoitteita rajaturvallisuuden varmistamisesta.
2Nykytila ja sen arviointi
Rajavyöhykkeelle rakennettavia esteitä koskeva sääntely
Rajavartiolain sääntelyä rajavyöhykkeelle rakennettavista esteistä on vuonna 2022 muutettu lailla 698/2022 ( HE 94/2022 vp ). Ennen muutosta raja-aukon reunaan oli mahdollista rakentaa vain raja-aita, eikä laissa ollut sääntelyä muunlaisesta esteiden rakentamisesta. Esteitä ei voitu sijoittaa rajavyöhykkeellä muualle kuin raja-aukon reunaan.
Rajavyöhykkeestä säädetään rajavartiolain 7 luvussa. Lain 49 §:n 1 momentin mukaan rajavyöhyke voidaan perustaa ulkorajalle, jos se on välttämätöntä rajajärjestyksen valvomiseksi ja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Rajavyöhykkeenä on valtakunnan rajan rajaviivan ja rajavyöhykkeestä ja rajavyöhykkeen takarajasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (653/2005) säädetyn rajavyöhykkeen takarajan välinen alue.
Rajavartiolain 50 §:ää muutettiin lailla 698/2022 siten, että erilaisia esteitä voidaan tietyin edellytyksin rakentaa myös muualle kuin raja-aukon reunaan. Ennen lainmuutosta oli mahdollista rakentaa kulku-uria maastoajoneuvoilla ajettavaksi ilman maanomistajan lupaa, mutta laissa ei ollut mainintaa kulku-urien rakentamisen edellyttämien maansiirtotöiden tekemisestä. Rajavartiolain 50 a §:ää täsmennettiin tältä osin lailla 698/2022.
Edellä mainitun rajavartiolain muutoksen valmistelun aikaan Suomen itärajalla ei ollut rajavalvontaa tukevia aitarakennelmia. Sen sijaan osalla itärajaa oli keveitä aitoja kotieläinten ja porojen rajanylitysten ehkäisemiseksi. Suomen turvallisuusympäristön perusteellisen ja pitkäaikaisen muutoksen arvioitiin edellyttävän rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan vahvistamista, ja yhdeksi keinoksi katsottiin itärajalla olevan rajainfrastruktuurin vahvistaminen ( HE 94/2022 vp , s. 28).
Rajavartiolain 50 §:n 1 momentin mukaan maa- tai vesialueen omistaja ja haltija ovat rajavyöhykkeellä velvollisia sallimaan valtion kustannuksella aidan tai muun esteen rakentamisen, jos se on välttämätöntä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Säännöksen perustelujen mukaan esteinä voidaan aitojen lisäksi käyttää esimerkiksi betoniporsaita, puomeja, tynnyreitä, suurhiekkasäkkejä, kompastusesteitä, hidastetöyssyjä, kaivantoja, hiekka- ja lumivalleja, kivimurrosteita tai kulkuneuvojen pysäytysverkkoja. Esteet voivat sijaita myös muualla rajavyöhykkeellä kuin raja-aukon reunassa ja ne voivat olla joko pysyviä tai tilapäisiä. Esterakennelmien tyyppiä, sijaintia, konkreettista rakentamista, ajallista pysyvyyttä ja seurauksia harkitessa on arvioitava eri vaihtoehtojen välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta ( HE 94/2022 vp , s. 28 ja 29).
Rajavartiolain 50 §:n 2 momentin mukaan esteitä ei saa rakentaa rikoslain (39/1889) 24 luvun 11 §:ssä tarkoitetuille kotirauhan piiriin kuuluville alueille. Esteet on rakennettava ja sijoitettava niin, että maa- tai vesialueen omistajien ja haltijoiden sekä saamelaisten oikeuksia ei rajoiteta enempää kuin se on välttämätöntä esteillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Pysyvän esteen rakentamisesta on ennakolta hyvissä ajoin ilmoitettava maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle. Rikoslain 24 luvun 11 §:n mukaan kotirauhan suojaamia paikkoja ovat asunnot, loma-asunnot ja muut asumiseen tarkoitetut tilat, kuten hotellihuoneet, teltat, asuntovaunut ja asuttavat alukset, sekä asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen.
Rajavartiolain 50 §:n 3 momentin mukaan muualle kuin Suomen rajalle muodostetun raja-aukon reunaan rakennettavasta esteestä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Säännöksen perusteluissa todetaan, että esteet pyritään ensisijaisesti sijoittamaan niin, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle. Lisäksi perusteluissa todetaan, että pykälän mukaisesti maksettava korvaus koskee nimenomaisesti esteestä aiheutuvaa vahinkoa ja haittaa, joka liittyy maa- tai vesialueen hyödyntämiseen. Korvauksen määrittämisessä otetaan huomioon se, onko kyse pysyvästä vai tilapäisestä esteestä. Korvaus maksetaan joko alueen omistajalle tai haltijalle sen mukaan, kummalle vahinkoa tai haittaa aiheutuu ( HE 94/2022 vp , s. 29).
Lisäksi rajavartiolain 50 §:n perusteluissa todetaan, että muutoksenhausta säädetään rajavartiolain 60 §:ssä ( HE 94/2022 vp , s. 29). Rajavartiolain 60 §:n 2 momentissa säädetään, että rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitettu esteen rakentamista koskeva päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta. Rajavartiolain 60 §:n 3 momentissa todetaan, että muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) .
Rajavartiolain 50 §:ssä säädetty merkitsee, että maa- tai vesialueen omistaja ja haltija ovat suoraan lain nojalla velvollisia sallimaan esteiden rakentamisen valtakunnanrajan tuntumaan. Rakentaminen ei edellytä esimerkiksi lunastuslain 2 luvussa tarkoitettua hallinnollista lunastuslupaa, eikä omaisuutta lunasteta valtiolle omistus- tai käyttöoikeuksin.
Erilaisista maaston muokkaamista koskevista töistä ja niistä maksettavista korvauksista säädetään rajavartiolain 50 a §:ssä (raja-aukko, rajavyöhykkeen kulku-urat ja tiet sekä esteiden ylläpito). Rajavartiolain 50 a §:n 1 momentin mukaan maa- tai vesialueen omistaja ja haltija ovat velvollisia sallimaan valtion kustannuksella: 1) Suomen rajalle muodostetulta raja-aukolta näkyvyyttä haittaavien puiden ja muun kasvillisuuden poistamisen; 2) rajavyöhykkeellä ja rajavyöhykkeen takarajalla Rajavartiolaitoksen välttämättömän tehtävän suorittamiseksi sekä esteiden rakentamiseksi ja ylläpitämiseksi tarpeellisen kulku-uran ja enintään 10 metriä leveän tien rakentamisen; 3) esteiden, kulku-uran tai tien rakentamista ja ylläpitoa haittaavien puiden ja muun kasvillisuuden poistamisen ja välttämättömien maansiirto- ja vesirakennustöiden tekemisen; sekä 4) kulku-uran tai tien edellyttämien välttämättömien rakenteiden rakentamisen. Säännöksessä tarkoitettuja rakennus- ja raivaustöitä voidaan tehdä rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitettujen esteiden rakentamisen tai ylläpitämisen yhteydessä, mutta rajavartiolain 50 a § koskee myös muita, esteiden rakentamiseen tai ylläpitämiseen liittymättömiä tilanteita. Kyse voi olla esimerkiksi yksittäisestä tai muuten vähäisemmästä maaston muokkaamisesta.
Kulku-uralla tarkoitetaan lähtökohtaisesti raja-aukon välittömässä läheisyydessä ja rajavyöhykkeen takarajalla kulkevaa uraa, joka mahdollistaa Rajavartiolaitoksen partiotoiminnan eli rajavartijoiden liikkumisen jalan, suksin ja maastoajoneuvoilla rajojen valvonnassa. Rajavartiolaitoksen operatiivisen liikkumisen lisäksi kulku-uraa tarvitaan rajavalvontaan liittyvien laitteiden ja esteiden rakentamiseen ja ylläpitoon sekä kehittyvän teknisen valvonnan tarpeisiin. Pyrkimyksenä on saada kulku-urat suurimmilta osin vähintään maastoajoneuvolla eli moottorikelkoilla ja maastomönkijöillä ajettaviksi. Kulku-uraa ei saa rakentaa leveämmäksi kuin mitä välttämätön liikkuminen uralla edellyttää (ks. HE 220/2013 vp , s. 14, ja HE 94/2022 vp , s. 29).
Tavoitteena ovat pitkäikäiset ja palvelusturvalliset rakennelmat sekä kyky huoltaa niitä koneellisesti. Esteiden, kulku-urien sekä teiden rakentaminen voi edellyttää melko mittavienkin maansiirto- ja vesirakennustöiden tekemistä. Maansiirtotöillä tarkoitetaan esimerkiksi kivien tai maamassojen siirtämistä, kallion räjäyttämistä tai luiskien rakentamista. Vesirakennustöillä tarkoitetaan esimerkiksi ojien kaivamista, ojarumpujen asentamista, ruoppausta, vesialueen täyttämistä tai esteiden ankkurointia. Välttämättömillä rakenteilla tarkoitetaan esimerkiksi pitkospuita, kaiteita ja siltoja, jotka ovat tarpeen esimerkiksi jalan, suksin ja ajoneuvoilla liikkumista varten ( HE 94/2022 vp , s. 30).
Rajavartiolain 50 a §:n 2 momentin mukaan puiden ja muun kasvillisuuden poistamisoikeus ja maansiirto- ja vesirakennustöiden tekemisoikeus sekä kulku-urien ja teiden rakentamisoikeus eivät koske piha- ja puutarha-alueita. Puiden ja muun kasvillisuuden poistamisesta, maansiirto- ja vesirakennustöistä sekä kulku-uran tai tien rakentamisesta on ennakolta hyvissä ajoin ilmoitettava maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle. Pykälän 3 momentin mukaan puiden ja muun kasvillisuuden poistamisesta, maansiirto- ja vesirakennustöistä sekä kulku-uran tai tien rakentamisesta aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus.
Itärajan esteaidan rakentaminen
Rajavartiolaitos on vuonna 2023 aloittanut itärajan esteaidan rakentamisen. Esteaita on aidan (rajavartiolain 50 §), sen viereisen tien ja puustosta vapaan aukon (rajavartiolain 50 a §) sekä teknisen valvontajärjestelmän (rajavartiolain 29 d §) muodostama kokonaisuus. Imatran Pelkolaan rakennettiin aluksi noin kolmen kilometrin pituinen pilottiaita, ja vuosien 2024–2026 aikana esteaitaa rakennetaan noin 70 kilometriä rajanylityspaikoille ja niiden lähialueille. Esteaitaa on tarkoitus rakentaa kokonaisuudessaan noin 200 kilometriä. Pääosa siitä tulee sijoittumaan Suomen kaakkoisrajalle, joka on rajojen valvonnan painopistealuetta. Suomen itäraja on noin 1 300 kilometriä pitkä, eikä esteaitaa ole tarkoituksenmukaista rakentaa koko rajan pituudelle. Alueella, johon esteaita rakennetaan, sijaitsee sekä yksityisten että valtiollisten toimijoiden omistamia kiinteistöjä. Alueella on noin 700 kiinteistöä ja noin 950 maa- tai vesialueen omistajaa ja haltijaa. Suunnitellun esteaidan rakentaminen kestää kolmesta neljään vuotta, joten esteaidan on tarkoitus valmistua vuonna 2026.
Esteaita tulee olemaan tärkeä rajavalvonnan työkalu, koska se antaa Rajavartiolaitokselle lisää reagointiaikaa ja helpottaa ratkaisevalla tavalla häiriötilanteiden hallintaa paljastamalla, estämällä, hidastamalla ja ohjaamalla ihmisten liikkumista rajalla. Aidan viereen rakennettavan tien ja tarvittavien yhdysteiden avulla Rajavartiolaitos pystyy reagoimaan huomattavasti nykyistä nopeammin tapahtumiin valtakunnan rajalla. Muut rajavalvonnan tehostamisen keinot, kuten henkilöstön ja teknisen valvonnan lisääminen raja-alueilla, eivät arvioiden mukaan olisi esteaitaa edullisempia tai nopeampia ratkaisuja. Esteaidan elinkaari on noin 50 vuotta. Siihen kuuluva tekninen valvontajärjestelmä joudutaan kuitenkin uusimaan noin kymmenen vuoden välein.
Nykyinen menettely itärajan esteaidan rakentamis- ja korvauspäätöksissä
Nykyisin Rajavartiolaitos tekee rajavartiolain 50 ja 50 a §:n perusteella päätökset itärajan esteaidan rakentamisesta ja siihen liittyvistä muista rakennus- ja raivaustöistä, arvioi niistä aiheutuvan vahingon ja haitan sekä tekee päätöksen maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle maksettavasta korvauksesta. Rajavartiolaitos kuulee maa- ja vesialueiden omistajia ja haltijoita ennen päätösten tekemistä ja pitää heille tiedotustilaisuuksia. Tarvittavat tiedot maa- ja vesialueiden rajoista sekä alueiden omistajista ja haltijoista saadaan Maanmittauslaitokselta.
Käytännössä esteaidan rakentaminen alkaa siten, että Rajavartiolaitos ottaa yhteyttä maa- ja vesialueiden omistajiin ja haltijoihin esteaidan rakentamiseen liittyen, minkä jälkeen tehdään kiinteistökohtaiset rakentamissuunnitelmat. Kun rakentamissuunnitelmat on tehty, Rajavartiolaitos pyytää maa- ja vesialueiden omistajilta ja haltijoilta niistä lausuntoa. Kuulemisen jälkeen Rajavartiolaitos tekee hallintopäätöksen esteaidan rakentamisesta ja aloittaa rakennus- ja raivaustyöt. Puuston poistaminen ja rakentaminen voivat tietyllä alueella kestää kuukausia tai enimmillään yli vuoden urakan koosta riippuen. Rakentamisen jälkeen maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille maksetaan korvaukset kiinteistön alasta, jolle esteaita-alue ulottuu, raivatusta puustosta sekä rakennus- ja raivaustöistä aiheutuneesta haitasta ja vahingosta. Rajavartiolaitos kuulee maa- ja vesialueiden omistajia ja haltijoita korvauksista ja tekee korvauksista erillisen hallintopäätöksen. Sekä rakentamis- että korvauspäätökseen liitetään valitusosoitus, ja päätöksiin voi hakea muutosta hallinto-oikeudelta. Rakentamispäätöksestä valittaminen ei estä Rajavartiolaitosta aloittamasta esteaidan rakentamista (ks. rajavartiolain 60 §:n 2 momentti).
Kaakkois-Suomen ELY-keskus on tehnyt ympäristöselvityksen perusteella päätöksen, ettei itärajan esteaitaan sovelleta ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (252/2017) mukaista arviointimenettelyä. Ympäristöselvityksessä kuitenkin todettiin, että esteaidan rakentamisella on merkittäviä ympäristövaikutuksia, jotka on otettava esteaitahankkeessa huomioon. Esteaitahankkeessa huolehditaan siitä, että esteaidan rakentamisen ympäristövaikutukset ovat hyväksyttävällä tasolla. Lisäksi veroviranomainen on laatinut rajavartiolain 50 ja 50 a §:n soveltamistilanteista ohjeen (Kertakorvaus maanomistajalle itärajan esteaidasta).
Nykytilaan liittyvät haasteet
Edellä kuvatun rajavartiolain muutoksen (laki 698/2022) voimaantulon jälkeen on havaittu, että Maanmittauslaitoksen asiantuntemus on itärajan esteaidan rakentamisen edetessä tarpeen korvauskysymysten ratkaisemisessa. Voimassa oleva sääntely johtaa siihen, että Rajavartiolaitos joutuu maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille aiheutuvan vahingon ja haitan määrittelyssä käsittelemään sellaisia tietoja, joiden käsittelyyn sillä ei ole riittävästi osaamista ja kokemusta. Tällaisia tietoja ovat muun muassa maapohjan kuviotiedot, peltoalueiden arvot sekä poistetun taimiston ja puuston ajankohtaiset arvot. Esimerkiksi puuston ja maaperän arvojen arvioimisessa joudutaan tukeutumaan ulkopuolisiin tahoihin, kuten metsänhoitoyhdistyksiin ja puunkorjuuyhtiöihin, koska Rajavartiolaitoksella ei ole arvioinnissa tarvittavaa osaamista, kokemusta ja tietoa. Virheiden mahdollisuutta lisää osaltaan se, ettei Rajavartiolaitoksella ole tällaisissa tehtävissä tarvittavia tietokantoja ja -järjestelmiä. Esteaitaa tullaan rakentamaan myös arvoltaan vaikeammin määritettäville alueille ja suuremmille aluekokonaisuuksille, joihin sisältyy lukuisia erityyppisiä maa- ja vesialueita. On tärkeää, että korvaukset arvioidaan luotettavasti, oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti kaikissa tapauksissa.
Maanmittauslaitoksella on runsaasti edellä mainituissa tehtävissä tarvittavaa asiantuntemusta ja niistä saatua kokemusta. Maanmittauslaitoksesta annetun lain (1025/2018) 1 §:n mukaan Maanmittauslaitoksen toimialaan kuuluvat kiinteistöjen omistuksen, kiinteistöjen ja muiden rekisteriyksiköiden hallinnan, luototusjärjestelmän ja paikantamisen turvaamiseksi tarvittaviin rekistereihin liittyvä toiminta, paikkatietojen yhteentoimivuuden ja käytön edistäminen sekä paikkatieto- ja kiinteistöalan tutkimus. Maanmittauslaitoksen toimialueena on koko maa.
Maanmittauslaitoksesta annetun lain 2 §:n mukaan Maanmittauslaitoksen tehtävänä on muun muassa toimialallaan huolehtia kiinteistönmuodostamis- ja tilusjärjestelytoiminnasta, huolehtia paikantamisen perustasta ja peruspaikkatietojen tuottamisesta sekä tuottaa asiantuntijapalveluita yhteiskunnan käyttöön, huolehtia tarvittavien rekisterien ylläpitämisestä sekä hoitaa ne muut tehtävät, jotka erikseen säädetään tai maa- ja metsätalousministeriö määrää sen suoritettaviksi.
Maanmittauslaitos käsittelee vuosittain noin 30 000 maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle maksettavaa korvausta koskevaa asiaa. Maanmittauslaitoksella on korvausten määrittelyssä tarvittavat tietokannat ja -järjestelmät, minkä lisäksi sillä on sellaista erityisosaamista, jota tarvitaan yksilöllisten, monisäikeisten ja tulkinnanvaraisten korvaustapausten arvioimisessa. Tällaisia erityiskysymyksiä voi olla esimerkiksi kiinteistön pirstaloitumiseen, pienenemiseen tai arvon laskemiseen liittyvät seikat sekä peltoalueiden määrittely ja peltotuottojen väheneminen EU-tukien näkökulmasta. Muita erityisiä kysymyksiä on esimerkiksi se, miten toimitaan, jos maa- tai vesialueen omistaa kuolinpesä tai jos maa- tai vesialueen omistajaa ei tavoiteta.
Koska Rajavartiolaitoksella on Maanmittauslaitokseen verrattuna rajallisesti resursseja, menetelmiä, osaamista ja kokemusta edellä mainituista korvausten arvioimiseen liittyvistä tehtävistä, olisi perusteltua, että Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta päättäisi korvauksista lunastuslain mukaisessa menettelyssä. Maanmittauslaitos on arvioinut, että itärajan esteaitaan liittyvät korvaukset olisi perusteltua arvioida nauhamaisissa lunastustoimituksissa ottaen huomioon rakentamisen vaatimien alueiden muoto ja pituus sekä maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden suuri lukumäärä. Tyypillisesti maantie-, rata- ja kaivostoimituksissa sekä voimansiirtolinja- ja maakaasuhankkeissa tehdään vastaavia nauhamaisia lunastustoimituksia. Voimassa oleva rajavartiolain erityissääntely korvausten määrittelystä kuitenkin estää lunastuslain soveltamisen.
3Tavoitteet
Tavoitteena on tehostaa ja sujuvoittaa rajavyöhykkeelle rakennettaviin pysyviin esteisiin liittyvää korvausmenettelyä. Tavoitteena on myös varmistaa, että korvaukset arvioidaan luotettavasti, oikeasisältöisesti, tasapuolisesti ja kustannustehokkaasti kaikissa tapauksissa.
4Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta päättäisi lunastuslain mukaisessa menettelyssä korvauksista, jotka maksetaan maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille rajavyöhykkeelle rakennettavien pysyvien esteiden aiheuttamasta vahingosta ja haitasta. Lunastustoimikunta päättäisi vastaavalla tavalla myös korvauksista, jotka maksetaan pysyviin esteisiin välittömästi liittyvien muiden rakennus- ja raivaustöiden ja teknisen valvonnan laitteiston asettamisen aiheuttamasta vahingosta ja haitasta. Mainittuja muita rakennus- ja raivaustöitä voi olla esimerkiksi pysyvään esteeseen liittyvien teiden rakentaminen taikka puuston raivaaminen pysyvän esteen tieltä.
Ehdotus merkitsee, ettei Rajavartiolaitos enää jatkossa tekisi pysyviin esteisiin liittyviä korvauspäätöksiä. Rajavartiolaitos tekisi kuitenkin edelleen pysyvien esteiden rakentamista koskevat päätökset ja toimisi korvausten maksajana, kuten nykyisin. Lisäksi ehdotettujen muutosten jälkeen korvauspäätökseen voisi hakea muutosta hallinto-oikeuden sijasta maaoikeudesta.
Muualla lainsäädännössä on ehdotetun kaltaista sääntelyä siitä, että tietyssä laissa tarkoitetut korvaukset määritellään lunastuslain mukaisessa menettelyssä. Tällaista sääntelyä on esimerkiksi rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (498/2010) 15 §:ssä, poronhoitolain (848/1990) 39 a §:ssä, maa-aineslain (555/1981) 9 §:ssä, maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, vuoden 2025 alusta lukien alueidenkäyttölaki) 103 §:ssä sekä 1.1.2025 voimaan tulevan rakentamislain (751/2023) 130 §:n 3 momentissa, 131 §:n 2 momentissa ja 135 §:n 3 momentissa.
Ehdotettu muutos koskee ainoastaan pysyviin esteisiin liittyvien korvauskysymysten ratkaisemista. Lunastuslain mukaista menettelyä ei sovellettaisi tilapäisten esteiden kohdalla. Lunastusmenettely olisi tähän tarkoitukseen tarpeettoman raskas ottaen huomioon, että tilapäisten esteiden kohdalla kyse on merkittävästi pienimuotoisemmista rakennus- ja raivaustöistä ja luonteeltaan väliaikaisesta haitasta. Näin ollen Rajavartiolaitos päättäisi myös jatkossa korvauksista, jotka maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle suoritettaisiin tilapäisestä esteestä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta.
Oikeusministeriössä valmistelussa oleva lunastuslain korvausperusteiden uudistaminen
Oikeusministeriössä on valmistelussa hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (OM114:00/2023). Muutosten tavoitteena on parantaa lunastettavan omaisuuden haltijan asemaa ja varmistaa perustuslaissa turvatun täyden korvauksen vaatimuksen toteutuminen. Tarkoituksena on muuttaa sääntelyä lunastuskorvauksen määräämisen perusteista siten, että lunastettavasta omaisuudesta määrättäisiin käyvän hinnan sijasta sen markkina-arvoa vastaava täysi korvaus. Lunastuskorvaukselle esitetään suoritettavaksi 25 %:n suuruinen korotus.
Mahdollinen lunastuslain muutos vaikuttaisi myös niihin korvauksiin, jotka maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille maksettaisiin tässä esityksessä ehdotettujen muutosten jälkeen.
4.2Pääasialliset vaikutukset
Vaikutukset korvausmenettelyyn ja muutoksenhakuun
Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat siihen, minkä lain mukaisessa menettelyssä päätettäisiin korvauksista, jotka maksetaan maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille rajavyöhykkeelle rakennettavien pysyvien esteiden rakentamisen aiheuttamasta vahingosta ja haitasta. Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat myös siihen, mikä taho tekisi korvauspäätöksen. Jatkossa korvauksista päätettäisiin lunastuslain mukaisesti, mikä merkitsisi sitä, että korvauspäätöksen tekisi Rajavartiolaitoksen sijasta Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta lunastustoimituksessa. Rajavartiolaitos voisi kuitenkin tarvittaessa sopia korvauksesta maa- ja vesialueiden omistajien tai haltijoiden kanssa lunastuslain 40 §:n nojalla.
Lunastustoimituksessa varmistetaan maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden tasapuolinen kohtelu, kuullaan osapuolia ennen korvauksen määräämistä ja huolehditaan lunastuslain edellyttämän korvaustason toteutumisesta. Lunastusmenettelyn soveltaminen varmistaisi, että itärajan esteaitahankkeeseen liittyvät maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille maksettavat korvaukset määritellään yhtenäisin perustein, oikeusvarmasti ja kustannustehokkaasti.
Lunastustoimitus alkaa lunastuslain 11 §:ssä säädetyllä toimitusmääräyksellä. Lunastuslain 11 §:n 1 momentin mukaan määräyksen lunastuksen toimeenpanosta antaa Maanmittauslaitos myönnettyään lunastusluvan tai saatuaan tiedon päätöksestä, jolla lunastuslupa on myönnetty. Saman pykälän 2 momentin mukaan määräyksen lunastuslain 5 §:n 3 momentissa tarkoitetun lunastuksen sekä sellaisen muun lunastuksen toimeenpanosta, johon hakijalla on oikeus ilman lunastuslupaa, Maanmittauslaitos antaa hakemuksesta. Lunastusluvasta säädetään lunastuslain 2 luvussa. Rajavartiolaitoksella on oikeus tehdä esteisiin liittyviä rakennus- ja raivaustöitä suoraan rajavartiolain 50 ja 50 a §:n nojalla, minkä vuoksi Rajavartiolaitos ei näissä tilanteissa tarvitsisi lunastuslupaa. Näin ollen Maanmittauslaitos antaisi toimitusmääräyksen Rajavartiolaitoksen tekemästä maanmittaustoimitushakemuksesta. Rajavartiolaitos toimittaisi Maanmittauslaitokselle korvausten määrittelyyn tarvittavat tiedot rakennus- ja raivaustöistä.
Lunastustoimituksen suorittaa lunastuslain 12 §:n mukaan lunastustoimikunta, johon kuuluu Maanmittauslaitoksen toimitusinsinööri ja kaksi uskottua miestä. Lunastuslain 13 §:ssä säädetään tarkemmin toimitusinsinööristä, 14 §:ssä uskotuista miehistä ja 17 §:ssä lunastustoimikunnan jäsenten esteellisyydestä ja päätöksenteosta lunastustoimikunnassa. Lunastuslain 18 §:ssä säädetään, että kun toimitusinsinööri on määrätty, hänen on ryhdyttävä lunastuslain 15 §:ssä tarkoitettua lunastustoimikunnan päätöksentekoa edeltäviin sekä muihin lunastuksen joutuisan suorittamisen vaatimiin toimiin. Lunastuslain 19 §:n mukaan toimituksessa käsiteltävä vaatimus on tehtävä ja muu lausuma esitettävä lunastustoimikunnan kokouksessa tai kirjallisesti toimitusinsinöörille.
Lunastuslain 15 §:ssä on yleisiä määräyksiä menettelystä lunastustoimituksessa. Sen mukaan lunastustoimituksessa on: 1) vahvistettava lunastuksen kohde sekä osoitettava se kartassa ja tarpeellisessa määrin maastossa; 2) laadittava lunastettavasta ja lunastuksen vuoksi poistettavasta omaisuudesta selitelmä; 3) toimitettava tarpeelliset tilus- ja yksityisten teiden järjestelyt sekä päätettävä vahinkojen korjaamisesta; 4) tehtävä korvauksien määräämistä ja toimituskustannusten suorittamista koskevat päätökset; 5) pidettävä ennen muihin tehtäviin ryhtymistä haltuunottokatselmus, jos se on suoritettava toimituksen yhteydessä; sekä 6) muodostettava kiinteistöt ja käsiteltävä muut lunastuksen toimeenpanoon liittyvät lunastustoimikunnan päätettävät asiat sen mukaan kuin jäljempänä lunastuslaissa tarkemmin säädetään.
Lunastuslain 21 §:n 2 momentissa säädetään, että jos lunastuksen kohde on joltakin osin jätetty lunastustoimituksessa määrättäväksi, eivätkä asianosaiset siitä sovi tai jos toimituksessa muutoin syntyy erimielisyyttä lunastettavan alueen rajojen määräämisestä, lunastettavalla alueella olevien rakennusten ja laitteiden tai puuston ja muun kasvillisuuden käsittelystä taikka muutoin siitä, mitä on lunastettava, lunastustoimikunnan on ratkaistava asia. Lunastuslain 21 §:n 3 momentin mukaan toimituksessa on suoritettava tarpeellinen kiinteistönmääritys. Tarvittaessa lunastustoimituksessa voitaisiin lunastuslain 21 §:ää soveltaen määrittää lunastustoimikunnan valituskelpoisella päätöksellä tarkennettu esteen ja sille tarpeellisen muun alueen tarkka sijainti osapuolten kuulemisen jälkeen.
Rajavartiolaitos ei hankkisi lunastustoimituksen kautta omistusoikeutta maa- ja vesialueisiin, joille esteitä rakennettaisiin, vaan edellä todetusti kyse olisi rakennus- ja raivaustöihin liittyvien korvausten määrittelystä lunastusmenettelyssä. Korvausten määrittelyssä olisi kiinnitettävä huomiota muun muassa esteaita-alueen kiinteistön maapohjaan, peltoihin ja puustoon. Korvauksen perusteista säädetään lunastuslain 29–39 §:ssä ja korvauksen määräämisestä 41–49 §:ssä. Lunastuslain 29 §:n 1 momentin mukaan lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (lunastuskorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Lunastuslain 29 §:n 2 momentin mukaan lunastuskorvaus muodostuu kohteen- ja haitankorvauksesta sekä vahingonkorvauksesta sen mukaan kuin lunastuslaissa säädetään. Lisäksi lunastuslain 29 §:n 3 momentin mukaan lunastuskorvausta määrättäessä on otettava huomioon lunastustoimituksessa toimeenpannut tilusten ja yksityisten teiden järjestelyt sekä vahinkojen korjaamiseksi suoritettavat toimenpiteet.
Lunastuslain 30 §:n 1 momentin mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus (kohteenkorvaus) . Mikäli käypä hinta ei vastaa luovuttajan täyttä menetystä, arvioiminen on perustettava omaisuuden tuottoon tai siihen pantuihin kustannuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan korvausta määrättäessä ei saa ottaa huomioon sellaista arvon muuttumista, joka aiheutuu tarjonnan vaihtelusta tai muusta hintasuhteisiin ohimenevästi vaikuttavasta syystä. Pykälän 3 momentissa säädetään, että jos hakija on saanut haltuunotto-oikeuden, oikeuden saamisen jälkeen tapahtunut omaisuuden arvon muuttuminen on jätettävä huomiotta. Jos yleinen hintataso on sanotun ajankohdan jälkeen kohonnut, suorittamatta oleva korvaus on sovitettava kohonnutta hintatasoa vastaavaksi.
Lunastuslain 50 §:ssä säädetään lunastustoimituksen lopettamisesta ja lunastuspäätöksestä. Sen mukaan lunastuspäätös on annettava lunastustoimituksen loppukokouksessa. Lunastustoimitus lopetetaan ilmoittamalla saapuvilla oleville asianosaisille toimituksen päättymisajankohta ja toimitusta koskevasta muutoksenhakuoikeudesta sekä antamalla kirjallinen valitusosoitus. Päättymisajankohta ei saa olla myöhäisempi kuin 14 päivää loppukokouksesta.
Maa- tai vesialueen omistajalla tai haltijalla, jota päätös koskisi, ja Rajavartiolaitoksella olisi oikeus hakea maaoikeudelta muutosta lunastustoimikunnan tekemään korvauspäätökseen. Lunastuslain 89 §:n 1 momentin mukaan lunastustoimituksessa tehtyyn päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla maaoikeuteen kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995) säädetyssä järjestyksessä. Muutoksenhausta säädetään kiinteistönmuodostamislain 19 luvussa. Kiinteistönmuodostamislain 238 §:n mukaan maaoikeuden ratkaisuun voi hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan. Kiinteistönmuodostamislain mukaisessa muutoksenhakumenettelyssä käsitellään lunastamista ja korvauksia koskevat valitukset monissa erilaisissa maankäyttöä koskevissa hankkeissa, jotka voivat liittyä esimerkiksi voimansiirtolinjoihin, maanteihin, rautateihin, katuihin, muihin kaava-alueisiin, kaivosalueisiin ja vesijättöihin.
Maaoikeudella on kiinteistöasioita koskevaa erityistä asiantuntemusta, minkä vuoksi olisi perusteltua, että maaoikeus käsittelisi korvauspäätöksistä tehdyt valitukset. Koska Rajavartiolaitos tekisi edelleen erillisen rakentamispäätöksen rajavartiolain nojalla, rakentamispäätöksestä valitettaisiin kuitenkin myös jatkossa hallinto-oikeuteen. Tämä merkitsisi, että valitukset lunastustoimikunnan tekemästä korvauspäätöksestä ja Rajavartiolaitoksen rakentamispäätöksestä käsiteltäisiin eri menettelyissä eri tuomioistuimissa, vaikka päätökset liittyisivät samaan kiinteistöön. Edellä todetusti vastaavaa sääntelyä on myös muualla lainsäädännössä.
Vaikutukset Rajavartiolaitokseen
Koska Rajavartiolaitos ei ehdotettujen muutosten jälkeen arvioisi itärajan esteaidan tai muiden pysyvien esteiden rakentamisesta aiheutuvaa vahinkoa ja haittaa eikä tekisi asiaa koskevia korvauspäätöksiä, ehdotetut muutokset vapauttaisivat Rajavartiolaitoksen resursseja muihin tehtäviin. Rajavartiolaitos olisi edelleen se taho, joka maksaisi korvaukset maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille.
Rajavartiolaitos tekisi myös jatkossa erilliset hallintopäätökset pysyvien esteiden rakentamisesta, samalla tavoin kuin voimassa olevan lainsäädännön mukaan. Ennen rakentamispäätöksen tekemistä Rajavartiolaitos kuulisi maa- ja vesialueiden omistajia ja haltijoita rakentamisesta. Rajavartiolaitoksen järjestämät kuulemistilaisuudet ja Maanmittauslaitoksen kiinteistönmääritystoimituskokoukset pyrittäisiin sovittamaan yhteen.
Ehdotetut muutokset eivät vaikuttaisi Rajavartiolaitoksen oikeuteen panna rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitettu esteen rakentamista koskeva päätös ja 50 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä koskeva päätös täytäntöön muutoksenhausta huolimatta (ks. rajavartiolain 60 §:n 2 momentti). Korvausten määrittely lunastuslain mukaisessa menettelyssä olisi rakentamisesta erillinen prosessi, eikä se hidastaisi esteiden rakentamista tai aiheuttaisi haittaa Rajavartiolaitoksen virkatehtävien suorittamiselle.
Ehdotetut muutokset koskevat vain pysyviin esteisiin liittyvien korvauskysymysten ratkaisemista. Näin ollen Rajavartiolaitos päättäisi myös vastedes korvauksista, jotka maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille suoritetaan tilapäisistä esteistä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta.
Vaikutukset Maanmittauslaitokseen
Ehdotetut tehtävät soveltuisivat hyvin osaksi Maanmittauslaitoksen lakisääteisiä tehtäviä. Maanmittauslaitoksella on ehdotettuihin tehtäviin tarvittavaa osaamista ja kokemusta, minkä lisäksi sillä on niissä tarvittavat tietokannat ja -järjestelmät, infrastruktuuri ja henkilöstö. Maanmittauslaitoksella on myös vakiintuneet toimintatavat nauhamaisten lunastusten suorittamiseen.
Ehdotetut muutokset lisäisivät Maanmittauslaitoksen työmäärää. Maanmittauslaitokselle esteaitahankkeen vaikutuksesta lisääntyvä työmäärä on lunastustoimitusten kokonaisuudessa kuitenkin sillä tavoin kohtuullinen, että lunastustoimitukset eivät ruuhkautuisi. Työmäärän kasvu pysyisi tavanomaisen kysynnän vuosivaihtelun tasossa.
Lähes tuhannen maa- ja vesialueen omistajan ja haltijan alueisiin kohdistuva nauhamainen lunastus edellyttää korvausten määräämistä tasapuolisessa menettelyssä. Korvausten tasapuoliseksi määräämiseksi vanhat kiinteistörajat on selvitettävä, alueet on kartoitettava metsäkuvioineen sekä alueelle jäänyt puusto ja muu omaisuus on inventoitava. Kohteesta on laadittava riittävän luotettava ja yksityiskohtainen kartta, josta selviävät alueen omistukselliset kiinteistörajat ja kiinteistöjen väliset käyttöoikeudet. Maa- ja vesialueiden omistajien ja muiden kiinteistöön liittyvien oikeuksien haltijoiden omistus-, henkilö- ja yhteystiedot on selvitettävä, ja tietoja on käsiteltävä tietosuojalainsäädännössä säännellyllä tavalla.
Kiinteistönmuodostamislakiin sisältyvä kiinteistönmääritys mahdollistaa rajankäynnin, jos kiinteistöjen rajat ovat epäselviä esimerkiksi rajapyykkien häviämisen takia (ks. kiinteistönmuodostamislain 101 §:n 1 momentin 1 kohta). Rajapyykkejä voidaan myös siirtää rakennettavien esteiden tieltä siten, että rajan sijainti on maastossa edelleen havaittavissa ja tarvittaessa tarkasti mitattavissa. Kiinteistöjen väliset rajat eivät muutu esteaidan rakentamisen vuoksi, vaan ne säilyvät entisillä sijainneillaan. Poikkeuksena on tilanne, jossa kiinteistötoimituksessa tehtäisiin tilusvaihtoja tai muita tilusjärjestelyjä alueiden siirtämiseksi tai esimerkiksi valtiolle lunastamiseksi. Kiinteistönmäärityksessä on myös mahdollista kartoittaa esteaidan vuoksi maa- tai vesialueen omistajaan kohdistuva käyttöoikeuden rajoitusalue. Maanmittauslaitoksen henkilöstö vastaa käyttöoikeusalueelle jäävän omaisuuden investoinnista, sillä heillä on asiasta runsaasti kokemusta ja osaamista.
Vaikutukset maa- ja vesialueiden omistajiin ja haltijoihin
Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat maa- ja vesialueiden omistajiin ja haltijoihin vain rajallisesti. Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat siihen, mikä taho arvioisi heille itärajan esteaidan rakentamisesta aiheutuvan vahingon ja haitan sekä päättäisi heille maksettavista korvauksista. Maa- ja vesialueiden omistajia ja haltijoita kuultaisiin myös jatkossa, ja heidän tasapuolisesta kohtelustaan huolehdittaisiin.
Muutokset vaikuttaisivat kuitenkin siihen, mistä tuomioistuimesta heidän olisi haettava muutosta korvauspäätökseen. Muutoksenhakutie vaihtuisi hallinto-oikeudesta (ks. laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa) maaoikeuteen (ks. kiinteistönmuodostamislain 19–21 luvut). Hallinto-oikeuden päätökseen voi hakea muutosta korkeimmasta hallinto-oikeudesta, kun taas maaoikeuden päätökseen korkeimmasta oikeudesta. Tämä muutos ei vaikuttaisi merkittävästi asianosaisen oikeusasemaan esimerkiksi oikeudenkäynnin kuluvastuun osalta.
Oikeudenkäyntimaksu on hallinto-oikeudessa 310 euroa ja maaoikeudessa 610 euroa, joten oikeudenkäyntimaksu nousisi. Hallinto-oikeus ei peri oikeudenkäyntimaksua, jos hallinto-oikeus muuttaa valituksenalaista päätöstä muutoksenhakijan eduksi eli hyväksyy valittajan vaatimukset. Maaoikeudessa vastapuoli tavallisesti korvaa asianosaisen oikeudenkäyntikulut, jos asianosainen voittaa asiansa maaoikeudessa. Oikeudenkäyntimaksu on sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa että korkeimmassa oikeudessa 610 euroa.
Ehdotettujen muutosten myötä rajavyöhykkeelle rakennettavia pysyviä esteitä koskeva korvausmenettely olisi myös maa- ja vesialueiden omistajia koskevin osin vastaava kuin muussa korvauslainsäädännössä. Menettely olisi samanlainen kuin esimerkiksi voimansiirto-, maantie- ja ratahankkeissa.
Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin
Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat perustuslain 6 §:ssä suojattuun yhdenvertaisuuteen, perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan ja perustuslain 21 §:ssä säädettyyn oikeusturvaan.
Perustuslain 6 §:ssä säädetty edellyttää, että maa- ja vesialueiden omistajia ja haltijoita on kohdeltava korvausten määrittelyssä yhdenvertaisesti. Itärajan esteaidan rakentaminen on aloitettu vuonna 2023, joten osalle maa- ja vesialueiden omistajista ja haltijoista on jo maksettu korvauksia rakennus- ja raivaustöiden aiheuttamasta vahingosta ja haitasta. Suurin osa rakennustyöstä on kuitenkin vielä tekemättä, minkä vuoksi valtaosa maa- ja vesialueiden omistajista ja haltijoista ei vielä ole saanut korvauksia. Näin ollen on arvioitava, miten se, että korvaukset määräytyisivät jatkossa eri menettelyssä ja eri lain mukaisesti, vaikuttaisi maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden keskinäiseen yhdenvertaisuuteen. Tältä osin on huomioitava, että ehdotetut muutokset eivät arvioiden mukaan muuttaisi maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille yhteensä maksettavien korvausten kokonaismäärää (ks. taloudelliset vaikutukset). Lisäksi lunastusmenettelyssä huolehdittaisiin maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden yhdenvertaisesta ja tasapuolisesta kohtelusta. Ehdotetut muutokset eivät näin ollen heikentäisi maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden keskinäistä yhdenvertaisuutta. Ehdotettujen muutosten voidaan päinvastoin katsoa vahvistavan yhdenvertaisuuden toteutumista, koska ne takaisivat, että korvaukset määriteltäisiin myös laajemmissa ja vaikeammissa tapauksissa luotettavasti, oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti.
Ehdotetut muutokset vahvistaisivat perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan toteutumista. Korvauksista päättäisi Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta, ja Maanmittauslaitoksella on asiaa koskevaa erityistä osaamista ja kokemusta sekä tarvittavat menettelytavat, tietojärjestelmät ja välineet. Edellä todetusti ehdotetut muutokset edistäisivät sitä, että korvaukset määriteltäisiin oikein ja luotettavasti myös laajemmissa ja monimutkaisemmissa tapauksissa. Ehdotetut muutokset vahvistaisivat myös perustuslain 21 §:n mukaisen oikeusturvan toteutumista. Lunastustoimikunnan tekemään korvauspäätökseen voisi hakea muutosta maaoikeudesta, jolla on kiinteistöasioita koskevaa erityisasiantuntemusta.
Taloudelliset vaikutukset
Ehdotettujen muutosten jälkeen maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille maksettaviin korvauksiin menisi arviolta noin 1,6 miljoonaa euroa. Kyse on samasta määrästä, joka korvauksiin on alun perin arvioitu menevän myös voimassa olevan lainsäädännön nojalla. Näin ollen ehdotetut muutokset eivät muuttaisi maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille maksettavien korvausten kokonaismäärää.
Kuitenkin on huomattava, että oikeusministeriössä valmistelussa oleva esitys lunastuslain korvausperusteiden uudistamisesta voi mahdollisesti toteutuessaan nostaa korvausten määrää, koska siinä on tarkoitus esittää lunastuskorvaukselle 25 %:n suuruista korotusta. Kyseisen esitysluonnoksen lausuntokierroksella olleessa versiossa arvioitiin, että lunastuslain korvausperusteiden muutosten vaikutukset voisivat pidemmällä aikavälillä ulottua lunastusmenettelyn lisäksi täysimääräisesti lunastusmenettelyn ulkopuolella tapahtuvaan maanhankintaan ja sopimustoimintaan. Mahdollinen lunastuslain muutos saattaisi siten nostaa yleisesti korvausten tasoa riippumatta siitä, missä menettelyssä nyt käsillä olevassa esityksessä tarkoitetut korvaukset arvioitaisiin ja määrättäisiin.
Maanmittauslaitos suorittaa ehdotetuista muutoksista riippumatta erilaisia itärajan esteaitahankkeeseen liittyviä teknisiä maastonmittaus- ja merkintätöitä itärajalla sekä viranomaistoimituksina että Rajavartiolaitoksen toimeksiannosta. Maanmittauslaitoksen viranomaistoimintaan itärajalla kuuluu muun muassa kiinteistörajoihin liittyviä siirtoja ja toimituksia, sillä osa kiinteistöjen rajapyykeistä on esteaitahankkeessa raivattavalla alueella ja esteaidan rakentamisen tiellä. Maanmittauslaitos myös mittaa ja määrittää rajankäynnein sellaisten valtakunnanrajaan ulottuvien kiinteistöjen rajapyykkejä, joiden sijainneista ei ole varmaa tietoa.
Lisäksi Maanmittauslaitos merkitsee itärajalla maastoon alueita, joissa raivataan puustoa itärajan esteaidan tieltä, ja tekee itärajan esteaidan rakentamissuunnitelmiin liittyviä kiinteistökohtaisia karttoja. Rajavartiolaitos on hankkinut nämä palvelut kilpailutuksen kautta, joten ne perustuvat erillisiin sopimuksiin.
Esityksessä ehdotetut muutokset aiheuttaisivat Maanmittauslaitokselle lisätyötä, minkä arvioidaan kustantavan noin 200 000 euroa. Arvion mukaan Maanmittauslaitoksen kokonaislaskutus aitahankkeeseen liittyvistä toimenpiteistä olisi ehdotettujen muutosten jälkeen yhteensä noin 800 000–1 000 000 euroa. Tämä summa sisältää ehdotetuista muutoksista aiheutuvien lisäkustannusten lisäksi kustannukset niistä edellä kuvatuista Maanmittauslaitoksen esteaitahankkeeseen liittyvistä toimenpiteistä, jotka toteutetaan ehdotetuista muutoksista riippumatta. Tässä esityksessä esitetyt muutokset eivät lisäisi nettomääräisesti valtiolle kohdistuvia kustannuksia. Ehdotettujen muutosten aiheuttamat kustannukset, toisin sanoen maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille maksettavat korvaukset sekä Maanmittauslaitoksen lunastustoimituksista perimät kustannukset, katettaisiin Rajavartiolaitokselle julkisen talouden suunnitelmassa ja talousarviossa osoitetun rahoituksen puitteissa.
Kiinteistötoimitusmaksusta säädetään kiinteistötoimitusmaksusta annetussa laissa (558/1995) ja kiinteistötoimitusmaksusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1560/2001) . Maanmittauslaitoksen perimistä maksuista säädetään Maanmittauslaitoksen maksuista sekä kaupanvahvistuksesta perittävistä maksuista ja korvauksista vuonna 2025 annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (563/2024, voimassa 1.11.2024–31.12.2025).
5Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Valmistelun aikana on harkittu erilaisia vaihtoehtoja esitetylle sääntelylle. Oikeustila voitaisiin säilyttää ennallaan, jolloin Rajavartiolaitos tekisi rajavyöhykkeelle rakennettaviin esteisiin liittyvät korvauspäätökset, eikä korvausten määrittelyyn sovellettaisi lunastuslakia. Nykyiseen oikeustilaan liittyy kuitenkin jaksossa 2 kuvattuja haasteita, joita ei saada riittävällä tavalla ratkaistua lainsäädäntöä muuttamatta.
Alustavasti selvitettiin, olisiko Rajavartiolaitoksen mahdollista valtuuttaa Maanmittauslaitos päättämään rajavartiolain 50 ja 50 a §:ssä säädetyistä korvauksista. Perustuslain 2 §:n 3 momentti kuitenkin estää viranomaista siirtämästä lakisääteisiä tehtäviään sopimuksella toiselle viranomaiselle, ellei laissa ole nimenomaisesti säädetty asiasta. Koska rajavartiolaissa tai muualla lainsäädännössä ei ole säädetty mahdollisuudesta siirtää rajavartiolain 50 §:n 3 momentissa ja 50 a §:n 3 momentissa tarkoitettua toimivaltaa toiselle viranomaiselle, ei valtuutusmenettely olisi lainmukainen ilman lainsäädännön muuttamista.
Yhtenä vaihtoehtona olisi, että Rajavartiolaitos neuvottelisi ja sopisi korvauksista maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan kanssa. Voimassa olevassa rajavartiolain 50 ja 50 a §:ssä ei ole säädetty mahdollisuudesta neuvotella ja sopia korvauksista, joten myös tämä vaihtoehto edellyttäisi lainsäädännön muuttamista. Korvauksesta sopiminen on lähtökohtana esimerkiksi rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 15 §:ssä, poronhoitolain 39 a §:ssä ja luonnonsuojelulain (9/2023) 113 §:ssä. Neuvotteleminen edistäisi maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden osallisuutta menettelyyn ja vahvistaisi heidän mahdollisuuksiaan vaikuttaa korvausten määrittelyyn. Neuvotteleminen saattaisi kuitenkin viedä paljon aikaa, jos sopimukseen ei päästäisi, mikä voisi viivästyttää itärajan esteaidan rakentamista. Neuvotteleminen voisi myös asettaa maa- ja vesialueiden omistajat ja haltijat keskenään erilaiseen asemaan, koska yksittäisten henkilöiden neuvotteluvalmiudet voisivat vaikuttaa lopputulokseen. Näiden seikkojen vuoksi olisi perusteltua, että viranomainen määräisi korvauksen laissa säädetyssä menettelyssä ja yhdenvertaisin perustein. Se, että viranomainen päättäisi korvauksista, vahvistaisi maa- tai vesialueiden omistajien ja haltijoiden keskinäistä yhdenvertaisuutta verrattuna siihen, että jokainen maa- tai vesialueen omistaja tai haltija neuvottelisi asiasta erikseen viranomaisen kanssa. Ehdotettujen muutosten jälkeen sopiminen olisi sallittua (ks. lunastuslain 40 §), mutta Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta ratkaisisi korvauskysymyksen esimerkiksi silloin, jos sopimukseen ei päästäisi tai jos sopiminen ei olisi tarkoituksenmukaista.
Valmistelun aikana harkittiin myös sitä, minkä tahon olisi perusteltua tehdä korvauspäätös. Tähän liittyen pohdittiin, voisiko Maanmittauslaitos arvioida rajavartiolain 50 §:n 3 momentissa ja 50 a §:n 3 momentissa tarkoitetun vahingon ja haitan, mutta korvauspäätöksen tekisi Rajavartiolaitos. Rajavartiolaitos toisin sanoen käyttäisi Maanmittauslaitoksen asiantuntija-arviota päätöksenteon tukena. Tällöin sekä rakentamispäätöksestä että korvauspäätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen, joten sama tuomioistuin voisi käsitellä samaa maa- tai vesialuetta koskevat valitukset ja arvioida asiaa kokonaisuutena. Jos korvauspäätökset tehtäisiin lunastuslain mukaisessa menettelyssä, valitustiet eriytyisivät tässä esityksessä kuvatuin tavoin. Korvausten määrittelyn ja korvauksia koskevan päätöksenteon eriyttäminen toisistaan eri viranomaisille olisi kuitenkin poikkeuksellista ja voisi aiheuttaa epätietoisuutta menettelytavoista. Edellä todetusti myös muualla lainsäädännössä on sääntelyä, jonka mukaan tietyn lain nojalla maksettavista korvauksista päätetään lunastuslain mukaisessa menettelyssä. Lisäksi maaoikeuden erityisestä kiinteistöasioihin liittyvästä asiantuntemuksesta olisi etua korvauskysymysten ratkaisemisesta, minkä vuoksi sen voidaan katsoa olevan tarkoituksenmukainen muutoksenhakuinstanssi.
Valmistelun aikana selvitettiin myös sitä, pitäisikö korvausten määrittelyyn ja niistä päättämiseen soveltaa turvallisuuslunastuslakia (468/2019) . Turvallisuuslunastuslaki on tarkoitettu kiinteistöjen tai erityisten oikeuksien, kuten maanvuokrasopimusten, lunastamiseen valtiolle kansallisen turvallisuuden vuoksi, ellei alueita muuten saada haltuun. Turvallisuuslunastuslakia sovelletaan sen 1 §:n 1 momentin mukaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastukseen muun ohella rajaturvallisuuden ja rajavalvonnan turvaamiseksi. Turvallisuuslunastuslain 2 §:n mukaan ministeriö, jonka toimialaan 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun edun turvaaminen kuuluu, voi myöntää viranomaiselle luvan lunastaa kiinteää omaisuutta tai erityisen oikeuden, jos 1 §:ssä tarkoitettu yleinen tarve sitä vaatii. Rajaturvallisuuteen ja rajavalvontaan liittyvissä tapauksissa lunastuslupaa haetaan näin ollen sisäministeriöltä.
Turvallisuuslunastuslain 1 §:n 2 momentin mukaan lunastukseen sovelletaan lunastuslakia siltä osin kuin turvallisuuslunastuslaissa ei toisin säädetä. Turvallisuuslunastuslaki on toisin sanoen erityislaki suhteessa lunastuslakiin, ja turvallisuuslunastuslakia sovellettaessa suurin osa menettelyä koskevista säännöksistä tulee lunastuslaista. Näin ollen korvauspäätökset tekisi Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta myös siinä tapauksessa, että turvallisuuslunastuslakia sovellettaisiin rajavartiolain 50 §:n 3 momentissa ja 50 a §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa.
Turvallisuuslunastuslain esitöiden ( HE 253/2018 vp ) mukaan lain tavoitteena on antaa viranomaisille keinoja, joilla valtion kansallista turvallisuutta voidaan parantaa turvallisuusviranomaisten tehtävien kannalta keskeisten toimipaikkojen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen läheisyydessä sijaitsevan kiinteän omaisuuden omistuksen ja hallintaoikeuden siirroissa sekä merkittävissä investointihankkeissa. Turvallisuuslunastuslaki tehostaa viranomaisen mahdollisuuksia puuttua myös olemassa olevaan kiinteistöomistukseen sellaisissa erityisissä tapauksissa, joissa tämä on kansallisen turvallisuuden vuoksi tarpeen ( HE 253/2018 vp , s. 4). Turvallisuuslunastuslain esitöiden mukaan laki eräiden kiinteistöhankintojen luvanvaraisuudesta (470/2019) ja laki valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla (469/2019) ovat aina ensisijaisia keinoja kiinteistön lunastukseen nähden. Kiinteistön lunastaminen on perusoikeuksiin voimakkaimmin puuttuvana keinona aina viimesijainen vaihtoehto suhteessa luvan epäämiseen ja etuostoon ( HE 253/2018 vp , s. 33).
Asian selvittämisen yhteydessä todettiin, että turvallisuuslunastuslain soveltaminen rajavartiolain 50 §:n 3 momentissa ja 50 a §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa ei olisi tarkoituksenmukaista. Ensinnäkin Rajavartiolaitos ei tarvitsisi turvallisuuslunastuslain 2 §:n mukaista rajaturvallisuuden ja rajojen valvonnan turvaamiseen perustuvaa lunastuslupaa, koska esteiden rakentaminen rajavyöhykkeelle on sallittua suoraan rajavartiolain 50 ja 50 a §:n nojalla. Toiseksi turvallisuuslunastuslaki on sen esitöiden perusteella tarkoitettu hyvin erityyppisiin tilanteisiin kuin mistä tässä esityksessä on kyse. Turvallisuuslunastuslain tarkoitusta ei vastaisi se, että tässä esityksessä tarkoitetut korvaukset määriteltäisiin turvallisuuslunastuslain mukaisesti. Kolmanneksi menettelyyn sovellettaisiin pitkälti lunastuslain säännöksiä, vaikka rajavartiolain 50 §:n 3 momenttiin ja 50 a §:n 3 momenttiin lisättäisiin aineellinen viittaus turvallisuuslunastuslakiin. Näin ollen rajavartiolain 50 §:n 3 momenttiin ja 50 a §:n 3 momenttiin olisi tarkoituksenmukaisempaa lisätä aineellinen viittaus suoraan lunastuslakiin.
5.2Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
Viron valtakunnan rajasta annetun lain (Riigipiiri seadus) mukaan poliisilla on rajavalvonnan suorittamiseksi oikeus asentaa kylttejä, tienviittoja, merkkejä ja esteitä helpottamaan rajavalvontaa, rajatarkastuksia ja rajaturvallisuuden ylläpitämistä sekä rajoittamaan ja ohjaamaan liikennettä. Niitä voidaan asentaa rajanylityspaikan alueelle ja rajan välittömään läheisyyteen sekä teille ja poluille, jotka johtavat rajalle tai rajan ylittävän vesialueen rannalle. Poliisin tulee koordinoida laitteiden asentamista toimivaltaisten viranomaisten, kuntien ja maanomistajien kanssa. Rajaa on myös mahdollista valvoa teknisin laittein. Valtakunnan rajasta annetussa laissa ei ole säädetty esteiden rakentamisesta tai ylläpitämisestä aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta.
Virossa on ollut vuodesta 2020 käynnissä hanke, jonka tarkoituksena on vahvistaa rajavalvontaa rakentamalla valvonta- ja estelaitteita alueille, joilla on suurempi riski luvattomiin rajanylityksiin. Viron ja Venäjän välisen rajan pituus on noin 338 kilometriä, ja tarkoituksena on rakentaa esteitä lähes koko rajan pituudelle. Rajan läheisyyteen rakennetaan aidan lisäksi muun muassa partioajoneuvolla ajettavia teitä ja siltoja sekä kävelysiltoja ja siltarumpuja. Viron, Latvian ja Liettuan puolustusministerit ovat lisäksi tammikuussa 2024 allekirjoittaneet sopimuksen liikkumisen estämiseen tarkoitettujen puolustuslinjojen rakentamisesta.
Viron lainsäädäntö mahdollistaa maa-alueiden pakkolunastamisen, mutta käytännössä esteiden rakentamiseksi tarvittavat maa-alueet on ostettu valtiolle. Viron lunastuslain (Kinnisasja sundvõõrandamise seadus) mukaan yksityistä omaisuutta saadaan lunastaa muun muassa poliisi- ja tulliviranomaisten ja pelastuslaitoksen rakennus- ja laajennustöihin sekä maanpuolustuksessa tarvittavien rakennelmien rakentamiseen ja laajentamiseen. Viron puolustuslaissa (Riigikaitseliste sundkoormiste seadus) ei ole säädetty toimivaltuudesta lunastaa kiinteistöjä, mutta kiinteistöihin voidaan myöntää kokonaisturvallisuuden perusteella väliaikainen käyttöoikeus. Käyttöoikeus voidaan myöntää muun muassa maahan ja rakennuksiin.
Latviassa pysyvien esteiden rakentamista koskee laki ulkorajan infrastruktuurin rakentamisesta (Ārējās sauszemes robežas infrastruktūras izbūves likums) . Lain mukaan valtiolla on rasiteoikeus yksityisten maille siltä osin kuin se on rakennustöiden suorittamisen kannalta välttämätöntä, minkä vuoksi rakennustyöt voidaan aloittaa välittömästi mahdollisesta asiaa koskevasta riidasta huolimatta. Rakentamistyöt kattavat laajasti erilaisia asioita ja toimenpiteitä, kuten kasvillisuuden poistamisen ja maan muokkaamisen. Rajavartioviranomainen päättää, missä rakennustöitä tehdään, ja Valtion turvallisuusvirastolla on keskeinen asema rakennustöiden koordinoinnissa. Lain mukaan rajavalvonnan edellyttämän infrastruktuurin rakentamisesta vastaa valtion omistama yritys (Valsts Nekustamie Ipasumi) , eikä rakennustöiden toteuttamiseen tarvittavan työn hankkimiseen sovelleta julkista hankintamenettelyä. Latvian ja Valko-Venäjän rajalle on rajavalvonnan parantamiseksi tarkoitus rakentaa 173 kilometriä pitkä rajavyöhyke, johon kuuluisi noin 130 kilometriä pitkä pysyvä aita.
Esteiden rakentamisesta aiheutuvat vahingot korvataan omaisuuden omistajille ja haltijoille. Kiinteistön omistajalle aiheutunut vahinko tulee selvittää ja korvata siten kuin yhteiskunnan kannalta välttämättömän kiinteistön luovuttamisesta annetussa laissa (Sabiedrības vajadzībām nepieciešamā nekustamā īpašuma atsavināšanas likums) säädetään. Lain 5 §:n mukaan kiinteän omaisuuden lunastus yleiseen käyttöön on sallittua vain poikkeustapauksissa korvausta vastaan, ja lain III luvussa säädetään korvauksen määräämisestä. Lain 24 §:ssä säädetään viranomaisen velvollisuudesta korvata kiinteistön omistajalle kiinteistön luovuttamisesta aiheutunut vahinko ja haitta. Lain 25 §:n mukaan kiinteistön omistajalle aiheutunut vahinko arvioidaan siviilioikeuden mukaisesti. Lain 27 §:ssä säädetään, että kiinteistön omistajalla on oikeus riitauttaa viranomaisen määräämän korvauksen määrä tuomioistuimessa. Tuomioistuin käsittelee viranomaisen määräämää korvausta ja korvauksen määrää koskevan riidan siviiliprosessilaissa säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Laissa on myös korvauksen maksamista koskevia säännöksiä.
Liettuassa on voimassa laki esteiden rakentamisesta Liettuan ja Valko-Venäjän väliselle rajalle (Fizinio barjero Lietuvos Respublikos teritorijoje prie Europos Sąjungos išorės sienos su Baltarusijos Respublika įrengimo įstatymo, No. XIV-513), siihen liittyvä hallituksen päätös (No. 680) ja asiaa koskeva tarkempi määräys (No. 4-314). Sääntelyssä täsmennetään, millaisia esteitä on mahdollista rakentaa ja minne niitä voidaan sijoittaa. Lainsäädännön mukaan esteen rakentamiseen rajavyöhykkeellä ei tarvita maanomistajan lupaa. Jos este on tarpeen rakentaa rajavyöhykkeen reunalle tai sen ulkopuolelle, maa-alue voidaan ottaa valtion käyttöön ja maanomistajalle maksetaan tästä korvaus. Korvauksen riitauttaminen ei vaikuta rakennustöiden aloittamiseen. Määräyksen 12 kohdan mukaan henkilöiden, jotka asentavat fyysisiä esteitä rajalle, on sovittava maa-alueen omistajien kanssa muun muassa koneiden ja materiaalin kuljetus heidän omistamallaan maalla sijaitsevia maastoteitä pitkin.
Liettuan raja-aita on valmistunut joulukuussa vuonna 2022. Esteaita, joka koostuu teräsaidasta ja piikkilankaesteestä, on lähes 550 kilometriä pitkä. Liettua on tehnyt sopimuksen valvontateknologian asentamisesta rajalle, ja valvontajärjestelmän on tarkoitus kattaa koko Valko-Venäjän vastainen raja.
Puolassa on voimassa laki, joka koskee pysyvän raja-aidan rakentamista Valko-Venäjän vastaiselle rajalle (Ustawa z dnia o budowie zabezpieczenia granicy państwowej) . Lain mukaan aidan rakentamisen tarkoituksena on suojata valtakunnanrajaa ja estää laitonta maahantuloa. Aitaan asennetaan muun muassa elektronisia valvontalaitteita, mutta siihen voi kuulua myös muuta infrastruktuuria, rakennelmia ja esteitä. Säännökset julkisista hankinnoista eivät koske raja-aidan rakentamista, eikä rakentamiseen tarvita myöskään esimerkiksi rakennuslupia, mutta ympäristölle aiheutuvat vahingot tulisi minimoida mahdollisuuksien mukaan. Laissa annetaan rajavartioviranomaiselle oikeus kieltää rajan lähellä liikkuminen. Alue, jota kielto koskee, saa olla enintään 200 metriä leveä. Sääntely ei koske maanomistajia.
Lain mukaan rakennustöitä varten tarvittavat maa-alueet voidaan ostaa nopeutetussa prosessissa. Lain 11 artiklassa säädetään, että kiinteistön pakkolunastukseen, joka tehdään kyseisen lain mukaisessa tarkoituksessa, sovelletaan kiinteistön pakkolunastuksesta annettuja säädöksiä. Tietyissä tapauksissa rajavartioviranomainen voi päättää rakennustöiden aloittamisesta välittömästi. Rajavartioviranomainen voi tehdä kiinteistön pakkolunastuspäätöksen viipymättä valtion rajojen turvaamisesta annetussa laissa säädetyissä tapauksissa. Rajavartioviranomainen voi myös lunastaa osan maa-alueesta, ellei se ole taloudellista syistä kohtuutonta jäljelle jäävä maa-alue huomioiden. Lain 11 artiklan 8 kohdassa säädetään kiinteistön omistajan oikeudesta saada korvaus, jos rajavartioviranomainen lunastaa vain osan kiinteistöstä. Myös maa-alueen vuokraaminen on mahdollista.
Puolassa on vuonna 2022 valmistunut pysyvä raja-aita Puolan ja Valko-Venäjän väliselle rajalle. Kyseessä on noin 5,5 metriä korkea ja noin 186 kilometriä pitkä teräsaita, joka kattaa lähes puolet Puolan ja Valko-Venäjän välisen rajan pituudesta. Aitaan on asennettu valvontakameroita, liikkeentunnistimia ja lämpökameroita.
Norjan rajaa koskevassa laissa (lov om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen) ei nimenomaisesti säädetä esteiden rakentamisesta. Lain 1 §:n mukaan julkisella vallalla on kuitenkin oikeus rajan merkitsemiseksi, raivaamiseksi ja valvomiseksi sekä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi, yksityisten oikeuksia loukkaamatta, suorittaa tarvittavia toimenpiteitä kiinteistölle.
Norjassa on voimassa laki rajavalvonnasta ja henkilöiden rajatarkastuksesta (lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer, grenseloven) , jonka 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on helpottaa laillista liikkumista rajojen yli sekä edistää rajat ylittävän rikollisuuden, laittoman maahantulon ja kansanterveydellisten uhkien torjuntaa. Laki on tullut voimaan toukokuussa 2022, ja samalla kumottiin laki erilaisista toimenpiteistä kansallisen rajan merkitsemisen ja valvonnan toteuttamiseksi (lov om forskjellige tiltak til gjennomføring av oppmerking og overvåking av riksgrensen) .
Rajavalvonnasta ja henkilöiden rajatarkastuksesta annetun lain 9 §:n mukaan valtionrajalla kulkee rajakatu (grensegate) . Maanomistajalla ei ole oikeutta käyttää päätösvaltaa rajakadulla, ellei siihen ole annettu suostumusta. Valvontaviranomaisella on oikeus tehdä tarvittavat toimenpiteet valtionrajan ja rajakadun pitämiseksi raivattuna ja merkittynä. Valvontaviranomainen voi antaa maanomistajalle luvan esimerkiksi hakata metsää taikka käyttää maata laitumena tai heinäpeltona. Rajalaissa ei säädetä esteiden rakentamisesta eikä niiden rakentamiseen liittyvästä korvauksista.
Kiinteän omaisuuden pakkolunastuksesta annetussa laissa (lov om oreigning av fast eigedom) säädetään pakkolunastuksen perusteista ja menettelystä pakkolunastusasioissa. Lunastuskorvauksen määräämisestä säädetään korvauksista kiinteän omaisuuden lunastuksen yhteydessä annetussa laissa (lov om vederlag ved oreigning av fast eigedom) .
6Lausuntopalaute
Lausunnonantajat yleisesti ottaen kannattivat esitysluonnosta ja sen tavoitteita. Lausunnoissa ehdotettiin kuitenkin myös eräitä täsmennyksiä ja täydennyksiä esitykseen ja sen perusteluihin.
Oikeusministeriö kannatti esitysluonnoksessa ehdotettuja muutoksia, sillä lunastustoimikunnalla on hyvät edellytykset tämäntyyppisten asioiden käsittelyyn. Lunastusmenettelyssä käsitellään laajasti eri lakien mukaisia kiinteistöjä koskevia korvausasioita, jotka perustuvat viranomaisten tekemiin päätöksin tai suoraan lain säännöksiin. Oikeusministeriö kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että rajavartiolain 29 d, 50 ja 50 a §:ssä mainitaan ”käyvän hinnan mukainen korvaus”. Perustuslain 15 §:n 2 momentin perusteella korvauksena on oltava täysi korvaus, kun käyttöoikeuden perustaminen tai muu toimi rinnastuu vaikutustensa puolesta valtiosääntöoikeudelliseen pakkolunastukseen. Lisäksi ehdotettuihin säännöksiin sisältyvissä aineellisissa viittauksissa lunastuslakiin mainitaan korvauksen suorittaminen, mutta ei korvauksen määräämistä. Näin muotoiltuna lunastuslain mukaiset korvausperusteet eivät tulisi sovellettaviksi.
Oikeusministeriö kehotti harkitsemaan siirtymäsäännöksen lisäämistä. Sen avulla olisi selvää, kumpaa sääntelyä sovellettaisiin sellaisiin asioihin, jotka ovat vireillä uuden lain tullessa voimaan. Esitysluonnosta tulisi myös täsmentää sen osalta, vaikuttaisiko muutoksenhakutien muuttuminen asianosaisen oikeusasemaan esimerkiksi oikeudenkäynnin kuluvastuun osalta. Lisäksi säätämisjärjestysjaksoon sisältyvää kohtaa omaisuuden suojan arvioimisesta tulisi selkeyttää. Siitä tulisi muun muassa ilmetä tarkemmin, miten ehdotus vaikuttaisi kiinteistönomistajien mahdollisuuteen saada korvausta ja korvauksen suuruuteen.
Esitystä on muutettu oikeusministeriön antaman palautteen perusteella. Säännösehdotuksiin on lisätty maininta korvauksen määräämisestä, esitykseen on lisätty siirtymäsäännös ja esitystä on täsmennetty oikeusministeriön lausunnossa esiin nostettujen seikkojen osalta. Lisäksi on arvioitu, tulisiko ehdotetuissa säännöksissä mainita käyvän hinnan mukainen korvaus vai täysi korvaus, mutta tältä osin muutoksia ei kuitenkaan ole tehty.
Kun pysyvään esteeseen liittyvät korvaukset määriteltäisiin lunastuslain mukaisesti, noudatettaisiin lunastuslaissa säädettyjä korvauksen perusteita. Lunastuslain 29 §:n mukaan lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (lunastuskorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Rajavartiolain 29 a, 50 ja 50 a §:ää on kuitenkin mahdollista soveltaa myös tilanteissa, jotka eivät liity pysyvän esteen rakentamiseen ja jolloin lunastuslakia ei noudatettaisi. Rajavartiolain 29 d §:n nojalla voidaan asettaa teknisen valvonnan laitteistoa, rajavartiolain 50 §:n nojalla rakentaa tilapäisiä esteitä ja rajavartiolain 50 a §:n perusteella tehdä vähäisempiä maaston muokkaamiseen liittyviä toimenpiteitä siten, että maa- tai vesialueen omistaja tai haltija voi edelleen itse käyttää aluetta. Näiltä osin ei katsottu olevan perusteltua muuttaa voimassa olevia säännöksiä. Kyseiset tilanteet eroavat merkittävästi omaisuuden pakkolunastuksesta.
Maa- ja metsätalousministeriö piti esitysluonnosta ja ehdotettua voimaantuloajankohtaa perusteltuina. Muutokset tehostaisivat rajavyöhykkeelle rakennettaviin pysyviin esteisiin liittyvää korvausmenettelyä, edistäisivät yhdenmukaisten käytänteiden toimeenpanoa korvausmenettelyssä sekä vahvistaisivat maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden omaisuudensuojaa ja oikeusturvaa. Ministeriö katsoi, että Maanmittauslaitoksella on valmius ehdotettuun tehtävään.
Valtiovarainministeriö puolsi esitysluonnosta ja piti sitä tarkoituksenmukaisena. Ministeriön mukaan ehdotettujen muutosten ei kuitenkaan tule lisätä nettomääräisesti valtiolle kohdistuvia kustannuksia, vaan resurssivaikutukset tulee kattaa Maanmittauslaitokselle ja Rajavartiolaitokselle julkisen talouden suunnitelmassa ja talousarviossa osoitetun rahoituksen puitteissa. Esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevaa jaksoa on täydennetty valtiovarainministeriön lausunnon perusteella.
Maanmittauslaitos kannatti esitysluonnosta ja ehdotettua voimaantuloajankohtaa, koska ne mahdollistaisivat itärajan esteaitahankkeen toteuttamisen kannalta optimaalisen toimintamallin Maanmittauslaitokselle ja muille hankkeeseen osallisille. Muutosten myötä korvausmenettely toteutuisi maa- ja vesialueiden omistajien kannalta oikea-aikaisesti, tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti. Ehdotettujen muutosten johdosta Maanmittauslaitoksessa lisääntyvä työmäärä sopisi normaalin vuosivaihteluun eikä ruuhkauttaisi lunastustoimitusten käsittelyä. Maanmittauslaitos piti ehdotettuja muutoksia hyvinä myös mahdollisten tulevien rajaturvallisuushankkeiden kannalta.
Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry kannatti esitysluonnosta ja sen tavoitetta, koska Maanmittauslaitoksella on oikeanlaista osaamista haastavien nauhamaisten korvausarviointien toteuttamiseksi. Olisi myös maanomistajien oikeusturvan kannalta parempi, että korvaukset arvioisi riippumaton kolmas osapuoli kuin sellainen taho, jolla voi olla asiassa taloudellinen intressi. Korvausmenettely ja -perusteet ovat keskeisiä maanomistajien suhtautumisessa itärajan esteaitahankkeeseen.
MTK kuitenkin vastusti sitä, että lunastuslakia sovellettaisiin ehdotetun rajavartiolain 50 a §:ssä säädettyihin rakennus- ja raivaustoimenpiteisiin vain silloin, kun niitä suoritettaisiin ehdotetussa 50 §:ssä tarkoitetun pysyvän esteen rakentamiseksi. Korvausmenettelyn ei tulisi samoissa rakennus- ja raivaustöissä vaihdella sen mukaan, sovelletaanko niissä rajavartiolain 50 §:ää vai ei. MTK katsoi, ettei ehdotus tältä osin takaa perustuslain 6 §:ssä ja hallintolain 6 §:ssä edellytettyä yhdenvertaista kohtelua. MTK:n mukaan rajavartiolain 50 a §:stä tulisi poistaa kytkentä rajavartiolain 50 §:ään ja lunastusmenettelyä tulisi aina noudattaa rajavartiolain 50 a §:ää soveltaessa.
Palaute on valmistelun aikana otettu huomioon, mutta ehdotetusta rajavartiolain 50 a §:stä ei ole poistettu viittausta rajavartiolain 50 §:ään. Tältä osin on huomattava, että esityksen tavoitteena on sujuvoittaa nimenomaisesti pysyviin esteisiin liittyvää korvausmenettelyä. Ehdotettujen säännösten tarkoituksena on, että pysyvän esteen (rajavartiolain 50 §) rakentamiseen liittyvät korvauskysymykset käsitellään lunastusmenettelyssä ja että samassa menettelyssä pystytään huomioimaan samaan kokonaisuuteen liittyvät muut rakennus- ja raivaustyöt (rajavartiolain 50 a §). Lunastusmenettelyn toteuttaminen pysyvän esteen rakentamiseen liittyvien korvauskysymysten ratkaisemiseksi on perusteltua esityksessä kuvatuista syistä, jotka liittyvät asian haasteellisuuteen ja laajuuteen. Kaikkia rajavartiolain 50 a §:ssä säädettyjä rakennus- ja raivaustöistä ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista käsitellä lunastusmenettelyssä silloin, kun ne eivät liity pysyvän esteen rakentamiseen. Rajavartiolain 50 a §:ää sovelletaan myös esimerkiksi silloin, kun näkyvyyttä haittaavaa kasvillisuutta poistetaan raja-aukolta tai maastoa muokataan vähäisemmässä määrin siten, että maa-alueen omistaja tai haltija voi edelleen itse käyttää aluetta. Lunastuslain mukaista melko raskasta menettelyä ei ole tarkoituksenmukaista käynnistää suppeammissa ja yksinkertaisemmissa tapauksissa, joissa Rajavartiolaitos pystyy käsittelemään korvauskysymykset ongelmitta. Rajavartiolaissa on myös muita vastaavia säännöksiä, joiden perusteella Rajavartiolaitos päättää korvauksista (ks. esim. rajavartiolain 30, 39, 39 a ja 49 §).
Lisäksi MTK:n mukaan esitysluonnokseen tulisi lisätä säännös, jonka mukaan pysyvään esteeseen liittyvistä korvauksista maksettaisiin esimerkiksi puolitoistakertainen kertainen korvaus (vrt. vesilain 11 §:n 4 momentti ja kaivoslain 86 §:n 4 momentti). Tällainen erillinen korotuskerroin siirtäisi taloudellista riskiä maanomistajalta Rajavartiolaitokselle ja lisäisi maanomistajien myönteistä suhtautumista esteaitahankkeeseen. MTK:n näkemyksen mukaan lunastuslain korvausperusteiden uudistamiseen liittyvä lunastuskorvauksen 25 %:n suuruinen korotus ei esteaitahankkeen nauhamaisissa kiinteistöarvioinneissa riitä takaamaan täyden korvauksen vaatimusta. Itärajan esteaitahankkeeseen vaadittavat maa-alueet eivät ole maanomistajakohtaisesti laaja-alaisia ja yhtenäisiä, vaan korvattavat yksiköt muodostuvat tyypillisesti pienistä ja luikuisista eri kiinteistöihin kuuluvista alueista. Lunastuskorvauksen arvioinnin tarkkuutta heikentää se, että tällaisille alueille ei käytännössä ole markkinoita, minkä vuoksi kohteen arvo määritellään omaisuusosaperusteisesti. Erillistä korvauskerrointa puoltaisi myös se, että Rajavartiolaitos tekee itsenäisesti päätökset tarvittavista toimenpiteistä eikä mikään kolmas osapuoli arvioi päätösten tarpeellisuutta ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta. Esitykseen ei kuitenkaan ole lisätty erillistä korvauskerrointa, koska lunastuslaissa säädettyjen korvausperusteiden on katsottu olevan riittäviä. Korotuskerroin myös heikentäisi maa- ja vesialueiden omistajien keskinäistä yhdenvertaisuutta siltä osin, että osalle maa- ja vesialueiden omistajista ja haltijoista on jo maksettu korvauksia esteaitahankkeen käynnistyttyä vuonna 2023.
Kuntaliitto ei vastustanut esitystä, mutta sen mukaan esitysluonnoksen vaikutuksia on kuvattu puutteellisesti. Oikeusministeriössä valmistelussa olevan lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen, jossa lunastuskorvausta on tarkoitus esittää korotettavaksi 25 %, vaikutuksia ole riittävästi huomioitu. Esitysluonnoksen taloudellisia vaikutuksia koskevassa osiossa on todettu, että korvauksille arvioitu summa 1,6 miljoonaa ei muuttuisi, mikä on virheellinen tieto, jos korvaussummat nousevat 25 %. Kuntaliitto myös tulkitsi lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen vaikuttavan maanomistajien keskinäiseen yhdenvertaisuuteen heikentävästi ottaen huomioon, että joillekin maanomistajille on jo maksettu korvauksia.
Lisäksi Kuntaliitto totesi, että Maanmittauslaitoksen työmäärän kehitystä koskevissa arvioissa ei ole huomioitu edellä mainittua lunastuslain muutosta ja siitä seuraavaa lunastustoimitusten kymmen- tai satakertaista lisääntymistä. Lunastuskorvauksen kasvaessa maanomistajien ei ole kannattavaa sopia kuntien, valtion tai muun lunastukseen oikeutetun tahon kanssa korvauksesta. Kuntaliiton mukaan Maanmittauslaitoksen lunastustoiminta tulee lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen hyväksymisen jälkeen välittömästi ruuhkautumaan vakavasti, mikä saattaa viivästyttää myös itärajan esteaidan lunastustoimituksia merkittävästi.
Kuntaliiton huomioiden osalta on otettava huomioon, miltä osin kyse on tämän esityksen vaikutuksista ja miltä osin oikeusministeriössä valmistelussa olevan lunastuslain korvausperusteiden uudistamisen vaikutuksista. Lunastuslain mahdollisen muuttumisen vaikutukset on pyritty ottamaan myös tässä esityksessä huomioon, mutta asiaa vaikeuttaa se, että kyse on ministeriössä valmistelussa olevasta hallituksen esityksestä eikä voimassa olevasta lainsäädännöstä.
Kuntaliiton lausunnon perusteella ei ole muutettu Maanmittauslaitoksen työmäärän kehitystä koskevia arvioita, jotka on tehty yhteistyössä Maanmittauslaitoksen kanssa. Maanmittauslaitos ei ole tunnistanut uhkaa lunastustoimitusten vakavasta ruuhkautumisesta, minkä lisäksi lausuntokierroksella olleessa lunastuslain korvausperusteiden uudistamista koskevassa esitysluonnoksessa lähdettiin siitä oletuksesta, että korvausperusteiden muutos ei vaikuttaisi toteutettavien hankkeiden määrään. Käytännössä lunastusta edellyttävän hankkeen käynnistymiseen vaikuttavat hyvin monet tekijät.
7Säännöskohtaiset perustelut
29 d §. Teknisen ja radioteknisen valvonnan laitteistot. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin aineellinen viittaus lunastuslakiin. Voimassa olevan 1 momentin mukaan Rajavartiolaitos saa asettaa teknistä laitteistoa teknistä valvontaa ja radioteknistä valvontaa varten rajavyöhykkeellä sekä rajanylityspaikalla ja sen välittömässä läheisyydessä ilman maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan lupaa. Muualle teknistä laitteistoa voidaan asettaa ilman maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan lupaa tilapäisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Teknisen laitteiston asettamisesta aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Momenttiin lisättäisiin uusi virke, jossa todettaisiin, että jos teknistä laitteistoa asetettaisiin 50 §:n 3 momentissa tarkoitetun pysyvän esteen rakentamisen yhteydessä, korvauksesta päättämiseen sovellettaisiin, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta. Näin ollen korvauskysymykset ratkaistaisiin lunastuslain mukaisessa järjestyksessä noudattaen sekä lunastuslain menettelyä että korvauksen määräytymisperusteita, ellei korvauksesta sovittaisi lunastuslain 40 §:n nojalla.
Tarkoituksena on, että pysyviä esteitä rakennettaessa kaikki kokonaisuuteen liittyvät korvauskysymykset ratkaistaisiin yhdellä kertaa samassa menettelyssä. Esimerkiksi itärajan esteaita koostuu rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitetusta esteestä, rajavartiolain 50 a §:ssä tarkoitetusta tiestä ja rajavartiolain 29 d §:ssä tarkoitetuista teknisen valvonnan laitteista. Ei olisi tarkoituksenmukaista, että esteaidan eri osiin liittyvät korvauskysymykset ratkaistaisiin erikseen eri tahojen toimesta ja keskenään eri menettelyissä, sillä kyse on samasta kokonaisuudesta. Vastaavasti ei olisi tarkoituksenmukaista, että esteaitaan liittyvistä rakennus- ja raivaustöistä sekä esteaitaan liittyvien teknisten laitteiden asettamisesta valitettaisiin erikseen eri tuomioistuimiin.
Rajavartiolain 29 d §:ssä tarkoitettua teknisen valvonnan laitteistoa on mahdollista asettaa rajavyöhykkeellä myös muualle kuin pysyvän esteen yhteyteen. Lunastuslain mukaista menettelyä ei sovellettaisi niissä tapauksissa, joissa teknisen valvonnan laitteiston asettaminen ei liittyisi pysyvän esteen rakentamiseen. Tällöin Rajavartiolaitos päättäisi korvauksesta samalla tavoin kuin voimassa olevan sääntelyn mukaan.
50 §. Esteet. Pykälän 3 momenttia täsmennettäisiin ja siihen lisättäisiin aineellinen viittaus lunastuslakiin. Voimassa olevassa 3 momentissa säädetään, että muualle kuin Suomen rajalle muodostetun raja-aukon reunaan rakennettavasta esteestä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Tätä virkettä täsmennettäisiin siten, että siinä mainittaisiin raja-aukon reunan lisäksi raja-aukko. Korvaus suoritettaisiin toisin sanoen muualle kuin Suomen rajalle muodostetulle raja-aukolle tai raja-aukon reunaan rakennettavasta esteestä. Kyse olisi teknisestä muutoksesta, koska raja-aukolta ei myöskään nykyisen tulkinnan ja käytännön mukaisesti suoriteta korvauksia. Asian olisi kuitenkin perusteltua käydä nykyistä yksiselitteisemmin ilmi säännöksen sanamuodosta. Voimassa olevan säännöksen valmistelun aikana ei ollut tiedossa, että myös raja-aukolle olisi tarpeen rakentaa esteitä. Tämän vuoksi säännöksessä mainitaan nimenomaisesti vain siitä, että korvauksia ei suoriteta raja-aukon reunasta. Itärajan esteaita on sittemmin päätetty rakentaa alun perin suunniteltua lähemmäksi rajaviivaa ja siten raja-aukolle.
Raja-aukko on puustosta ja muusta kasvillisuudesta vapaaksi raivattu 10 metriä leveä aukko, jonka keskellä kulkee Suomen ja Venäjän välinen rajaviiva. Valtakunnanrajan kulku on merkitty raja-aukolla sijaitsevin rajatolpin. Raja-aukosta säädetään Suomen ja Neuvostoliiton välisellä valtakunnan rajalla noudatettavasta järjestyksestä ja rajatapahtumain selvittämisjärjestyksestä tehdyssä sopimuksessa eli niin sanottu rajajärjestyssopimuksessa (ks. asetus 32/1960 sopimuksen voimaansaattamisesta). Raja-aukolla liikkumista ja raja-aukon hyödyntämistä koskevat lisäksi rajavartiolain 51–53 §:ssä säädetyt kiellot ja rajoitukset. Käytännössä maa-alueen, jolla raja-aukko sijaitsee, omistajan tai haltijan mahdollisuudet hyödyntää raja-aukkoa ovat erittäin rajalliset.
Pykälän 3 momenttiin lisättäisiin uusi virke, jossa säädettäisiin, että jos kyseessä olisi pysyvän esteen rakentaminen, korvauksesta päättämiseen sovellettaisiin, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta. Lunastuslain mukaista menettelyä ei näin ollen sovellettaisi tilapäisistä esteistä aiheutuvan vahingon ja haitan määrittelemiseen ja korvaamiseen.
Lunastuslain 3 luvussa (11–51 §) säädetään lunastustoimituksesta. Kyseinen 3 luku sisältää muun muassa säännökset korvauksen perusteista (29–39 §) ja korvauksen määräämisestä (41–45, 45 a ja 46–49 §). Korvauksen suorittamisesta säädetään lunastuslain 4 luvussa (52 §), lunastuksen päättymisestä 5 luvussa (53–56 §), jälkikorvauksen määräämisestä 8 luvussa (71 ja 72 §), kustannuksista 11 luvussa (81–83 §), muutoksenhausta 13 luvussa (87–93 §) sekä korosta 95 ja 96 §:ssä. Lunastuslain 40 §:n nojalla korvauksesta olisi sallittua sopia. Tarvittaessa korvauskysymykset kuitenkin ratkaistaisiin lunastuslain mukaisessa järjestyksessä noudattaen sekä lunastuslain menettelyä että korvauksen määräytymisperusteita.
50 a §. Raja-aukko, rajavyöhykkeen kulku-urat ja tiet sekä esteiden ylläpito. Pykälän 3 momenttiin lisättäisiin aineellinen viittaus lunastuslakiin. Voimassa olevassa 3 momentissa säädetään, että puiden ja muun kasvillisuuden poistamisesta, maansiirto- ja vesirakennustöistä sekä kulku-uran tai tien rakentamisesta aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Momenttiin lisättäisiin uusi virke, jossa todettaisiin, että jos edellä mainittuja toimenpiteitä suoritettaisiin 50 §:n 3 momentissa tarkoitetun pysyvän esteen rakentamiseksi, korvauksesta päättämiseen sovellettaisiin, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta. Näin ollen korvauskysymykset ratkaistaisiin lunastuslain mukaisessa järjestyksessä noudattaen sekä lunastuslain menettelyä että korvauksen määräytymisperusteita, ellei korvauksesta sovittaisi lunastuslain 40 §:n nojalla.
Rajavartiolain 50 a §:ssä säädetään monenlaisista rakennus- ja raivaustoimenpiteistä, jotka eivät kaikki liity itärajan esteaidan rakentamiseen. Kyse voi olla pysyvien esteiden rakentamiseen verrattuna huomattavasti vähäisemmistä tai yksittäisistä toimenpiteistä. Eräitä pykälän mukaisia rakennus- ja raivaustöitä voidaan tehdä esimerkiksi raja-aukon näkyvyyden varmistamiseksi tai Rajavartiolaitoksen välttämättömän tehtävän suorittamiseksi. Lisäksi esimerkiksi kulku-uria tai teitä voi olla tarpeen rakentaa myös muualle kuin esteaidan yhteyteen ottaen huomioon, ettei esteaitaa ole tarkoitus rakentaa koko itärajan pituudelle. Voimassa oleva rajavartiolain 50 a §:n 3 momentti koskee näin ollen myös muita kuin esteaidan rakentamiseen liittyviä korvauksia. Tämän vuoksi 3 momenttiin lisättävässä aineellisessa viittauksessa olisi tarpeen täsmentää, että lunastuslakia sovellettaisiin vain niissä tilanteissa, kun säännöksessä tarkoitettuja vahinkoja aiheutuisi pysyvän esteen rakentamisesta. Tarkoituksena olisi, että Rajavartiolaitos voisi myös jatkossa tehdä sellaiset rajavartiolain 50 a §:n mukaisia rakennus- tai raivaustöitä koskevat korvauspäätökset, jotka eivät liittyisi rajavyöhykkeelle rakennettavan pysyvän esteen rakentamiseen. Tällaisissa tilanteissa lunastuslakia ei sovellettaisi.
Tarkoituksena olisi, että pysyviä esteitä rakennettaessa kaikki kokonaisuuteen liittyvät korvauskysymykset ratkaistaisiin yhdellä kertaa samassa menettelyssä. Edellä todetusti itärajan esteaita koostuu rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitetusta esteestä, rajavartiolain 50 a §:ssä tarkoitetusta tiestä ja rajavartiolain 29 d §:ssä tarkoitetuista teknisen valvonnan laitteista. Esteaidan rakentaminen edellyttää myös muita rajavartiolain 50 a §:ssä tarkoitettuja toimenpiteitä, kuten puiden ja muun kasvillisuuden poistamista sekä maansiirtotöitä. Ei olisi tarkoituksenmukaista, että esteaidan eri osiin liittyvät korvauskysymykset ratkaistaisiin erikseen eri tahojen toimesta ja keskenään eri menettelyissä, sillä kyse on samasta kokonaisuudesta. Vastaavasti ei olisi tarkoituksenmukaista, että esimerkiksi aidan rakentamisesta (rajavartiolain 50 §) sekä siihen liittyvän tien tai sen vaatimien raivaustöiden (rajavartiolain 50 a §) valitettaisiin erikseen eri tuomioistuimiin.
8Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulisi voimaan 1.4.2025.
Lain 50 §:ssä tarkoitetun pysyvän esteen rakentamiseen liittyvät korvauskysymykset ratkaistaisiin lunastusmenettelyssä vain niissä asioissa, jotka aloitettaisiin lain voimaantulon jälkeen. Ennen lain voimaantuloa vireille tulleet asiat suoritettaisiin loppuun rajavartiolaissa säädetyn mukaisesti.
9Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden velvollisuus sallia rajavyöhykkeellä erilaiset rakennus- ja raivaustyöt perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön, joka on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana (ks. laki 698/2022, HE 94/2022 vp , PeVL 37/2022 vp). Tässä esityksessä ei ehdoteta muutoksia edellä mainitun velvollisuuden laajuuteen tai sisältöön, vaan ehdotetut muutokset koskevat ainoastaan rakennus- ja raivaustöihin liittyvää korvausmenettelyä. Ehdotettujen muutosten jälkeen korvauksista, jotka maksettaisiin maa- ja vesialueiden omistajille ja haltijoille rajavyöhykkeelle rakennettaviin esteisiin liittyvien rakennus- ja raivaustöiden aiheuttamasta vahingosta ja haitasta, päätettäisiin lunastuslain mukaisesti. Käytännössä tämä merkitsisi, että korvauksista päättäisi Maanmittauslaitoksen toimitusinsinöörin johtama lunastustoimikunta lunastuslaissa säädetyssä menettelyssä. Arvioitaessa esitystä perustuslain kannalta merkityksellisiä ovat perustuslain säännökset yhdenvertaisuudesta (PL 6 §), omaisuuden suojasta (PL 15 §) ja oikeusturvasta (PL 21 §).
Yhdenvertaisuus
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, ja pykälän 2 momentissa säädetään syrjintäkiellosta. Yhdenvertaisuudesta ja syrjintäkiellosta säädetään myös muun muassa YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (8/1976, jäljempänä KP-sopimus) 26 artiklassa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa.
Perustuslain 6 § sisältää perinteisen vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Säännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia ( HE 309/1993 vp , s. 42 sekä esim. PeVL 1/1986, PeVL 2/1987 vp, PeVL 3/1988 vp). Yhdenvertaisen kohtelun vaatimus on hallintotoiminnan kulmakiviä ja keskeinen lähtökohta myös lunastuslain mukaisessa lunastustoimituksessa ja siihen liittyvässä korvausten määrittelyssä.
Ehdotetut muutokset ovat omiaan vahvistamaan yhdenvertaisuuden toteutumista. Lunastuslaissa säädetty menettely ja Maanmittauslaitoksen asiantuntemus ja kokemus vahvistaisivat sitä, että korvauskysymykset ratkaistaisiin luotettavasti, oikeasisältöisesti ja tasapuolisesti kaikkien maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden kohdalla. Voimassa oleva sääntely saattaa johtaa yhdenvertaisuuden heikentymiseen etenkin laajempien, arvoltaan vaikeammin määritettävien tai muuten haastavampien tai monimuotoisempien kiinteistöjen kohdalla, sillä Rajavartiolaitoksella ei ole riittävästi tietotaitoa ja kokemusta tällaisten korvausten määrittelystä (ks. jakso 2). Yhdenvertaisuuden toteutumista edistäisi myös mahdollisuus valittaa korvauspäätöksestä maaoikeuteen, jolla on kiinteistöasioissa erityistä asiantuntemusta.
Omaisuuden suoja
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä omaisuudella tarkoitetaan varallisuusarvoisia etuja, joihin kuuluu laajimpana omistusoikeus. Omaisuudensuojan piiriin kuuluvat myös esimerkiksi rajoitetut esineoikeudet, saamisoikeudet, maksettavaksi langenneet julkisen vallan rahasuoritusvelvollisuudet sekä varallisuusarvoiset immateriaalioikeudet ( HE 309/1993 vp , s. 63, ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot).
Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Tämä niin sanottu pakkolunastuslauseke sitoo pakkolunastuksen lailla säätämiseen sekä yleisen tarpeen ja täyden korvauksen vaatimuksiin. Pakkolunastusta koskeva yleislaki on lunastuslaki ( HE 309/1993 vp , HE 1/1998 vp , s. 79–80).
Omaisuuden suoja turvataan myös muun muassa EU:n perusoikeuskirjan 17 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä omaisuuden suojaa koskevan määräyksen on katsottu antavan suojaa muodollista pakkolunastusta ja tosiasiallista omaisuuden pakko-ottoa vastaan. Ihmisoikeustuomioistuin on tällaisissa tapauksissa antanut merkitystä sille, että omistajaa on estetty määräämästä omaisuutensa käytöstä ja nauttimasta rauhassa omaisuudestaan (Papamichalopoulos ym. v. Kreikka, 24.6.1993, kohdat 43–45 sekä Vasilescu v. Romania, 22.5.1998, kohdat 51–53).
Voimassa olevassa rajavartiolain 50 §:n 3 momentissa ja 50 a §:n 3 momentissa edellytetään, että maa- ja vesialueiden omistajille tai haltijoille maksetaan käyvän hinnan mukainen korvaus rakennus- ja raivaustöistä, jotka suoritetaan heidän omistamillaan tai hallitsemillaan alueilla. Säännösten esitöissä arvioitiin omaisuuden suojan toteutumista tilanteissa, joissa rajavyöhykkeelle rakennetaan esteitä (ks. HE 94/2022 vp ). Kyseisessä hallituksen esityksessä, jossa muun ohella ehdotettiin täydentävää sääntelyä esteiden rakentamisesta rajavyöhykkeelle, todettiin, että esteitä koskevassa rajavartiolain sääntelyssä ei ole kyse omaisuuden pakkolunastuksesta. Ehdotetulle sääntelylle on painava yhteiskunnallinen tarve, joka kytkeytyy keskeisesti turvallisuustilanteen pysyvään muutokseen ja välttämättömyyteen vahvistaa rajaturvallisuutta sekä turvata Suomen alueellinen koskemattomuus. Sääntelyllä ei asetettaisi rajoituksia työn tai elinkeinon harjoittamiseen rajavyöhykkeellä. Alueen omistajan tai haltijan oikeus määrätä omaisuudesta ei esty esteitä koskevan sääntelyn vuoksi tavalla, joka rinnastaisi rajoituksen tosiasiallisesti pakkolunastukseen. Toimenpiteistä aiheutuva vahinko ja haitta korvattaisiin käyvän hinnan mukaan. Korvausta koskevasta päätöksestä saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallituksen esityksessä todettiin myös, että sääntely täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset eikä muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi ( HE 94/2022 vp , s. 33–35). Esitystä arvioidessaan perustuslakivaliokunta totesi, että esteiden rakentaminen merkitsee puuttumista yksittäisen maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan varallisuusarvoiseen omaisuuteen ja näin ollen perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan rajoittamista. Perustuslakivaliokunta totesi, että edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä oli se, että rakentamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla.
Nyt ehdotetut muutokset eivät rajoittaisi omaisuuden suojaa, sillä maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden velvollisuudet eivät muuttuisi, päätöksiin saisi edelleen hakea muutosta eivätkä ehdotetut muutokset vaikuttaisi maa- ja vesialueiden omistajien ja haltijoiden mahdollisuuteen saada korvausta. Tässä esityksessä ehdotetut muutokset eivät myöskään arvioiden mukaan vaikuttaisi korvausten suuruuteen. Sen sijaan oikeusministeriössä valmistelussa oleva esitys lunastuslain korvausperusteiden uudistamisesta voi mahdollisesti toteutuessaan nostaa korvausten määrää. Kyseisen esitysluonnoksen lausuntokierroksella olleessa versiossa arvioitiin, että lunastuslain korvausperusteiden muutosten vaikutukset voisivat pidemmällä aikavälillä ulottua lunastusmenettelyn lisäksi täysimääräisesti lunastusmenettelyn ulkopuolella tapahtuvaan maanhankintaan ja sopimustoimintaan. Kyseinen mahdollinen lainsäädännön muutos saattaisi siten nostaa pysyviin esteisiin liittyvien korvausten tasoa riippumatta siitä, missä menettelyssä ne arvioitaisiin ja määrättäisiin.
Ehdotetut muutokset vahvistaisivat omaisuuden suojan toteutumista, koska jatkossa korvauksista päätettäisiin lunastuslaissa tarkasti ja kattavasti säädetyssä menettelyssä, jota noudatetaan myös monissa vastaavissa tapauksissa (ks. esim. rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 15 §, poronhoitolain 39 a §, maa-aineslain 9 §, maankäyttö- ja rakennuslain (vuoden 2025 alusta lukien alueidenkäyttölaki) 103 § sekä 1.1.2025 voimaan tulevan rakentamislain 130 §:n 3 momentti, 131 §:n 2 momentti ja 135 §:n 3 momentti). Omaisuuden suojan toteutumista edesauttaisi myös se, että ehdotettujen muutosten jälkeen korvauksista päättäisi taho, jolla on riittävästi osaamista kiinteistöasioista ja korvausten määrittelystä nauhamaisissa lunastuksissa. Myös mahdollisuus valittaa päätöksestä maaoikeuteen vahvistaisi omaisuuden suojan toteutumista.
Oikeusturva
Perustuslain 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta. Sen 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Säännöksen kannalta ongelmallisia saattavat olla sellaiset laissa tai asetuksessa säädetyt valituskiellot, joissa on kysymys yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevasta asiasta ( HE 309/1993 vp , s. 73–74). Oikeusturvasta on säädetty myös muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa.
Lakiesityksessä, jossa ehdotettiin täydentävää sääntelyä esteiden rakentamisesta rajavyöhykkeelle ( HE 94/2022 vp ), ehdotettiin valituskieltoa rajavartiolain 60 §:n 2 momenttiin. Ehdotetun säännöksen mukaan rajavartiolain 50 §:ssä tarkoitettua esteen rakentamista ja 50 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä koskevaan päätökseen ei olisi saanut hakea muutosta valittamalla. Maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle 50 §:n 3 momentin ja 50 a §:n 3 momentin perusteella maksettavaa korvausta koskevaan päätökseen olisi sen sijaan saanut hakea muutosta valittamalla. Esteen rakentamista ja 50 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja toimenpiteitä koskeva päätös olisi voitu panna täytäntöön korvausasiaa koskevasta muutoksenhausta huolimatta.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että rajavartiolain 60 §:n 2 momenttiin ehdotettu valituskielto oli ongelmallinen perustuslain 15 §:n ja 21 §:n 1 momentin kannalta (PeVL 37/2022 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi, että valituskiellon poistaminen rajavartiolain 60 §:n 2 momentista oli edellytyksenä lakiesityksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valituskielto poistettiin eduskuntakäsittelyn aikana, joten rajavartiolain 50 ja 50 a §:n perusteella tehtyihin päätöksiin on voimaan tulleen lain mukaan mahdollista hakea muutosta. Voimassa olevan rajavartiolain 60 §:n 3 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.
Nyt ehdotetut muutokset merkitsisivät, että muutosta korvausasioissa haettaisiin jatkossa hallinto-oikeuden sijasta maaoikeudesta. Lunastuslain 89 §:n 1 momentin mukaan lunastustoimituksessa tehtyyn päätökseen voidaan hakea muutosta valittamalla maaoikeuteen kiinteistönmuodostamislaissa säädetyssä järjestyksessä. Kiinteistönmuodostamislain 20 luvussa säädetään maaoikeudesta ja 21 luvussa asian käsittelystä maaoikeudessa. Kiinteistönmuodostamislain 238 §:n 1 momentissa säädetään, että maaoikeuden tuomioon tai päätökseen kyseisessä laissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta valittamalla, jos korkein oikeus oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 3 §:n nojalla myöntää valitusluvan.
Ehdotetut muutokset vahvistaisivat oikeusturvaperusoikeuden toteutumista. Ensinnäkin se, että korvauksista päättäisi maa- ja vesialueiden käytön näkökulmasta ulkopuolinen taho, vahvistaisi objektiivisesti arvioituna menettelyn puolueettomuutta ja siten valtionhallinnon yleistä luotettavuutta. Toiseksi valitustien vaihtuminen hallinto-oikeudesta maaoikeuteen vahvistaisi kiinteistön omistajan ja haltijan oikeusturvaa, koska maaoikeudella on edellä todetusti kiinteistöasioita koskevaa erityisosaamista. Maaoikeudella voidaan katsoa olevan paras asiantuntemus lunastustoimituksessa määritettyjä korvauksia koskevien riitojen ja valitusten käsittelyyn.
Arvioinnin lopputulos
Ehdotetut säännökset eivät edellä todetut seikat huomioiden muodostuisi ongelmallisiksi perustuslain kannalta.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan rajavartiolain (578/2005) 29 d §:n 1 momentti, 50 §:n 3 momentti ja 50 a §:n 3 momentti, sellaisina kuin ne ovat, 29 d §:n 1 momentti laissa 429/2024 sekä 50 §:n 3 momentti ja 50 a §:n 3 momentti laissa 698/2022, seuraavasti:
29 d §Teknisen ja radioteknisen valvonnan laitteistot
Rajavartiolaitos saa asettaa teknistä laitteistoa teknistä valvontaa ja radioteknistä valvontaa varten rajavyöhykkeellä sekä rajanylityspaikalla ja sen välittömässä läheisyydessä ilman maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan lupaa. Muualle teknistä laitteistoa voidaan asettaa ilman maa- tai vesialueen omistajan tai haltijan lupaa tilapäisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan. Teknisen laitteiston asettamisesta aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle tai haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Jos teknistä laitteistoa asetetaan 50 §:n 3 momentissa tarkoitetun pysyvän esteen rakentamisen yhteydessä, korvauksesta päättämiseen sovelletaan, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa (603/1977) säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta.
50 §Esteet
Muualle kuin Suomen rajalle muodostetulle raja-aukolle tai raja-aukon reunaan rakennettavasta esteestä aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Jos kyseessä on pysyvän esteen rakentaminen, korvauksesta päättämiseen sovelletaan, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta.
50 a §Raja-aukko, rajavyöhykkeen kulku-urat ja tiet sekä esteiden ylläpito
Puiden ja muun kasvillisuuden poistamisesta, maansiirto- ja vesirakennustöistä sekä kulku-uran tai tien rakentamisesta aiheutuvasta vahingosta ja haitasta suoritetaan maa- tai vesialueen omistajalle ja haltijalle käyvän hinnan mukainen korvaus. Jos edellä mainittuja toimenpiteitä suoritetaan 50 §:n 3 momentissa tarkoitetun pysyvän esteen rakentamiseksi, korvauksesta päättämiseen sovelletaan, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään lunastustoimituksesta ja lunastuksen päättymisestä, korvauksen määräämisestä ja suorittamisesta, jälkikorvauksen määräämisestä, kustannuksista, muutoksenhausta sekä korosta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Jos 50 §:n 3 momentissa tarkoitettuun pysyvään esteeseen liittyvä korvausmenettely on aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa, vahingon ja haitan korvaamiseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Helsingissä
PääministeriPetteri OrpoSisäministeriMari Rantanen