HE 123/2024

1.1Tausta

Hallitusohjelman keskeisiä talouspoliittisia tavoitteita ovat velkasuhteen kääntäminen laskuun sekä julkisen talouden rahoitusaseman kohentaminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi hallitus on linjannut muun muassa julkisia menoja säästävistä toimenpiteistä, jotka kohdistuvat osin sosiaaliturvarahastoihin. Sosiaaliturvarahastoihin kohdistuvien säästöjen osalta vakuutusmaksuilla rahoitettavien erien säästöt johtavat vakuutusmaksujen alenemiseen. Tällöin julkisissa menoissa tapahtuvien säästöjen lisäksi julkisen talouden tulot alenevat. Ilman lisätoimenpiteitä veroaste madaltuisi, mutta talouspoliittisia tavoitteita ei silloin saavutettaisi täysimääräisesti näiden säästöjen osalta.

Lisäksi julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2025–2028 on päätetty sairauspäivärahamenojen alentamisesta vuodesta 2025 alkaen.

1.2Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Valmistelun aikana Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:llä, STTK ry:llä, Akava ry:llä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry:llä, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:llä, Suomen Yrittäjät ry:llä ja Kansaneläkelaitoksella on ollut mahdollisuus kommentoida esitystä. Valtiovarainministeriö on osallistunut esityksen vaikutusarvioiden laatimiseen.

Hallituksen esityksen luonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 19.6.2024–13.8.2024. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 350 taholta, minkä lisäksi kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausuntoja saatiin lausuntokierroksen aikana yhteensä 34 kappaletta. Lisäksi lausuntokierroksen päättymisen jälkeen lausuntoja saatiin vielä 2 kappaletta.

Esitysluonnosta on käsitelty kunnallistalouden ja –hallinnon neuvottelukunnassa. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa: https://stm.fi/hanke?tunnus=STM062:00/2024 .

2.1Työttömyysturvan ja sairausvakuutuksen rahoitus

2.1.2Valtion rahoitusosuus

Työttömyysturva

Työttömyyskassoille maksetaan valtionosuuksina ansiopäivärahoista työttömyysturvalain 6 luvun 1 §:n mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä eli vuoden 2023 tasossa 37,21 euroa täyttä ansiopäivärahapäivää kohden. Valtionosuutta ei makseta lainkaan lomautusajalta ^[6] ja työttömyysturvan lisäpäiviltä. Valtionosuuden puuttuminen lomautusajan ja lisäpäivien ansiopäivärahoista on korostanut työnantajien ja palkansaajien rahoitusvastuuta kyseisistä menoista. Lisäpäivät on päätetty poistaa vaiheittain ja niiden määrä laskee lähivuosina, kunnes vuodesta 2030 lähtien ansiopäivärahaa ei enää makseta lisäpäiviltä.

Vuonna 2023 valtion osuus ansioturvan rahoituksesta oli noin 37 %. Yhteensä ansiopäivärahamenot olivat vuonna 2023 noin 1,88 miljardia euroa, josta valtio rahoitti noin 693 miljoonaa euroa.

Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä Kansaneläkelaitokselle työttömyysturvan peruspäivärahan rahoitukseen määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien työntekijöiden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää. Lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle työttömyysvakuutusmaksutuotosta peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain 50 300 000 euroa. Valtio osallistuu peruspäivärahan rahoitukseen niiltä osin, kuin Työllisyysrahaston lakisääteiset tilitykset Kansaneläkelaitokselle eivät riitä kattamaan peruspäivärahamenoja. Valtio on osallistunut peruspäivärahan rahoittamiseen esimerkiksi vuosina 2020 ja 2021, kun peruspäivärahan saajamäärät olivat koronatilanteen vuoksi poikkeuksellisen korkeita.

Työmarkkinatuen rahoituksesta vastaavat valtio sekä maksupäivien mukaan porrastetulla osuudella tuen saajan kotikunta. Työttömyysvakuutusmaksuilla ei rahoiteta työmarkkinatukea.

Sairausvakuutus

Jos päivärahan tai kuntoutusrahan määrä jäisi vuositulon perusteella laskettuna alle vähimmäismääräisen päivärahan, valtion varoista rahoitetaan se osuus vähimmäismääräisenä maksettavan päivärahan tai kuntoutusrahan kuluista, joka ylittää vuositulon perusteella lasketun päivärahan tai kuntoutusrahan määrän. Lisäksi valtio rahoittaa viisi prosenttia päiväraha- ja kuntoutusrahakuluista, jotka muutoin rahoitettaisiin työnantajan sairausvakuutusmaksulla ja palkansaajien ja yrittäjien päivärahamaksulla (ks. Kuvio 1). Lisäksi valtion varoista rahoitetaan kulut, jotka aiheutuvat työterveyshuollon sairaanhoidon (korvausluokka II) korvaamisesta yrittäjille sekä maatalousyrittäjien työterveyshuollon eräiden kustannusten korvaamisesta valtion varoista annetussa laissa säädetyt kulut.

Kuvio 1. Valtion osuudella ja vakuutusmaksuilla sairausvakuutuksen päivärahoista rahoitettavat osuudet. Lähde: Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:15.

Kuva

Sairaanhoitovakuutuksen kuluista eli muun muassa lääkekorvauksista, hoito- ja tutkimuskorvauksista, matkakorvauksista sekä Kansaneläkelaitoksen järjestämän ja korvaaman kuntoutuksen menoista valtio rahoittaa 67 prosenttia. Valtio takaa sairausvakuutuksen maksuvalmiuden eli valtio suorittaa Kansaneläkelaitokselle sellaisen määrän varoja, että sairausvakuutusrahaston maksuvalmius on koko ajan turvattu. Valtion maksama maksuvalmiussuoritus tulee palauttaa, kun sitä ei enää tarvita. Vuoden lopussa palauttamatta oleva maksuvalmiussuoritus huomioidaan seuraavan vuoden valtion osuuden määrässä sekä vakuutusmaksuja määrättäessä.

2.2Maksujen määräytyminen ja rahastointi

2.2.1Työttömyysturva

Työttömyysvakuutusmaksujen tasosta säädetään joka vuosi lailla. Työttömyysvakuutusmaksuja koskevan hallituksen esityksen valmistelua varten Työllisyysrahasto tekee sosiaali- ja terveysministeriölle vuosittain esityksen seuraavan vuoden maksutasosta.

Työttömyysvakuutusmaksut on määrättävä siten, että Työllisyysrahasto voi suoriutua sen vastattavina olevien työttömyysetuuksien, aikuiskoulutustuen, muutosturvarahan ja muutosturvakoulutusten rahoituksesta sekä esimerkiksi peruspäivärahan maksuosuudesta. Lisäksi työttömyysvakuutusmaksut on säädettävä siten, että työnantajien keskimääräinen vakuutusmaksu ja palkansaajien maksu ovat yhtä suuret ennen työnantajan vakuutusmaksuun lisättävää muutosturvamaksun yleistä osaa. Työnantajien maksutaso on porrastettu työnantajan palkkasumman mukaan siten, että se on pienemmillä työnantajilla pienempi kuin suurilla.

Vuonna 2023 työnantajan keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun (mukaan lukien muutosturvamaksun yleinen osa) arvioidaan olleen 1,54 prosenttia. Palkansaajien maksu oli 1,50 prosenttia. Vakuutusmaksujen tuotto oli noin 2,90 miljardia euroa vuonna 2023 (noin 2,75 miljardia euroa vuonna 2022). Vuoden 2024 työnantajien keskimääräinen maksu on 0,80 prosenttia ja palkansaajien maksu 0,79 prosenttia, ja työttömyysvakuutusmaksujen tuoton arvioidaan olevan vajaa 1,6 miljardia euroa. Vuoden 2024 työttömyysvakuutusmaksuja koskeneessa hallituksen esityksessä HE 61/2023 vp todettiin, että esityksessä työttömyysvakuutusmaksujen määrää ehdotettiin merkittävästi alennettavaksi vuoteen 2023 verrattuna. Ehdotus perustui ennusteeseen talouden ja työllisyyden kehityksestä. Lisäksi huomioon otettiin tiedossa olleet muutokset työttömyysturvaan ja aikuiskoulutustukeen (tuen lakkauttaminen).

Työllisyysrahastolla on maksuvalmiuden turvaamiseksi ja ennakoitavissa olevista kansantalouden suhdannevaihteluista johtuvien työttömyysvakuutusmaksujen muutosten tasaamiseksi rahaston varojen ja velkojen erotuksena muodostuva suhdannepuskuri, josta säädetään työttömyysturvaetuuksien rahoituksesta annetun lain 2 §:ssä. Suhdannepuskurin keskeinen tarkoitus on mahdollistaa työttömyysvakuutusmaksujen vakaa kehitys. Työttömyysvakuutusmaksujen kehitys pyritään pitämään tasaisena, mikä hyödyttäisi työnantajia, palkansaajia ja valtion finanssipolitiikkaa. Tavoitteena on, että vakuutusmaksuja ei tarvitsisi olennaisesti nostaa matalasuhdanteessa tai laskea korkeasuhdanteessa, jotta suhdanteita ei tällä tavoin vahvistettaisi. Suhdannepuskurin liian pieni koko voi kuitenkin pakottaa suhdannevaihteluita vahvistaviin päätöksiin puskurin ylä- tai alarajan lähestyessä.

Suhdannepuskurin varojen tai velkojen enimmäismäärää koskeva ennuste työttömyysvakuutusmaksuja määrättäessä voi olla enintään 6,0 prosenttiyksikön työttömyysastetta vastaavien menojen suuruinen. Vuonna 2023 puskurin enimmäismäärä oli noin 2 miljardia euroa. Työttömyysvakuutusmaksuilla katettavaa osuutta pienentävät etuusmuutokset pienentävät myös suhdannepuskurin enimmäiskokoa. Vuoden 2024 osalta suhdannepuskurin enimmäismäärän on arvioitu olevan noin 1,703 miljoonaa euroa.

Suhdannepuskurin enimmäismäärästä säädetyn estämättä työttömyysvakuutusmaksuista voidaan kaksi kertaa kolmen vuoden aikana määrätä siten, että puskurin varojen enimmäismäärä ylittyy ennusteen mukaan. Työttömyysvakuutusmaksuja ei silloin saa kuitenkaan määrätä edeltävän vuoden maksuja korkeammiksi, ja puskurin velan enimmäismäärä voi olla 300 miljoonaa euroa suurempi kuin 6,0 prosenttiyksikön työttömyysastetta vastaavien menojen suuruus.

Alla olevassa kuviossa 2 esitetään, miten vakuutusmaksujen taso on muuttunut 2000-luvulla ja mitä suhdannepuskurin varallisuus ja vähimmäis- ja enimmäismäärät ovat tällöin olleet. Suhdannepuskuri on 2000-luvulla ollut nettovelkainen vain kolmena vuotena. ^[7]

Kuvio 2. Vakuutusmaksujen muutokset, suhdannepuskurin nettovarallisuus sekä enimmäis- ja vähimmäismäärä 2000-luvulla.

Kuva

2.3Vakuutusmaksut verojärjestelmässä

2.3.2Maksujen kohtaanto

Alla olevassa kuviossa 3 on esitetty pakollisten sosiaalivakuutusmaksujen vaikutus palkkatulon veroasteeseen. Bruttopalkasta perittävien vähennyskelpoisten palkansaajamaksujen efektiivinen maksurasitus on suhteellisesti suurempi matalammilla tulotasoilla, mikä johtuu siitä, että vähennyskelpoisuuden merkitys on sitä suurempi, mitä korkeampi veroprosentti on. Suomen progressiivisessa verojärjestelmässä veroprosentti nousee tulojen kasvaessa.

Kuvio 3. Vakuutusmaksujen vaikutus prosentteina palkkatulon veroasteeseen vuonna 2024. Lähde: valtiovarainministeriö.

Kuva

Alla olevassa kuviossa 4 on esitetty verojen ja maksujen osuudet palkansaajan vero- ja maksurasituksesta tulotasoittain. Kuviosta ilmenee, että palkansaajamaksujen osuus palkansaajan kokonaisverorasituksesta pienenee tulojen kasvaessa.

Kuvio 4. Verojen ja maksujen osuus prosentteina palkansaajan vero –ja maksurasituksesta tulotasoittain vuonna 2024. Lähde: valtiovarainministeriö.

Kuva

2.3.3Sosiaalivakuutusmaksut osana verojärjestelmää

Veronluonteiset sosiaalivakuutusmaksut muodostavat noin 28 prosenttia Suomessa kerättävistä veroista ja veronluonteisista maksuista. Sosiaalivakuutusmaksujen osuus on pysynyt varsin vakaana viime vuosina, mutta tulevalla kehyskaudella sen arvioidaan alenevan erityisesti työttömyysvakuutusmaksun alenemisen seurauksena.

Alla olevassa kuviossa 5 on esitetty kokonaisveroaste suhteessa bruttokansantuotteeseen jaoteltuna välittömiin veroihin, tuotannon ja tuonnin veroihin sekä sosiaalivakuutusmaksuihin. Kuvion tiedot perustuvat valtiovarainministeriön talven 2023 ennusteeseen.

Kuvio 5. Kokonaisveroaste jaoteltuna välittömiin veroihin, tuotannon ja tuonnin veroihin sekä sosiaalivakuutusmaksuihin vuosina 2015–2028. Lähde: valtiovarainministeriö.

Kuva

2.4Nykytilan arviointi

2.4.5Sairauspäivärahaetuudet ja kuntoutusraha

Oikeudesta sairauspäivärahaan säädetään sairausvakuutuslain 8 luvussa. Sairauspäiväraha korvaa 16–67-vuotiaan vakuutetun ansionmenetystä ajalta, jolta henkilö on estynyt tekemästä työtään sairaudesta johtuvan työkyvyttömyyden vuoksi. Työkyvyttömyydellä tarkoitetaan sairaudesta johtuvaa tilaa, jonka kestäessä henkilö on sairauden edelleen jatkuessa kykenemätön tekemään tavallista työtään tai työtä, joka on siihen läheisesti verrattavaa. Sairauspäivärahaan on oikeus omavastuuajan jälkeen, joka pääsäännön mukaan on sairastumispäivä ja yhdeksän sitä seuraavaa arkipäivää. Saadakseen sairauspäivärahaa vakuutetun on esitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys sairaudesta ja työkyvyttömyyden alkamisajankohdasta. Jos työkyvyttömyys jatkuu pitempään kuin sairausvakuutuslain mukainen omavastuuaika, vakuutetun on esitettävä lääkärintodistus tai lääkärinlausunto.

Sairauspäivärahaa voidaan myöntää enintään sen kuukauden loppuun, jota seuraavan kuukauden aikana päivärahapäivien määrä nousisi 300 arkipäivään. Jos vakuutetun työkyky ei ole palautunut sairauspäivärahan enimmäissuoritusajan täytyttyä, hänellä voi olla oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen. ^[16]

Osasairauspäiväraha on tarkoitettu tukemaan työkyvyttömän vakuutetun pysymistä työelämässä ja paluuta kokoaikaiseen työhön. Sen saamisen edellytyksenä on, että vakuutetun työaika vähentyy vähintään 40 prosenttia ja enintään 60 prosenttia aiemmasta. Osasairauspäivärahan saamisen edellytyksenä on, että vakuutettu on kokoaikatyössä. Osasairauspäivärahaa maksetaan enintään 150 arkipäivältä ja sen määrä on puolet sairauspäivärahan määrästä.

Kuntoutuksen ajalta maksetaan kuntoutusrahaa kuntoutuksen toteutumisen turvaamiseksi ja kuntoutujan kuntoutuksen aikaisen toimeentulon varmistamiseksi. Kuntoutuslain 2 §:n mukaisesti kuntoutuslain mukaisia kuntoutusrahaetuuksia ovat kuntoutusraha, ylläpitokorvaus ja harkinnanvarainen kuntoutusavustus. Kuntoutuslain 17 §:n mukaan kuntoutusrahaan oikeuttavan kuntoutuksen tarkoituksena tulee olla kuntoutujan työelämään tulo, työelämässä pysyminen tai sinne palaaminen. Kuntoutusrahaetuuteen on oikeus 16–67-vuotiaalla kuntoutujalla. Kuntoutusrahaan on oikeus kuntoutujalla ajalta, jona hän on kuntoutukseen osallistumisen vuoksi estynyt tekemästä omaa tai toisen työtä kuntoutuslain 23 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Kuntoutusraha on määrältään vähintään yhtä suuri kuin se kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi. Kuntoutusraha määräytyy siis käytännössä sairausvakuutuslain 11 luvun 1 §:n 2 momentissa säädetyn sairauspäivärahan laskukaavan mukaisesti.

Sairausvakuutuslain 11 luvun 1 §:n mukaan päivärahaetuuden määrä lasketaan 2 §:ssä tarkoitetun vuositulon perusteella. Vuositulolla tarkoitetaan työkyvyttömyyden tai etuusoikeuden alkamista edeltävää kalenterikuukautta edeltävien 12 kalenterikuukauden aikana ( tarkastelujakso ) maksettua palkkatuloa, tarkastelujakson aikana voimassa olevan vakuutuksen mukaista yrittäjätuloa ja tähän aikaan kohdistuvaa työeläkelaeissa tarkoitettua palkkaa, jota ulkomaantyössä pidetään eläkepalkkaan luettavan työansion ja eläkemaksujen perusteena ( vakuutuspalkka ) sekä tarkastelujaksolle myönnettyä 5 §:n mukaista ansionmenetyskorvausta ja 6 §:n mukaisesti etuuden perusteella laskettua etuusperusteista tuloa.

Vuoteen 2016 saakka sairauspäivärahan määrä laskettiin samoin kuin vanhempainpäiväraha ja erityishoitoraha edelleen lasketaan. Vuodesta 2016 alkaen sairauspäivärahan laskukaavaa heikennettiin, ja nykyisin sairauspäivärahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 35 769 euroa vuoden 2024 tasossa. Tämän ylittävästä osasta sairauspäivärahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta ^[17] . Vanhempainpäivärahan ja erityishoitorahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 43 740 euroa. Tämän ylittävästä osasta 67 296 euron vuosituloon vanhempainpäivärahan ja erityishoitorahan määrä on 40 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta ja 67 296 euron ylittävästä osasta 25 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Raskausrahan määrä ja vanhempainrahan määrä 16 ensimmäisen arkipäivän ajalta on kuitenkin 90 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 67 296 euroa. Tämän ylittävästä osasta raskaus- ja vanhempainrahan määrä on 32,5 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Jos vakuutetulla ei ole etuuden määräytymisessä huomioitavia vuosituloja tai tulot ovat pienet, päivärahaetuus maksetaan vähimmäismääräisenä. Tulorajoja tarkistetaan kalenterivuosittain työntekijän eläkelain 96 §:n 1 momentissa tarkoitetulla palkkakertoimella. Jos tulorajat nousevat tarkistuksen yhteydessä yli täysien eurojen, jätetään yli menevä osa lukuun ottamatta.

Vuonna 2024 vähimmäispäiväraha on 31,99 euroa arkipäivältä.

Taulukko 5. Sairauspäivärahan laskukaava vuonna 2024 ^[18] . Lähde: Kansaneläkelaitos.

Vuositulo e/v	Päivärahan laskukaavat e/arkipäivä
enintään 13 712	päivärahan vähimmäismäärä (31,99)
13 713–35 769	0,7 x vuositulo: 300
yli 35 769	83,46 + 0,20 x (vuositulo–35 769): 300

Kuvio 6. Sairauspäiväraha ja vanhempainpäiväraha kuukaudessa eri tulotasoilla. Lähde: sosiaali- ja terveysministeriön laskelma.

Kuva Vuonna 2023 sairauspäivärahaa (ei sisällä YEL-päivärahaa, tartuntatautipäivärahaa eikä elimen tai kudoksen luovuttajalle maksettavaa luovutuspäivärahaa) maksettiin yhteensä noin 900 miljoonaa euroa ja osasairauspäivärahaa 79 miljoonaa euroa. Vuonna 2023 sairauspäivärahaa sai yhteensä noin 306 000 henkilöä ja osasairauspäivärahaa noin 34 000 henkilöä. Keskimääräinen sairauspäiväraha oli 60,02 euroa päivässä vuonna 2023 (miehillä 62,34 e/pv, naisilla 58,20 e/pv). ^[19] Sairausvakuutuslain 7 luvun 4 §:n mukaan päivärahaetuus maksetaan työnantajalle siltä osin kuin vakuutetulla on työsuhteen perusteella oikeus palkan tai sitä vastaavan korvauksen saamiseen sairauspoissaolon taikka raskaus-, erityisraskaus- tai vanhempainvapaan ajalta ja kun työsuhteen ehdoissa on sovittu päivärahaetuuden taikka sen osan suorittamisesta vakuutetun sijasta työnantajalle. Vuonna 2023 työnantajia, joille sairauspäivärahaa maksettiin, oli 220 240, ja maksettu määrä oli yhteensä noin 359 miljoonaa euroa. Keskimääräinen työnantajalle maksettava sairauspäiväraha oli 72,43 euroa päivässä vuonna 2023. ^[20] Kaikista sairauspäivärahan saajista 16 prosenttia oli saanut sairauspäivärahaa vähintään kolmelta kuukaudelta. Näistä etuudensaajista 17 prosentille työnantaja oli maksanut palkkaa vähintään kyseiseltä kolmen kuukauden ajalta, ja sairauspäiväraha maksettiin työnantajalle korvaukseksi palkkakustannuksesta. Ahtiaisen työehtosopimusten kattavuustutkimuksen ^[21] perusteella koko taloudessa oli vuonna 2021/2022 työehtosopimusten piirissä (normaalisitovuus ja yleissitovuus) kaikkiaan 88,8 prosenttia palkansaajista ja yksityisellä sektorilla 83,9 prosenttia. Yksittäisten työntekijöiden yksilöllisistä työsopimuksista ei ole käytettävissä tietopohjaa. Tarkempaa tietoa ei tässä vaiheessa ole käytettävissä siitä, miten monessa normaalisitovassa tai yleissitovassa työ- tai virkaehtosopimuksessa olisi sovittu työkyvyttömyysajan palkallisuudesta tai siitä, miten suuren osan yksityisen tai julkisen sektorin työntekijöistä sairausajan palkallisuus kattaa.

Vuonna 2023 Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahojen saajia oli yhteensä 55 830. Näistä vuositulojen perusteella määräytyvää vähimmäismäärää suurempaa kuntoutusrahaa sai 22 902 henkilöä. Kuntoutusrahaa maksettiin vuonna 2023 yhteensä 270,3 miljoonaa euroa, josta vähimmäismäärää suurempien kuntoutusrahojen osuus oli 47,5 miljoonaa euroa.

4.1Keskeiset ehdotukset

4.2Pääasialliset vaikutukset

Kanavointiratkaisun vaikutusten arviointi perustuu valtiovarainministeriön ja Kansaneläkelaitoksen laskelmiin. Rahoitusmuutosten pysyviä vaikutuksia on arvioitu vuoden 2026 tasossa ja lisäksi voimaantulovuoden 2025 vaikutuksia on arvioitu erikseen. Sairausvakuutuksen rahoitusosuuksien muutokset ja vaikutukset sairausvakuutusmaksuihin sekä valtion osuuksiin pohjautuvat Kansaneläkelaitoksen elokuussa 2024 päivittämiin ennusteisiin etuuskulujen kehityksestä. Kaikissa laskelmissa on huomioitu valtiovarainministeriön elokuussa 2024 päivittämät ennusteet talouden ja palkkasummien kehityksestä.

Laskettaessa vaikutuksia palkansaajille ja työnantajille, työttömyysturvan leikkauksista seuraavan palkansaajien työttömyysvakuutusmaksun ja työnantajien keskimääräisen työttömyysvakuutusmaksun aleneman on oletettu olevan 0,39 prosenttiyksikköä vuonna 2026. Tämä vastaa tilannetta, jossa työttömyysturvan leikkaukset ovat täysimääräisesti voimassa. Vuoden 2025 työttömyysvakuutusmaksuja leikkausten voidaan arvioida alentavan noin 0,34 prosenttiyksikköä, vaikka työttömyysvakuutusmaksujen tosiasiallinen muutos vuodesta 2024 vuoteen 2025 olisikin tätä pienempi.

Sairauspäivärahan leikkauksen kotitalousvaikutusten arviointi perustuu Kansaneläkelaitoksen rekisteritietoihin vuodelta 2023. Julkisen talouden vaikutukset perustuvat sairauspäivärahan vuoden 2025 ennusteeseen.

4.2.3Vaikutukset kotitalouksiin

Kanavointiratkaisu

Palkansaajien ja muiden luonnollisten henkilöiden ^[28] verorasitus pysyisi sairaanhoitovakuutuksen kautta toteutettavan kanavoinnin jälkeen lähtökohtaisesti lähes ennallaan ^[29] . Ansiotuloverotuksessa syntyy pieniä eroja. Pienten palkkojen verotus kevenee hiukan, ja hyvin suurten palkkojen verotus kiristyy hieman.

Etuudensaajien ja eläkelaisten verotus ei muutu.

Kuvio 7. Vakuutettujen vero- ja maksurasituksen muutos eri tulotasoilla ja eri ansiotulolajeilla kanavointiratkaisun seurauksena (2026). Lähde: valtiovarainministeriö.

Kuva

Hallituksen esitysluonnokseen antamassaan lausunnossa Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL on arvioinut, että kaiken kaikkiaan kanavoinnin vaikutukset kotitalouksien tuloihin ovat neutraaleja. Vaikutukset saattavat kuitenkin kohdentua hieman eri tavoin eri ikäryhmiin ja tuloluokkiin riippuen siitä, mitkä ovat lopulliset maksuprosentit.

Sairauspäiväraha

Sairauspäivärahan laskukaavan muuttaminen ehdotetulla tavalla merkitsisi sitä, että sairauspäivärahan, osasairauspäivärahan ja kuntoutusrahan määrä alenisi tulorajan alentamisesta ja korvausasteen muutoksesta johtuen kaikilla vakuutetuilla, joiden vuositulot olisivat yli 27 633 euroa vuoden 2024 tasossa. Alle 27 633 euron vuosituloilla esityksellä ei olisi vaikutusta. Taulukossa 12 on esitetty esitetyn mallin vaikutukset sairauspäivärahan suuruuteen eri tulotasoilla. Leikkauksen suuruus kasvaa sekä euromääräisesti että suhteellisesti tulotason kasvaessa. Esityksellä ei puututa sairauspäivärahan vähimmäistasoon.

Taulukko 12. Sairauspäivärahan suuruus eri suuruisilla perustetuloilla. Päiväraha nykytilassa ja esitetty malli. Lähde: Kansaneläkelaitos.

Vuositulo Hallituksen esityksen taulukoissa esiintyvät tuloluokittelut on tehty vuosituloista vakuutusmaksuvähennyksen jälkeen. , €/vuosi	Nykytila, €/pv	Reformi, €/pv	Muutos, €/pv	Muutos, %
25 000	58,33	58,33	-	0 %
30 000	70,00	65,66	-4,34	-6 %
35 000	81,67	68,16	-13,51	-17 %
40 000	86,28	70,66	-15,62	-18 %
45 000	89,62	73,16	-16,45	-18 %
50 000	92,95	75,66	-17,29	-19 %
55 000	96,28	78,16	-18,12	-19 %
60 000	99,62	80,66	-18,95	-19 %
65 000	102,95	83,16	-19,79	-19 %
70 000	106,28	85,66	-20,62	-19 %
75 000	109,62	88,16	-21,45	-20 %
80 000	112,95	90,66	-22,29	-20 %
85 000	116,28	93,16	-23,12	-20 %
90 000	119,62	95,66	-23,95	-20 %
95 000	122,95	98,16	-24,79	-20 %
100 000	126,28	100,66	-25,62	-20 %

Kuviossa 8 on esitetty kuukausitasolla sairauspäivärahan taso nykytilassa, esitetty muutos ja vanhempainpäivärahan suuruus samoilla perusteena olevilla tuloilla. Sairauspäivärahan leikkaaminen heikentää keskituloisen sairauspäivärahaa noin 300–400 euroa kuukaudessa. Sairauspäiväraha ja vanhempainpäiväraha olivat yhtä suuria vuoteen 2016 saakka. Esitetty sairauspäivärahan laskukaavan muutos ei vaikuta vanhempainpäivärahoihin, mutta kuviosta käy ilmi sairauspäivärahan muutos suhteessa vanhempainpäivärahoihin sairauspäivärahan laskukaavan ensimmäisen muutoksen jälkeen.

Kuvio 8. Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksen vaikutukset sairauspäivärahan määrään eri tulotasoilla sekä päivärahamaksun määrä eri tulotasoilla ^[30] . Kuvio vuoden 2023 tasossa. Lähde: sosiaali- ja terveysministeriö. Kuva

Yksittäisen vakuutetun rahoitusvastuun ja etuuden karttuman välistä suhdetta kutsutaan usein vakuutusperiaatteeksi. Esitetty sairauspäivärahan laskukaavan muutos heikentää yksittäisen palkansaajan rahoitusvastuun ja etuuden karttuman välistä suhdetta. Pienituloiset eivät maksa lainkaan päivärahamaksua, mutta saavat sairauspäivärahaa vähintään 31,99 euroa päivässä. Ylempiin tuloluokkiin mentäessä maksettujen päivärahamaksujen ja saatujen etuuksien välinen suhde pienenee nykyisinkin, ja esityksessä ehdotetut muutokset pienentävät entisestään maksettujen päivärahamaksujen ja saatujen etuuksien suhdetta erityisesti suuremmissa tuloluokissa. Sosiaalivakuutuksen rahoitusta koskeville ratkaisuille ei kuitenkaan aina ole olemassa yksiselitteistä perustetta, ja rahoitusvastuumuutoksia on toteutettu myös talouspoliittisten tavoitteiden perusteella.

Alla olevassa taulukossa 13 on kuvattu sairauspäivärahan laskukaavan muutoksen vaikutuksia vakuutettuihin. Sarakkeessa ”e/saaja vuodessa” on kuvattu laskukaavan muutoksen keskimääräiset vaikutukset vakuutetulle vuoden aikana maksettavan sairauspäivärahan määrään. Laskukaavan muutokset eivät kohdistu lainkaan vähimmäismääräistä sairauspäivärahaa saaviin tai vakuutettuihin, joilla päivärahan perusteena oleva vuositulo on alle 27 633 euroa vuoden 2024 tasossa (taulukko vuoden 2023 aineistolla ja vuoden 2023 tasossa, jolloin tuloraja on 26 300 euroa). Koska keskimääräiset sairauspäivärahakaudet ovat ylemmissä tuloluokissa lyhyempiä, vakuutetuille maksettavien päivärahojen osuus on keskimääräistä pienempi ylemmissä tuloluokissa. Koska päivärahan leikkaus on kuitenkin suurempi isommilla tuloilla, myös keskimääräinen vakuutetuille kohdistuva leikkaus kasvaa ylemmissä tuloluokissa.

Sairauspäiväraha on verotettavaa tuloa. Sairauspäivärahan leikkaus pienentää verotettavia tuloja ja siten myös veroprosenttia, jolloin vaikutukset sairauspäivärahan saajan nettotuloihin ovat esitettyjä bruttoleikkauksia pienemmät.

Taulukko 13. Sairauspäiväraha vuonna 2023, saajat, päivät/saaja ja e/pv tuloluokittain ja sukupuolittain sekä keskimääräiset vaikutukset vakuutetulle vuoden aikana maksettuun määrään (työnantajalle maksetut eivät ole mukana). Lähde: Kansaneläkelaitos.

Tuloluokka	Saajat	Päivät/saajat	e/pv	e/saaja vuodessa (vakuutetulle maksetut)
Yhteensä	306 170	49	60,02	-149
Miehet	119 999	55	62,34	-238
Naiset	186 171	45	58,20	-91
0–26300	113 365	67	40,56	0
Miehet	39 708	77	39,61	0
Naiset	73 657	61	41,20	0
26300–35000	79 919	41	69,95	-158
Miehet	24 524	49	70,41	-269
Naiset	55 395	37	69,68	-108
35000–45000	60 384	38	81,27	-273
Miehet	26 281	45	81,30	-403
Naiset	34 103	33	81,23	-172
45000–55000	27 293	36	87,89	-257
Miehet	14 273	40	87,85	-338
Naiset	13 020	31	87,94	-168
55000–75000	17 795	35	96,40	-284
Miehet	10 712	37	96,40	-330
Naiset	7 083	32	96,39	-214
75000–95000	4 444	35	110,06	-342
Miehet	2 697	36	109,78	-379
Naiset	1 747	33	110,51	-286
95000 –	3 051	36	137,86	-486
Miehet	1 829	38	138,63	-537
Naiset	1 222	33	136,55	-410

Kansaneläkelaitoksen rekisteritietojen mukaan yleisen asumistuen ja toimeentulotuen saaminen näiden sairauspäivärahan saajien joukossa on harvinaista, jolloin asumistuen ja toimeentulotuen tarpeen ei arvioida kasvavan vähäistä enempää. Kansaneläkelaitoksesta saadun tiedon mukaan 1 600 sellaista sairauspäivärahan saajaa, joihin esitetty sairauspäivärahan leikkaus vaikuttaisi, on saanut perustoimeentulotukea vuonna 2023, ja uusien toimeentulotuen saajien määräksi on arvioitu noin 600 saajaa. Muutoksen myötä perustoimeentulotuen kulujen on arvioitu kasvavan noin 0,5 miljoonaa euroa, josta uusista saajista syntyvä menolisäys olisi 0,1 miljoonaa euroa ja nykyisten saajien saaman toimeentulotuen kasvu olisi 0,4 miljoonaa euroa.

Yleisen asumistuen saajien määrän arvioidaan sairauspäivärahan alenemisen vuoksi kasvavan noin 800 henkilöllä, ja sen kulujen arvioidaan kasvavan noin 0,6 miljoonaa euroa.

Hallituksen esitysluonnokseen antamassaan lausunnossa Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL toteaa, että SISU-mallilla tehdyn arvion perusteella sairauspäivärahan leikkauksella ei ole juurikaan vaikutusta asumis- tai toimeentulotuen määrään.

Muutoksen vaikutusten voidaan arvioida kohdistuvan enemmän niihin ammattiryhmiin, joissa sairastavuus on yleisempää. Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen mukaan vuonna 2022 sairauspoissaoloja kertyi eniten esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla, rakennusalalla, varhaiskasvatusalalla ja palvelualoilla ^[31] .

Koska päivärahaa maksetaan nuorille keskimäärin useammin vähimmäismääräisenä tai muutoin pienien tulojen perusteella, arvioidaan vaikutusten nuoriin olevan keskimäärin pienempiä kuin vanhempiin henkilöihin. Muutos vaikuttaa suhteellisen vähän alle 25-vuotiaiden keskimääräiseen päivärahaan. Yli 35-vuotiailla keskimääräiset vaikutukset päivärahan suuruuteen ovat jokseenkin samalla tasolla kaikissa ikäryhmissä. Keskimääräiset päivärahakaudet ovat kuitenkin pidempiä vanhemmissa ikäluokissa, jolloin leikkaus kohdistuu keskimäärin enemmän heihin ja heidän työnantajiinsa. Tietoa muutoksen vaikutuksista eri ikäryhmittäin ja sukupuolittain on esitetty taulukossa 19 osiossa 4.2.6.2 Vaikutukset yhdenvertaisuuteen ja sukupuolten tasa-arvoon.

Taulukossa 14 on esitetty sairauspäivärahan saajat ja leikkauksen vaikutus keskietuuteen hyvinvointialueittain. Keskimääräisessä vaikutuksessa hyvinvointialueittain on vain pieniä eroja.

Taulukko 14. Sairauspäiväraha vuonna 2023, saajat, päivät/saaja, e/pv ja keskimääräinen päivärahan muutos hyvinvointialueittain. Lähde: Kansaneläkelaitos.

Hyvinvointialue	Saajat	pv/saaja	e/pv	Reformi
Yhteensä	306 170	49	60,02	-11 %
Ahvenanmaa	1 746	47	67,17	-13 %
Etelä-Karjala	6 528	48	60,75	-11 %
Etelä-Pohjanmaa	11 254	51	60,42	-10 %
Etelä-Savo	7 048	50	59,63	-10 %
Helsinki	27 919	44	61,50	-11 %
Itä-Uusimaa	5 278	44	64,35	-12 %
Kainuu	4 404	55	58,15	-10 %
Kanta-Häme	9 876	51	60,45	-11 %
Keski-Pohjanmaa	4 066	50	59,23	-10 %
Keski-Suomi	15 564	50	58,03	-10 %
Keski-Uusimaa	11 064	45	64,76	-12 %
Kymenlaakso	10 159	50	61,52	-11 %
Lappi	10 937	54	59,73	-10 %
Länsi-Uusimaa	21 141	45	62,90	-12 %
Pirkanmaa	32 249	48	58,50	-10 %
Pohjanmaa	9 635	46	61,01	-11 %
Pohjois-Karjala	9 149	52	59,00	-10 %
Pohjois-Pohjanmaa	25 171	53	58,68	-10 %
Pohjois-Savo	15 924	51	58,61	-10 %
Päijät-Häme	10 978	52	59,54	-10 %
Satakunta	12 608	50	59,24	-10 %
Vantaa ja Kerava	14 087	46	60,16	-11 %
Varsinais-Suomi	28 296	51	58,97	-10 %
Tuntematon	1 089	42	61,60	-12 %

Sairauspääryhmittäin tarkasteltuna (taulukko 15) lukumääräisesti eniten sairauspäivärahaa maksetaan mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöiden sekä tuki- ja liikuntaelinten ja sidekudoksen sairauksien diagnooseilla. Suurimmat vaikutukset keskimääräiseen päivärahaan ovat ryhmissä C00-D48 Kasvaimet ja H00-H59 Silmän ja sen apuelinten sairaudet. Kasvaimien ryhmässä myös keskimääräiset päivärahakaudet ovat pisimpiä, jolloin leikkauksen vaikutukset euromääräisesti ovat suurimmillaan tässä ryhmässä. Pienin vaikutus keskipäivärahaan on mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöiden ryhmässä. Tätä todennäköisesti selittää saajien nuorempi ikäjakauma.

Taulukko 15. Sairauspäiväraha vuonna 2023, saajat, päivät/saaja, e/pv ja keskimääräinen päivärahan muutos sairauspääryhmittäin. Lähde: Kansaneläkelaitos

Sairauspääryhmä	Saajat	pv/saaja	e/pv	Reformi
Yhteensä	306 170	49	60,02	-11 %
A00-B99 Tartunta- ja loistauteja	3 455	18	65,07	-12 %
C00-D48 Kasvaimet	14 235	66	67,39	-13 %
D50-D89 Veren ja verta muodostavien elinten sairaudet sekä eräät immuunimekanismin häiriöt	810	39	63,31	-11 %
E00-E90 Umpierityssairaudet, ravitsemussairaudet ja aineenvaihduntasairaudet	3 852	34	56,65	-9 %
F00-F99 Mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöt	100 704	54	54,33	-9 %
G00-G99 Hermoston sairaudet	16 875	49	61,83	-11 %
H00-H59 Silmän ja sen apuelinten sairaudet	5 795	21	69,06	-13 %
H60-H95 Korvan ja kartiolisäkkeen sairaudet	1 598	23	64,70	-12 %
I00-I99 Verenkiertoelinten sairaudet	10 945	60	64,30	-12 %
J00-J99 Hengityselinten sairaudet	16 112	14	63,37	-11 %
K00-K93 Ruuansulatuselinten sairaudet	13 110	20	65,46	-12 %
L00-L99 Ihon ja ihonalaiskudoksen sairaudet	3 273	29	56,04	-10 %
M00-M99 Tuki- ja liikuntaelinten sekä sidekudoksen sairaudet	78 434	48	63,35	-11 %
Muut pääryhmät (P00-P96,Q00-Q99,V01-Y98,Z00-ZBB,U00-U99)	6 826	23	62,80	-11 %
N00-N99 Virtsa- ja sukupuolielinten sairaudet	5 553	19	65,51	-11 %
O00-O99 Raskaus, synnytys ja lapsivuoteus	7 818	22	62,93	-10 %
R00-R99 Muualla luokittamattomat oireet, sairaudenmerkit sekä poikkeavat kliiniset ja laboratoriolöydökset	8 293	28	64,60	-12 %
S00-T98 Vammat, myrkytykset ja eräät muut ulkoisten syiden seuraukset	43 166	37	63,40	-12 %

Sairauspäivärahan laskukaavan muutosten vaikutukset kuntoutusrahaan

Sairauspäivärahan laskukaavan muutos vaikuttaa myös kuntoutusrahan laskentaan. Kansaneläkelaitoksen rekisteritietojen mukaan muutos vaikuttaa noin 14 400 (26 %) kuntoutusrahan saajaan. Laskukaavan muutoksella on vaikutusta noin 0,2 miljoonaan kuntoutusrahapäivään, mikä on noin kolme prosenttia kaikista kuntoutusrahan korvatuista päivistä. Niille henkilöille, joihin muutos vaikuttaa, maksetaan kuntoutusrahaa keskimäärin noin 14 päivältä ja keskimäärin kuntoutusraha alenee heillä 7,30 euroa päivässä. Taulukossa 16 on esitetty muutoksen vaikutuksia tuloluokittain ja taulukossa 17 ikäryhmittäin ja sukupuolittain.

Taulukko 16. Kuntoutusrahan saajat, joihin sairauspäivärahan leikkaus vaikuttaa ja keskimääräinen vaikutus kuntoutusrahaan tuloluokittain. Lähde: Kansaneläkelaitos.

Tuloluokka	Saajat	pv/saaja	Muutos, e/päivä
25 000–30 000	2 718	22	-1,89
30 000–35 000	3 433	16	-7,17
35 000–40 000	2 650	13	-9,61
40 000–45 000	1 870	10	-10,18
45 000–50 000	1 310	10	-10,71
50 000–55 000	912	11	-11,28
55 000–60 000	566	9	-11,83
60 000–65 000	333	11	-12,35
65 000–70 000	213	11	-12,93
70 000–75 000	156	10	-13,45
75 000–80 000	108	10	-14,04
80 000–85 000	73	6	-14,56
85 000–90 000	40	14	-15,01
90 000–95 000	36	13	-15,71
95 000–100 000	28	10	-16,22
100 000-	107	18	-18,65

Taulukko 17. Kuntoutusrahan saajat, joihin sairauspäivärahan leikkaus vaikuttaa ja keskimääräinen vaikutus kuntoutusrahaan ikäryhmittäin ja sukupuolittain. Lähde: Kansaneläkelaitos.

Ikäryhmä	Sukupuoli	Saajat	Pv/saaja	Muutos, e/pv
20–24	Mies	24	123	-6,45
20–24	Nainen	28	104	-4,51
25–29	Mies	100	83	-7,11
25–29	Nainen	136	78	-3,66
30–34	Mies	246	41	-7,33
30–34	Nainen	377	33	-5,48
35–39	Mies	512	22	-8,93
35–39	Nainen	710	21	-6,46
40–44	Mies	627	21	-8,71
40–44	Nainen	1087	13	-6,19
45–49	Mies	637	14	-8,58
45–49	Nainen	1378	12	-7,09
50–54	Mies	687	13	-8,14
50–54	Nainen	1662	11	-7,28
55–59	Mies	910	11	-8,82
55–59	Nainen	2432	9	-7,74
60–64	Mies	694	9	-9,49
60–64	Nainen	2073	8	-7,92
65–69	Mies	29	7	-10,46
65–69	Nainen	67	6	-9,83

Kuntoutusrahan määrän osalta on syytä todeta, että ammatillisen kuntoutuksen osalta kuntoutusrahan laskusääntöä on heikennetty vasta 1.1.2024 voimaan tulleen muutoksen myötä. Muutoksen vaikutuksia työelämään kiinnittymättömien henkilöiden toimeentuloon, kuntoutukseen osallistumiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen ei ole pystytty seuraamaan tai arvioimaan kokonaisvaltaisesti.

Tilanteissa, joissa vakuutettu täyttää samanaikaisesti useamman päivärahaetuuden saamisen ehdot, saattaa sairauspäivärahan tason aleneminen vaikuttaa halukkuuteen hakea sairauspäivärahaa. Esimerkiksi tilanteessa, jossa vanhempi olisi oikeutettu sekä erityishoitorahaan, että sairauspäivärahaan (esimerkiksi vaikeasti sairasta lasta hoitava vanhempi sairastuu itse ja on sairausvakuutuslain tarkoittamalla tavalla työkyvytön) vanhempi saattaa mieluummin hakea erityishoitorahaa, koska korvaus ansiomenetyksestä on kyseisessä etuudessa parempi. Vastaava tilanne saattaa syntyä myös silloin, kun vanhempi olisi oikeutettu sekä vanhempainpäivärahaan, että sairauspäivärahaan (esimerkiksi silloin kun vanhempi sairastuu vanhempainpäivärahalla ollessaan ja on sairausvakuutuslain tarkoittamalla tavalla työkyvytön). Koska vanhempainpäivärahan taso on sairauspäivärahaa korkeampi, vanhempi saattaa jättää sairauspäivärahan hakematta. Edellä kuvatuissa tilanteissa vanhempainpäivärahojen ja erityishoitorahan enimmäissuorituspäivät kuluvat. Toisaalta edellä kuvattu tilanne vastaa nykyistäkin lainsäädäntöä sairauspäivärahan tason ollessa vanhempainpäivärahaa ja erityishoitorahaa matalampi.

Heikentynyt sairauspäivärahan korvaustaso voi vaikuttaa siihen, että asiakkaat, joilla työkyvyttömyys on pitkittynyt tai on vaarassa pitkittyä, hakeutuvat aiempaa aikaisemmin työkyvyttömyyseläkkeelle. Tämä koskettaa erityisesti sitä asiakaskuntaa, jolla tulotaso on korkeampi. Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan tällöin työkyvyttömyyseläkkeellä olevien osuus tai työkyvyttömyyseläkehakemusten hylkäysprosentti kasvavat entisestään. Pitkittyvän työkyvyttömyyden tilanteissa myöskään kuntoutus ei välttämättä ole henkilölle taloudellisessa mielessä kannattavampi vaihtoehto, sillä myös kuntoutusrahan taso laskee.

Alhaisempi ansionmenetyksen korvauksen taso saattaa vaikuttaa siihen, että sairauspäivärahalta palataan aikaisemmin takaisin töihin. Tällä voi olla vaikutuksia asiakkaan terveyden ja toipumisen näkökulmasta.

4.2.4Vaikutukset yrityksiin ja muihin työnantajiin

Kanavointiratkaisu

Tässä esityksessä ehdotetut muutokset sairausvakuutuksen rahoitusvastuisiin lisäävät työnantajien maksurasitusta. Kun tarkastellaan kanavointiratkaisua kokonaisuutena (mukaan lukien työnantajien työttömyysvakuutusmaksut, sairausvakuutuksen maksuvastuut ja verorasituksen muutokset), ei työnantajien maksurasitus keskimäärin muutu vuoteen 2023 nähden toimenpiteiden seurauksena. Tästä huolimatta työnantajien kesken syntyy pieniä vero- ja maksurasituksen muutoksia työnantajan palkkasumman mukaan. Koska työnantajien työttömyysvakuutusmaksu on porrastettu ja sairausvakuutusmaksua ei, syntyy kanavoinnista pienille työnantajille lievä työantajamaksurasituksen nousu ja palkkasummaltaan suurimmille työantajille lievä työnantajamaksujen aleneminen.

Kanavointiratkaisun arvioidaan kasvattavan pientyönantajien (palkkasumma alle 2,3 miljoonaa euroa vuodessa) työnantajamaksurasitusta noin 0,27 prosenttiyksiköllä suhteessa palkkasummaan. Kyseessä olisivat arviolta alle 50 henkeä työllistävät työnantajat. Arviolta 50–100 henkilöä työllistävien työnantajien (palkkasumma 2,3–5 miljoonaa euroa) työnantajamaksujen nousu olisi arviolta 0,27–0 prosenttiyksikköä. Yli 100 henkeä työllistävillä työnantajilla (palkkasumma yli 5 miljoonaa euroa vuodessa) työnantajamaksujen arvioidaan kevenevän asteittain palkkasumman kasvaessa. Aleneman arvioidaan olevan korkeintaan noin 0,23 prosenttiyksikköä, jos työnantajan palkkasumma olisi yli 150 miljoonaa euroa vuodessa (yli 3300 henkilöä työllistävät työnantajat).

Kuvio 9. Työnantajamaksurasituksen muutokset työnantajan koon mukaan (%). Lähde: valtiovarainministeriö.

Kuva

Valtiovarainministeriön arvion mukaan yksityisten työnantajien sosiaaliturvamaksut ovat vuonna 2024 keskimäärin noin 19,95 prosenttia palkkasummasta. Siten pienten työnantajien 0,27 prosenttiyksikön maksukorotus tarkoittaisi noin 1,3–1,4 prosentin kasvua työnantajamaksurasitukseen ja noin 0,2 prosentin kasvua työnantajakustannuksiin (palkka ja pakolliset sosiaaliturvamaksut). Yhden keskipalkkaisen työntekijän osalta tämä merkitsisi noin 10 euron kasvua pientyönantajan työnantajamaksuihin kuukaudessa.

Lukumääräisesti pieniä yrityksiä on eniten Tilastokeskuksen yritysten rakenne- ja tilinpäätöstilaston perusteella. Kaikki näistä yrityksistä eivät kuitenkaan ole työnantajayrityksiä. Henkilötyövuosissa tarkasteltuna noin 54 prosenttia henkilötyövuosista sijoittuu alle 100 hengen yrityksiin ja loput sitä suurempiin yrityksiin.

Taulukko 18. Yritysten lukumäärä ja yritysluokan kokonaishenkilötyövuosien määrä henkilöstön suuruusluokan mukaan vuonna 2022. Lähde: Tilastokeskus.

Henkilöstön suuruusluokka	Yritykset	Henkilöstö, henkilötyövuotta
	Lukumäärä	%	Tuhatta	%
Yhteensä	571 742	100	1 498	100
0–4	533 811	93,4	219	14,6
5–9	17 728	3,1	115	7,7
10–19	10 021	1,8	134	9
20–49	6 380	1,1	191	12,8
50–99	2 106	0,4	146	9,8
100–249	1 027	0,2	156	10,4
250–499	369	0,1	126	8,4
500–999	176	0	124	8,3
1 000–	124	0	286	19,1

Kunnat ja hyvinvointialueet ovat pääsääntöisesti suuria työnantajia, joten niiden työnantajamaksurasitus kevenisi kanavoinnin kokonaisratkaisun myötä hieman. Hyvinvointialueiden osalta työantajamaksujen keskimäärin noin 0,23 prosenttiyksikön kevenemä tulisi kuitenkin huomioiduksi likimain samassa suhteessa niiden saaman valtion rahoituksen vähenemisenä hyvinvointialueindeksin kautta. Kuntatyönantajien keskimääräisten työnantajamaksujen keventyminen noin 0,18 prosenttiyksiköllä pienentäisi kuntien menoja ja vahvistaisi siten kuntataloutta. Vahvistuminen ei olisi kuitenkaan täysimääräinen, sillä työnantajamaksujen lasku pienenentää kuntien saamia valtionosuuksia. Vuonna 2025 kuntien peruspalveluiden valtionosuusprosentin arvioidaan olevan noin 25 %, mikä karkeasti kuvaa kuntien työnantajamaksujen alenemasta valtion hyödyksi menevää osuutta. Kuntien palkkasumman arvioidaan vuonna 2025 olevan lähes 10 miljardia euroa, jolloin kuntien työantajakustannukset vähenisivät noin 18 miljoonalla eurolla ja valtionosuuden muutoksen jälkeen kuntatalous vahvistuisi noin 13 miljoonalla eurolla. Esityksen vaikutuksia kuntiin ja hyvinvointialueisiin on kuvattu kokonaisuutena luvussa 4.2.1.

Pienten työnantajien tavoin YEL-vakuutettujen yrittäjien vero- ja maksurasitus kiristyy kanavoinnin seurauksena hieman. Yrittäjät eivät maksa työttömyysvakuutusmaksua, eivätkä siten hyödy sen alenemisesta. Osana kanavointia yrittäjien sairaanhoitovakuutusmaksu nousisi ja yrittäjän päivärahamaksu laskisi. ^[32] Siten tässä esityksessä ehdotetut maksumuutokset kiristävät yrittäjien vero- ja maksurasitusta noin 0,2 prosenttiyksiköllä. Yrittäjien YEL-työtulojen mediaani oli Eläketurvakeskuksen tietojen mukaan 17 610 euroa vuonna 2023. ^[33] Ehdotettujen muutosten voidaan arvioida kasvattavan keskimääräisen yrittäjän maksurasitusta noin 3 eurolla kuukaudessa. Lisäksi vuoden 2024 alussa toteutettu kanavointiratkaisu kiristi myös hieman yrittäjien ansiotulojen verotusta. Yrittäjiin kohdistuva maksurasituksen nousu on arviolta yhteensä noin 7 miljoonaa euroa.

Sosiaaliturvarahastoille syntyvien säästöjen kanavointia koskevaan ratkaisuun liittyvillä rahoitusvastuumuutoksilla ei anneta yrityksille uusia tehtäviä tai aseteta niille uusia velvoitteita taikka vähennetä sanottuja tehtäviä tai velvoitteita, joten muutosten ei arvioida vaikuttavan yritysten hallinnolliseen taakkaan.

Sairauspäiväraha

Paitsi vakuutettujen toimeentuloon, sairauspäivärahaan ehdotettu säästö kohdentuu merkittäviltä osin myös työnantajien saamiin korvauksiin siltä ajalta, kun työnantaja maksaa sairausajan palkan. Säästöllä ei ole kanavoinnin myötä vaikutusta työnantajien sairausvakuutusmaksuihin. Uudistus siis laskennallisesti heikentää työnantajien taloudellista asemaa saatujen korvausten aleneman verran, kun käyttäytymisvaikutuksia ei huomioida. Tämä koskee myös julkisen sektorin työnantajia.

Ehdotetulla muutoksella ei olisi välitöntä vaikutusta kuntien tai hyvinvointialueiden rahoitukseen, sillä valtionosuusindeksissä ja hyvinvointialueindeksissä huomioidaan vain työnantajien sosiaaliturvamaksujen kehitys, johon uudistuksella ei ole vaikutusta. Kyseessä ei myöskään olisi kuntien tai hyvinvointialueiden lakisääteisiin tehtäviin kohdistuva muutos, joten uudistusta ei huomioitaisi rahoitusta korottavana tekijänä. Siten saatujen korvausten aleneminen heikentäisi kuntien ja hyvinvointialueiden rahoitustasapainoa ja loisi niille paineen sopeuttaa toimintaansa korvausten alenemista vastaavasti. Sama ilmiö koskisi myös muita julkiseen sektoriin lukeutuvia yksiköitä, kuten valtion virastoja ja laitoksia. Myöhemmin kuntien kustannustenjaon tarkistuksessa ja hyvinvointialueiden rahoituksen jälkikäteistarkistuksessa uudistuksen vaikutus tulisi huomioiduksi omalla painollaan. Esityksen vaikutuksia kuntiin ja hyvinvointialueisiin on kuvattu kokonaisuutena luvussa 4.2.1.

Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksessa ja tästä syntyvässä menosäästössä ei ole kyse yrityksille annettavasta uudesta tehtävästä eikä muutoksella aseteta niille uusia velvoitteita taikka vähennetä sanottuja tehtäviä tai velvoitteita, joten muutoksen ei arvioida vaikuttavan yritysten hallinnolliseen taakkaan.

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.2Sairauspäiväraha

5.1.2.1Sairauspäivärahan laskukaavan muuttamisen vaihtoehdot

Pääministeri Orpon hallituksen kehysriihessä huhtikuussa 2024 hallitus päätti sairauspäivärahajärjestelmän uudistamisesta vuoden 2025 alusta lukien niin, että muutoksesta syntyy 60 miljoonan euron julkista taloutta vahvistava nettosäästö. Keinoksi hallitus päätti sairauspäivärahan laskentaperusteiden muuttamisen tavalla, jossa toimenpiteitä painotetaan ylempiin tuloluokkiin. Edelleen hallitus päätti, että toimenpiteen vaikutukset sosiaaliturvarahastoihin kanavoidaan valtiolle ja kunnille velkaantumisen vähentämiseksi. Laskukaavan muutoksen tarkoituksena on toteuttaa säästöjä sairauspäivärahan menoihin.

Nykyisin sairauspäivärahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 35 769 euroa vuoden 2024 tasossa. Tämän ylittävästä osasta sairauspäivärahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Hallituksen esityksen valmistelun aikana tuotettiin laskelmia useammasta vaihtoehtoisesta tavasta toteuttaa sairauspäivärahan laskukaavan muutos. Jotta sairauspäivärahan laskukaavan muutoksella olisi mahdollista saavuttaa 60 miljoonan euron nettosäästö, tulisi sairauspäivärahaan kohdistuvan bruttosäästön olla noin 120 miljoonaa euroa, joissakin malleissa hieman tätä enemmän. Tämä johtuu siitä, että nettosäästöä laskettaessa on huomioitava täydentävien etuuksien (asumistuki, toimeentulotuki) kasvava tarve, julkisen sektorin työnantajille maksettavien etuuksien pienentyminen, yhteisö- ja tuloverokertymän pieneneminen etuustason laskiessa sekä kuntoutusrahamenojen pienentyminen ja valtion rahoitusvastuun kasvu vähimmäismääräisistä päivärahoista.

Tarkasteltuja laskukaavan muuttamisen vaihtoehtoja olivat valitun toteutustavan lisäksi seuraavat mallit (mallien euromäärät ovat vuoden 2024 tasossa):

Valittu malli: 2. korvaus-% 20 % → 15 %, taite -23 % (27 633 e)

Vaihtoehtoinen malli 1: 1. korvaus-% 70 % → 59 %

Vaihtoehtoinen malli 2: 1. korvaus-% 70 % → 65 %, 2. korvaus-% 20 % → 15 %, taite -13 % (33 307e)

Vaihtoehtoinen malli 3: Taite 1: 27 108e, jonka jälkeen 2. korvaus-% 40 %,

taite 2: 33 307, jonka jälkeen 15 %

Vaihtoehtoinen malli 4: Taite 1: 22 589e, jonka jälkeen 2. korvaus-% 45 %,

taite 2: 38 350, jonka jälkeen 15 %

Lisäksi selvitettiin mallia, jossa päivärahan taso ei nousisi enää tietyn tulotason jälkeen (päivärahakatto). Tuloraja, jonka jälkeen päiväraha ei enää tulojen kasvaessa nousisi olisi asetettava melko alas (noin 31 500 euroa vuoden 2024 tasossa).

Kuvio 10. Päivärahan suuruus eri malleissa päivärahan perusteena olevien vuositulojen mukaan.

Kuva

Taulukko 20. Eri mallien vaikutukset julkiseen talouteen.

	Malli 1	Malli 2	Malli 3	Malli 4
Oletukset
Työnantajien (TA) osuus etuussäästöstä	42 %	45 %	47 %	46 %
Julkisen sektorin TA osuus TA:lle maksetuista etuuksista	53 %	50 %	50 %	51 %
Marginaaliveroaste vakuutetut	45 %	45 %	45 %	45 %
Marginaaliveroaste yritykset (yhteisövero)	20 %	20 %	20 %	20 %
Bruttosäästö (sairauspäiväraha + osasairauspäiväraha), milj. eur	143	130	120	119
Työnantajat (säästö, joka kohdentuu työnantajille maksettuihin etuuksiin)	60	59	56	55
Julkinen sektori	32	29	28	28
Yksityinen sektori	28	29	28	27
Vakuutetut (säästö, joka kohdentuu vakuutetuille maksettuihin etuuksiin)	83	72	64	64
Nettosäästön muodostuminen koko julkisen talouden tasolla, milj. eur
Bruttosäästö (sairauspäiväraha + osasairauspäiväraha)	143	130	120	119
Julkisen sektorin työnantajille maksettavien etuuksien pienentyminen	-32	-29	-28	-28
Yhteisöverotulojen pienentyminen	-6	-6	-6	-5
Ansiotuloverotulojen pienentyminen	-37	-32	-29	-29
Yleisen asumistuen ja toimeentulotuen menojen kasvu (karkea arvio)	-2	-1	0	0
Kuntoututusrahamenojen pienentyminen	6	4	2	2
Valtion lisäosuuden kasvu (spr+osa-spr+kuntoutusraha)	-14	-6	0	0
Yhteensä	58	60	60	59

Kuvio 11. Päivärahan leikkaukset eri malleissa tuloluokittain.

Kuva

Kuvio 12. Päivärahan suhteelliset muutokset eri malleissa tuloluokittain.

Kuva

Mallit kohdentuvat eri tavalla vakuutettuihin ja vaikuttavat eri tavalla esimerkiksi valtion rahoitusosuuksiin. Malleissa 1 ja 2, joissa korvausprosentti pienenee, valtion rahoitusosuus vähimmäismääräisistä päivärahoista kasvaa, jolloin säästötavoitteen saavuttamiseksi olisi vaadittu valittua mallia suurempi bruttosäästö. Malleissa 3 ja 4 säästöt olisivat kohdentuneet myös valittua mallia matalimpiin tuloluokkiin. Valitussa mallissa taite on asetettu tavoiteltava nettosäästö huomioiden mahdollisimman korkeaan tuloluokkaan.

5.1.2.2Sairauspäivärahan omavastuupäivien lisääminen

Sairauspäivärahaa maksetaan omavastuuajan jälkeen. Yleensä omavastuuaika on sairastumispäivä ja sitä yhtäjaksoisesti seuraavat yhdeksän arkipäivää. Työntekijällä on oikeus sairausajan palkkaan sairastumispäivää seuranneen yhdeksännen arkipäivän loppuun, enintään kuitenkin siihen saakka, kun hänen oikeutensa sairauspäivärahaan alkaa. ^[38] Yksi mahdollisuus saada säästöjä sairauspäivärahamenoihin olisi lisätä omavastuupäiviä. Suomessa työnantajan vastuu sairausajan toimeentulosta on muita Pohjoismaita alhaisempi. Yksi työnantajiin kohdistuva lisäomavastuupäivä pienentäisi sairauspäivärahamenoja tältä osin karkean alustavan arvion mukaan 18 miljoonaa euroa. Nettosäästö julkiselle sektorille olisi kuitenkin selvästi pienempi, sillä muutos kasvattaisi julkisen sektorin työnantajien kustannuksia siltä osin kuin kyse on julkisen sektorin sairauspoissaoloista. Säästöt kohdistuisivat (pääosin) sosiaaliturvarahastoista rahoitettaviin eriin, joten säästöjen täysimääräinen ohjaaminen valtion ja kuntien velkaantumisen vähentämiseen edellyttäisi kanavointia.

Sairauspäivärahan omavastuuaika koskee myös niitä vakuutettuja, joilla ei ole sairausajan palkkaa maksavaa työnantajaa, joten omavastuuajan pidennys koskisi myös heitä. Omavastuupäivien lisäys saattaisi tarkoittaa käytännössä toimeentulon heikennystä ja sillä voisi olla vaikutusta myös muiden etuuksien saantiin. Näin ollen omavastuuajan muutoksessa on kyse merkittävästä uudistuksesta, jonka valmistelu edellyttäisi laaja-alaisia vaikutusarvioita.

5.1.2.3Työkykyyn ja työkyvyttömyyteen liittyvien etuusjärjestelmien rakenteellinen uudistaminen

Sairausvakuutusjärjestelmän sekä muiden työkykyyn ja työkyvyttömyyteen liittyvien etuusjärjestelmien muodostamaa kokonaisuutta uudistamalla voitaisiin saavuttaa sekä suoria säästöjä sairauspäivärahamenoissa että epäsuorempia hyötyjä työpanoksen lisääntymisen kautta. Kyseessä olisi laajempi uudistus, jonka valmistelu edellyttäisi aikaa ja resursseja. Rakenteellisten muutosten osalta vaikutukset realisoituisivat vasta hieman pidemmän ajan kuluessa.

5.1.2.4Luovutuspäiväraha

Sairauspäivärahan laskukaavan muutos olisi voitu ulottaa koskemaan myös luovutuspäivärahaa. Esityksessä on kuitenkin päädytty ehdottamaan, että luovutuspäivärahaan sovellettaisiin nyt voimassa olevaa laskukaavaa vuoden 2025 loppuun saakka. Luovutuspäivärahan määrää tarkasteltaisiin samassa yhteydessä kuin tarkastellaan sairausvakuutuslaissa tarkoitettua erityisraskausrahaa ^[39] .

5.2Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Kuvio 13. Sosiaaliturvamaksuprosentit ja niiden jakautuminen työnantajien ja palkansaajien kesken eri maissa vuonna 2022. Lähde: OECD Global Revenue Statistics Database.

6.1Sosiaaliturvarahastoihin kohdistuvien säästöjen kanavointi

Useat lausunnonantajat (esimerkiksi työmarkkinakeskusjärjestöt, Suomen Yrittäjät ry, Veronmaksajain Keskusliitto ry, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry ja Tehy) vastustivat esitettyä kanavointiratkaisua. Työmarkkinoiden keskusjärjestöt toivat lausunnoissaan esiin, että ne jättivät yhteisen eriävän mielipiteen sosiaaliturvarahastojen menosäästöjen kanavointiin asetetun kolmikantaisen työryhmän raporttiin. Eriävässä mielipiteessä todetaan, että julkinen talous vahvistuisi myös ilman lisätoimenpiteitä, kun otetaan huomioon työttömyysvakuutusmaksujen verovähennysoikeus, työn verotuksen keventymisen työllisyyttä vahvistava vaikutus ja julkisen sektorin työnantajien velvollisuus maksaa työnantajan työttömyysvakuutusmaksua.

Suomen Kuntaliitto ry kertoi lausunnossaan tukevansa sosiaaliturvarahastoihin kertyvien säästöjen kanavointia.

Kielteisissä lausunnoissa korostettiin edelleen, että verotulojen kasvun kautta sosiaaliturvarahastoihin kohdistuvat säästöt vahvistaisivat julkista taloutta myös ilman kanavointia. Muun muassa Elinkeinoelämän keskusliitto EK ja STTK ry viittasivat lausunnoissaan sosiaaliturvarahastojen menosäästöjen kanavoinnin vaihtoehtoja selvittäneen kolmikantaisen työryhmän tätä koskeviin laskelmiin.

Lisäksi lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota työnantajien kasvavaan maksurasitukseen sekä kanavointiratkaisun teknisiin yksityiskohtiin.

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Hallituksen esityksen pääasiallisessa sisällössä ja esityksen osiossa 1.1, Tausta, on todettu, että hallituksen kokonaissäästötavoitteen saavuttaminen velkasuhteen taittamiseksi edellyttää sosiaaliturvarahastoihin kohdistuvien säästöjen täysimääräistä kanavointia. Ilman kanavointia veronluonteiset sosiaalivakuutusmaksut laskisivat, mikä pienentäisi julkisen talouden tuloja, eikä velkaantuminen näin vähentyisi tavoitellusti. Lisäksi todetaan, että työmarkkinajärjestöjen eriävässä mielipiteessä esitettyä vaihtoehtoa ja muita vaihtoehtoista tapoja, joilla sosiaaliturvarahastoihin kohdistuvilla säästöillä voitaisiin vahvistaa julkista taloutta, käsitellään hallituksen esityksessä muita toteuttamisvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia käsittelevässä kohdassa.

Lausuntojen johdosta tuodaan myös esiin, että vuonna 2024 verotus väliaikaisesti kiristyi kokonaisuuden yhteydessä, mikä liittyy vuonna 2023 annettuun tuloverotusta koskevaan esitykseen. Tämä vaikutus poistuisi esityksessä ehdotetun ratkaisun myötä vuoden 2025 alusta. On myös totta, että normaalisti etuusleikkausten johdosta maksutaso alenisi, millä olisi positiivinen vaikutus alemman verorasituksen kautta työllisyyteen. Lausuntopalautteen perusteella työllisyysvaikutuksia koskevaa osiota täydennettiin kuvaamalla työllisyysvaikutuksia tilanteessa, jossa kanavointiratkaisua ei tehtäisi lainkaan. Vakuutusmaksumuutosten vaikutuksia on perusteltua arvioida niistä annettavien esitysten yhteydessä, eivätkä lausunnot tältä osin antaneet aihetta esityksen muuttamiseen.

Monen lausunnonantajan mukaan kanavointiratkaisu on ristiriidassa sosiaaliturvan vakuutusperiaatteen tai sosiaaliturvarahastojen alkuperäisen käyttötarkoituksen kanssa, sillä vakuutusmaksut on tarkoitettu ansiosidonnaisten sosiaaliturvaetuuksien rahoittamiseen. Joidenkin lausuntojen mukaan kanavointiratkaisun myötä vakuutusmaksuilla rahoitettaisiin myös muita kustannuksia kuin mihin maksuja kerätään. Osa lausujista suhtautui varauksella siihen, että toisistaan erillisten työttömyysturvajärjestelmän ja sairausvakuutusjärjestelmän rahoitusperiaatteiden välille luodaan eräänlainen yhteys kanavointiratkaisun myötä.

Lausunnonantajista Työllisyysrahasto katsoi, että hallituksen esitys pyrkii noudattamaan vakuutusmaksuperiaatetta työttömyysvakuutusmaksujen osalta.

Lausuntojen johdosta todetaan, että kanavointiratkaisussa Työllisyysrahaston perimien työttömyysvakuutusmaksujen annetaan alentua ja sen suhdannepuskuri kertyy muuttuneen työttömyysturvalainsäädännön ja työttömyyden kehityksen mukaisten vastuuennusteiden perusteella. Kertyviä vakuutusmaksuja käytetään edelleen alkuperäiseen käyttötarkoitukseen. Sairausvakuutuksen osalta kyse on rahoitusosuuksien muutoksesta, jonka jälkeenkin lakisääteisten sairausvakuutusmaksujen käyttö on sidottu alkuperäiseen käyttötarkoitukseen. Varoja ei siis siirretä sosiaaliturvarahastoista valtion yleiskatteelliseen budjettirahoitukseen, eikä sosiaaliturvarahastojen varojen käyttötarkoituksia esitetä muutettavaksi. Esitystä on täydennetty tältä osin.

Joidenkin lausunnonantajien mukaan kanavoinnin asteittaisen toteuttamisen mahdollisuutta ei tarkasteltu esityksessä riittävällä tavalla, eikä valintaa toteuttamisesta ilman asteittaisuutta perusteltu kunnolla. Osassa lausunnoista huolena oli, että esityksen mukaisessa kanavointiratkaisussa valtiolle kanavoidaan käytännössä ylimääräistä suhteessa siihen, miten paljon sosiaaliturvarahastojen menot supistuvat.

Lausuntopalautteen myötä esityksessä olevia perusteluja kanavoinnin toteuttamisesta ilman asteittaisuutta on täydennetty.

6.2Yleistä sairauspäivärahan laskukaavan muuttamisesta

Monet lausunnon antaneet tahot vastustivat sairauspäivärahan laskukaavan muuttamista. Yksilöihin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia pidettiin suurina. Esitystä kritisoitiin myös siitä, ettei muutos kohdistu vain ylempiin tuloluokkiin vaan myös niihin, joiden vuositulot ovat keskivertopalkansaajia pienemmät. Ongelmallisena sairauspäivärahan leikkaus nähtiin myös sen vuoksi, että työkyvyttömän henkilön mahdollisuudet parantaa toimeentuloaan ovat rajalliset. Lisäksi vaikutusten todettiin olevan suurempia erityisesti niille työntekijöille, joille työnantaja ei lakisääteisen omavastuuajan palkan jälkeen maksa lainkaan palkkaa tai palkkaa maksetaan vain lyhyeltä ajalta. Toisaalta osa lausunnonantajista totesi, että työnantajavaikutukset ovat suurempia niillä työnantajilla, jotka työ- ja virkaehtosopimuksen tai työsopimuksen nojalla maksavat palkkaa työkyvyttömyysajalta myös lakisääteisen, omavastuuajan mittaisen palkanmaksuvelvollisuuden jälkeen.

Lausuntojen johdosta todetaan, että esityksessä taitteen vuosituloraja on asetettu tavoiteltava nettosäästö huomioiden mahdollisimman korkeaan tuloluokkaan. Vaihtoehtoisia tapoja tavoitellun nettosäästötavoitteen saavuttamiseksi on käsitelty esityksen vaihtoehtoisia ratkaisutapoja käsittelevässä osiossa.

Esimerkiksi Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry ja Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT saattoivat tiedoksi arvionsa, että muutokset voivat vaikuttaa myös työehtosopimusneuvotteluihin tulevaisuudessa. Arvioiden osalta todetaan, että työsopimuslain palkanmaksuvelvoitteen ylittävästä palkanmaksusta työkyvyttömyysajalla sovitaan työ- ja virkaehtosopimuksissa, joista palkansaajien ja työnantajien edustajat neuvottelevat keskenään.

Esitystä arvosteltiin siitä, että sairauspäivärahaan kohdistuvia muutoksia on perusteltu työllisyysvaikutuksilla. Sairauspäivärahan laskukaavan muuttamista kritisoitiin ilmaisuna harhaanjohtavaksi. Kyseessä todettiin olevan sairauspäivärahan tasoon tehtävä leikkaus.

Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksessa on kyse säästötoimesta ja tätä on selkeytetty esityksessä. Vaikka laskukaavan muuttamisen tavoitteena ei ole lisätä työllisyyttä, sen on kuitenkin arvioitu vahvistavan työllisyyttä käyttäytymisvaikutusten kautta. Esitystä on täsmennetty tältä osin.

Lausuntopalautteen mukaan esityksessä tulisi kuvata paremmin maksettujen vakuutusmaksujen ja niillä saatavien korvausten suhdetta sekä arvioida vakuutusperiaatteen toteutumista.

Vakuutusperiaatetta koskevan lausuntopalautteen johdosta todetaan seuraavaa. Vero- ja maksutulojen sekä etuuksien rahoituksen jakautumista selvittäneen työryhmän työssä havaittiin, että rahoitusta koskeville ratkaisuille ei aina ole olemassa yksiselitteistä perustetta, jonka varaan rahoituksen jako olisi jaettu. Järjestelmää kehitettäessä on pyritty vahvistamaan sosiaalivakuutusjärjestelmän vakuutusperusteisuutta eli etuuksien ja maksujen välistä suhdetta, mutta joissakin käytännön ratkaisuissa rahoitusosuuksia on kuitenkin muuteltu erilaisten talouspoliittisten tavoitteiden mukaisesti. Järjestelmään on myös ajan myötä muodostunut erilaisia poikkeuksia. Esityksen kotitalousvaikutuksia koskevaa osiota on täydennetty täsmentämällä, että esitetty sairauspäivärahan laskukaavan muutos heikentää yksittäisen palkansaajan rahoitusvastuun ja etuuden karttuman välistä suhdetta.

6.3Taloudellisia vaikutuksia koskevat lausunnot

Useissa lausunnoissa todettiin, että esityksen pitkän aikavälin kokonaisvaikutuksia ei ole arvioitu tarpeeksi kattavasti. Esimerkiksi Palvelualojen ammattiliitto PAM ry:n mukaan vuosikymmeniä rakennetun sosiaaliturvajärjestelmän heikentäminen voi johtaa merkittävästi aiempaa korkeampiin kustannuksiin sekä järjestelmän tasolla että yksilöiden ja perheiden kohdalla.

Tampereen kaupunki totesi lausunnossaan, että esityksessä jäi epäselväksi, miten muutokset kokonaisuudessaan vaikuttavat kuntatalouteen. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT totesi lausunnossaan, että esityksen taloudellisissa vaikutuksissa tulisi kuvata tarkemmin voimaantulon ajankohdan aiheuttama ylimääräinen kanavointi ja sen suuruusluokka. Esityksestä lausuneet hyvinvointialueet totesivat, että sairauspäivärahakorvauksiin esitetyt muutokset lisäisivät myös hyvinvointialueiden kustannuksia ja siten tosiasiallisesti heikentäisivät hyvinvointialueiden talouden tasapainotilaa. Hyvinvointialueiden mukaan tämä on erityisen hankalaa tilanteessa, jossa kaikki hyvinvointialueet tekevät taloudellisesti alijäämäisiä tuloksia ja alijäämien kattamisvelvoitteen aikaraja on tiukka.

Lausuntojen johdosta todetaan seuraavaa. Hallituksen esityksen kohtaa 5.1.1.9 on lausuntojen johdosta tarkennettu kuvaamaan tarkemmin vuodelle 2025 esitettyä ylimääräistä kanavointia ja sen suuruusluokkaa. Hyvinvointialueiden kustannusten kasvun arvioidaan esityksessä olevan yhteensä 19 miljoonaa euroa, mikä on melko pieni kustannusnousu suhteessa hyvinvointialueiden rahoitukseen, jonka vuonna 2025 arvioidaan olevan noin 26 miljardia euroa. Lisäksi hyvinvointialueet voivat jossain määrin omilla toimenpiteillään pyrkiä ennaltaehkäisevin toimin vähentämään henkilöstönsä sairauslomia.

Esityksen julkiseen talouteen kohdistuvien vaikutusten arviointia on täydennetty arvioimalla tarkemmin esityksen vaikutuksia kuntien ja hyvinvointialueiden talouteen.

Suomen Kuntaliitto ry totesi lausunnossaan, että kuntien työnantajanäkökulmasta suurin riski liittyy siihen, että esityksen mukaan sairausvakuutusmaksu kiristyisi joka tapauksessa merkittävästi, mutta ei ole varmaa laskeeko työttömyysvakuutusmaksu vastaavasti.

Lausunnon johdosta todetaan seuraavaa. Työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettaviin etuuksiin kohdistuvien säästöjen myötä tarve kerätä työttömyysvakuutusmaksuja laskee vastaavasti, mutta yksittäisenä vuonna työttömyysvakuutusmaksujen kehitykseen vaikuttavat muutkin asiat, kuten suhdannetilanne ja Työllisyysrahaston suhdannepuskurin nettovarallisuusasema.

6.4Työllisyysvaikutuksia koskevat lausunnot

Työllisyysvaikutusten arvioinnin osalta lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota erilaisiin esityksessä jo kuvattuihin mekanismeihin sekä vaikutusarvioihin liittyvään epävarmuuteen. Yleisimmät huomiot liittyivät päivärahojen määrän heikentymisestä seuraavaan kannustimeen palata töihin liian aikaisin. Tämä mekanismi on tunnistettu esityksen vaikutusarvioissa. Lausuntopalautteessa nostettiin esille myös mahdollisuus siitä, että aikaisempi työhön paluu voisi parantaa työkykyä. Myös tämä vaikutuskanava on tunnistettu esityksessä. Esityksessä myös arvioidaan näiden vaikutuskanavien merkitystä työllisyysvaikutusten osalta.

Useat lausunnonantajat korostivat, että sairauspäivärahaan kohdistuvat muutokset voivat vaikeuttaa niiden henkilöiden työllistymistä, joiden työkyky on alentunut.

Lausuntopalautteeseen viitaten voidaan todeta, että sairauspäivärahan määrän alentamisella voi mahdollisesti olla alentuneesti työkykyisten työllisyyttä heikentävä vaikutus. Lausuntojen pohjalta työllisyysvaikutuksia käsittelevää osiota on myös täydennetty siltä osin, että työnantajien kasvavat kustannukset voivat tietyssä määrin heikentää kannustimia palkata työvoimaa. Toisaalta muutokset voisivat vaikuttaa myös vähäisissä määrin siihen, että työnantajalla olisi vahvemmat kannustimet tukea työntekijöiden työkykyä sairauspoissaolojen ehkäisemiseksi.

Muutamat lausunnonantajat nostivat lausunnoissaan esiin, että kuntoutusrahan tason heikentyminen voi heikentää motivaatiota kuntoutukseen hakeutumiseen. Esityksen vaikutusarvioita on täydennetty näiden lausuntojen perusteella.

6.5Kotitalouksiin kohdistuvia vaikutuksia koskevat lausunnot

Useat lausuntopalautteen antaneet tahot arvioivat vaikutuksia tulevan erityisesti pieni- ja keskituloisille kotitalouksille. Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksen nähtiin heikentävän työntekijöiden turvaa sairastumisen aikana, mutta toisaalta hyvänä asiana pidettiin sitä, ettei muutos vaikuta kaikista pienituloisimpiin. Monet vastaajat toivat esiin kuitenkin huolen muutoksen vaikutuksista pitkäaikaista sairauslomaa tarvitsevien ja pitkäaikaisesti työkyvyttöminä olevien henkilöiden tilanteisiin. Muutoksen todettiin vaikuttavan myös niihin, joiden työkyky on alentunut. Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry huomautti, ettei esityksessä ole arvioitu mahdollista vaikutusta työkyvyttömien palkkakertymään tulevaisuudessa.

Lausunnoissa pohdittiin vaikutuksia lapsiperheisiin, joissa vanhempi saa pidemmän aikaan etuutta sekä erityisesti vaikutuksia yhden huoltajan perheisiin. Lausuntopalautteessa arvioitiin lisääntyvän taloudellisen epävarmuuden vaikuttavan kielteisesti lasten ja nuorten hyvinvointiin. Vaikutukset voivat myös olla pitkäaikaisia ja ylisukupolvisia.

Tehy ry toi esille tarpeen arvioida muutoksen vaikutusta osasairauspäivärahaoikeuden käyttämiseen. Laskukaavan muutoksella nähtiin olevan myös negatiivisia vaikutuksia yksilöiden käyttäytymiseen: kokoaikainen tai osasairauspäivärahan turvin tapahtuva osa-aikainen työhön palaaminen voisi aikaistua terveyden kustannuksella. Alempi sairauspäivärahan ja kuntoutusrahan taso voisi esimerkiksi Tampereen kaupungin lausunnon mukaan johtaa sairaana työskentelemiseen, kuntoutuksen viivästymiseen ja esimerkiksi työttömyysetuuden saamiseen sairauspäivärahan sijaan, mikä taas voisi aiheuttaa esimerkiksi epäoikeudenmukaisuutta eri etuuksien rahoitusvastuun jakautumisessa.

Esityksen vaikutusarviointeja on täydennetty osasairauspäivärahaoikeuden käyttämisen osalta. Lausuntopalautteen johdosta todetaan kuitenkin myös, että aikaisemmalla työhön paluulla voi tutkimusten mukaan tietyissä tilanteissa olla myös positiivisia vaikutuksia. Asiaa käsitellään esityksen työllisyysvaikutuksia koskevassa luvussa.

Toimeentulotuen määrien arveltiin kasvavan nykyisten etuudensaajien osalta ja uusien etuudensaajien määrän lisääntyvän, työkyvyttömyyseläkehakemusten ja niiden hylkäysten määrien nousevan. Useat lausunnonantajat huomauttivat, että toimeentulotuen ja asumistuen tarpeen kasvamisen osalta arvio esityksessä jäi epämääräiseksi

Esityksessä olevia arvioita toimeentulotuen ja asumistuen tarpeen lisääntymisestä on tarkennettu lausuntopalautteessa esitettyjen huomioiden pohjalta.

Kansaneläkelaitos toi lausunnossaan esiin, että lapsen huoltajalla ja lasta tosiasiasiallisesti hoitavalla on tietyissä tilanteissa oikeus lapsen kuntoutuksen ajalta kuntoutusrahaan tai erityishoitorahaan. Näitä ei kuitenkaan makseta samanaikaisesti. Laskukaavan muutoksen myötä yhä alemmilla vuosituloilla erityishoitorahasta muodostuu asiakkaalle kuntoutusrahaa edullisempi vaihtoehto. Lisäksi on huomioitava, että erityishoitorahan myöntämiselle on laissa säädetyt enimmäisajat. Tilannetta on kuvattu esityksen kotitalousvaikutuksia käsittelevässä osiossa kohdassa, jossa tarkastellaan laskukaavan muutosten vaikutuksia kuntoutusrahaan.

Lisäksi Kansaneläkelaitos huomautti, että ammatillisen kuntoutuksen osalta kuntoutusrahan laskusääntöä on heikennetty vasta 1.1.2024 voimaan tulleen muutoksen myötä. Sen mukaan kuntoutusrahan alentamisen vaikutuksia työelämään kiinnittymättömien henkilöiden toimeentuloon, kuntoutukseen osallistumiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen ei ole pystytty seuraamaan tai arvioimaan kokonaisvaltaisesti. Tätä koskeva huomio on lisätty esityksen kotitalousvaikutuksia koskevaan osioon.

6.6Yrityksiin ja muihin työnantajiin kohdistuvia vaikutuksia koskevat lausunnot

Lausunnoissa todettiin työantajien saamien sairauspäivärahakorvausten vähenemisen ja kanavointiratkaisun heikentävän pienyrittäjien asemaa. Suomen Yrittäjät ry:n ja Mikro- ja yksinyrittäjät ry:n lausunnoissa tämä nähtiin ongelmalliseksi yhdessä muiden yrittäjiin kohdistuvien muutosten, kuten YEL-vakuutusmaksujen nousun, yleisen arvonlisäverokannan noston ja yleisen hintojen nousun, kanssa. Lisäksi yrittäjäjärjestöjen lausunnoissa todettiin, että esityksessä on myös jätetty kokonaan erikseen huomioimatta itselleen palkkaa maksavien yrittäjien velvollisuus maksaa työnantajan sairausvakuutusmaksua itselleen maksamisensa palkkojen perusteella. Lausuntojen mukaan heidän kohdallaan maksurasitus tulee kiristymään vielä enemmän kuin muilla yrittäjillä.

Yrittäjien maksuvastuiden muutosta on tarkasteltu esityksen osiossa 4.2.4, Vaikutukset yrityksiin ja muihin työnantajiin. Arvion mukaan sosiaalivakuutusmaksuja koskevien muutosten voidaan arvioida kiristävän YEL-vakuutettujen yrittäjien vero- ja maksurasitusta hieman, keskimääräisen yrittäjän maksurasitusta noin 3 euroa kuukaudessa. Lausunnot eivät antaneet aihetta laajempaan tarkasteluun tässä yhteydessä.

STTK ry totesi lausunnossaan, että kanavointiratkaisu näyttäisi toteutuvan melko tasapuolisesti palkansaajien ja työnantajien välillä. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT totesi lausunnossaan, että kanavointiratkaisu kohtelee eri tavoin pieniä ja suuria työnantajia ja että näitä vaikutuksia tulisi eritellä tarkemmin erityisesti hyvinvointialueiden ja kuntien näkökulmasta.

Lausuntojen johdosta todetaan, että hallituksen esityksen luvussa 4.2.4.1 ja erityisesti kuviossa 9 on kuvattu esityksen vaikutusta eri kokoisiin työnantajiin mukaan lukien kunnat ja hyvinvointialueet. Lisäksi on erikseen kuvattu, miten nämä muutokset vaikuttavat kuntien ja hyvinvointialueiden valtiolta saamaan rahoitukseen.

Aivovammaliitto näki lausunnossaan riskinä, että sairauspäivärahaa koskevien muutosten seurauksena tartuntataudit leviävät entistä helpommin työpaikoilla, mikä lisäisi kokonaisuutena sairauspoissaoloja ja siten vähentäisi henkilötyövuosien määrää. STTK ry toteaa lausunnossaan, että sairaana töihin palaaminen voisi hidastaa toipumista, mikä aiheuttaisi lisäkustannuksia työnantajalle toistuvien työkyvyttömyysjaksojen ja lisääntyneiden työterveyshuollon kustannusten muodossa.

6.7Viranomaisiin kohdistuvia vaikutuksia koskevat lausunnot

Kansaneläkelaitos nosti esiin, että sairauspäivärahaa koskevilla muutoksilla on vaikutuksia Kansaneläkelaitoksen järjestelmiin. Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan laskukaavan muutos voi kannustaa asiakkaita hakemaan vaihtoehtoisia etuuksia, vaikka niiden edellytykset eivät täyttyisikään. Tämä tulisi lisäämään etuuskäsittelijöiden työmäärää. Kansaneläkelaitos kertoi lausunnossaan pystyvänsä toimeenpanemaan ehdotetut muutokset esitetyssä aikataulussa.

Verohallinto kertoi kannattavansa erillistä lakia sairausvakuutusmaksujen maksuprosenteista vuonna 2025. Kuten hallituksen esityksessäkin on todettu, verokortit tulevat vuodesta 2025 alkaen voimaan jo tammikuun alussa aikaisemman helmikuun sijasta. Verohallinnon mukaan lakimuutos aiheuttaa sairausvakuutusmaksujen osalta päivitystarpeita Verohallinnon tietojärjestelmiin, päätöksiin ja ohjeisiin sekä tarpeen virkailijakoulutukselle. Verohallinnon arvion mukaan työmäärä on kuitenkin vastaava kuin vuosittain aikaisemminkin, kun maksuprosentit on annettu valtioneuvoston asetuksella.

Vakuutuskassat ry:n arvion mukaan muutoksilla voi olla pidemmän aikavälin vaikutuksia vakuutuskassojen sääntöihin ja talouteen. Kassojen sääntömuutoshakemusten käsittely voisi tällöin lisätä Finanssivalvonnan työtä. Vakuutuskassat ry huomautti myös, että lisäpäivärahoja maksavien vakuutuskassojen työntekijäkohtaisten vakuutusmaksujen voivan nousta pidemmällä aikavälillä, erityisesti jos työnantajien sairausajan palkanmaksukäytänteisiin tulee muutoksia.

Lausunnoissa arvioitiin, että muutoksista aiheutuisi muutoksia myös hyvinvointialueiden viranomaisten prosesseihin, ohjeistuksiin ja työmäärään esimerkiksi mahdollisesti lisääntyvien toimeentulotukihakemusten myötä.

Esityksessä muutosten myötä tapahtuvan toimeentulotuen tarpeen lisääntymisen on arvioitu olevan vähäistä ja toimeentulotuen saantia koskevia vaikutusarvioita on täsmennetty tarkoituksena vastata lausuntopalautteessa esitettyihin huomioihin.

Esityksen viranomaisvaikutuksia käsittelevää kohtaa 4.2.5 on täydennetty Kansaneläkelaitoksen ja Verohallinnon työmäärän osalta.

6.8Muita yhteiskunnallisia vaikutuksia koskevat lausunnot

Monet lausunnonantajat toivat esille ongelmia liittyen muun muassa sairastavuuden pitkittymiseen, lisääntyviin työkyvyn ongelmiin ja tilanteiden vaikeutumiseen. Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksen nähtiin vaikuttavan erityisesti heikommassa asemassa oleviin, joille sopeutuminen muuttuviin taloudellisiin tilanteisiin on vaikeaa.

Osa lausuntopalautteen antajista arvioi yhteiskunnalle kertyvien kustannusten kasvavan sairastavuuden nousun ja lisääntyneiden palvelutarpeiden myötä. Myös hoitoon ja kuntoutukseen pääsyn tärkeyttä korostettiin. Työnantajille syntyvien kustannusten nousun arvioitiin voivan vaikuttaa työsuhteen ehtoihin yritysten pyrkiessä säästämään kustannuksissa tai esimerkiksi siihen, miten pitkältä ajalta työnantajat maksavat sairausajan palkkaa. Hallituksen esitystä kritisoitiin siitä, ettei se ota riittävästi huomioon eriarvoisuuden lisääntymistä, terveyden ja hyvinvoinnin heikkenemistä tai sosiaalisten ongelmien aiheuttamaa kustannusten nousua. Esimerkiksi Palvelualojen ammattiliitto PAM ry huomautti, että muutoksen myötä sairauden varalle hankittujen toimeentulovakuutusten kysyntä korkeammissa tuloluokissa voi kasvaa, mikä lisää sairastamisen taloudellisiin riskeihin liittyvää eriarvoisuutta. Perhehoitoliitto arvioi laskukaavan muutoksen heikentävän toimeksiantosuhteisen perhehoitajan sosiaaliturvaa ja kasvattavan eriarvoisuutta palkansaajiin nähden. Perhehoitajilla ei esimerkiksi ole sellaista työterveyshuoltoa, joka tukisi työhön paluuta pitkältä sairauslomalta.

Aivovammaliitto ja Invalidiliitto toivat esille laskukaavan muutoksen koskettavan osaa vammaisista henkilöistä. Lausuntopalautteessa nostettiin esiin esityksessä tarkasteltuja sukupuolivaikutuksia. Vaikutuksia ajateltiin olevan erityisesti esimerkiksi pienituloisilla, naisvaltaisisilla aloilla. Kuten esityksessäkin todetaan, laskukaavan muutos kohdistuu useampaan naiseen kuin mieheen, mutta euromääräinen vaikutus on keskimäärin suurempi miehillä kuin naisilla. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös ikävaikutuksiin.

Tehy ry huomautti lausunnossaan, että sairauspäivärahan tason aleneminen vaikutta monella eri tavalla enemmän naisiin kuin miehiin. Kuten esityksessäkin on todettu, esimerkiksi osa raskaana olevista naispuolisista työntekijöistä saa raskausaikana sairauspäivärahaa ennen raskausrahan alkua. Tehy ry:n lausunnon mukaan heikoimmassa asemassa ovat ne naispuoliset työntekijät, joilla ei ole oikeutta sairausajan palkkaan ollenkaan tai se päättyy ennen raskausrahan alkamista. Se huomautti myös, että sairauspäivärahaa koskevat muutokset ovat merkittäviä erityisesti julkisille sosiaali- ja terveysalan työantajille, koska työn luonteen vuoksi erityisesti sotealalla on muihin aloihin nähden verrattain paljon sairauspoissaoloja, ja että laki ei turvaa oikeutta sairausajan palkkaan sairauspäivärahakauden ajalta, vaan tilanne voi muuttua työehtosopimustoiminnan muutoksissa. Myös osa muista lausunnonantajista arvioi laskukaavan muutoksen vaikuttavan erityisesti aloihin, joilla riski sairastua on muita korkeampi, kuten sosiaali- ja terveysaloilla, varhaiskasvatusalalla ja palvelualalla. Fyysisempää työtä tekevien on myös jäätävä herkemmin pois työstä sairastumisen vuoksi. Toisaalta muutoksen arvioitiin kohdistuvan myös erityisesti korkeakoulutettuihin palkansaajiin ja yrittäjiin.

Oulun kaupunki painotti olevan tärkeää arvioida esityksen taloudellisia vaikutuksia eri ryhmiin ja varmistaa taloudellisten kannustimien tukevan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa. Myös mielenterveyskuntoutujat nostettiin esille sairauspäivärahan laskukaavan muutoksesta kärsivänä ryhmänä, joilla työkyvyn palautuminen on usein pitkäkestoista.

Esityksen vaikutuksia yhdenvertaisuuteen, sukupuolten asemaan sekä muita perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia on tarkennettu lausuntojen perusteella.

6.9Voimaantuloa ja siirtymäsäännöstä koskevat lausunnot

Muutama lausunnonantaja suhtautui kriittisesti lakiesityksen voimaantulon aikatauluun. Osassa lausunnoista toivottiin vaikutusten ja yhteisvaikutusten tarkempaa arvioimista ennen lain voimaantuloa.

Esityksen vaikutusarvioita on täydennetty lausuntokierroksen jälkeen lausunnoissa esitettyjen kommenttien perusteella.

Kansaneläkelaitos nosti lausunnossaan esiin tarpeen huomioida lain voimaantulon näkökulmasta sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:n 7 momentin ja sen soveltamisen. Lausunnoilla olleessa esitysluonnoksessa todettiin, että jos työkyvyttömyys alkaa ennen 1. päivää tammikuuta 2025, sairauspäivärahaan sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Kansaneläkelaitoksen lausunnon mukaan sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:n 7 momentin mukaisessa tilanteessa asiakas voisi olla työkykyinen lain tullessa voimaan ehdotuksen mukaisesti, mutta ongelmia voisi syntyä edellä mainitun säännöksen kanssa, mikäli työkyvyttömyys uusiutuisi 30 päivän sisällä.

Esityksen voimaantulosäännöstä on täydennetty sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:n 7 momentin tarkoituksen huomioivalla siirtymäsäännöksellä.

6.1Muu lausuntopalaute

Sosiaali- ja terveysministeriö valmisteli hallitusten esitysten yhteisvaikutusten arviointia lausuntokierroksen aikana, eikä yhteisvaikutusten arviointi ollut vielä lausunnonantajien käytettävissä. Tästä johtuen monessa lausunnossa kritisoitiin yhteisvaikutusten arvioinnin puuttumista ja toisaalta korostettiin sen tärkeyttä. Ongelmallisena nähtiin esimerkiksi sairauspäivärahaa koskevien säästöjen kanssa samaan aikaan ehdotettavat sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksujen ja lääkemenojen korotukset, mitkä vaikuttavat samoihin henkilöihin ja lisäävät sairastamisen kustannuksia yhdessä sairauspäivärahan tasoon kohdistuvan leikkauksen kanssa.

Muita esitettyjä vaikutusten arviointia vaativia asioita olivat esimerkiksi säästöjen kasautuminen niihin kotitalouksiin, joissa on useita pitkäaikaissairaita henkilöitä sekä vaikutukset palvelutarpeen lisääntymiseen.

Yhteisvaikutusten arviointia koskevaa kohtaa 4.2.7. on sittemmin päivitetty. Yhteisvaikutusten arviointi julkaistaan samaan aikaan budjettilakien antamisen kanssa ja se on käytettävissä hallituksen esityksiin sisältyvien vaikutusarviointien täydentäjänä eduskuntakäsittelyssä.

Oikeusministeriö totesi lausunnossaan, että yhteisvaikutusten arvioinnin puuttuminen vaikutti lausuntovaiheessa mahdollisuuksiin arvioida riittävän tarkasti ehdotettujen muutosten perustuslainmukaisuutta. Lisäksi oikeusministeriö teki useita säätämisjärjestysperusteluihin liittyviä huomioita. Ministeriön mukaan esityksen säätämisjärjestysperusteluista ei kaikilta osin käy ilmi, miltä osin ehdotettujen muutosten mahdollisesti katsotaan muodostavan perusoikeusrajoituksia. Säätämisjärjestysperusteluissa tulisi oikeusministeriön mukaan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön viitaten arvioida myös sitä, muodostavatko ehdotetut muutokset olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan. Oikeusministeriö esitti lausunnossaan havaintoja myös liittyen esityksen yhdenvertaisuusvaikutuksiin ja vaikutuksiin lapsen huolenpidosta vastaaville.

Lausunnon perusteella esityksen säätämisjärjestysperusteluja on täydennetty.

Munuais- ja maksaliitto ry nosti esiin lausunnossaan, että esitetyt muutokset tulisivat heikentämään elinluovuttajan asemaa entisestään, sillä luovutuspäivärahan määrän alentaminen saattaisi vähentää halukkuutta munuaisen luovutukseen ja lisäisi näin sairaanhoidon kustannuksia. Munuais- ja maksaliitto katsoo, että lakimuutoksen yhteydessä tulisi muuttaa luovutuspäivärahan määräytymisperusteita siten, että luovutuspäivärahan määrä ei alenisi yhdessä sairauspäivärahan kanssa. Myös Kansaneläkelaitos nosti lausunnossaan esiin, että vaikka se ei arvioinut muutoksella olevan merkittäviä vaikutuksia luovutuspäivärahan saajien määrään, luovutuspäivärahan määrä voi muutoksen myötä laskea.

Lausuntopalautteen perusteella esitystä on muutettu luovutuspäivärahan osalta.

Lisäksi joissakin lausunnoissa nostettiin esiin sellaisia sairausvakuutuslakiin liittyviä kysymyksiä ja ehdotuksia, jotka eivät suoranaisesti koskeneet hallituksen esityksen ehdotuksia. Näiden osalta todetaan, ettei esityksessä ole kyse laajemmasta sairauspäivärahan tai muiden sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien määrittelyjä tai käytäntöjä koskevasta uudistuksesta, eivätkä nämä lausunnot antaneet aihetta muutoksiin.

7.1Sairausvakuutuslaki

11 luku Päivärahaetuuksien määrä

1 §.Päivärahaetuuksien määrä tulojen perusteella.

Pykälän 2 momentin mukaan sairauspäivärahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 26 898 euroa. Tämän ylittävästä osasta sairauspäivärahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Laissa oleva tuloraja vastaa vuoden 2010 palkkakertoimen arvoa. Tämän ylittävästä osasta sairauspäivärahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tuloraja muutettaisiin 20 780 euroksi vuoden 2010 palkkakertoimen tasossa, mikä vastaisi 27 633 euroa vuonna 2024. Lisäksi ehdotetaan päivärahaetuuden korvausastetta tulorajan ylitteeltä alennettavaksi siten, että tulorajan ylittävästä osasta sairauspäivärahan määrä olisi 15 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta.

18 luku Sairausvakuutusrahasto ja vakuutusmaksut

9 §.Vakuutettujen rahoitusosuus. Pykälässä säädetään siitä, mikä osuus sairaanhoitovakuutuksen kuluista rahoitetaan vakuutetuilta perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tuotoilla. Nykyinen vakuutettujen 33 prosentin rahoitusosuus ehdotetaan muutettavaksi 48,6 prosentiksi.

10 §.Valtion rahoitusosuus. Pykälässä säädetään siitä, mikä osuus sairaanhoitovakuutuksen kuluista rahoitetaan valtion varoista. Nykyinen valtion 67 prosentin rahoitusosuus ehdotetaan muutettavaksi 51,4 prosentiksi.

13 §.Valtion rahoitusosuus ja yrittäjän lisärahoitusosuus. Pykälän 1 momentin mukaan valtion varoista rahoitetaan se osuus vähimmäismääräisenä maksettavan päivärahaetuuden tai kuntoutusrahan kuluista, joka ylittää vuositulon perusteella lasketun päivärahaetuuden tai kuntoutusrahan määrän, mikäli luvun 11 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen päivärahaetuuden tai kuntoutusrahan määrä jäisi 11 luvun 2 §:n 1 momentin mukaisen vuositulon perusteella laskettuna alle 11 luvun 10 §:n vähimmäismääräisen päivärahaetuuden.

Pykälän 2 momentin mukaan valtion varoista rahoitetaan se osuus vähimmäismääräisenä maksettavan kuntoutusrahan kuluista, joka ylittää vuositulon perusteella lasketun kuntoutusrahan määrän, mikäli Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain 35 §:ssä tarkoitettu kuntoutusraha jäisi alle sanotussa pykälässä mainitun vähimmäismääräisen kuntoutusrahan. Momentti ehdotetaan kumottavaksi, koska Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain 35 § on kumottu vuoden 2024 alusta voimaan tulleella lailla 1240/2023.

Pykälän 3 momentin mukaan valtio rahoittaa lisäksi viisi prosenttia päivärahaetuus- ja kuntoutusrahakuluista, jotka muutoin rahoitettaisiin työnantajan sairausvakuutusmaksulla ja vakuutetun päivärahamaksulla. Momentti ehdotetaan kumottavaksi, koska jatkossa valtiolla ei enää olisi rahoitusosuutta päivärahaetuus- ja kuntoutusrahakuluista.

20 §.Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu. Pykälän 1 momentin mukaan sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu määräytyy siten, että vakuutetuilta perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tuotoilla rahoitetaan luvun 9 §:ssä tarkoitettu rahoitusosuus. Pykälän 2 momentin mukaan sairaanhoitomaksu peritään kunnallisverotuksessa verotettavasta ansiotulosta ja muusta luvun 14 ja 16–19 §:ssä tarkoitetusta sairaanhoitomaksun maksuperusteesta. Momentteihin 1 ja 2 ei esitetä tehtävän muutoksia.

Pykälän 3 momentin mukaan vakuutetulta peritään 1 momentissa ja 23 §:ssä säädetyn lisäksi sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksua 0,97 prosenttia, mikäli hän saa luvun 15–18 §:ssä tarkoitettua ansiotuloa. Maksua ei kuitenkaan peritä luvun 14 §:n 2 momentin mukaisista tuloista. Momenttia esitetään muutettavaksi siten, että 0,97 prosentin sijasta sairaanhoitomaksua perittäisiin 0,39 prosenttia.

Pykälän 4 momentin mukaan 3 momentissa tarkoitettu maksu lasketaan sairaanhoitomaksun maksuperusteen ja päivärahamaksun maksuperusteen erotuksesta. Jos päivärahamaksun maksuperuste on suurempi kuin sairaanhoitomaksun maksuperuste, 3 momentissa tarkoitettua maksua ei peritä. Momenttiin ei esitetä tehtävän muutoksia.

21 §.Sairausvakuutuksen päivärahamaksu. Pykälässä säädetään päivärahamaksusta lain voimaantullessa. Sen mukaan sairausvakuutuksen päivärahamaksu määräytyy vuodelle 2020 siten, että sen tuotoilla rahoitetaan 48 prosenttia 12 §:ssä tarkoitetuista työtulovakuutuksen kuluista, joista on vähennetty korvaukset vanhemmuudesta aiheutuvista perhevapaakustannuksista. Maksuprosentti tarkistetaan luvun 24 §:n mukaisesti vuosittain valtioneuvoston asetuksella.

Pykälää esitetään muutettavaksi siten, että lain voimaantullessa eli vuodelle 2025 sairausvakuutuksen päivärahamaksu määräytyisi siten, että sen tuotoilla rahoitetaan 32 prosenttia 12 §:ssä tarkoitetuista työtulovakuutuksen kuluista, joista on vähennetty korvaukset vanhemmuudesta aiheutuvista perhevapaakustannuksista.

22 §.Työnantajan sairausvakuutusmaksu. Pykälässä säädetään työnantajan sairausvakuutusmaksun maksuprosentista lain voimaan tullessa. Sen 1 momentin mukaan työnantajan sairausvakuutusmaksu määräytyy vuodelle 2020 siten, että sen tuotoilla rahoitetaan korvaukset vanhemmuudesta aiheutuvista perhevapaakustannuksista sekä 52 prosenttia 12 §:ssä tarkoitetuista työtulovakuutuksen kuluista, joista on vähennetty korvaukset vanhemmuudesta aiheutuvista perhevapaakustannuksista. Maksuprosentti tarkistetaan luvun 24 §:n mukaisesti vuosittain valtioneuvoston asetuksella.

Momenttia esitetään muutettavaksi siten, että lain voimaantullessa eli vuodelle 2025 työnantajan sairausvakuutusmaksu määräytyisi siten, että sen tuotoilla rahoitetaan 68 prosenttia 12 §:ssä tarkoitetuista työtulovakuutuksen kuluista, joista on vähennetty korvaukset vanhemmuudesta aiheutuvista perhevapaakustannuksista.

Pykälän 2 momentin mukaan työnantajan sairausvakuutusmaksu peritään työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetussa laissa (771/2016) tarkoitetusta palkasta.

23 §.Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tarkistaminen. Pykälän 1 momentin mukaan sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosenttia tarkistetaan siten, että sairaanhoitomaksujen tuotoilla ja valtion rahoitusosuudella voidaan kattaa luvun 8 §:ssä tarkoitetut sairaanhoitovakuutuksen kulut. Maksuprosenttia tarkistetaan kahden desimaalin tarkkuudella. Maksua tarkistettaessa noudatetaan luvun 9 ja 10 §:ssä säädettyjä rahoitusosuuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädetään vuosittain ennen marraskuun 23 päivää annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Jos maksu kuitenkin alittaisi 0,45 prosenttia tai ylittäisi 0,75 prosenttia kunnallisverotuksessa verotettavasta ansiotulosta ja muusta 14 ja 16–19 §:ssä tarkoitetusta sairaanhoitomaksun maksuperusteesta, maksuprosentista on säädettävä lailla. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että maksuprosentista on säädettävä lailla, mikäli maksu alittaisi 0,90 prosenttia tai ylittäisi 1,20 prosenttia edellä mainituista tuloista tai maksuprosenteista.

7.2Laki sairausvakuutusmaksujen maksuprosenteista vuonna 2025

1 §.Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosentti. Pykälässä säädettäisiin vakuutetulta vuonna 2025 perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun määrästä. Pykälän 1 momentin mukaan maksu olisi 1,07 prosenttia kunnallisverotuksessa verotettavasta ansiotulosta ja muusta sairausvakuutuslain 18 luvun 14, 16–19 ja 19 a §:ssä tarkoitetusta maksuperusteesta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksusta niissä tilanteissa, joissa vakuutettu saa muuta kuin sairausvakuutuslain 18 luvun 15–18 §:ssä tarkoitettua ansiotuloa. Tällöin sairaanhoitomaksua ehdotetaan perittäväksi 1,46 prosenttia.

2 §.Sairausvakuutuksen päivärahamaksun maksuprosentti. Pykälässä säädettäisiin palkansaajalta ja yrittäjältä perittävän sairausvakuutuksen päivärahamaksun määrästä vuonna 2025. Päivärahamaksuksi ehdotetaan 0,83 prosenttia palkka- ja yrittäjätulosta sekä muusta sairausvakuutuslain 18 luvun 15–18 §:ssä tarkoitetusta maksuperusteesta, jos vuotuisen palkka- ja yrittäjätulon yhteismäärä on vähintään 16 872 euroa. Päivärahamaksu perittäisiin tällöin myös mainitun tulorajan alittavasta tulon osasta. Nykytilaa vastaavasti, jos vuotuisen palkka- ja yrittäjätulon yhteismäärä alittaa 16 872 euroa, päivärahamaksua ei perittäisi. Pykälässä säädettäisiin myös yrittäjältä perittävästä lisärahoitusosuudesta, joka olisi 0,20 prosenttia yrittäjän eläkelaissa (1272/2006) tarkoitetun vakuutuksen mukaisesta työtulosta.

3 §.Työnantajan sairausvakuutusmaksun maksuprosentti. Pykälässä ehdotetaan säädettävän työnantajan sairausvakuutusmaksun maksuprosentista siten, että vuonna 2025 sairausvakuutusmaksu olisi 1,88 prosenttia työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetun lain (771/2016) 5 §:ssä tarkoitetusta palkasta.

4 §.Voimaantulo. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lain voimaantulosta. Pykälän 2 momentin mukaan lain 1 §:ää sovellettaisiin vuodelta 2025 perittävään sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksuun. Pykälän 3 momentin mukaan lain 2 ja 3 §:ää sovellettaisiin maksuihin, jotka perustuvat vuonna 2025 maksettavaan palkkaan tai vahvistettuun yrittäjän työtuloon.

9.1Laki sairausvakuutuslain muuttamisesta

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.12.2024. Koska vakuutetun sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun, sairausvakuutuksen päivärahamaksun ja työnantajan työttömyysvakuutusmaksun määrästä esitetään säädettäväksi lailla vuodelle 2025, lain 18 luvun 9 ja 10 §:ää, 20 §:n 3 momenttia, 21 §:ää ja 22 §:n 1 momenttia sovellettaisiin ensimmäisen kerran määrättäessä vakuutetun sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun, sairausvakuutuksen päivärahamaksun ja työnantajan työttömyysvakuutusmaksun määrä vuodelle 2025, ja 18 luvun 23 §:n 2 momenttia ensimmäisen kerran määrättäessä sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu vuodelle 2026.

Sairauspäivärahan laskukaavan muutoksia sovellettaisiin vasta vuoden 2025 alusta lähtien. Jos työkyvyttömyys alkaa ennen 1 päivää tammikuuta 2025, sairauspäivärahaan sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Toisin sanoen uusia säännöksiä sovellettaisiin silloin, kun työkyvyttömyys alkaa 1 päivänä tammikuuta 2025 tai myöhemmin. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksen 2 momentissa.

Koska kuntoutusraha on määrältään vähintään yhtä suuri kuin se kuntoutujalle myönnettävä sairausvakuutuslain mukainen sairauspäiväraha, johon hänellä olisi oikeus, jos hän kuntoutuksen alkaessa olisi tullut työkyvyttömäksi, etuuden laskukaavan muutos koskisi 1 päivänä tammikuuta 2025 tai sen jälkeen alkavaa kuntoutusta. Toisin sanoen, jos kuntoutus alkaa ennen 1 päivää tammikuuta 2025, kuntoutusrahaan sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa ollutta 11 luvun 1 §:n 2 momenttia.

Sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:n 7 momentissa säädetään tilanteesta, jossa vakuutettu tulee uudelleen työkyvyttömäksi 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jolta viimeksi maksettiin sairauspäivärahaa tai osasairauspäivärahaa taikka erityishoitorahan maksaminen jatkuu 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jolta viimeksi maksettiin erityishoitorahaa. Säännöksen mukaan näissä tilanteissa etuus määräytyy vähintään saman vuositulon perusteella kuin edellisellä etuusjaksolla.

Hallituksen esityksessä HE 296/2018 vp . (s. 26) todetaan kuitenkin, että säännöksen tarkoituksena on turvata henkilölle vähintään saman tasoinen päivärahaetuus tilanteessa, jossa saman etuuden uusi etuusjakso alkaa 30 päivän kuluessa edellisen päättymisestä. Säännöksen tavoitteena ei ole siis yksinomaan se, että etuus määräytyy vähintään saman vuositulon perusteella kuin edellisen päivärahajakson aikana, vaan sen tarkoitus on myös turvata etuuden tasoa. Ilman erillistä soveltamissäännöstä etuuden tasoa turvaava tarkoitus ei säilyisi.

Jotta päivärahaetuus hallituksen esityksen tarkoituksen ja soveltamiskäytännön mukaisesti säilyisi saman tasoisena tilanteessa, jossa edellinen sairauspäivärahajakso on päättynyt niin, että uusi, 1.1.2025 tai sen jälkeen alkava sairauspäivärahajakso on 30 päivän sisällä edellisen jakson päättymisestä, esityksessä ehdotetaan, että jos vakuutettu on tämän lain voimaan tultua tullut sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:n 7 momentin mukaisesti uudelleen työkyvyttömäksi ja edellinen etuusjakso on alkanut 31.12.2024 mennessä, sairauspäivärahaan sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Myös tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksen 2 momentissa.

Jos oikeus luovutuspäivärahaan on alkanut ennen 1.1.2026, luovutuspäivärahaan sovellettaisiin tämän lain voimaan tullessa voimassa ollutta 11 luvun 1 §:n 2 momenttia. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksen 3 momentissa. Vakiintunutta luovutuspäivärahaoikeuden syntymistä, etuuden maksamista tai muuta luovutuspäivärahaa koskevaa soveltamiskäytäntöä ei muutettaisi.

Lain 11 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetty työtulon 20 780 euron yläraja vastaa työntekijän eläkelain (395/2006) 96 §:ssä tarkoitetun palkkakertoimen arvoa vuonna 2010. Tästä säädettäisiin voimaantulosäännöksen 4 momentissa.

Voimaantulosäännöksen 5 momentti koskisi vuoden 2024 lopullisia valtion rahoitusosuuksia ja vakuutusmaksuilla rahoitettavia osuuksia sekä Kansaneläkelaitoksen vuoden 2024 tilinpäätöksen laadintaa. Vuoden 2024 lopullisten rahoitettavien osuuksien laskennassa ja Kansaneläkelaitoksen vuoden 2024 tilinpäätöksen laadinnassa sovellettaisiin tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita 18 luvun säännöksiä.

9.2Laki sairausvakuutusmaksujen maksuprosenteista vuonna 2025

Ennakkoperintälakia on muutettu lailla L 499/2024 siten, että verovuoden ennakonpidätysprosentit tulevat voimaan 1. tammikuuta alkaen. Muutos tarkoittaa Verohallinnon mukaan sitä, että vuoden 2025 veroperusteiden on oltava tiedossa marraskuun puolivälissä, kun verokorttien laskenta aloitetaan. Sairausvakuutusmaksuilla on vaikutusta verokorttien laskentaan, minkä vuoksi vuoden 2025 sairausvakuutusmaksujen tulisi olla selvillä verokorttituotannon alkaessa.

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.12.2024. Sen 1 §:ää sovellettaisiin vuodelta 2025 perittävään sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksuun, ja 2 ja 3 §:ää sovellettaisiin maksuihin, jotka perustuvat vuonna 2025 maksettavaan palkkaan tai vahvistettuun yrittäjän työtuloon.

11.1Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman liitteessä B linjataan useista sopeutustoimista, jotka vaikuttavat merkittävästi sosiaaliturvarahastojen menoihin. Hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut vahvistamaan julkista taloutta nettomääräisesti 6 miljardilla vuoden 2027 tasolla. Hallitusohjelman hyväksymisen jälkeen hallitus on päättänyt lisätoimista, jotka vahvistavat julkista taloutta noin kolmella miljardilla eurolla. Tällä hallituksen esityksellä on yhteyksiä jo toteutettuihin ja tuleviin sosiaaliturvaa koskeviin säästölakeihin.

Sosiaaliturvarahastojen säästöjen kanavointia koskevat laskelmat on tehty hallituksen säästötavoitteiden pohjalta huomioiden hallitusohjelman liitteessä B esitetyt toimet sekä kevään 2024 julkisen talouden suunnitelmassa tehdyt linjaukset.

Tämän esityksen kanssa samanaikaisesti eduskunnalle on tarkoitus antaa useita hallituksen esityksiä, jotka perustuvat hallituksen keväällä 2024 kehysriihessä linjaamiin uusiin toimiin vuodelle 2025. Hallitus antaa esityksen valtion talouden tasapainottamiseksi erilaisin lääkekustannuksiin kohdistuvin säästöin. Muun muassa lääkkeiden sairausvakuutuskorvauksen kalenterivuotuista alkuomavastuuta korotetaan ja omavastuun määrä sidotaan kansaneläkeindeksiin, lisäksi lääkkeiden viitehintajärjestelmää muutetaan. Kehysriihipäätöksen mukaisesti edistetään myös työttömyysturvan aktiiviajan korotusosista luopumista. Lisäksi kansaneläkkeen ja kuntoutusrahan ikärajaa nostetaan 16 vuodesta 18 vuoteen. Lisäksi hallitus antaa syksyllä 2024 hallitusohjelmaan perustuvan budjettilakiesityksen, jolla toteutetaan muutokset nuoren ammatilliseen kuntoutukseen ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahoihin. Toimenpiteiden vaikutukset sosiaaliturvarahastoihin kanavoidaan valtiolle ja kunnille velkaantumisen vähentämiseksi tämän hallituksen esityksen mukaisesti.

Kanavointiratkaisun yhteydessä luovutaan työttömyysturvaetuuksien rahoituksesta annetun lain 8 luvun 23 §:n 2 momentin mukaisesta Työllisyysrahaston 50,3 miljoonan euron vuosittaisesta tilityksestä Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen. Muutosehdotus sisältyy eduskunnalle erikseen annettavaan vuoden 2025 työttömyysvakuutusmaksuja koskevaan hallitukseen esitykseen.

Lisäksi erikseen annettavilla hallituksen esityksillä kunnallisverotuksen efektiivisyyttä parannetaan poistamalla ansiotulovähennys ja korottamalla vastaavasti työtulovähennystä, ja osana julkisen talouden sopeuttamistoimia eläketulovähennystä kiristetään siten, että pienempien eläkkeiden verotus ei kiristy, vapaaehtoisen eläkesäästämisen verotuki poistetaan ja kotitalousvähennystä supistetaan. Ilman verotusta koskevan lainsäädännön muuttamista valtion tuloverotuottoa kasvattavat vakuutusmaksujen muutokset, jotka liittyvät työllisyysrahaston säästöjen kanavointiin velkaa kerryttävälle sektorille.

11.2Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2025 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

12.1Perustuslain säännökset ja perustuslakivaliokunnan käytäntö

Esityksen tavoitteena on toteuttaa osa niistä pääministeri Petteri Orpon hallituksen vuosien 2025–2028 julkisen talouden suunnitelmaan sisältyvistä muutoksista, joiden tavoitteena on vahvistaa julkista taloutta.

Ehdotettu sääntelyä arvioitaessa ovat merkityksellisiä perustuslain 6 §, 18 §:n 2 momentti ja 19 §:n 2 ja 3 momentti sekä 22 §. Lisäksi merkitystä on YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksien koskevalla yleissopimuksella (TSS-sopimus, SopS 6/1976), uudistetulla Euroopan sosiaalisella peruskirjalla, YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevalla yleissopimuksella (SopS 26/2016) sekä YK:n lapsen oikeuksia koskevalla sopimuksella (SopS 59/1991).

12.2Yhdenvertainen kohtelu

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perusoikeusuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 309/1993 vp ) on todettu, että pykälä ilmaisee paitsi vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Lailla ei voida ilman yleisesti hyväksyttävää perustetta asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille sekä asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa. Perustuslakivaliokunta on käytännössään nimenomaisesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ( HE 309/1993 vp ja siinä mainitut perustuslakivaliokunnan lausunnot sekä esim. PeVL 59/2002 vp, PeVL 1/2006 vp, PeVL 38/2006 vp, PeVL 28/2009 vp, PeVL 64/2010 vp, PeVL 2/2011 vp, PeVL 12/2011 vp, PeVL 11/2012 vp).

Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto, jonka perusteella ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Luettelo ei ole tyhjentävä, sillä eri asemaan asettaminen on kielletty myös muun kuin luettelossa nimenomaisesti mainitun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Tällainen syy voi olla esimerkiksi yhteiskunnallinen asema (ks. HE 309/1993 vp , s. 43–44, ks. myös esim. PeVL 53/2016 vp ja PeVL 31/2014 vp).

EU-oikeudessa yhdenvertaisuusperiaate on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa, jonka mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Syrjintäkielto sisältyy 21 artiklan 1 kohtaan, jossa kielletään kaikenlainen muun muassa henkilön vammaisuuteen tai ikään perustuva syrjintä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla sisältää vaatimuksen taata sopimuksessa tunnustetuista oikeuksista ja vapauksista nauttiminen ilman syrjintää. Sopimuksen 12. 143 pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleeseen sisältyvä kaikkinaisen syrjinnän kielto laajentaa 14 artiklan syrjinnän kiellon koskemaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttimista, ja artiklan 2 kappale kieltää syrjinnän viranomaistoiminnassa.

YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 26 artikla sisältää laaja-alaisen ja itsenäisen ihmisoikeuden, joka käsittää oikeuden yhdenvertaiseen kohteluun ja syrjinnän kiellon. KP-sopimuksen valvontaa varten perustettu ihmisoikeuskomitea on katsonut tämän sopimusmääräyksen edellyttävän, että suojan syrjintää vastaan tulee kattaa viranomaistoiminta kokonaisuudessaan sekä yksityisten väliset oikeussuhteet keskeisillä elämänaloilla, kuten työ ja asuminen. Komitea on korostanut, että erilaistava menettely on 26 artiklan mukaista, jos erilaiselle kohtelulle on olemassa kohtuulliset ja objektiiviset kriteerit (esim. PeVL 59/2001 vp, s. 2/II).

Yhdenvertaista kohtelua ja syrjinnän kieltoa koskevia säännöksiä on myös useissa muissa YK:n yleissopimuksissa, kuten taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa.

Kansallisessa perustuslaissakaan ei ole kielletty kaikkien erojen tekemistä ihmisten välillä. Erottelu voi perustua myös syrjintäsäännöksessä mainittuun ja siten lähtökohtaisesti kiellettyyn syyhyn. Olennaista on, voidaanko henkilöön liittyvään syyhyn perustuva erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla ( HE 309/1993 vp , s. 44/I sekä esim. PeVL 9/2000 vp, s. 2/II, PeVL 14/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 4/2016 vp, s. 2–3). Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat (ks. PeVL 4/2016 vp, s. 2–3, PeVL 37/2014 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta ei voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. (ks. esim. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2/I, ja PeVL 18/2006 vp, s. 2/II). Samoin valiokunta on kiinnittänyt huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006 vp, s. 3/II). Yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamista perustelevan yhteiskunnallisen intressin ja poikkeamisen merkittävyyden on oltava keskenään oikeasuhtaisia (PeVM 11/2009 vp, s. 2/I). Erilaista kohtelua koskevaa poikkeamisvaltuutta koskevalta lailta vaaditaan perustuslakivaliokunnan yhdenvertaisuussääntelyä 28 C-144/04, Mangold, 63 kohta. HE 62/2022 vp 111 koskevan lausunnon mukaan "riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta" (ks. PeVL 10/2003 vp).

Esityksessä ehdotetut sairauspäivärahan laskukaavan muutokset olisivat heikennyksiä sairauspäivärahan saajille alkaen 27 633 euron vuosituloista. Etuuksien saamiseen liittyy aina tiettyjä laissa säädettyjä edellytyksiä, eikä esitys poikkea voimassa olevan lainsäädännön mukaisista lähtökohdista yhdenvertaisuusnäkökulmasta. Esitystä ei siten ole pidettävä perustuslain 6 §:n takaaman yhdenvertaisuuden vastaisena.

12.3Oikeus työhön ja elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön.

Työllisyyden edistämistä koskeva perustuslain 18 §:n 2 momentin säännös on luonteeltaan julkiseen valtaan kohdistuva perustuslaillinen toimeksianto. Säännöksessä ei oteta kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan, vaan siinä jätetään julkiselle vallalle merkittävästi harkintavaltaa siitä, miten työllisyyttä voidaan parhaiten edistää. Työllisyyden edistämisvelvollisuus merkitsee myös sitä, että julkisen vallan tulee pyrkiä estämään pysyvästi työtä vailla olevien ryhmien muodostuminen. ( HE 309/1993 vp .).

Suomi on ratifioinut Kansainvälisen työjärjestön, jäljempänä ILO, 1988 hyväksymän yleissopimuksen n:o 168, jäljempänä ILO:n yleissopimus 168, joka koskee työllisyyden edistämistä ja työttömyysturvaa. Yleissopimuksen 168 johdanto-osassa korostetaan työnteon ja tuottavan työn tärkeyttä jokaisessa yhteiskunnassa sekä niiden yhteisölle antamien voimavarojen vuoksi, että myös niiden työntekijöille antaman toimeentulon ja yhteiskunnallisen roolin ja työntekijöiden niistä saaman omanarvontunnon vuoksi. Edelleen johdanto-osassa todetaan, että on tarpeen hyväksyä sellaisia uusia kansainvälisiä normeja, jotka koskevat täystyöllisyyden sekä tuottavan ja yksilön vapaaseen valintaan perustuvan työn edistämistä kaikilla tarkoituksenmukaisilla tavoilla, sosiaaliturva mukaan lukien.

Yleissopimuksen 168 hyväksymisen yhteydessä ILO on hyväksynyt myös sopimuksen täydentämistä koskevan suosituksen 176, joka on saatettu eduskunnan tiedoksi yleissopimuksen 168 ratifiointia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 239/1989). Suosituksen 176 mukaan taloudellisen kriisin aikoina sopeuttamispolitiikkaan tulisi määrätyin ehdoin sisällyttää toimenpiteitä sellaisten aloitteiden edistämiseksi, joiden avulla työvoiman käyttöaste saadaan mahdollisimman suureksi.

Perustuslain 18 §:n 2 momentin perusteella julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Säännös merkitsee muun muassa sitä, että julkisen vallan tulee pyrkiä estämään pysyvästi työtä vailla olevien ryhmän muodostumista (ks. HE 309/1993 vp , s. 68, PeVL 44/2000 vp, s. 2, PeVL 17/1995 vp, s. 1–2)

Koska ehdotetuilla sairauspäivärahan laskukaavaa koskevilla muutoksilla arvioidaan olevan työllisyyttä edistävä vaikutus, esitystä voidaan pitää perustuslain 18 §:n 2 momentin mukaisena.

12.4Oikeus perustoimeentulon turvaan

Perustuslain 19 §:n 2 momentin perusteella lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa sairauden perusteella. Säännös edellyttää, että lainsäätäjä takaa jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista ( HE 309/1993 vp , s. 70, mm. PeVL 55/2016 vp, s. 3 ja PeVL 48/2006 vp, s. 2). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä ( HE 309/1993 vp , s. 70/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 6/2009 vp, s. 8/I).

Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva on voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä siten kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelyihin ( HE 309/1993 vp , s. 70/II, PeVM 25/1994 vp, s. 10/II). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumaan siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa ( HE 309/1993 vp , s. 19/I). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim. PeVL 34/1996 vp, s. 2–3 ja PeVL 6/2009 vp, s. 8). Valiokunta on katsonut näiden lähtökohtien soveltuvan myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetyn tukemisvelvoitteen valtiosääntöiseen arviointiin (PeVL 32/2014 vp, PeVL 25/2012 vp). Valiokunta on siten pitänyt valtiontalouden säästötavoitetta taloudellisen laskusuhdanteen aikana hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin esimerkiksi lapsilisien tasoon.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp ja esim. PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 14/2015 vp, s. 3). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan ( HE 309/1993 vp , s. 71, ks. myös esim. PeVL 40/2018 vp ja PeVL 45/2017 vp). Valiokunnan mukaan heikennys ei saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim. PeVL 14/2015 vp, s. 3).

Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei siten voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta ( HE 309/1993 vp , s. 70/I, PeVM 25/ 1994 vp, s. 10/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 25/2013 vp, s. 2/I).

Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimet ovat antaneet Suomea koskevia kannanottoja. YK:n TSS-komitea antaa sopimuksen säännösten tulkinnoista yleiskommentteja (general comments). Komitean viimeisimmät Suomea koskevat loppupäätelmät hyväksyttiin 5.3.2021 (E/C.12/FIN/CO/7). Komitea kiinnitti päätelmissään huomiota sosiaaliturvaan (9 artikla) katsoen että vuosien 2015–2019 aikaiset etuuksien leikkaukset ja kansaneläkeindeksin jäädytykset tekivät etuuksista riittämättömiä. Komitea vaati Suomea varmistamaan jatkossa, että sosiaalietuudet pysyvät riittävinä ja että harkittaessa leikkauksia muun muassa julkisen talouden säästötoimien yhteydessä a) leikkaukset ovat väliaikaisia ja koskevat ainoastaan kriisiaikaa; b) leikkaukset ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia, että muiden toimintaperiaatteiden noudattaminen tai toimenpiteistä pidättyminen olisi haitallisempaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kannalta; c) leikkaukset eivät vaikuta suhteettomasti muita heikommassa asemassa oleviin ja syrjäytyneisiin ryhmiin; d) leikkauksiin liitetään muita toimia, kuten sosiaalisia tulonsiirtoja, joilla lievennetään kriisiaikoina syntyvää eriarvoisuutta; ja e) leikkauksissa säilytetään etuuden ydinosa, joka mahdollistaa edunsaajille riittävän elintason. Lisäksi komitea kehotti perehtymään yleiskommenttiin nro 19 (2007) oikeudesta sosiaaliturvaan sekä julkisen talouden säästötoimia koskevaan komitean puheenjohtajan kirjeeseen (2012) (E/2013/22–E/C.12/2012/3, annex VI (B)).

Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova sosiaalisten oikeuksien komitea on arvioinut Suomen sosiaaliturvaa ja se antoi viimeksi vuoden 2023 alussa suosituksen, jonka mukaan Suomen perustoimeentuloturvan ja vähimmäistoimeentuloa turvaavien etuuksien määrät ovat liian matalia. Peruskirjan voimaan saattaneet valtiot ovat sitoutuneet suojaamaan sen artikloissa määriteltyjä sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Suomen sosiaaliturvajärjestelmässä on sekä ansioon sidottuja että vähimmäismääräisiä etuuksia. Vähimmäismääräisiä sosiaaliturvaetuuksia ovat takuueläke, vähimmäismääräinen sairaus- ja kuntoutuspäiväraha sekä työttömyysturvan peruspäiväraha. Niiden rinnalla ovat sosiaaliavustuksiksi luokiteltavat tarveharkintaiset etuudet eli työmarkkinatuki ja toimeentulotuki. Pääsääntöisesti Suomessa pyritään turvaamaan yksilön asemaa sosiaalisen riskin varalta (kuten työttömyyden, sairauden tai työkyvyttömyyden).

Pohjoismainen käsitys sosiaaliturvasta rahallisen tuen ja palveluiden yhdistelmänä vaikuttaa suomalaisen järjestelmän taustalla. Komitea on tarkastellut myös muiden Pohjoismaiden perusturvan riittävyyttä. Myös niiden osalta ovat nousseet esille Pohjoismaisen järjestelmän erityispiirteet. Näkemys on osaltaan johtanut eriäviin näkemyksiin sosiaalisten oikeuksien komitean kanssa. Suomi arvioi vähimmäisturvan riittävyyttä toisin, koska Suomessa sosiaalietuudet, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja erilaiset terveydenhuollon maksukatot muodostavat kokonaisuuden. Yksittäisen etuuden taso ei Suomen näkemyksen mukaan ole hyvä mittari tuen riittävyydelle, koska Suomessa toimeentulo voi koostua esimerkiksi työmarkkinatuesta, asumistuesta ja toimeentulotuesta. Lisäksi muun muassa julkisilla terveyspalveluilla ja reseptilääkkeillä ovat omat maksukattonsa, jotka rajaavat asiakkaan terveydenhuoltokustannukset kohtuulliselle tasolle.

Kokonaisuudessaan kansainvälisten valvontaelinten kannanottojen osalta voidaan todeta, että tässä esityksessä ei kuitenkaan puututa vähimmäismääräisen sairauspäivärahan ja kuntoutusrahan tasoon, eikä esitystä näin ollen ole perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön tai kansainvälisiä sopimuksia koskevien valvontahuomioiden valossa pidettävä perustoimeentulon turvaa koskevan oikeuden kannalta ongelmallisena.

Perustuslain 19 §:n 1 momentin subjektiivisen oikeuden perustavasta luonteesta ja perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää tukijärjestelmä sellaiseksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa (PeVL 31/1997 vp, s. 3). Perusoikeussäännökset velvoittavat julkista valtaa. Jos perusoikeuksia toteuttavien etuuksiin puututaan, valtiosääntöisen sallittavuuden arvioinnissa voidaan soveltuvin osin tukeutua samankaltaisiin arviointiperusteisiin kuin varsinaisten perusoikeusrajoitusten sallittavuuden arvioinnissa.

Keskeinen kysymys perustuslain 19 §:n arvioinnin osalta on se, ovatko perusturvaa koskeville muutoksille esitetyt perustelut perusoikeusdoktriinin kannalta hyväksyttäviä ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Vastaavanlainen velvollisuus muutosten hyväksyttävyyden ja suhteellisuuden arvioinnille on johdettavissa myös TSS-sopimuksen määräyksistä sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artiklasta, jonka mukaan sopimusvaltiot ovat sitoutuneet pyrkimykseen asteittain nostaa sosiaaliturvajärjestelmänsä korkeammalle tasolle.

TSS-sopimuksen 9 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden sosiaaliturvaan sosiaalivakuutus mukaan lukin. Edelleen TSS-sopimuksen 11 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden saada itselleen ja perheelleen tyydyttävä elintaso, joka käsittää riittävän ravinnon, vaatetuksen ja sopivan asunnon, sekä oikeuden elinehtojen jatkuvaan parantamiseen. Sopimusvaltiot sitoutuvat TSS-sopimuksen 2 artiklan nojalla täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan ryhtymään toimenpiteisiin kaikin soveltuvin keinoin ja varsinkin lainsäädäntötoimenpitein yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi asteittain kokonaisuudessaan. Oikeuksien toteuttamisessa kuitenkin huomioidaan 9 artiklan mukaisesti sopimusvaltion käytettävissä olevat voimavarat, jotka voidaan ottaa huomioon painavampina syinä sosiaaliturvaetuuksia heikennettäessä. TSS-sopimuksen täytäntöönpanoa valvova Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea on linjannut, miten sopimuksen velvoitteita ja niihin kohdistuvia muutoksia tulisi tulkita.

Euroopan sosiaalisen peruskirjan 12 artikla velvoittaa jäsenvaltion luomaan sosiaaliturvajärjestelmän, joka turvaa kansalaisten toimeentulon työelämän katkoksiin liittyvien riskien varalta ja 12 artikla kattaa sekä vakuutusperustaiset ja ansiosidonnaiset korvaukset että aiemmasta työhistoriasta riippumattomat, useimmiten verorahoitteiset tasakorvaukset. Sopimuksen 13 artikla taas turvaa oikeuden sosiaaliavustukseen jokaiselle, jolla ei ole riittäviä tuloja tai varoja ja joka ei pysty hankkimaan tällaisia tuloja tai varoja joko omin avuin tai muista lähteistä. Euroopan sosiaalisen peruskirjan III osan G artiklan mukaan peruskirjan takaamiin oikeuksiin ei saa kohdistaa muita peruskirjassa määriteltyjä rajoituksia, lukuun ottamatta sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi tai yleisen edun, kansallisen turvallisuuden, kansan terveyden tai moraalin suojelemiseksi.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaista olevan, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim. PeVL 6/2015 vp). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp, s. 10/II, ja esim. PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 10/2015 vp).

Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä ja niiden olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Rajoituksille on oltava hyväksyttävä ja painava yhteiskunnallinen tarve. Rajoitusten on oltava myös suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Lainsäädännön tavoitteiden tulee olla oikeassa suhteessa käytettyihin keinoihin, ja rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuden rajoitus on toisin sanoen sallittu ainoastaan, jos tavoitetta ei voi saavuttaa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Hyväksyttävyyden arvioinnissa on otettava huomioon myös Suomea sitovat kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet ja merkitystä on Suomea sitovien perus- ja ihmisoikeussopimuksien vastaavilla, ihmisoikeutta koskevilla säännöksillä.

Esityksen perusoikeusvaikutusten arvioinnin kannalta merkityksellistä on myös, miten paljon laskukaavan muutos alentaa ansioperusteista sairauspäivärahaa. Esityksen kotitalousvaikutuksia koskevassa osiossa, taulukossa 12, kuvataan sairauspäivärahan laskukaavan muutoksen vaikutusta sairauspäivärahan määrään eri tulotasoilla. Esimerkiksi 55 000 euron vuosituloilla sairauspäiväraha alenisi 18,12 euroa päivässä ja 453 euroa kuukaudessa.

Perustuslakivaliokunta on myös joissain ratkaisuissaan katsonut heikennyksen niin vähäiseksi, ettei siitä muodostu ongelmaa perusoikeusnäkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi katsonut työttömyysturvan omavastuuajan pidennyksen olevan vaikutuksiltaan niin vähäinen heikennys, ettei se ollut perusoikeusnäkökulmasta ongelmallinen (PeVL 16/1996 vp). Valiokunnan näkemys kuitenkin on, etteivät heikennykset saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim. PeVL 14/2015 vp.).

Perustuslakivaliokunta on viimeksi hallituksen esitykseen laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta HE 13/2024 vp johdosta antamassaan lausunnossaan PeVL 8/2024 vp lausunut sellaisesta ansioperusteisen etuuden ansio-osaan kohdistuvasta muutoksesta, jolla etuuden tuloperusteista ansio-osaa pienennettäisiin. Kyseisessä hallituksen esityksessä ehdotettiin, että ansioperusteisen työttömyysetuuden, ansiopäivärahan, määrää porrastettaisiin työttömyyden pitkittyessä alentamalla etuutta ensin 40 maksupäivän, eli kahdeksan viikon, kohdalla 20 prosentilla ja enimmillään, 170 maksupäivän, eli 34 viikon, kohdalla 25 prosentilla täyteen ansiopäivärahaan verrattuna. Ansiopäivärahan määrä olisi kuitenkin vähintään peruspäivärahan suuruinen.

Hallituksen esityksessä arvioitiin, että 20 prosentin porrastus pienentäisi keskimääräistä täyttä päivärahaa noin 14 euroa päivässä eli noin 300 euroa kuukaudessa, ja 25 prosentin porrastus pienentäisi keskimääräistä täyttä päivärahaa noin 15,5 euroa päivässä eli noin 330 euroa kuukaudessa.

Perustuslakivaliokunta lausui ansiopäivärahan alentamista koskevan ehdotuksen johdosta, että ”työttömyysetuuksista työttömyyspäivärahan peruspäiväraha ja sitä suuruudeltaan vastaava ansiopäivärahan perusosa sekä työmarkkinatuki, joka täysimääräisenä on peruspäivärahan suuruinen, ovat perustuslain 19 §:n 2 momenttiin liittyviä sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä (PeVL 16/1996 vp, s. 1/II, PeVL 46/2002 vp, s. 2/I, PeVL 25/ 2013 vp, s. 2/II). Valiokunta on siten ansiopäivärahan ansio-osan maksuajan lyhentämistä koskevaa sääntelyä arvioidessaan todennut, ettei ansiopäivärahan ansio-osaa koskeva muutosehdotus vaikuta perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun perustoimeentulon turvaan. Valiokunta ei ole pitänyt ehdotettua ansio-osan lyhentämistä ongelmallisena myöskään perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta (PeVL 25/2013 vp, s. 2–3).” Perustuslakivaliokunta katsoi, että samat arviot koskivat myös ehdotettua sääntelyä ansiopäivärahan alentamisesta (PeVL 8/2014 vp kappale 6).

Tätä ennen perustuslakivaliokunta on hallituksen esitykseen HE 73/2023 vp laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta antamassaan lausunnossaan PeVL 16/2023 vp lausunut muun muassa ansiopäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon pidentämisestä. Valtiovarainministeriö arvioi, että muutos vähentäisi ansiopäivärahan saajien määrää noin 17 prosentilla, jolloin, jos työttömyysaste on 6,7 prosenttia, vähennys tarkoittaisi poikkileikkaustilanteessa noin 18 000 henkilöä, jotka ansiopäivärahan sijasta saisivat työmarkkinatukea. Perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta arvioitu tulomuutos muodostui ansiopäivärahan ja työmarkkinatuen välisestä erotuksesta. Noin 55 000 euron vuositulolla ansiopäivärahan ja työmarkkinatuen erotus kuukaudessa on noin 1 200 euroa. Samassa esityksessä ehdotettiin myös muita muutoksia työttömyysetuuteen.

Perustuslakivaliokunta totesi työssäoloehdosta ja muista ansiopäivärahaan vaikuttavista ehdotuksista, että ”vaikka ehdotettujen muutosten ei kaikilta osin voitu katsoa olevan vähäisiä, eivät nyt ehdotetut työttömyysturvalain muutokset valiokunnan mielestä myöskään muilta osin heikennä niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntely ei vastaisi perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia (ks. myös PeVL 40/2018 vp, s. 3, PeVL 47/2017 vp, s. 4)” (PeVL 16/2023 vp kappale 13).

Lisäksi samassa hallituksen esityksessä ehdotettiin, että työttömyysturvan lapsikorotuksista luovuttaisiin. Lapsikorotusten poisto pienentää työttömyysetuuden määrää yhden lapsen perheessä vuoden 2023 tasossa 5,84 euroa päivässä (noin 125 euroa kuukaudessa), kahden lapsen perheessä 8,57 euroa päivässä (noin 184 euroa kuukaudessa) ja vähintään kolmen lapsen perheissä 11,05 euroa päivässä (noin 238 euroa kuukaudessa) aiempaan verrattuna. Lapsikorotusten poistosta saavutettava nettosäästö ohjattiin lapsilisäjärjestelmään. Muutoksen arvioitiin lisäävän toimeentulotuen saantia. Sairauspäivärahan laskukaavaa koskevien muutosten voidaan arvioida lisäävän toimeentulotuen saantia niissä kotitalouksissa, joihin on jo ennen ehdotettuja muutoksia maksettu toimeentulotukea (noin 1 600 henkilöä) ja lisäksi toimeentulotuen piiriin saattaa tulla myös vähäinen määrä uusia kotitalouksia (noin 600 henkilöä). Työttömyysturvan lapsikorotusten poiston osalta lausunnossaan PeVL 16/2023 vp (kappale 13) perustuslakivaliokunta lausui, että kun otetaan huomioon olemassa olevat tukijärjestelmät, ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan kuitenkaan ole 19 §:n 3 momenttiin kiinnittyvää valtiosääntöoikeudellista estettä poistaa lapsikorotuksia. Kyseiset olemassa olevat tukijärjestelmät sisälsivät hallituksen esityksen mukaan myös toimeentulotuen.

Kokonaisuudessaan perustuslakivaliokunnan kannanottojen osalta voidaan todeta, että tässä esityksessä ei puututa vähimmäismääräisen sairauspäivärahan ja kuntoutusrahan tasoon, eikä esitystä näin ollen ole perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön tai kansainvälisiä sopimuksia koskevien valvontahuomioiden valossa pidettävä perustoimeentulon turvaa koskevan oikeuden kannalta ongelmallisena. Perustuslakivaliokunnan muun muassa lausunnossaan PeVL 16/2023 vp toteaman tarkastelutarpeen osalta viitataan edellä luvussa 10, Toimeenpano ja seuranta, esille tuotuun tavoitteeseen vahvistaa lakisääteisen perusturvan riittävyyden arvioinnin kansainvälistä vertailua etuuksien tason, perusoikeuksien sekä kansainvälisten velvoitteiden osalta osana tässä esityksessä ehdotettujen ja muiden niin kutsuttujen säästölakien vaikutusten jälkiseurantaa. Edelleen perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella ansioperusteisen sairauspäivärahan määrän alentamisen vaikutuksesta voidaan todeta, että muutoksen ei voitane katsoa heikentävän niin olennaisesti perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa, että sääntely ei vastaisi perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia.

12.5Veronluonteiset maksut

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sairausvakuutusmaksuja koskevia säännöksiä. Vakiintuneen tulkinnan mukaan sairausvakuutusmaksujen katsotaan olevan valtiosääntöoikeudellisesti veroja (PeVL 36/2005 vp ja PeVL 20/2008 vp). Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Perustuslakivaliokunnan mainitussa lausunnossa PeVL 36/2005 vp todetaan, että sairausvakuutuksen päivärahamaksun maksuprosentista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella, koska asetuksenantajan harkintavalta on riittävästi lain säännöksin sidottua. Samoin perustusvaliokunnan lausunnossa PeVL 20/2008 todetaan, että sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun vahvistamisen osalta asetuksenantajan harkintavalta on lain tasolla riittävästi lain säännöksin sidottu.

Ehdotetuilla muutoksilla muutetaan sairaanhoitovakuutuksen rahoitusosuuksia. Kuten voimassa olevassa laissa, asetuksenantajan harkintavalta maksujen vahvistamisen osalta on lain säännöksiin sidottua. Näin ollen muutokset eivät ole ristiriidassa veroista säätämiselle perustuslaissa asetettujen vaatimusten kanssa.

12.6Yhteenveto

Perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön valossa mitään ehdottomia valtiosääntöoikeudellisia esteitä ei sinänsä liity siihen, että perustuslain 19 §:n 2 momentin alaan kuuluvia toimeentulotukietuuksia heikennetään (mm. PeVM 25/1994 vp.). Perustuslakivaliokunta on myös katsonut, että julkisen vallan välittömästi rahoittamien perustoimeentuloturvaetuuksien osalta etuuksien tasoa mitoitettaessa voidaan ottaa huomioon kulloinenkin kansantalouden ja julkisen talouden tila (PeVL 34/1996 vp., PeVL 21/2016 vp), ja että valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp ja esim. PeVL 25/2012 vp ja PeVL 44/2014 vp sekä PeVL 16/2023 vp kappale 9).

Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 14/2015 vp, s. 3 ja PeVL 16/2023 vp kappale 9). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan ( HE 309/1993 vp , s. 71, ks. myös esim. PeVL 40/2018 vp ja PeVL 45/2017 vp sekä PeVL 16/2023 vp kappale 9). Valiokunnan mukaan selvää on myös 159 se, että heikennys ei saa tehdä tyhjäksi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden ydinsisältöä (esim. PeVL 14/2015 vp, s. 3 ja PeVL 16/2023 vp kappale 9).

Perustuslakivaliokunta on toisin sanoen kiinnittänyt huomiota siihen, ettei perusoikeuksilla tavoitella tiettyjen etuuksien tason turvaamista. Lisäksi se on lausunut, että sosiaaliturva on sidoksissa yhteiskunnan taloudellisiin voimavaroihin ja siten etuuksien mitoittamisessa on perusteltua huomioida julkisen talouden ja kansantalouden tila. Näin perusoikeuden tason arvioinnissa huomio kiinnittyy tuen saajan ohella yhteiskunnallisiin resursseihin.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon (ks. PeVM 25/1994 vp ja esim. PeVL 21/2016 vp ja PeVL 10/2015 vp). Tällöinkään sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa turvatun perusoikeuden toteutumista (PeVL 10/2015 vp).

Kansainvälisessä vertailussa korkean verorasituksen ja talouskasvun edellytysten turvaamisen vuoksi tasapainotusta ei voida valtiovarainministeriön mukaan kokonaan toteuttaa verotusta kiristämällä. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttääkin myös suoria säästötoimia ja rahastoille realisoituvien säästöjen kanavointia valtiontalouteen jo vuoden 2025 alusta lukien. Julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan.

Lausunnossaan PeVL 14/2023 vp (kappale 8) perustuslakivaliokunta on lausunut, ettei perustuslaissa voida yksityiskohtaisesti säätää, millä tavoin ja esimerkiksi minkä tasaisina etuuksina perustoimeentulon turva taataan lailla, mutta momentin mukaisina ei voida pitää ainakaan sellaisia muutoksia toimeentuloturvan sääntelyyn, jotka vaarantaisivat vähimmäistoimeentulon tai johtaisivat 1 momentissa tarkoitettua välttämättömän toimeentulon turvaa heikompaan perustoimeentuloturvan mitoitukseen (ks. myös (PeVL 34/1996 vp, s. 2/II). Esityksellä ei puututa työmarkkinatuen, peruspäivärahan tai ansiopäivärahan perusosan tasoon, jolloin työttömyyden perusteella maksettavan perustoimeentuloturvan taso säilyy ennallaan suhteessa perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettuun välttämättömän toimeentulon turvaan nähden.

Esityksen on kuitenkin arvioitu lisäävän viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saamista. Lausunnossaan PeVL 16/2023 vp (kappale 14) perustuslakivaliokunta on todennut pitävänsä huolestuttavana sitä, että ehdotetun lainsäädännön on arvioitu ohjaavan etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen saajiksi (ks. myös PeVL 47/2017 vp, PeVL 51/2017 vp, PeVL 40/2018 vp) ja kiinnittää huomiota myös siihen, että toimeentulotukeen liittyy muusta sosiaaliturvajärjestelmästä poikkeava tarveharkinta ja menokontrolli (ks. myös PeVL 14/2023 vp, kappale 16). Samassa lausunnossa perustuslakivaliokunta lausui, että valtioneuvoston on välttämätöntä seurata tarkasti esityksen ( HE 73/2023 vp ) vaikutuksia erityisesti perustuslain 19 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta ja ryhtyä tarvittaessa havaittujen ongelmien korjaamiseen (PeVL 16/2023 vp kappale 18).

Esityksen perusoikeusarvioinnin kannalta on tärkeää kyetä muodostamaan käsitys siitä, millaisia yhteisvaikutuksia useilla samaan aikaan annettavilla hallituksen esityksillä on etuuksia saaville henkilöille ja kotitalouksille. Sosiaali- ja terveysministeriö on valmistellut syksyllä 2024 annettavista sosiaaliturvaa koskevista muutosehdotuksista niiden kotitalouksiin kohdistuvia yhteisvaikutuksia ja perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia koskevat erilliset muistiot, jossa huomioidaan myös osa tässä esityksessä ehdotetuista muutoksista.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta ei voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Erottelut eivät kuitenkaan tällöinkään saa olla mielivaltaisia, eivätkä erot saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. (ks. esim. PeVL 37/2010 vp, s. 3/I, PeVM 11/2009 vp, s. 2/I, ja PeVL 18/2006 vp, s. 2/II). Samoin valiokunta on kiinnittänyt huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen (PeVL 38/2006 vp, s. 3/II). Yhdenvertaisuusperiaatteesta poikkeamista perustelevan yhteiskunnallisen intressin ja poikkeamisen merkittävyyden on oltava keskenään oikeasuhtaisia (PeVM 11/2009 vp, s. 2/I).

Perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää tukijärjestelmä sellaiseksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa (PeVL 31/1997 vp, s. 3). Perusoikeussäännökset velvoittavat julkista valtaa. Perusoikeuteen voidaan kuitenkin säätää tavallisella lailla rajoituksia tietyin edellytyksin, mutta rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Ne eivät saisi myöskään ulottua perusoikeuden ydinalueelle. Lisäksi rajoitusperusteiden tulisi olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Ne eivät saisi olla myöskään ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. (PeVM 25/1994 vp.)

Kuten edellä on todettu, YK:n lapsen oikeuksien komitea on suosittanut, että Suomi turvaa lapsille riittävän toimeentulon välttämällä sellaisia sosiaaliturvan leikkauksia, jotka vaikuttavat köyhyyden ja syrjäytymisen vaarassa oleviin lapsiin. Osiossa oikeudesta perustoimeentulon turvaan on puolestaan todettu Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitean (TSS-komitea) maaliskuussa 2021 esittämät vaateet koskien sen varmistamista jatkossa, että sosiaalietuudet pysyvät riittävinä. Samassa yhteydessä on käsitelty myös Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitean 15.2.2023 julkistamaa ratkaisua koskien muun muassa sairauspäivärahan vähimmäismäärän tasoa suhteessa suomalaisten keskituloon.

Esitys on osa hallituksen julkisen talouden vahvistamiseksi valitsemaa kokonaisuutta. Julkisen talouden tilaa on merkittävästi vaikeuttanut se, että Suomen talouskasvu on ollut viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana heikkoa verrattuna aiempaan sekä muihin Pohjoismaihin ja EU:n keskiarvoon. Tulevina vuosina talouskasvun edellytyksiä heikentää väestökehitys. Julkinen taloutemme on ollut alijäämäinen vuodesta 2009 lähtien. Ilman talouspolitiikan merkittävää muutosta velkasuhteen kasvu jatkuu 2020-luvulla. Vaikka valtion velanhoitokyky on edelleen hyvä, se heikkenee jatkuvasti, jos julkista taloutta ei vahvisteta. Tulevien vuosien mahdolliset kriisit voivat johtaa tilanteeseen, jossa julkinen valta ei kykene julkisen talouden rajoitusten vuoksi reagoimaan kriisiin asianmukaisesti. Tällöin jouduttaisiin liian äkillisesti säästämään julkisista menoista ja kiristämään verotusta.

Laskusuhdanteen ohella myös valtiontalouden säästötavoitetta voidaan pitää hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin toimeentuloetuuksien tasoon tilanteessa, jossa julkisen talouden menojen ja tulojen välillä vallitsee pitkäaikainen rakenteellinen epätasapaino. Valtiovarainministeriön mukaan Suomen julkisen talouden velkaa kerryttävä alijäämä on mittava, ja näin julkisen talouden velkasuhteen vakauttaminen edellyttää nopeita ja merkittäviä toimenpiteitä seuraavien vuosien aikana. Kansainvälisessä vertailussa korkean verorasituksen ja talouskasvun edellytysten turvaamisen vuoksi tasapainotusta ei voida valtiovarainministeriön mukaan kokonaan toteuttaa verotusta kiristämällä. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttääkin myös suoria säästötoimia. Julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan. Julkisen talouden tasapainottamiseksi esityksen tavoitteena on suoraan vähentää sairauspäivärahamenoa ja kanavoida sosiaaliturvarahastoille syntyvä säästö vähentämään julkisen talouden velkaantumista.

Ehdotetut muutokset koskisivat niiden voimaantulon jälkeen syntyviä tilanteita, eikä sairauspäivärahan laskukaavan muutoksella puututtaisi jo alkaneisiin sairauspäivärahan enimmäismaksuaikoihin tai tällaisen enimmäisajan aikaiseen sairauspäivärahan määrään. Ehdotetuilla muutoksilla ei näin ollen ole taannehtivia vaikutuksia.

Vaikka esitys heikentää joidenkin henkilöiden sairauspäivärahan määrää, esitys kuitenkin säilyttää oikeuden saada sairauspäivärahaa vähimmäismääräisenä eikä se koske alle 27 633 euroa vuodessa ansaitsevia henkilöitä. Esityksellä ei myöskään ehdoteta heikennettäväksi sairauspäivärahan vähimmäismäärää tai laskettaisi sen määrää alle perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun viimesijaisen turvan määrän.

Jos ehdotuksia tarkastellaan suhteessa TSS-komitean vaatimuksiin, on syytä painottaa, että sairauspäivärahan laskukaavan muutoksessa kyse ei ole kriisiaikaan tarkoitetusta, väliaikaisesta muutoksesta, mutta ehdotettuun muutokseen sisältyvät keinot ovat perusteltuja valtiontalouden pitkäaikaisen rakenteellisen epätasapainon korjaamiseksi. Viimesijainen toimeen-tuloa turvaava toimeentulotuki ja asumista turvaava asumistuki kompensoivat muutosten taloudellisia vaikutuksia kaikkein heikoimmassa asemassa olevien kohdalla. Valittuja keinoja voinee pitää välttämättömänä esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Esityksen ei voida katsoa asettavan sairauspäivärahan saajia keskenään perusteetta erilaiseen asemaan minkään perustuslain 6 §:ssä tarkoitetun tai muun ominaisuuden perusteella.

Edellä mainituilla perusteilla hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

1 §Päivärahaetuuksien määrä tulojen perusteella

9 §Vakuutettujen rahoitusosuus

10 §Valtion rahoitusosuus

20 §Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu

21 §Sairausvakuutuksen päivärahamaksu

22 §Työnantajan sairausvakuutusmaksu

23 §Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tarkistaminen

Vakuutetulta vuonna 2025 perittävä sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksu on 1,07 prosenttia kunnallisverotuksessa verotettavasta ansiotulosta ja muusta sairausvakuutuslain (1224/2004) 18 luvun 14, 16–19 ja 19 a §:ssä tarkoitetusta maksuperusteesta.

Jos vakuutettu saa muuta kuin sairausvakuutuslain 18 luvun 15–18 §:ssä tarkoitettua ansiotuloa, häneltä peritään sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksua 1,46 prosenttia.

Palkansaajalta ja yrittäjältä vuonna 2025 perittävä sairausvakuutuksen päivärahamaksu on 0,83 prosenttia palkka- ja yrittäjätulosta sekä muusta sairausvakuutuslain 18 luvun 15–18 §:ssä tarkoitetusta maksuperusteesta, jos vuotuisen palkka- ja yrittäjätulon yhteismäärä on vähintään 16 872 euroa. Päivärahamaksu peritään tällöin myös mainitun tulorajan alittavasta tulon osasta. Jos vuotuisen palkka- ja yrittäjätulon yhteismäärä alittaa 16 872 euroa, päivärahamaksua ei peritä. Yrittäjältä vuonna 2025 perittävä yrittäjän lisärahoitusosuus on 0,20 prosenttia yrittäjän eläkelaissa (1272/2006) tarkoitetun vakuutuksen mukaisesta työtulosta.

Työnantajan vuonna 2025 maksama työnantajan sairausvakuutusmaksu on 1,88 prosenttia työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetun lain (771/2016) 5 §:ssä tarkoitetusta palkasta.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2025.

Tämän lain 1 §:ää sovelletaan vuodelta 2025 perittävään sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksuun.

Tämän lain 2 ja 3 §:ää sovelletaan maksuihin, jotka perustuvat vuonna 2025 maksettavaan palkkaan tai vahvistettuun yrittäjän työtuloon.