HE 180/2024

1Asian tausta ja valmistelu

Hallituksen esityksen valmistelu on käynnistynyt oikeusministeriön aloitteesta ja esitys on valmistelu oikeusministeriössä. Valmistelun taustalla on ollut Kuntaliiton yhteydenotto oikeusministeriöön elokuussa 2024 Kuntaliiton työvaliokunnan tekemästä kehittämisehdotuksesta koskien ehdokkaille annettavien numeroiden eriyttämistä toisistaan samanaikaisesti toimitettavissa alue- ja kuntavaaleissa.

Kuntaliiton tekemän ehdotuksen myötä ehdokkaille alue- ja kuntavaaleissa annettavista numeroista on laadittu oikeusministeriössä muistio Alue- ja kuntavaalit 2025: ehdokkaiden numerointi (22.8.2024). Muistio on sisältänyt vaihtoehdot ehdokasnumeroinnin aloittamisesta numerosta 2 sekä alue- että kuntavaaleissa ja ehdokasnumeroinnin eriyttämisestä näissä vaaleissa siten, että kuntavaalien ehdokasnumerointi alkaisi numerosta 2 ja aluevaalien numerosta 1002 tai 2002.

Näkemyksiä ehdokkaille annettavista numeroista on tiedusteltu kirjallisesti eduskuntapuolueilta puoluesihteereille 23.8.2024 toimitetulla sähköpostilla. Kuulemisen taustoittamiseksi puoluesihteereille on lähetetty edellä mainittu oikeusministeriön muistio ehdokasnumeroinnista alue- ja kuntavaaleissa. Hallituksen esityksestä ei ole järjestetty erillistä lausuntokierrosta johtuen esityksen teknisestä luonteesta ja suppeasta sisällöstä.

2Nykytila ja sen arviointi

Ehdokaslistojen yhdistelmän laatiminen yleisiin vaaleihin ja numeroiden antaminen ehdokkaille

Eduskuntavaaleihin, aluevaaleihin, kuntavaaleihin ja europarlamenttivaaleihin laaditaan kaikista hyväksytyistä ehdokkaista ehdokaslistojen yhdistelmä, josta tiedot ehdokkaista ovat saatavissa. Ehdokaslistojen yhdistelmän laatimisesta, mukaan lukien ehdokkaille vaaleissa annettavista numeroista, säädetään vaalilain (714/1998) 41 §:ssä. Presidentinvaalissa ehdokkaista laaditaan ehdokasluettelo. Presidentinvaalin ehdokasluetteloista säädetään vaalilain 42 §:ssä, jonka mukaan presidentinvaalien ehdokasluettelosta on soveltuvin osin voimassa, mitä ehdokaslistojen yhdistelmästä säädetään vaalilain 41 §:ssä. Lisäksi vaalilain 193 §:ssä säädetään, että oikeusministeriö vahvistaa tarvittavat kaavat vaaleissa käytettäville asiakirjoille ja lomakkeille sekä antaa tarkemmat ohjeet ehdokaslistojen yhdistelmän ja presidentinvaalin ehdokasluettelon muodosta.

Ehdokaslistojen yhdistelmän laatii kussakin vaalissa ehdokasasettelusta vastaava viranomainen 31. päivänä ennen vaalipäivää pidettävässä kokouksessaan. Eduskuntavaaleissa ehdokasasettelusta vastaavat vaalipiirilautakunnat, aluevaaleissa aluevaalilautakunnat, kuntavaaleissa kuntien keskusvaalilautakunnat ja europarlamenttivaaleissa Helsingin vaalipiirilautakunta. Presidentinvaalin ehdokasluettelon laatii Helsingin vaalipiirilautakunta 38. päivänä ennen vaalipäivää pidettävässä kokouksessaan.

Vaalilain 41 §:n mukaan ehdokaslistojen yhdistelmällä on otsikko, josta käy ilmi mistä vaaleista on kyse. Ehdokaslistat sijoitetaan yhdistelmään vasemmalta oikealle: vaaliliittoon kuulumattomat ja vaaliliiton muodostaneet puolueet, tämän jälkeen yhteislistat ja viimeisenä yhteislistaan kuulumattomat valitsijayhdistykset. Puolueiden ja niiden muodostamien vaaliliittojen keskinäinen järjestys, yhteislistojen keskinäinen järjestys ja valitsijayhdistysten keskinäinen järjestys arvotaan vaalilain 37 §:n mukaisesti.

Ehdokkaille annetaan vaalilain 41 §:n mukaan numerot alkaen numerosta 2. Numeroa 1 ei käytetä ehdokkaiden numeroinnissa. Käytäntö numeron 1 poisjättämisestä ehdokasnumeroinnissa on otettu käyttöön vuonna 1952 lailla kansanedustajain vaalista (167/1952) . Hallituksen esityksessä (HE 26/1950 vp.) numeroinnin aloittamista numerosta 2 oli perusteltu erolla edeltävään, vuoden 1906 vaalilaista lähtien olleeseen käytäntöön, jossa äänestäjä oli merkinnyt äänestyslippuun poikkiviivalla sen ehdokaslistan kohdalle, jolle halusi antaa äänensä. Tällöin äänestyslippu oli sisältänyt kaikki ehdokkaat ja ehdokaslistat. (Tarasti, Lauri & Jääskeläinen, Arto 2022. Vaali- ja puoluelainsäädäntö)

Ehdokkaan numeron lisäksi ehdokaslistojen yhdistelmään merkitään ehdokkaasta nimi sekä arvo, ammatti tai toimi käyttäen enintään kahta ilmaisua. Muissa kuin kuntavaaleissa merkitään lisäksi ehdokkaan kotikunta. Ehdokkaan etunimen rinnalla tai sen sijasta voidaan käyttää ehdokkaan yleisesti tunnettua puhuttelunimeä tai etunimeä lyhennettynä. Muita tietoja ehdokkaasta ei saa merkitä vaalilain mukaan yhdistelmään, paitsi jos ne ovat tarpeen henkilöllisyyden täsmentämiseksi. Yhdistelmään ei merkitä henkilötunnuksia.

Kokemuksia ehdokkaiden numeroinnista samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa

Kaksia tai useampia yleisiä vaaleja ei ole sääntömääräisesti toimitettu Suomessa tyypillisesti samanaikaisesti, poikkeuksena Ahvenanmaan maakunnassa samanaikaisesti toimitettavat maakuntapäivä- ja kuntavaalit, joihin sovelletaan Ahvenanmaan maakunnan omaa vaalilakia.

2000-luvulla on toimitettu Kainuun hallintokokeilualueella Kainuun maakuntavaalit vuosina 2004 ja 2008 samanaikaisesti kunnallisvaalien kanssa. Hallintokokeilualueeseen kuuluivat Kajaanin ja Kuhmon kaupungit sekä Hyrynsalmen, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon ja Suomussalmen kunnat. Koska tarkoitus oli, että maakuntavaalien ehdokasnumerot eivät ole samoja kuin kunnallisvaalien ehdokasnumerot, maakuntavaalien ehdokkaat numeroitiin aloittaen numerosta 302. Numero 302 oli otettu aloitusnumeroksi sen vuoksi, että vuoden 2000 kunnallisvaaleissa suurin ehdokasnumero Kajaanissa oli 236. Vuoden 2004 kunnallisvaaleissa suurin numero oli kuitenkin 199, joten maakuntavaalien aloitusnumero olisi voinut olla myös 202. Vastaavasti ehdokasnumerointi oli eriytetty myös vuoden 2008 Kainuun maakuntavaaleissa ja kunnallisvaaleissa. Ehdokasnumerointi perustui näissä vaaleissa oikeusministeriön vaalilain 10 §:n nojalla antamiin vaaliohjeisiin, sillä vaalilaissa eikä myöskään Kainuun hallintokokeilusta annetussa laissa (343/2003) ei tuolloin ollut sellaista säännöstä, mitä tässä esityksessä nyt ehdotetaan.

1990-luvulla puolestaan toimitettiin europarlamenttivaalit yhdessä kuntavaalien kanssa vuonna 1996. Näissä vuoden 1996 vaaleissa molempien vaalien ehdokasnumerointi alkoi numerosta 2. Tätä edelliset samanaikaisesti toimitettavat vaalit olivat vuoden 1988 presidentinvaalit, joissa äänestettiin erillisillä vaaleilla presidenttiehdokkaista ja valitsijamiehistä. Tuolloin ehdokkaiden numeroinnista säädettiin laissa tasavallan presidentin valitsemisesta (574/1987) , jonka mukaisesti presidenttiehdokkaiden ehdokasnumerot annettiin alkaen numerosta 2 ja valitsijamiesehdokkaiden numerot alkaen numerosta 20.

Ahvenanmaalla järjestettävät maakuntapäivävaalit ja kuntavaalit toimitetaan samanaikaisesti neljän vuoden välein. Sääntely näiden vaalien toimittamisesta kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan. Ehdokasnumeroinnista säädetään Ahvenanmaan vaalilain (2019:45) 47 §:n 2 momentissa, jonka mukaan maakuntapäivävaalien yhdistelmä alkaa numerolla 2 ja kuntavaalien yhdistelmä numerolla 502. Maakuntapäivävaalien äänestyslippu ja ehdokaslistojen yhdistelmä painetaan vihreälle paperille ja kuntavaalien ehdokaslistojen yhdistelmä ja äänestyslippu puolestaan valkoiselle paperille.

Alue- ja kuntavaalien toimittaminen samanaikaisesti vuodesta 2025 alkaen

Vuodesta 2025 alkaen aluevaalit ja kuntavaalit tullaan toimittamaan samanaikaisesti neljän vuoden välein. Ensimmäiset aluevaalit toimitettiin vuonna 2022 ja kuntavaalit toimitettiin puolestaan edellisen kerran vuonna 2021. Ensimmäisten samanaikaisesti toimitettavien alue- ja kuntavaalien vaalipäivä on 13.4.2025 ja ennakkoäänestysajanjakso kotimaassa 2.4.-8.4.2025. Aluevaalit toimitetaan hyvinvointialueilla ja kuntavaalit kaikissa Manner-Suomen kunnissa. Helsingin kaupunki ei kuulu mihinkään hyvinvointialueeseen, joten helsinkiläiset ovat äänioikeutettuja ainoastaan kotikaupunkinsa kuntavaaleissa. Aluevaalien ennakkoäänestys järjestetään kuitenkin Helsingin kaupungin alueella vaalilain 9 §:n 1 momentin 1) kohdan mukaisissa yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa ja 3) kohdan mukaisissa laitoksissa.

Ehdokkaat asetetaan erikseen aluevaaleihin ja kuntavaaleihin. Vaalikelpoisuudesta aluevaaleissa säädetään laissa hyvinvointialueesta ja vaalikelpoisuudesta kuntavaaleissa kuntalaissa. Aluevaalien ehdokashakemukset tehdään kunkin hyvinvointialueen aluevaalilautakunnalle, joka laatii aluevaalien ehdokaslistojen yhdistelmän. Kuntavaalien ehdokashakemukset tehdään puolestaan kunkin kunnan keskusvaalilautakunnalle, joka laatii kuntavaalien ehdokaslistojen yhdistelmän. Sama henkilö voi olla ehdolla joko alue- tai kuntavaaleissa, tai molemmissa vaaleissa.

Aluevaalien äänestyslipun väri on violetti ja kuntavaalien äänestyslipun valkoinen. Vastaavasti aluevaalien ehdokaslistojen yhdistelmät laaditaan violetille paperille ja kuntavaalien yhdistelmät valkoiselle paperille. Sekä alue- että kuntavaaleissa äänioikeutettu äänestäjä voi käyttää äänioikeutensa samalla äänestyskerralla tai eri äänestyskerroilla eri vaaleissa. Äänestäjä voi siis halutessaan äänestää esimerkiksi ennakkoon aluevaaleissa ja varsinaisena vaalipäivänä kuntavaaleissa. Äänestäjä voi myös käyttää äänioikeutensa vain toisessa vaalissa, vaikka olisikin äänioikeutettu molemmissa vaaleissa.

Ehdokasnumeroinnin haasteita samanaikaisesti toimitettavissa alue- ja kuntavaaleissa

Alue- ja kuntavaalien toimittamisesta samanaikaisesti on useita käytännön hyötyjä äänestäjille ja ehdokkaille. Lisäksi vaalien toimittaminen samanaikaisesti laskee merkittävästi toimittamisesta syntyviä kustannuksia verrattuna vaalien toimittamiseen erikseen. Vaalien samanaikaiseen toimittamiseen liittyy kuitenkin myös haasteita. Molemmissa vaaleissa ehdolla oleminen vaatii ehdokkaalta asian huomioimista omassa vaalikampanjoinnissaan. Äänestäjän on puolestaan hyvä ymmärtää, mitkä asiat ovat aluevaltuuston ja mitkä asiat kunnan valtuuston päätöksenteon piirissä ja valita ehdokkaansa kaksissa eri vaaleissa oman kotikuntansa ja hyvinvointialueensa ehdokkaiden joukosta. Äänestystilanteessa molemmissa vaaleissa äänioikeutetun äänestäjän tulisi osata tehdä äänestysmerkintä oikean vaalin äänestyslippuun. Ennakkoäänestyksessä lähetekirje täytetään erikseen molemmista vaaleista. Samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa äänestystilanne on siis äänestäjän näkökulmasta hieman tavallista työläämpi. Äänestäjän opastukseen tullaan tästä syystä kiinnittämään alue- ja kuntavaaleissa erityistä huomiota. Hyvästä viestinnästä huolimatta on kuitenkin mahdollista, että pieni osa äänestäjistä kirjoittaa aluevaaliehdokkaansa numeron kuntavaalin äänestyslippuun ja kuntavaaliehdokkaansa numeron aluevaalin äänestyslippuun.

Mikäli ehdokkaiden numerointi molemmissa vaaleissa alkaisi numerosta 2 toistuisivat samat ehdokasnumerot sekä aluevaaleissa että kuntavaaleissa. Sama ehdokasnumero ei toistuisi ainoastaan niin suurten ehdokasnumeroiden osalta, että ne olisivat käytössä vain jommassakummassa vaalissa johtuen vaalien eriävistä ehdokasmääristä. Näin ollen esimerkiksi kuntavaalin vaalilippuun virheellisesti kirjoitettu aluevaalin ehdokasnumero tulisi lähtökohtaisesti hyväksytyksi kuntavaalien ääntenlaskennassa ja ääni menisi sen ehdokkaan hyväksi, jolla kyseinen numero sattumalta on aluevaalissa. Koska ehdokasnumeroinnin järjestys arvotaan ehdokasasettajakohtaisesti vaaleissa menisi väärään äänestyslippuun annettu ääni todennäköisesti eri puolueen/valitsijayhdistyksen hyväksi kuin äänestäjä olisi tahtonut. Sen sijaan, jos ehdokasnumero olisi niin suuri, että se olisi käytössä vain toisessa vaalissa, tulisi väärän vaalin äänestyslippuun kirjoitettu ehdokasnumero hylätyksi äänten laskennassa.

On mahdollista, että hylättävien äänestyslippujen määrä on samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa jonkin verran korkeampi kuin yksittäin toimitettavissa vaaleissa. Mikäli ehdokasnumerointi ei ole päällekkäinen (esim. vaalissa A alkaen numerosta 2 ja vaalissa B numerosta 1002) on oletettavaa, että hylättävien äänten osuus olisi vielä hieman suurempi kuin ehdokasnumeroinnin ollessa päällekkäinen (molemmissa vaaleissa alkaen numerosta 2). Vaikka hylättyjen äänten osuus numeerisesti voisi olla pienempi jälkimmäisessä vaihtoehdossa, niin vaalien tuloksen voisi kuitenkin ajatella heijastavan huonommin äänestäjän tahtoa, koska väärään lippuun merkityt äänet menisivät todennäköisesti muun ehdokkaan hyväksi kuin äänestäjä olisi tarkoittanut.

Esimerkiksi vuoden 2004 Kainuun maakuntavaalien äänestyslipuista 4 % ja suurimmassa osassa hylkäämisen syy oli se, että äänestäjä oli merkinnyt kunnallisvaalien ehdokkaan numeron maakuntavaltuuston äänestyslippuun. Vastaavasti myös kunnallisvaalienkin äänestyslippuja jouduttiin hylkäämään tavallista enemmän. Vuoden 1996 yhdistetyissä kunnallisvaaleissa ja europarlamenttivaaleissa eri numerosarjat eivät olleet käytössä, vaan molempien vaalien ehdokasnumerointi alkoi numerosta 2. Näissä vaaleissa hylättyjen äänestyslippujen osuus oli europarlamenttivaaleissa 4,9 % ja kunnallisvaaleissa 1,6 %.

3Esityksen tavoitteet ja vaikutukset

4Muut toteuttamisvaihtoehdot ja käytännöt ulkomailla

5Palaute kuulemisesta

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi ei ole järjestetty erillistä lausuntokierrosta johtuen esityksen suppeasta sisällöstä ja teknisestä luoteesta. Oikeusministeriö on kuitenkin kuullut kirjallisesti eduskuntapuolueita ehdokkaiden numeroinnista samanaikaisesti toimitettavissa aluevaaleissa ja kuntavaaleissa. Kuuleminen on toteutettu lähettämällä oikeusministeriössä laadittu muistio ehdokasnumeroinnin vaihtoehdoista eduskuntapuolueiden puoluesihteereille 23.8.2024.

Kuulemiseen saatiin vastaus kaikkien eduskuntapuolueiden puoluesihteereiltä. Vastauksissaan kaikki puoluesihteerit kannattivat aluevaalien ja kuntavaalien ehdokasnumeroinnin eriyttämistä siten että ehdokkaiden numerointi alkaisi kuntavaaleissa numerosta 2 ja aluevaaleissa numerosta 1002 tai 2002.

6Perustelut

Ehdokkaiden numeroinnista vaaleissa säädetään vaalilain 41 §:n 2 momentissa. Hallituksen esityksen mukaisesti 41 §:n 2 momentin loppuun lisättäisiin säännös siitä, että samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa oikeusministeriö voisi määrätä toisen vaalin ehdokasnumeroinnin alkamaan numeroon 2 päättyvästä luvusta. Tällöin samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa toisen vaalin ehdokasnumerointi alkaisi numerolla 2 ja toisen vaalin esimerkiksi numerolla 102, 502, 1002 tai 2002. Toisen vaalin ensimmäinen ehdokasnumero perustuisi arvioon siitä. mikä on ehdokkaiden määrä siinä vaalissa, jossa ehdokasnumerointi alkaa numerosta 2. Tarkoituksena olisi välttää päällekkäistä ehdokasnumerointia samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa, mistä syystä pykälässä ei suoraan määrättäisi, mikä on ensimmäinen ehdokasnumero siinä vaalissa, jossa se ei ole 2, koska ehdokkaiden enimmäislukumäärä selviää vasta, kun ehdokashakemukset on jätetty kyseisissä vaaleissa ehdokasasettelusta vastaavalle vaaliviranomaiselle.

Koska samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa ehdokasasettelusta vastaavat lähtökohtaisesti eri vaaliviranomaiset (esim. aluevaaleissa aluevaalilautakunnat ja kuntavaaleissa kuntien keskusvaalilautakunnat) tulisi pykälästä käydä ilmi, mikä taho vastaisi ehdokasnumeroinnin aloittavista numeroista. Pykälässä säädettäisiin tämä tehtävä oikeusministeriölle ylimpänä vaaliviranomaisena, koska asian ratkaisun jättäminen asiassa eri vaalien ehdokasasettelusta vastaavien viranomaisten yhdessä tehtäväksi päätökseksi (esim. aluevaalilautakunnan ja kuntien keskusvaalilautakuntien tehtäväksi) monimutkaistasi päätöksentekoa tarpeettomasti. Vaalilain nojalla moni vaalien toimittamisen yksityiskohta perustuu vastaavasti oikeusministeriön ohjeistukseen tai määräykseen. Oikeusministeriö päättää vaalilain mukaan esimerkiksi äänestyslippujen värin samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa.

7Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2025.

8Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Äänestäminen vaaleissa on perusoikeus, josta säädetään perustuslain 14 §:ssä. Hallituksen esityksen tavoitteena on tukea tämän perusoikeuden toteutumista vähentämällä sekoittumisriskiä ja selkeyttämällä ehdokasasettelua eriyttämällä ehdokasnumerointi samanaikaisesti toimitettavissa vaaleissa. Lisäksi esityksen mukaisen muutoksen voi arvioida parantavan äänestäjän tahdon näkymistä vaalin tuloksessa, kun väärän vaalin äänestyslippuun virheellisesti tehty ehdokasnumero ei voisi tulla toisessa vaalissa samalla ehdokasnumerolle olevan ehdokkaan hyväksi. Hallituksen esityksessä ehdotettu vaalilain 41 §:ää koskeva muutosehdotus parantaisi poliittisen järjestelmän kansanvaltaisuutta nykyisestä eikä sen siten voida katsoa olevan ristiriidassa perustuslain kanssa.

Kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ei määritellä tarkkaan, miten lähellä vaaleja vaalilakeja on mahdollista muuttaa. Venetsian toimikunta suosittelee (Venice Commission, Code of good practice in electoral matters), että merkittäviä muutoksia vaalilakeihin ei pitäisi tehdä lähempänä kuin vuotta ennen vaaleja. Perustuslakivaliokunnan lausunnosta PeVL 65/2018 vp voi päätellä, että vaalilainsäädännön voimaantulon ja vaalien väliin tulisi jäädä vähintään kuusi kuukautta aikaa. Kyseessä oleva muutos ei ole vaalilainsäädännön kokonaisuudessa merkittävä.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

41 §Ehdokaslistojen yhdistelmän laatiminen