Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetun lain muuttamisesta
- Hallinnonala
- Työ- ja elinkeinoministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 72/2023
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annettua lakia.
Esityksen mukaan lakiin lisättäisiin viittaus sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin. Samalla tarkennettaisiin kaasumaisiin biomassapolttoaineisiin sovellettavia kestävyyskriteereitä, kun niitä käytetään sähkön, lämmityksen ja jäähdytyksen tuotannossa laitoksissa, joiden kokonaislämpöteho on alle 2 megawattia. Esityksen tavoitteena on korjata biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetun lain sekä sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain välillä vallitseva epäjohdonmukaisuus.
Lisäksi jätteitä ja tähteitä, biologista monimuotoisuutta sekä kasvihuonekaasupäästövähennystä koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi Euroopan komission Suomelle osoittaman perustellun lausunnon johdosta.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2024.
PERUSTELUT
1Asian tausta ja valmistelu
1.1Tausta
Energiatuotteiden verotus perustuu sekä nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin (1472/1994) että sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin (1260/1996, jäljempänä sähköverolaki ). Liikenteessä käytettävä biokaasu säädettiin valmisteveron alaiseksi tuotteeksi sähköverolakia koskevalla muutoslailla (1215/2021) vuoden 2022 alussa samalla kun uusiutuvien polttoaineiden jakeluvelvoite laajeni koskemaan liikennekäytössä olevaa biokaasua. Lämmityksessä, työkoneissa ja kiinteästi asennetuissa moottoreissa käytettävä biokaasu (jäljempänä myös lämmitys- ja työkonebiokaasu) puolestaan säädettiin verolliseksi tuotteeksi sähköverolain muutoslailla (958/2022) vuoden 2023 alusta alkaen.
Lämmitys- ja työkonebiokaasun verotus on kolmiportainen. Valmistevero koostuu ympäristöperusteisen energiaveromallin mukaisesti energiasisältöverosta ja hiilidioksidiverosta. Ei-kestävästä lämmitys- ja työkonebiokaasusta maksetaan maakaasun verotusta vastaavaa vero. Kestävyyskriteerit täyttävän R-luokan biokaasun hiilidioksidivero on puolitettu. Jätteistä, tähteistä, lignoselluloosasta ja syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tuotettu T-luokan mukainen biokaasu on hiilidioksidiverotonta.
Jotta lämmitys- ja työkonebiokaasu voitaisiin katsoa kestäväksi, on biokaasun täytettävä biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetussa laissa (393/2013, jäljempänä kestävyyslaki ) säädetyt kestävyyskriteerit. Kestävyyden osoittamiseksi toimija tarvitsee Energiaviraston hyväksymän kestävyysjärjestelmän. Kestävyyslaki on luonteeltaan ennen kaikkea puitelaki, jonka säännösten soveltaminen perustuu muualla lainsäädännössä säädettyyn velvoitteeseen tai valtionavustuspäätökseen. Säädökset, joihin kestävyyslakia sovelletaan ja joihin sisältyy kestävyysvelvoite on listattu kestävyyslain 2 §:ään. Edellä mainitun sähköverolain muutoksen (958/2022) yhteydessä kestävyyslakiin ei sisällytetty viittausta sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin. Puuttuvan viittauksen vuoksi eräät sähköverolain mukaiset verovelvolliset eivät täytä kestävyyslain 4 §:n 13 kohdassa säädettyä toiminnanharjoittajan määritelmää eivätkä siten ole oikeutettuja hakemaan kestävyysjärjestelmän hyväksyntää Energiavirastolta. Kestävyysjärjestelmän avulla toiminnanharjoittaja voi osoittaa polttoaineiden tuotannossa käytettyjen raaka-aineiden kestävyyskriteerien täyttymisen. Kestävyyslain ja sähköverolain keskinäisestä epäjohdonmukaisuudesta johtuen, lämmitys- ja työkonebiokaasun kestävyyden osoittaminen ei käytännössä ole joissakin tapauksissa mahdollista. Sääntelyn epäjohdonmukaisuuden takia kestävyyslakia on tarpeen muuttaa.
Esitys liittyy myös Suomen 19.4.2023 vastaanottamaan komission perusteltuun lausuntoon, jolla komissio on jatkanut Suomea vastaan aiemmin aloittamaansa rikkomusmenettelyä, joka koskee uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin (EU) 2018/2001 (jäljempänä RED II -direktiivi ) täytäntöönpanoa. Komissio katsoo perustellussa lausunnossaan, että Suomi ei ole toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen RED II –direktiiviä, eikä se ole ilmoittanut tällaisista toimenpiteistä komissiolle. Perusteltu lausunto sisälsi useita RED II –direktiivin 29 artiklassa säädettyjä kestävyyskriteerisäännöksiä, jotka komission näkemyksen mukaan on täytäntöönpantu puutteellisesti Suomessa. Perusteltu lausunto koski 29 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohtaa, 29 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeistä virkettä, 29 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa, 29 artiklan 3 kohdan d alakohtaa, 29 artiklan 4 kohdan toista alakohtaa, ja 29 artiklan 10 kohdan toista alakohtaa ja 30 artiklan 2 kohtaa. Kohdat on pääosin pantu täytäntöön kestävyyslain perusteluilla. Komission näkemyksen mukaan kestävyyslain perustelut eivät ole luonteeltaan sitovia, minkä vuoksi se katsoi, että kohtia ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Perustellun lausunnon johdosta kestävyyslakia on tarpeen muuttaa sisällyttämään puuttuvat direktiivin säännökset. Suomi totesi vastauksessaan perusteltuun lausuntoon, että sen on tarkoitus antaa kestävyyskriteereitä koskeva hallituksen esitys eduskunnalle syksyn 2023 aikana ja lakimuutosten olisi tarkoitus tulla voimaan vuoden 2024 alkuun mennessä.
1.2Valmistelu
EU-säädöksen valmistelu
RED II -direktiivi astui voimaan 24 päivänä joulukuuta 2018. Jäsenvaltioiden oli saatettava RED II -direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 30.6.2021 (RED II -direktiivi 36 artikla). Direktiivin valmistelu on kuvattu hallituksen esityksessä ( HE 70/2020 vp ) eduskunnalle laiksi biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain muuttamisesta s. 4–5.
Hallituksen esityksen valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä.
Viime vaalikaudella annettiin biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetun lain ja kestävyyslain muuttamisesta koskeva hallituksen esitys ( HE 297/2022 vp ), joka sisälsi nyt ehdotetun muutoksen sähköverolakia koskevan viitauksen lisäämiseksi. Esitys kuitenkin raukesi keväällä 2022 vaalikauden päättyessä.
Esitys on kiireellinen Euroopan komission rikkomusmenettelystä johtuen. Esityksen kiireellisyyden vuoksi on jouduttu poikkeamaan kuulemista säädösvalmistelussa koskevista ohjeista liittyen lausuntoajan pituuteen. Luonnos hallituksen esitykseksi on ollut lausunnolla 28.8.–10.9.2023. Lausuntoa pyydettiin esityksen kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta, etujärjestöiltä ja muilta sidosryhmiltä. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat valtioneuvoston hankeikkunan julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM024:00/2023.
Esitys on ollut tarkastettavana oikeusministeriön laintarkastuksessa.
2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
RED II -direktiivillä luodaan EU:n yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle. Direktiivissä asetetaan sitova unionin tavoite, joka koskee uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta unionissa vuonna 2030. Direktiivi sisältää myös säännöt uusiutuvista lähteistä tuotettavalle sähkölle myönnettävästä taloudellisesta tuesta, itse tuotetun tällaisen sähkön kulutuksesta, uusiutuvan energian käytöstä lämmitys- ja jäähdytysalalla ja liikennealalla, jäsenvaltioiden välisestä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisestä alueellisesta yhteistyöstä, alkuperätakuista, hallinnollisista menettelyistä sekä tiedottamisesta ja koulutuksesta. Lisäksi siinä vahvistetaan kestävyyskriteerit ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskevat kriteerit biopolttoaineille, bionesteille ja biomassapolttoaineille.
Direktiivin sisältö on kuvattu hallituksen esityksessä ( HE 70/2020 vp ) eduskunnalle laiksi biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain muuttamisesta s. 6–8.
3Nykytila ja sen arviointi
3.1Kansallinen lainsäädäntö
3.1.1Laki sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta
Sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa säädetään sähkön, kivihiilen, polttoturpeen, maakaasun, biokaasun, mäntyöljyn ja lain 2 a §:ssä tarkoitettujen tuotteiden valmisteverosta. Energiatuotteiden valmistevero muodostuu energiasisältöverosta ja hiilidioksidiverosta. Energiasisältövero perustuu polttoaineen energiasisältöön ja hiilidioksidivero polttoaineen elinkaarenaikaisiin päästöihin. Lisäksi lähes kaikista energiatuotteista kannetaan huoltovarmuusmaksu.
Sähköverolain säännökset pohjautuvat energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annettuun neuvoston direktiiviin 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi . Direktiivissä vahvistetaan sähkön, kaikkien moottoripolttoaineiden ja useimpien lämmityspolttoaineiden verotusta koskevat Euroopan unionin säännöt.
Sähköverolain muutoslailla (958/2022) lämmitys- ja työkonebiokaasulle säädettiin valmistevero, joka muiden verotettavien energiatuotteiden tavoin muodostuu biokaasun ominaisuuksien perusteella energiasisältö- ja hiilidioksidiverosta sekä huoltovarmuusmaksusta. Kestävyyskriteerit täyttävän biokaasun hiilidioksidivero on puolitettu (R-veroluokka) ja jätteistä, tähteistä, lignoselluloosasta ja syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta valmistettu biokaasu on vapautettu kokonaan hiilidioksidiverosta (T-veroluokka). Valtaosa biokaasusta on hiilidioksidiverotonta. Käytännössä edellä mainittu verotustoimenpide tarkoitti sitä, että lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän kestävän biokaasun verotukea pienennettiin. Kestävän lämmitysbiokaasun energiasisältöveron määrä on muiden kaasumaisten työkone- ja lämmityspolttoaineiden yleisestä verotasosta, 10,33 euroa megawattitunnilta (MWh), poiketen energiaverodirektiivin vähimmäisverotason mukainen 1,20 euroa/MWh.
Valtiontukisääntelyyn liittyvät epävarmuudet ovat olleet pääasiallinen syy lämmitysbiokaasun verotusmuutoksiin. Sähköverolain muutokseen johtaneita tekijöitä on kuvailtu tarkemmin hallituksen esityksessä energiaverotusta koskevan lainsäädännön muuttamisesta ( HE 152/2022 vp ), s. 9–11.
Lisäksi biokaasun pientuottajan itse tuottama ja käyttämä biokaasu on verotonta. Biokaasun pientuotantona pidetään laitoksen tuottamaa biokaasun määrää, joka olisi enintään yhden gigawattitunnin (GWh) vuodessa. Kaasumaisten polttoaineiden jakelijat voivat hakeutua vapaaehtoisesti uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa (446/2007) tarkoitetun jakeluvelvoitteen piiriin, jos niiden kulutukseen toimittaman kaasun määrä on vähintään yksi gigawattitunti. Sääntelykokonaisuuden tavoitteena on ollut, että toimijalla olisi mahdollisuus siirtyä edistämiskeinosta toiseen ilman, että edistämisjärjestelmät olisivat päällekkäisiä.
3.1.2Laki biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista
Biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetussa laissa säädetään biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden kestävyyskriteereistä ja niiden täyttymisen osoittamisesta. Sääntely perustuu RED II -direktiiviin (EU) 2018/2001.
Kestävyyslakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan biopolttoaineisiin, bionesteisiin ja biomassapolttoaineisiin sen mukaan kuin uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetussa laissa, nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa, päästökauppalaissa (311/2011) , lentoliikenteen päästökaupasta annetussa laissa (34/2010) , eräiden polttoaineiden elinkaarenaikaisten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä annetussa laissa (170/2018) ja biopolttoöljyn käytön edistämisestä annetussa laissa (418/2019) säädetään. Lakia sovelletaan myös mainitun pykälän 2 momentin mukaan silloin, kun sitä edellytetään valtionavustuspäätöksessä.
Kestävyyslain muutoslaki (967/2020) tuli voimaan 1.1.2021. Muutoslailla laajennettiin kestävyyslain soveltamisalaa koskemaan muun muassa kiinteitä ja kaasumaisia biomassapolttoaineita sähkön, lämmityksen ja jäähdytyksen tuotannossa.
Vaikka kestävyyslaki on luonteeltaan edelleen ensisijaisesti puitelaki, kestävyyslain muutoslailla kestävyyslakiin sisällytettiin velvoite niille toiminnanharjoittajille, joilla ei ollut muuhun lainsäädäntöön tai valtionavustuspäätökseen perustuen velvollisuutta osoittaa biomassapolttoaineiden kestävyyskriteerien täyttymistä. Kestävyyslain 2 a §:n mukaan jos toiminnanharjoittajalla ei ole muun lainsäädännön tai valtionavustuspäätöksen perusteella velvollisuutta osoittaa biomassapolttoaineiden kestävyyttä, on sen kuitenkin osoitettava, että biomassapolttoaineet täyttävät tässä laissa säädetyt kestävyyskriteerit, jos se käyttää niitä sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on vähintään 20 megawattia (MW) kiinteiden biomassapolttoaineiden tapauksessa ja 2 MW kaasumaisten biomassapolttoaineiden tapauksessa.
Toiminnanharjoittajan määritelmä vaikuttaa merkittävästi kestävyyslain soveltamiseen. Kestävyyslain 4 §:n 13 kohdan mukaan toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan oikeushenkilöä tai luonnollista henkilöä, joka tuottaa, valmistaa, hankkii, tuo maahan, luovuttaa kulutukseen tai käyttää raaka-ainetta, biopolttoainetta, bionestettä, biomassapolttoainetta tai niitä sisältäviä polttoaineita tai joka tosiasiallisesti määrää mainitusta toiminnasta ja johon lakia sovelletaan 2, 2 a tai 2 b §:n nojalla. Ainoastaan kestävyyslain mukainen toiminnanharjoittaja voi hakea kestävyysjärjestelmän hyväksyntää Energiavirastolta.
Energiaviraston hyväksymällä kestävyysjärjestelmällä toiminnanharjoittaja voi osoittaa tuottamiensa, valmistamiensa, hankkimiensa, maahan tuomiensa, kulutukseen luovuttamiensa tai käyttämiensä raaka-aineiden, biopolttoaineiden, bionesteiden tai biomassapolttoaineiden kestävyyskriteerien mukaisuuden. Kestävyyslain 23 §:n 2 momentin mukaan toiminnanharjoittaja saa antaa kestävyystodistuksen 13 §:n mukaisen hakemuksen tai 17 §:n mukaisen muutoshakemuksen jättämisen jälkeen tuotetusta, valmistetusta, hankitusta, maahan tuodusta, kulutukseen luovutetusta tai käytetystä biopolttoaine-, bioneste-, biomassapolttoaine- ja raaka-aine-erästä, jos toiminnanharjoittaja pystyy osoittamaan, että sillä on ollut käytössä asianmukaiset menettelyt kestävyyskriteereiden täyttymisen varmistamiseksi ja erä on luotettavasti kirjattu ainetaseeseen.
Kestävyyslain 38 §:n mukaan Energiavirasto voi toiminnanharjoittajan hakemuksesta päättää antaa ennakkotiedon siitä, onko raaka-ainetta pidettävä jätteenä, tähteenä, syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana sovellettaessa nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia. Ennakkotieto on voimassa toistaiseksi. Energiavirasto voi peruuttaa antamansa ennakkotiedon lainkäyttöviranomaisen päätöksellä tapahtuneen säännöksen tulkinnan muuttumisen vuoksi tai muusta erityisestä syystä.
3.2Nykytilan arviointi
Kestävyyslain 2 § ei sisällä viittausta sähköverolakiin. Sähköverolaki kuitenkin edellyttää EU-lainsäädäntöön perustuen biokaasun kestävyyden osoittamista sekä energiasisältöveron että hiilidioksidiveron alennuksen saamiseksi. Kestävyyslain soveltamissäännösten johdosta pelkkä verovelvollisuus sähköverolain nojalla ei oikeuta hakemaan Energiavirastolta kestävyysjärjestelmän hyväksyntää, sillä eräät pienet sähköverolain mukaiset verovelvolliset eivät täytä kestävyyslain mukaista toiminnanharjoittajan määritelmää. Verovelvolliset, joiden laitosten kokonaislämpöteho ylittää 2 MW ovat voineet osoittaa lämmitysbiokaasun kestävyyden, sillä he täyttävät kestävyyslain toiminnanharjoittajan määritelmän 2 a §:n nojalla. Lainsäädännön epäjohdonmukaisuus koskettaa käytännössä niitä lämmitys- ja työkonebiokaasun tuottajia, joiden biokaasun tuotanto on yli 1 GWh vuodessa, mutta joiden laitosten kokonaislämpöteho on alle 2 MW. Tällaisia toimijoita arvioidaan olevan noin 20–30 kappaletta. Mikäli biokaasun tuotanto on alle 1 GWh vuodessa, se on verotonta. Mikäli verovelvollinen ei osoita Energiaviraston hyväksymän kestävyysjärjestelmän avulla biokaasun kestävyyttä, verotetaan biokaasu lämmityskäytössä korkeimmalla biokaasun verotasolla, joka vastaa fossiilisen maakaasun verotasoa.
Vallitsevaa epäjohdonmukaista oikeustilaa on tilapäisesti pyritty ratkaisemaan Verohallinnon ohjeistuksella (VH/1061/00.01.00/2022), jonka mukaan jos biokaasun tuotantoa on yli 1 GWh vuodessa, eikä tuottajalla ole vähintään 2 MW:n nimellislämpötehoista laitosta, eikä laitos ole hakeutunut jakeluvelvoitteen alaisuuteen, kyseisen tuottajan biokaasun katsotaan olevan verotuksen näkökulmasta kestävää ilman Energiaviraston hyväksymää kestävyysjärjestelmää.
Verohallinto on 19.6.2023 päivittänyt ohjeistustaan (VH/3237/00.01.00/2023) lämmitysbiokaasun osalta. Päivitetyn ohjeen mukaan edellä kuvattua poikkeuskäytäntöä jatketaan vuoden 2023 loppuun asti, minkä jälkeen lämmitysbiokaasun tuottajan tuottama biokaasu katsotaan valmisteverotuksessa ei-kestäväksi biokaasuksi 1.1.2024 alkaen, ellei tuottajalla ole Energiaviraston hyväksymää kestävyysjärjestelmää tai kestävyysjärjestelmän hyväksyminen ei ole vireillä Energiavirastossa.
Oikeustilan pysyvä korjaaminen edellyttää kestävyyslain muuttamista, jotta biokaasun tuottajat voivat vuodesta 2024 alkaen osoittaa kestävyysjärjestelmän avulla tuottamansa biokaasun kestävyyden. Oikeustilan korjaamisessa tulisi kuitenkin huomioida kaasumaisten biomassapolttoaineiden osalta RED II -direktiivin mukaisten kestävyyskriteerien soveltamisalan rajaukset, joiden mukaan toiminnanharjoittajalta ei edellytetä kestävyyskriteereiden osoittamista, jos kaasumaisia biomassapolttoaineita käytetään sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 MW.
Sähköverolain 2 §:n 14 b kohdan b alakohdan nojalla jätteistä, tähteistä, syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta ja lignoselluloosasta valmistettuun biokaasuun sovelletaan lämmitys- ja työkonekäytössä hiilidioksidiverottomuutta, eli niin sanottua T-veroluokkaa. Lisäksi siihen sovelletaan alennettua energiasisältöveroa 1,2 euroa/MWh. Kestävyyslain 38 §:n mukaan ennakkotiedon voi hakea ainoastaan nestemäisten polttoaineiden valmisteverolain mukaiset toiminnanharjoittajat. Ennakkotietoa haetaan tyypillisesti tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja harkitsee uuden raaka-aineen sisällyttämistä kestävyysjärjestelmäänsä ja haluaa etukäteen varmistua, miten raaka-aineista valmistettua uusiutuvaa polttoainetta kohdeltaisiin valmisteverotuksessa. Ilman kestävyyslain muutosta eräät sähköverolain mukaiset pienet biokaasutoimijat eivät pystyisi hakemaan Energiavirastolta ennakkotietoa siitä, onko raaka-ainetta pidettävä esimerkiksi jätteenä, tähteenä, syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana sovellettaessa sähköverolakia.
Perusteltuun lausuntoon sisältyneet RED II -direktiivin kohdat on pääosin pantu täytäntöön kestävyyslain perusteluilla ja Energiaviraston ohjeistuksella (Toiminnanharjoittajan kestävyyskriteeriohje dnro 1321/702/2017). Energiavirasto tosiasiallisesti soveltaa säännöksiä jo tällä hetkellä, minkä vuoksi kohtien sisällyttäminen kestävyyslakiin olisi ennemminkin teknisluonteista.
4Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että kestävyyslain 2 §:ään ja 38 §:ään lisättäisiin viittaukset lakiin sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta. Kaikki sähköverolain mukaiset biokaasutoimijat voisivat jatkossa hakeutua kestävyysjärjestelmän piiriin osoittaakseen lämmitys- ja työkonebiokaasun kestävyyden. Lisäksi toiminnanharjoittajan olisi mahdollista hakea ennakkotieto siitä, onko kyseessä olevaa raaka-ainetta pidettävä jätteenä, tähteenä, syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana sovellettaessa sähköverolakia. Samalla tarkennettaisiin RED II –direktiivin mukaisesti kaasumaisiin biomassapolttoaineisiin sovellettavia kestävyyskriteereitä, kun niitä käytetään sähkön, lämmityksen ja jäähdytyksen tuotannossa laitoksissa, joiden kokonaislämpöteho on alle 2 MW.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan tehtäväksi kestävyyslakiin tarvittavat muutokset RED II -direktiivin kansallisen täytäntöönpanon täydentämiseksi. Lakiin lisättäisiin RED II -direktiivin 29 artiklan 1 kohdan 2 ja 3 alakohdassa edellytetyt säännökset eräisiin jätteisiin ja tähteisiin sovellettavista kestävyyskriteereistä. Samalla biologisesti erityisen monimuotoinen ruohoalue määriteltäisiin tarkemmin, erityisesti siltä osin milloin luonnontilaista ja ei-luonnontilaista ruohoaluetta pidettäisiin kestävyyslain tarkoittamana biologisesti erityisen monimuotoisena. Esityksessä ehdotetaan myös tarkennettavaksi RED II -direktiivin 29 artiklan 10 kohdan 2 alakohdan nojalla laitoksen toiminnan aloittamisajankohta, jonka perusteella biopolttoaineisiin, bionesteisiin sekä biomassapolttoaineisiin sovellettava kasvihuonekaasupäästövähennyksen taso määräytyisi.
4.2Pääasialliset vaikutukset
4.2.1Yleistä
Kestävyyslain muutoksella ei arvioida olevan julkiseen talouteen liittyviä vaikutuksia, minkä vuoksi vaikutusten arviointi keskittyy biokaasutoimijoiden taloudellisiin vaikutuksiin sekä viranomaisvaikutuksiin. Esityksellä voi olla vähäisiä välillisiä myönteisiä ympäristövaikutuksia, koska biokaasutoimijoiden asema esitettyjen muutosten ja viittausten johdosta selkiintyy. Perustellun lausunnon johdosta tehtävät muutokset eivät vaikuta toiminnanharjoittajien kestävyysjärjestelmiin eivätkä johda kestävyysjärjestelmien muutoksiin, minkä vuoksi ympäristövaikutukset ovat tältä osin vähäisiä. Käytännössä Energiavirasto jo nykyisin edellyttää, että ehdotetut säännökset muun muassa ruohoalueiden määrittämisestä huomioidaan toiminnanharjoittajien kestävyysjärjestelmissä.
4.2.2Taloudelliset vaikutukset
Ehdotettu muutos lisäisi joidenkin sähköverolain mukaisten toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa ja kustannuksia, sillä heidän pitäisi vastaisuudessa hakea kestävyysjärjestelmän hyväksyntää Energiavirastolta lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän biokaasun verotusta varten. Toisaalta muutoksella olisi myönteisiä vaikutuksia sähköverovelvollisten toiminnanharjoittajien asemaan verotuksessa. Muutos turvaisi toiminnanharjoittajien tasapuolisen kohtelun ja yhdenvertaisen aseman.
Kestävyysjärjestelmän hyväksyminen edellyttää tiettyjen laadullisten kriteerien täyttymistä, minkä lisäksi toiminnanharjoittajalta vaaditaan vuosittaista raportointia tuotetusta ja käytetystä biokaasusta. Biokaasun toimialan yrityksillä tai alalle vasta tulevilla yrityksillä ei ole entuudestaan kokemusta kestävyyskriteereistä, todentamisesta tai laatujärjestelmistä. Kestävyyden osoittamiseen liittyvien velvoitteiden täyttäminen tulee vaatimaan yrityksiltä henkilöstöresursseja ja mahdollisesti järjestelmäinvestointeja. Joissakin tapauksissa voi olla tarpeen hyödyntää ulkopuolisia asiantuntijoita. Toiminnanharjoittajille voi lisäksi koitua kustannuksia erinäisten mittauslaitteiden hankinnasta. Päätösmaksu toiminnanharjoittajan suppean kestävyysjärjestelmän hyväksymisestä on 4 000 euroa. Lisäksi kestävyyslain mukaisen ennakkotiedon päätösmaksu on 5 000 euroa.
Työ- ja elinkeinoministeriön Sääntelytaakkalaskuria soveltaen muutosten arvioidaan kasvattavan biokaasulaitoksiin kohdistuvaa sääntelytaakkaa arviolta noin 11 000 euroa kertaluontoisesti ja sen lisäksi noin 3 000 euroa vuosittain. Kustannukset koostuvat päätösmaksusta, todentajan perimistä maksuista sekä työajasta, joka käytettäisiin kestävyysjärjestelmän laatimiseen ja vuosittaiseen raportointiin. Sääntelytaakan arviointiin on kerätty tietoja Suomen Biokierto ja Biokaasu ry:n kohdennetun jäsenkyselyn kautta. Kustannusten suuruuteen vaikuttaa kuitenkin merkittävästi muun muassa toiminnan luonne, laajuus ja käytettävien raaka-aineiden määrä sekä alkuperä, minkä vuoksi yrityskohtainen sääntelytaakka voi olla edellä kuvattua pienempi. Erityisesti mikäli lämmitysbiokaasua tuotetaan ja käytetään kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitoksessa, kestävyysjärjestelmältä edellytetyt vaatimukset ovat huomattavasti suppeammat verrattuna tilanteeseen, jossa toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmä sisältäisi myös menettelyt raaka-aineiden alkuperää ja kasvihuonekaasupäästövähennystä koskevien kestävyyskriteerien osoittamiseksi. Hallinnollinen taakka on kestävyysjärjestelmien hyväksymisvaiheessa suurempi ja se kevenee siirryttäessä järjestelmien hallinnointivaiheeseen.
Ehdotetut kestävyyslain muutokset vaikuttaisivat välillisesti myös biokaasutoimijoiden verotukseen. Sähköverolain mukaan lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän ei-kestävän biokaasun vero on 23,354 euroa/MWh. Kestävän biokaasun vero on puolestaan 7,754 euroa/MWh ja tähteistä, jätteistä, syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta ja lignoselluloosasta valmistetun lämmityksessä ja työkoneissa käytettävän biokaasun vero huoltovarmuusmaksu huomioiden on 1,284 euroa/MWh. Näin ollen kestäväksi osoitetun T-luokan lämmitysbiokaasun veroetu olisi vuosittain noin 22 000 euroa/GWh verrattuna ei-kestävään lämmitysbiokaasuun.
4.2.3Vaikutukset viranomaisten toimintaan
Energiavirasto vastaa kestävyyslain mukaisista viranomaistehtävistä mukaan lukien toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmien hyväksymisestä. Sääntelyn laajentumisen myötä Energiaviraston tehtävien määrä lisääntyy, kun toiminnanharjoittajien kokonaismäärä nousee 20–30 toiminnanharjoittajalla. Pääosin uudet toiminnanharjoittavat ovat kuitenkin sellaisia, joihin ei ehdotukseen mukaan sovelleta kasvihuonekaasupäästövähennystä ja raaka-aineen alkuperää koskevia kriteereitä, minkä vuoksi Energiaviraston kestävyysjärjestelmien hyväksyntää koskeva käsittely olisi suppeampaa. Näin myös päätösmaksukin voi olla pienempi. Toiminnanharjoittajien määrään liittyy kuitenkin jonkin verran epävarmuuksia, sillä osa yrityksistä voi päättää olla hakeutumatta kestävyysjärjestelmän piiriin. Neuvonnan tarpeen oletetaan kasvavan jonkin verran ottaen huomioon kestävyyssääntelyn piiriin tulevien toiminnanharjoittajien pieni koko ja mahdollinen kokemattomuus kestävyyslain mukaisista menettelyistä. Ennakkotietoa koskevien hakemusten määrän ei odoteta muutoksen myötä kasvavan merkittävästi. Energiavirasto on arvioinut, että edellä mainitut muutokset lisäisivät työmäärää 2 henkilötyövuodella. Energiavirasto on arvioinut, että puolet lisätehtävistä voitaisiin rahoittaa päätösmaksuista saatavilla tuloilla. Suurempi kestävyysjärjestelmien määrä tarkoittaa kuitenkin myös suurempaa määrää neuvontaa, ohjeiden laatimista ja muuta työtä, jota ei voitaisi kattaa päätösmaksuista saatavilla tuloilla.
Perustellun lausunnon johdosta tehtävät muutokset kestävyyslakiin eivät aiheuta muutoksia Energiaviraston menettelyihin.
Energiaviraston resurssitilannetta seurataan sääntelyn tehokkaan toimeenpanon varmistamiseksi. Energiaviraston resurssitilannetta tullaan tarkastelemaan uudelleen tulevan RED II -direktiiviä koskevan muutosdirektiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä.
Kestävyyskriteerisääntelyn laajentumisella on vaikutusta myös todentajien toimintaan. Sääntelyn muutos aiheuttaa lisätöitä todentajille ja edellyttää mahdollisesti lisähenkilöresursseja.
5Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Esityksen valmistelussa on arvioitu eri vaihtoehtoja vallitsevan epäjohdonmukaisen oikeustilan korjaamiseksi. Yhtenä vaihtoehtona tarkasteltiin sähköverolain muuttamista siten, että verottomaksi ja huoltovarmuusmaksuttomaksi olisi säädetty biokaasu, jonka biokaasun tuottaja on tuottanut ja joka käytettäisiin laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 MW. Käytännössä tämä tarkoittaisi sähköverolain pientuottajan määritelmän muuttamista. Sähköverolain 2 §:n 18 d kohdan mukaan biokaasun pientuottajalla tarkoitetaan sitä, jonka tuottaman biokaasun määrä kalenterivuodessa on enintään yksi gigawattitunti. Biokaasun pientuottajan raja on kansallisesti määritelty energiaverodirektiivin 21 artiklan 6 kohdan perusteella, jonka mukaan jäsenvaltioiden ei tarvitse käsitellä ”energiatuotteiden tuotantona” toimia, joiden aikana syntyy satunnaisesti pieniä määriä energiatuotteita. Suomi on kansallisesti määritellyt verottomuuden rajan biokaasun osalta yhteen gigawattituntiin. Rajan nostaminen voisi mahdollisesti johtaa direktiivin tarkoituksen ja EU-lainsäädännön vastaiseen täytäntöönpanoon, vaikka säännöksessä mahdollistetaankin kansallinen määrittely pientuotannolle. Raja on myös looginen liikenteen jakeluvelvoitelainsäädännön kanssa. Tämä vuoksi pientuottajan määritelmän muuttamista koskemaan alle 2 MW:n laitoksia ei pidetty toteuttamiskelpoisena vaihtoehtona kestävyyskriteerisääntelyn soveltamisalan laajentamiselle.
Toisena vaihtoehtona esitettiin, että muutosta ei toteutettaisi lainkaan. Tällöin epäjohdonmukainen oikeustila säilyisi ja alle 2 MW:n laitosta operoivat verovelvolliset eivät olisi oikeutettuja kestävyysjärjestelmän hakemiseen pienen laitostehonsa vuoksi ja joutuisivat näin ollen maksamaan biokaasusta ei-kestävän biokaasun mukaista veroa, vaikka kyse olisikin tosiasiallisesti kestävästä biokaasusta. Ei-kestävän biokaasun minimiverotus olisi alle 2 MW:n laitosta operoivalle biokaasun tuottajalle yli 23 000 euroa vuodessa. Tätä ei pidetty toimijoiden näkökulmasta oikeudenmukaisena vaihtoehtona.
Valmistelun yhteydessä oli esillä vaihtoehto, ettei Euroopan komission perustellun lausunnon johdosta ryhdyttäisi lainkaan lainsäädäntötoimenpiteisiin. Suomi on vastauksessaan perusteltuun lausuntoon todennut komissiolle kansallisen tilanteen ja miksi se katsoo, että säännökset on tosiasiallisesti riittävällä tasolla pantu kansallisesti täytäntöön. Vaihtoehdosta kuitenkin luovuttiin, koska haluttiin välttää riski siitä, että Suomi joutuisi rikkomusmenettelyn tuomioistuinvaiheeseen RED II -direktiivin täytäntöönpanon puutteellisuuden vuoksi. Valmisteluvaiheessa pidettiin varmempana vaihtoehtona esityksen mukaista vaihtoehtoa säätää tarkemmin kestävyyskriteereistä suoraan lain tasolla.
5.2Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
Lainsäädäntö ja käytäntö eräissä Euroopan unionin maissa on kuvattu hallituksen esityksessä eduskunnalle energiaverotusta koskevan lainsäädännön muuttamisesta ( HE 152/2022 vp ), s. 15 ja hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain muuttamisesta ( HE 70/2020 vp ) s. 25–29.
Euroopan komissio oli vuonna 2020 hyväksynyt Ruotsin biokaasua koskevan verovapauden jatkamisen vuoteen 2030 asti. Euroopan unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin kumosi Ruotsin vapautuksen lämmitysbiokaasun energia- ja hiiliverosta 21.12.2022 (Landwärme GmbH v Euroopan komissio, 2020/C 414/68). Ruotsin verottaja on ilmoittanut 7.3.2023 lopettavansa biokaasun verovapauden. Muutos koskee noin 700 yritystä.
6Lausuntopalaute
Esitysluonnos oli lausunnoilla 28 päivästä elokuuta 10 päivään syyskuuta 2023 lausuntopal-velu.fi -verkkopalvelussa. Esitysluonnoksen lausuntoaika on ollut Euroopan komission käynnistämän rikkomusmenettelyn vuoksi tavanomaista lyhyempi.
Lausuntoa pyydettiin seuraavilta tahoilta: maa- ja metsätalousministeriö, ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, Energiavirasto, Verohallinto, Bioenergia ry, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK ry, Energiateollisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry.
Lausuntoja saatiin yhteensä 18 kappaletta. Lausunnon antoivat: ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, Energiavirasto, Verohallinto, Bioenergia ry, Demeca Oy, Elintarviketeollisuusliitto ry, Energiateollisuus ry, Gasum Oy, Lounais-Suomen Jätehuolto Oy, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Salpakierto Oy, Suomen Kiertovoima ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Suomen Vesilaitosyhdistys ry, Valio Oy ja yksi yksityishenkilö.
Lausunnonantajat lausuivat pääosin kestävyyslain 2 §:ään lisättävästä viittauksesta. Lausunnonantajien näkemykset sähköverolain ja kestävyyslain välisen epäjohdonmukaisuuden korjaamisesta jakautuivat selvästi. Ministeriöt pitivät esitystä tarpeellisena, jotta eräät biokaasutoimijat voisivat hakeutua kestävyysjärjestelmän piiriin osoittaakseen lämmitys- ja työkonekäyttöön tarkoitetun biokaasun kestävyyden. Ehdotetun viittauksen katsottiin vahvistavan toiminnanharjoittajien asemaa. Toisaalta suurin osa etujärjestöistä ja biokaasualan yritykset katsoivat, että ehdotettu lisäys heikentää biokaasun tuotantoedellytyksiä. Monet esitystä vastustavat totesivat, että kestävyysvaatimus ei vähennä päästöjä, mutta lisää hallinnollista taakkaa.
Monet lausunnonantajista pitivät esityksestä seuraavia hallinnollisia kustannuksia liian korkeina biokaasutoimijoille. Osa lausunnonantajista ehdotti hallinnollisen taakan keventämiseksi ilmoitusmenettelyn käyttöönottoa. Ehdotettua kevennettyä menettelyä ei sisällytetty ehdotukseen, sillä RED II -direktiivi ei mahdollista yksinkertaistettujen todentamismenettelyiden soveltamisen. Esitykseen kuitenkin lisättiin poikkeus kaasumaisiin biomassapolttoaineisiin sovellettavista kestävyyskriteereistä silloin, kun niitä käytettäisiin kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitoksissa sähkön, lämmityksen ja jäähdytyksen tuotannossa. Säännöksen tarkoituksena on keventää pienten kaasumaisia biomassapolttoaineita käyttävien toimijoiden hallinnollista taakkaa rajaamalla RED II -direktiivin mukaisesti osoitettavia kestävyyskriteereitä.
Lausunnoissa nousi esille myös kaatopaikkakaasun verokohtelu ja kestävyysvaatimukset. Monet lausunnonantajat totesivat, että kaatopaikkakaasujen energiatehokkaan hyödyntämisen jatkamisen ja erityisesti verottajan tulkinnan kannalta olisi oleellista erottaa kaatopaikkakaasu ja biokaasulaitoksessa erikseen tuotettu biokaasu selkeästi toisistaan. Osa lausunnonantajista puolestaan katsoi, että hallituksen esitys ei tuo muutosta siihen epäkohtaan, että kaatopaikkakaasun tuottaja ei usein täytä kestävyyslain vaatimusten mukaisia vaatimuksia toiminnanharjoittajaksi ja siten kaatopaikkakaasun käyttöä tultaisiin jatkossa verottamaan korkeimmalla biokaasun verotasolla, joka vastaa fossiilisen maakaasun verotasoa. Vero ohjaisi kaatopaikkakaasun hyötykäytön sijasta todennäköisesti soihtupolttoon, ja siten kaasun energia jäisi täysin hyödyntämättä. Esityksessä ei ehdoteta biomassan määritelmän muuttamista. Sääntelystä on toisaalta johdettavissa, että myös kaatopaikoilla syntynyt kaasu on kestävyyslain mukaista biokaasua. Ehdotetuilla muutoksilla kuitenkin tarkennettaisiin kiinteisiin yhdyskuntajätteisiin sovellettavia kestävyyskriteereitä, jotka selkeyttävät entisestään kaatopaikkabiokaasun kestävyysvaatimuksia. Lausuntojen johdosta esityksen perusteluja tarkennettiin. Kiinteiden yhdyskuntajätteiden ei tarvitsisi täyttää alkuperä- tai kasvihuonekaasupäästövähenemäkriteeriä silloin, kun niitä käytettäisiin sähkön, lämmön ja jäähdytyksen tuotannossa.
Edellä mainittujen muutosten lisäksi esitykseen on tehty saadun lausuntopalautteen johdosta myös muita täydennyksiä ja tarkennuksia.
7Säännöskohtaiset perustelut
2 §. Lain suhde muuhun lainsäädäntöön. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin viittaus sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin. Viittauksen lisäämisellä sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain mukaiset toimijat, jotka eivät tällä hetkellä voi osoittaa biokaasun kestävyyttä, täyttäisivät kestävyyslain toiminnanharjoittajan määritelmän ja voisivat näin ollen hakea kestävyysjärjestelmälleen Energiaviraston hyväksynnän. Kyseisellä muutoksella korjattaisiin lainsäädännössä vallitseva epäjohdonmukaisuus.
5 §. Kestävyyskriteerien soveltaminen. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jolla tarkennettaisiin kaasumaisiin biomassapolttoaineisiin sovellettavia kestävyyskriteereitä, kun niitä käytettäisiin pienen kokoluokan laitoksissa. Säännöksen mukaan kaasumaisten biomassapolttoaineiden ei tarvitsisi täyttää 6, 6 a, 7–10 §:ssä ja 10 a §:ssä säädettyjä kestävyyskriteereitä, jos niitä käytettäisiin sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 MW. Sääntely perustuu RED II -direktiivin 29 artiklan 1 kohdan 4 alakohtaan, jonka mukaan biomassapolttoaineiden on täytettävä kestävyyttä ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskevat kriteerit, jos niitä käytetään sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavissa laitoksissa, joiden kokonaislämpöteho on vähintään 2 MW kaasumaisten biomassapolttoaineiden tapauksessa. Käytännössä säännös johtaisi siihen, että kaasumaisia biomassapolttoaineita käyttävien alle 2 MW:n laitosten ei tarvitsisi osoittaa, että käytetty biokaasu täyttää laissa säädetyt raaka-aineen alkuperää ja kasvihuonekaasuvähennystä koskevat kestävyyskriteerit. Poikkeussäännös koskisi pääasiassa sellaista sähköverolain mukaista toimijaa, joka tuottaisi lämmitysbiokaasua yli 1 GWh:a vuodessa ja käyttäisi sitä kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitoksessa. Toiminnanharjoittajalla olisi edelleen velvoite hakea kestävyysjärjestelmän hyväksyntää Energiavirastolta ja järjestelmän tulisi täyttää muut kestävyyslaissa säädetyt laatuvaatimukset, kuten ainetase- ja todentamisvaatimukset.
5 a §. Jätteet ja tähteet. Jätteitä ja tähteitä koskevaa pykälää tarkennettaisiin Euroopan komission Suomelle osoittaman perustellun lausunnon johdosta. Verrattuna voimassa olevaan kestävyyslakiin pykälän ensimmäinen momentti säilyisi pääosin vastaavassa muodossa. Pääsäännön mukaan muista kuin maataloudesta, vesiviljelystä, kalastuksesta ja metsätaloudesta suoraan peräisin olevista jätteistä ja tähteistä tuotettujen biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden tulee täyttää ainoastaan kasvihuonekaasupäästövähennystä koskeva kestävyyskriteeri. Pykälän ensimmäistä momenttia muutettaisiin kuitenkin tarkentamalla, että edellä kuvattua pääsääntöä sovellettaisiin myös jätteisiin ja tähteisiin, jotka jalostettaisiin ensin joksikin tuotteeksi ennen jatkojalostusta biopolttoaineiksi, bionesteiksi ja biomassapolttoaineiksi. Ehdotus täydentäisi sääntelyä RED II –direktiivin 29 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan esitettyjen puutteiden osalta.
Pykälän 2 momentissa säädetään maatalousmaasta peräisin olevia jätteitä ja tähteitä koskevasta kestävyyskriteeristä. Momenttiin lisättäisiin poikkeussäännös, jonka mukaan toiminnanharjoittajalta ei kuitenkaan edellytettäisi seuranta- tai hallintasuunnitelmien käyttöönottoa maatalousmaasta peräisin olevista jätteistä ja tähteistä tuotettujen kaasumaisten biomassapolttoaineiden osalta, jos niitä käytetään sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 MW. Ehdotettu muutos perustuu RED II -direktiivin 29 artiklan 1 kohdan 4 alakohtaan, jonka mukaan seuranta- tai hallintasuunnitelmien käyttöönottamista edellytetään kaasumaisia biomassapolttoaineita käyttäviltä yli 2 MW:n laitoksilta.
Pykälän uuteen 3 momenttiin lisättäisiin kiinteitä yhdyskuntajätteitä koskeva poikkeussäännös. Momentin mukaan kiinteästä yhdyskuntajätteestä tuotettuun sähköön, lämmitykseen ja jäähdytykseen ei sovellettaisi 6 §:ssä säädettyä kestävyyskriteeriä. Sääntely perustuu RED II -direktiivin 29 artiklan 1 kohdan 3 alakohtaan. RED II -direktiivissä ei määritellä, mitä kiinteällä yhdyskuntajätteellä tarkoitetaan. Käsitettä tulisi tulkita kuitenkin yhteneväisesti jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY soveltamisalan ja yhdyskuntajätteen käsitteen kanssa. Tällöin esimerkiksi kaatopaikoilla orgaanisesti syntyneeltä biokaasulta, jota käytettäisiin sähkön tai lämmityksen tuotannossa, ei edellytettäisi alkuperää tai kasvihuonekaasupäästövähennystä koskevien kriteereiden osoittamista.
6 §. Kasvihuonekaasupäästövähennys. Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin laitoksen toiminnan aloittamisen ajankohdasta. Laitoksen toiminnan ajankohdan määrittäminen vaikuttaisi sovellettaviin kasvihuonekaasupäästövähennysvaatimuksiin, jotka on sidottu laitoksen toiminnan aloittamisen ajankohtaan. Momentin mukaan laitoksen katsottaisiin olevan toiminnassa, jos biopolttoaineiden, liikennealalla kulutetun biokaasun ja bionesteiden fyysinen tuotanto ja lämmitys- ja jäähdytysenergian ja sähkön fyysinen tuotanto biomassapolttoaineista on alkanut. Sääntely perustuu RED II -direktiivin 29 artiklan 10 kohdan toiseen alakohtaan.
7 §. Biologinen monimuotoisuus. Pykälässä säädettyä biologista monimuotoisuutta koskevaa kestävyyskriteeriä täydennettäisiin säätämällä tarkemmin, mitä biologisesti erittäin monimuotoisella ruohoalueella tarkoitetaan. Ehdotus täydentäisi sääntelyä RED II -direktiivin 29 artiklan 3 kohdan d alakohdan esitettyjen puutteiden osalta. Lakiteknisistä syistä pykälän 3 kohdasta poistettaisiin sana ”tai” muuttamatta muutoin kohdan sisältöä.
Pykälän 4 kohtaan lisättäisiin, että biologisesti erittäin monimuotoinen ruohoalue voisi olla luonnontilainen eli ruohoalue, joka säilyisi sellaisena ilman ihmisten toimintaa ja joka pitäisi yllä luonnollista lajien koostumusta ja ekologisia ominaisuuksia ja prosesseja.
Pykälään lisättäisiin uusi 5 kohta, jonka mukaan erityisen monimuotoinen ruohoalue voisi olla myös ei-luonnontilainen. Tällöin kyse olisi ruohoalueesta, joka ei säilyisi sellaisena ilman ihmisen toimintaa ja joka on lajirikasta ja huonontumatonta ja jonka asianomainen toimivaltainen viranomainen on yksilöinyt erittäin monimuotoiseksi. Biopolttoaineita, bionesteitä ja biomassapolttoaineita olisi kuitenkin mahdollista valmistaa sellaisesta raaka-aineesta, joka olisi hankittu erityisen monimuotoiselta ei-luonnontilaiselta ruohoalueelta, mikäli esitetään näyttöä siitä, että alueen säilyminen erityisen monimuotoisena ruohoalueena edellyttää raaka-aineen korjuuta.
38 §. Ennakkotieto. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin viittaus sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettuun lakiin. Jatkossa toiminnanharjoittaja voisi hakea Energiavirastolta ennakkotietoa siitä, pidetäänkö raaka-ainetta jätteenä, tähteenä, syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana sovellettaessa sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia.
8Voimaantulo
Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2024.
Ehdotetun kestävyyslain siirtymäsäännöksen 2 momentin mukaan toiminnanharjoittaja voisi sen estämättä, mitä kestävyyslain 23 §:ssä säädetään, osoittaa jo ennen 13 §:n mukaisen hyväksymishakemuksen jättämistä vuoden 2024 aikana tuotetut, valmistetut tai käytetyt biokaasuerät ja niiden raaka-aineet kestäviksi, jos se toimittaisi hyväksymishakemuksen Energiavirastolle viimeistään 30.6.2024 sekä pystyisi osoittamaan, että sillä on ollut käytössä asianmukaiset menettelyt kestävyyskriteereiden täyttymisen varmistamiseksi ja erä on luotettavasti kirjattu ainetaseeseen.
Toiminnanharjoittajan tulisi kyetä osoittamaan Energiavirastolle osana kestävyyslain 13 §:n mukaista hyväksymishakemustaan, että sillä on ollut käytössä asianmukaiset menettelyt 1.1.2024 lähtien tai mahdollisesti jo ennen sitä, jotta siirtymäsäännöstä voitaisiin soveltaa. Asianmukaisiksi menettelyiksi ennen kestävyysjärjestelmän hyväksymisen yhteydessä vahvistettavia menettelyitä voitaisiin katsoa esimerkiksi sellaisten tietojen hallinta ja säilyttäminen, joista käy ilmi biokaasun raaka-aine-erien kestävyyskriteerien täyttyminen ja määrät. Siirtymäsäännös koskisi sähköverolain mukaisia toiminnanharjoittajia, jotka esimerkiksi käyttävät biokaasua lämmityksessä, työkoneissa tai kiinteästi asennetuissa moottoreissa.
Ehdotetulla kestävyyslain siirtymäsäännöksellä otettaisiin huomioon, että siirtyminen ehdotetun lain mukaiseen kestävyyskriteerien täyttymisen osoittamiseen ei ole käytännössä mahdollista välittömästi lain tultua voimaan. Siirtymäsäännöksellä turvattaisiin siten lain soveltamisalan piiriin tuleville uusille toiminnanharjoittajille riittävä aika toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmän perustamista, kestävyysjärjestelmän vaatimustenmukaisuutta koskevan todentajan lausunnon hankkimista ja kestävyysjärjestelmän hyväksymistä koskevan hakemuksen käsittelyä varten.
9Toimeenpano ja seuranta
Lakiehdotusten toimeenpanon vaikutuksia seurataan työ- ja elinkeinoministeriössä.
10Suhde muihin esityksiin
Eduskunnassa on samaan aikaan käsittelyssä hallituksen esitys päästökauppalaiksi, jossa ehdotetaan säädettäväksi uusi päästökauppalaki. Samalla voimassa oleva päästökauppalaki sekä laki lentoliikenteen päästökaupasta ehdotetaan kumottavaksi. Myös päästökauppalakia koskeva hallituksen esitys sisältää ehdotuksen kestävyyslain 2 §:n muuttamiseksi. Päästökauppalain uudistuksen yhteydessä ehdotettu muutos kestävyyslain 2 §:ään ei huomioi nyt ehdotettua pykälän rakenteen muutosta.
11Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuudensuoja sisältää paitsi omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vallan hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuuttaan haluamallaan tavalla myös vallan määrätä siitä (PeVL 41/2006 vp, s. 2, PeVL 49/2005 vp, s. 2, PeVL 15/2005 vp, s. 2).
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on useasti todettu, että yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 32/2010 vp). Perustuslakivaliokunta onkin katsonut, ettei erilaisia odotusoikeuksia, jotka eivät ole vielä konkretisoituneet, voida pitää perustuslain omaisuudensuojasäännöksen näkökulmasta turvattuna omaisuutena (PeVL 63/2018 vp). Kestävyyssääntelyn soveltamisalan laajentuminen sähköverolain toimijoihin johtuu lämmitys- ja työkonebiokaasun verotusmuutoksista, jotka edellyttävät kestävyyden osoittamista. Tältä osin ehdotetulle sääntelylle on riittävä peruste. Ehdotetusta muutoksesta aiheutuvia lisäkustannuksia voidaan pitää lämmitys- ja työkonebiokaasun tuottajien liiketoiminnan kannalta poikkeuksellisina, mutta lisäkustannusten määrää suhteessa lämmitys- ja työkonebiokaasun tuottajien samaan veroetuun ei voida pitää kohtuuttomana.
Euroopan komission perustellun lausunnon johdosta ehdotetut muutokset kestävyyslakiin ovat pääosin teknisluonteisia tarkennuksia, jotka eivät suoraan vaikuta jo hyväksyttyihin toiminnanharjoittajien kestävyysjärjestelmiin. Käytännössä Energiavirasto jo nykyisin edellyttää, että ehdotetut säännökset huomioidaan toiminnanharjoittajien kestävyysjärjestelmissä.
Lakiehdotuksen 38 §:n mukaisen raaka-ainetta koskevan ennakkotiedon hakemismahdollisuuden laajentaminen myös sähköverolain mukaisille toiminnanharjoittajille voidaan katsoa jossain määrin perustavan toiminnanharjoittajalle perustuslain 15 §:n 1 momentissa tarkoitetun omaisuudensuojan piiriin kuuluvia varallisuusoikeudellisia oikeuksia. Toiminnanharjoittaja voi saada perustuslainsuojaa oikeusasemalleen ja tekemilleen investoinneille lähinnä perustuslain 15 ja 18 §:n yhteisvaikutuksen nojalla. Sääntelyn taustalla voidaan katsoa olevan sähköverolain soveltamisen kannalta hyväksyttävä peruste. Lisäksi ehdotus asettaa sähköverolain piirissä olevat toiminnanharjoittajat yhdenvertaiseen asemaan nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain mukaisten toimijoiden kanssa, joille ennakkotiedon hakeminen on jo voimassa olevan lain nojalla mahdollista.
Lakiehdotus ei sisällä perustuslain kannalta ongelmallisia perusoikeusrajoituksia tai muita valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä. Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Ponsi
Edellä esitetyn perusteella ja koska uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetussa direktiivissä on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetun lain (393/2013) 2 §:n 1 momentti, 5 a §, 7 §:n 3 ja 4 kohta ja 38 §:n 1 momentti, sellaisina kuin ne ovat, 2 §:n 1 momentti laissa 604/2021, 5 a § ja 7 §:n 3 ja 4 kohta laissa 967/2020 sekä 38 §:n 1 momentti laissa 388/2017, sekä
lisätään 5 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 967/2020, uusi 4 momentti, 6 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 967/2020 ja 604/2021, uusi 5 momentti sekä 7 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 967/2020, uusi 5 kohta seuraavasti:
2 §Lain suhde muuhun lainsäädäntöön
Tätä lakia sovelletaan biopolttoaineisiin, bionesteisiin ja biomassapolttoaineisiin seuraavien lakien mukaisesti:
1) uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annettu laki (446/2007) , jäljempänä jakeluvelvoitelaki ;
2) nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettu laki (1472/1994) ;
3) päästökauppalaki (311/2011) ;
4) lentoliikenteen päästökaupasta annettu laki (34/2010) ;
5) eräiden polttoaineiden elinkaarenaikaisten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä annettu laki (170/2018) ;
6) biopolttoöljyn käytön edistämisestä annettu laki (418/2019) ;
7) sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettu laki (1260/1996) .
5 §Kestävyyskriteerien soveltaminen
Poiketen siitä, mitä 1–3 momentissa säädetään sovellettavista kestävyyskriteereistä, kaasumaisten biomassapolttoaineiden ei tarvitse täyttää 6, 6 a, 7–10 §:ssä ja 10 a §:ssä säädettyjä kestävyyskriteereitä, jos niitä käytetään sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 megawattia.
5 a §Jätteet ja tähteet
Muista kuin maataloudesta, vesiviljelystä, kalastuksesta ja metsätaloudesta suoraan peräisin olevista jätteistä ja tähteistä tuotettujen biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden tulee täyttää ainoastaan 6 §:ssä säädetty kestävyyskriteeri. Mitä tässä momentissa säädetään, sovelletaan myös jätteisiin ja tähteisiin, jotka jalostetaan ensin joksikin tuotteeksi ennen jatkojalostusta biopolttoaineiksi, bionesteiksi ja biomassapolttoaineiksi.
Maatalousmaasta peräisin olevista jätteistä ja tähteistä tuotettujen biopolttoaineiden, bionesteiden ja biomassapolttoaineiden osalta tulee toiminnanharjoittajalla olla käytössä seuranta- tai hallintasuunnitelmat maan laatuun ja maaperän hiileen kohdistuviin vaikutuksiin puuttumiseksi. Mitä tässä momentissa säädetään, ei sovelleta kuitenkaan maatalousmaasta peräisin olevista jätteistä ja tähteistä tuotettuihin kaasumaisiin biomassapolttoaineisiin, jos niitä käytetään sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottavassa laitoksessa, jonka kokonaislämpöteho on alle 2 megawattia.
Poiketen siitä, mitä 1 momentissa säädetään, kiinteästä yhdyskuntajätteestä tuotettuun sähköön, lämmitykseen ja jäähdytykseen ei sovelleta 6 §:ssä säädettyä kestävyyskriteeriä.
6 §Kasvihuonekaasupäästövähennys
Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetun laitoksen katsotaan olevan toiminnassa, jos biopolttoaineiden, liikennealalla kulutetun biokaasun ja bionesteiden fyysinen tuotanto tai lämmitys- ja jäähdytysenergian ja sähkön fyysinen tuotanto biomassapolttoaineista on alkanut.
7 §Biologinen monimuotoisuus
Maatalousbiomassa ei saa olla peräisin alueelta, joka tammikuussa vuonna 2008 tai sen jälkeen oli:
3) luonnonsuojelualue, jollei esitetä näyttöä siitä, että raaka-aineen tuotanto ei haittaa alueen suojelutarkoitusta;
4) yli hehtaarin suuruinen biologisesti erityisen monimuotoinen ruohoalue, joka ilman ihmisen toimintaa säilyisi ruohoalueena ja joka pitää yllä luonnollista lajien koostumusta ja ekologisia ominaisuuksia ja prosesseja; tai
5) yli hehtaarin suuruinen biologisesti erityisen monimuotoinen ruohoalue, joka ilman ihmisen toimintaa ei säilyisi ruohoalueena ja joka on lajirikasta ja huonontumatonta ja jonka asianomainen toimivaltainen viranomainen on yksilöinyt erittäin monimuotoiseksi, ellei esitetä näyttöä siitä, että raaka-aineen korjuu on tarpeen, jotta alue säilyisi erittäin monimuotoisena ruohoalueena.
38 §Ennakkotieto
Energiavirasto voi toiminnanharjoittajan hakemuksesta päättää antaa ennakkotiedon siitä, onko raaka-ainetta pidettävä jätteenä, tähteenä, syötäväksi kelpaamattomana selluloosana tai lignoselluloosana sovellettaessa nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia tai sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Sen estämättä, mitä biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetun lain (393/2013) 23 §:ssä säädetään, toiminnanharjoittaja voi osoittaa jo ennen mainitun lain 13 §:n mukaisen hyväksymishakemuksen jättämistä vuoden 2024 aikana tuotetut, valmistetut tai käytetyt biokaasuerät ja niiden raaka-aine-erät kestäviksi, jos se toimittaa hakemuksen Energiavirastolle viimeistään 30 päivänä heinäkuuta 2024 ja pystyy osoittamaan, että sillä on ollut käytössä asianmukaiset menettelyt kestävyyskriteereiden täyttymisen varmistamiseksi ja erä on luotettavasti kirjattu ainetaseeseen. Edellytyksenä on lisäksi, että toiminnanharjoittajaan sovelletaan sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annettua lakia.
Helsingissä
PääministeriPetteri OrpoYmpäristö- ja ilmastoministeriKai Mykkänen