HE 68/2023

1.1Tausta

Osaamismerkit

Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti syyskuussa 2019 Jatkuvan oppimisen uudistus -hankkeen, jota ohjasi parlamentaarinen jatkuvan oppimisen uudistusryhmä. Jatkuvan oppimisen parlamentaarinen ryhmä hyväksyi jatkuvan oppimisen uudistusta koskevat linjaukset 17.12.2020 (Valtioneuvoston julkaisuja 2020:38). Linjauksissa asetettiin visio ja tavoitteet vuoteen 2030 sekä 27 toimenpidettä tavoitteisiin pääsemiseksi.

Jatkuvan oppimisen uudistus -hankkeen loppuraportti Yhdessä jatkuvaa oppimista uudistamassa (Valtioneuvoston julkaisuja 2023:11) julkaistiin 1.3.2023. Loppuraportin mukaan vapaan sivistystyön erityiseksi osaamisalueeksi jatkuvan oppimisen kehittämistyössä on kiteytynyt aikuisten perustaitojen vahvistaminen. Raportin mukaan tavoitteena on laatia Opetushallituksen määräämä aikuisten perustaitojen kansallinen osaamismerkkikokonaisuus. Opetushallitus aloitti osaamismerkkien kehittämistyön elokuussa 2022.

OECD on esittänyt 9.2.2020 julkaistussa Continuous Learning in Working Life in Finland -arvioinnissaan Suomelle suosituksia toimista, jotka helpottavat sopeutumista työelämän muutoksiin ja varmistavat, että jokainen voi elämänsä ja työuransa aikana opetella uutta tarpeen mukaan. Raportissa nousee esiin, että järjestelmä ei ohjaa koulutusta tai kannusteita niitä eniten tarvitseville. Osaaminen kasautuu voimakkaasti, ja koulutusta eniten tarvitsevia on vaikea tavoittaa. Osaamiskuilu syvenee työuran aikana: Suomessa erot aikuiskoulutukseen osallistumisessa ovat OECD-maiden suurimpia.

Opintokeskukset

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) otti yhteyttä opetus- ja kulttuuriministeriöön vuonna 2022 puoluerahoituksen valvonnan tiimoilta niiltä osin kuin on kyse opintokeskusten myöntämästä koulutustuesta puoluelaissa (10/1969) säädetyn valvonnan kohteena oleville järjestöille. VTV:n mukaan nykytilannetta olisi syytä selkiyttää läpinäkyvyyden lisäämiseksi ja puoluerahoitusvalvonnan sujuvoittamiseksi.

Puoluelain 9 e §:n mukaan VTV valvoo 9 §:ssä tarkoitetun avustuksen käyttöä sekä puoluelain tukea, vaalikampanjan kulujen ja rahoituksen ilmoittamista sekä näihin liittyvien asiakirjojen ja tietojen laatimista ja toimittamista koskevien säännösten noudattamista puolueen, puolueen lähiyhteisön ja avustuspäätöksessä tarkoitetun yhdistyksen toiminnassa.

Opintokeskuksen tämänhetkiset ylläpitäjät eivät ole sellaisia puoluetoimijoita, jotka olisivat välittömästi puoluerahoituksen valvonnan piirissä. Sen sijaan puoluerahoituksen valvonta koskee joitakin järjestöjä, jotka järjestävät opintoja yhdessä opintokeskusten kanssa.

VTV:n kertomuksissa eduskunnalle puoluerahoituksen valvonnasta (K 5/2022 vp, s. 32) sekä 2022 (K 6/2023 vp, s. 31) mukaan: ” Puolueiden piirijärjestöt ovat aiempaan tapaan saaneet myös opintoavustuksia, joista ei ole tehty ajantasaisia ilmoituksia. Silloin kun kyse on valtion tai kunnan talousarvioon perustuvasta suorituksesta, ilmoitusta ei ole tarpeen tehdä. Tarkastuksessa on kuitenkin havaittu, että opintoavustusten alkuperää ei ole dokumentoitu riittävästi, eikä tarkastuksessa ole näin ollen voitu varmistua siitä, ovatko suoritukset peräisin valtion talousarviosta.”

Muun muassa näistä lähtökohdista opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 21.10.2022 työryhmän (VN/24195/2022-OKM-14) ajaksi 24.10.2022—31.3.2023 selvittämään opintokeskusten valtionosuusrahoitukseen liittyviä käytäntöjä sekä opintokeskusten keskimääräisen yksikköhinnan laskentaan vaikuttavia opintokeskusten käyttökustannuksiin hyväksyttäviä kustannuksia. Esitysehdotus pohjautuu Opintokeskusten rahoitusjärjestelmää selvittävän työryhmän loppuraportissa (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja: 2023:30) esitettyihin suosituksiin.

1.2Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Esityksessä ehdotettujen vapaan sivistystyön osaamismerkkien käytännön toteuttamista on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä ja Opetushallituksessa. Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus (JOTPA) on toteuttamassa loppuvuodesta 2023 alkaen koulutuksessa aliedustettujen ryhmien osalta hankkeita, joissa vapaan sivistystyön oppilaitokset järjestäisivät perustaitokoulutusta vankiloissa. Hankekokonaisuus on suunniteltu yhdessä Siltavalmennus ry:n, Rikosseuraamuslaitoksen, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen kanssa. Tarkoituksena on, että näissä tulevissa perustaitokoulutuksissa voitaisiin suorittaa nyt suunnitteilla olevia perustaitojen osaamismerkkejä ja saada niistä merkintöjä Opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon (jäljempänä Koski-tietovaranto).

Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot vapaan sivistystyön oppilaitoksilta ja keskusjärjestöiltä, keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta ja muilta sidosryhmiltä. Esitysluonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 14.8.2023—8.9.2023, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta. Kiireellisestä aikataulusta johtuen lausuntoaika oli ohjeellista kuuden viikon lausuntoaikaa lyhyempi.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä osoitteessa https://okm.fi/kaikki-okm-hankkeet tunnuksella OKM022:00/2023.

2.1Vapaan sivistystyön koulutusta koskevien tietojen tallentaminen opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998, jäljempänä VST-laki) mukaan vapaan sivistystyön tarkoituksena on järjestää elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta yhteiskunnan eheyttä, tasa-arvoa ja aktiivista kansalaisuutta tukevaa koulutusta. Vapaan sivistystyön oppilaitoksia ovat kansalaisopistot, kansanopistot, kesäyliopistot, liikunnan koulutuskeskukset ja opintokeskukset. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Vuonna 2023 kansalaisopistoja on 174, kansanopistoja 73, kesäyliopistoja 19, opintokeskuksia 12 sekä 11 valtakunnallista ja 3 alueellista liikunnan koulutuskeskusta.

Vapaassa sivistystyössä hankittu osaaminen on voitu tallentaa Koski-tietovarantoon 1.8.2021 alkaen. Valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2017) 9 d §:ssä säädetään vapaan sivistystyön vapaatavoitteisia koulutuksia koskevien tietojen tallentamisesta tietovarantoon. Tallentaminen edellyttää, että oppilaitoksen ylläpitäjä on päättänyt tarjota tietovarantoon tallentamista koulutuksen opiskelijoille, määritellyt koulutuksen laajuuden opintopisteinä, kuvannut koulutuksen osaamisperusteisesti sekä arvioinut opiskelijan suorituksen suhteessa kuvaukseen. Lisäksi edellytyksenä on, että opiskelija suostuu tietojen tallentamiseen.

Helmikuussa 2023 noin 32 % vapaan sivistystyön oppilaitosten ylläpitäjistä oli rekisteröinyt opiskelijoiden suorittamaa osaamista Koski-tietovarantoon. Yksittäisiä suorituksia oli rekisteröity 4316 kappaletta. Samaan aikaan noin 55 % ylläpitäjistä oli vienyt opintosuunnitelmiaan Opetushallituksen ePerusteet-palveluun. ePerusteet-palvelu on valtakunnallinen palvelu, josta löytyvät kaikki opetussuunnitelmien, tutkintojen ja koulutusten perusteet varhaiskasvatuksesta toiselle asteelle ja vapaaseen sivistystyöhön. Koski-tietovarannon voidaan odottaa kasvavan, kun meneillään olevat koulutukset on arvioitu ja suoritukset on viety tietovarantoon.

Vapaassa sivistystyössä hankitun osaamisen tunnistamisen parantaminen on Koski-tietovarannon myötä saatu hyvään alkuun. Kehittämistyötä on kuitenkin jatkettava erityisesti tietojen hyödynnettävyyden näkökulmasta. Vapaan sivistystyön erityiseksi osaamisalueeksi jatkuvan oppimisen kehittämistyössä on kiteytynyt aikuisten perustaitojen vahvistaminen. Tehtävä on erityisen tärkeä, koska työ kohdistuu koulutuksessa aliedustettuihin ryhmiin. Vapaan sivistystyön ylläpitäjien Koski-tietovarantoon viemät opetussuunnitelmat ovat yksilöllisiä, joista on vaikea saada riittävällä tasolla esiin, miten aikuisten perustaitoja on koulutuksissa kehitetty. Myöskään yksittäisten henkilöiden kohdalla perustaitojen kehittyminen ei nouse selkeästi esille, kun perustaidot on sisällytetty osaksi eri nimisiä kursseja. Näin ollen on syntynyt tarve uudelle työkalulle, jolla voitaisiin saada näkyviin työelämässä tarvittavat perustaidot.

2.2Osaamismerkit

Työ- ja elinkeinoministeriö ja opetus- ja kulttuuriministeriö asettivat 24.6.2021 kestävän kasvun ohjelman toimeenpanoa varten osaamisen tunnistamisen työryhmän. Työryhmän työssä on luotu työvälineitä ja menetelmiä työpaikoilla ja virallisen koulutusjärjestelmän ulkopuolella syntyneen osaamisen tunnistamiseksi. Työryhmän 22.12.2022 julkaisemassa väliraportissa (Valtioneuvoston julkaisuja 2022:74) on kuvattu osaamismerkkejä ja niiden hyödyntämistä Suomessa.

Väliraportin mukaan osaamisen näkyväksi tekemisessä hyödynnetään enenevässä määrin digitaalisia osaamismerkkejä. Osaamismerkeillä voidaan tunnistaa pieniä osaamiskokonaisuuksia ja muualla hankittua osaamista sekä tehdä osaamista näkyväksi ja hyödynnettäväksi. Osaamismerkkejä on viime vuosina otettu käyttöön erityisesti ammatillisen ja korkeakoulutuksen sekä vapaan sivistystyön kentillä, mutta myös jonkin verran työelämässä. Osaamismerkkien hyödyntämisen laajuudesta ei ole kattavaa tietoa. Erona osallistumismerkkiin on, että osaamismerkki sisältää kriteerit ja yhteisen näkemyksen pätevyydestä tai osaamisesta. (Oosi, O. ym. 2020.)

Digitaalinen osaamismerkki on todiste osaamisesta. Se koostuu tunnistekuvasta ja siihen liitetystä tietosisällöstä, josta näkyvät merkin nimi, myöntäjän tiedot, osaamistavoitteet, arviointikriteerit, osaamisen osoittamisen tapa sekä osaamiskuvaukseen vaadittavat todisteet. Merkkien hallinnointiin tarvitaan oma sovellus, joista Suomessa yleisesti käytössä on kaupallinen Open Badge Factory -sovellus. Merkin saaja kerää osaamisellaan ansaitsemansa osaamismerkit omaan merkkireppuunsa (Mozilla Backpack). Merkkien käytöstä ja julkisesta jakamisesta päättää merkin saaja itse. Merkit voi linkittää osaksi omaa ansioluetteloa tai sosiaalisen median sivustolle. Merkkejä voidaan jo nyt jakaa myös eräissä suljetuissa verkko-oppimisympäristöissä, kuten Moodlessa, ja visualisoida siten esimerkiksi opintojen edistymistä. Merkkejä myönnetään hakemukseen perustuen.

Osaamismerkkejä on hyödynnetty esimerkiksi ammatillisissa opettajakorkeakouluissa, joissa niitä on käytetty laajasti. Niiden käytöstä on kerätty myös tutkimustietoa. Esimerkiksi Oulun yliopistossa on edistetty ongelmanratkaisutaitojen parantamista osaamismerkein. (Oosi, O. ym. 2020.) Viranomaispuolella esimerkiksi Digi- ja väestötietovirasto tarjoaa mahdollisuutta suorittaa digituen osaamismerkkejä. Myös työelämässä osaamismerkkejä on hyödynnetty. Esimerkiksi Helsingin kaupunki on käyttänyt osaamismerkkejä opetustoimen henkilöstön osaamisen kehittämisen apuna. Osaamismerkkejä on käytetty myös jälleenmyyjien osaamisen tunnistamiseen. (Oosi, O. ym. 2020.). Muita esimerkkejä työelämässä hyödynnetyistä osaamismerkeistä ovat muun muassa ICT-alan sertifikaatit, Keskon yhteistyö ammatillisten oppilaitosten ja ammattikorkeakoulujen kanssa ja Fortumilla kehitetty henkilöstön osaamisen kehittämisen malli. Vapaassa sivistystyössä Opintokeskus Sivis on luonut noin 50 osaamismerkkiä, muun muassa järjestötoimintaan ja maahanmuuttajille, jotka osallistuvat perustaitokoulutukseen. (Oosi, O. ym. 2020.)

Osaamismerkkien kirjon yhtenäistämiseksi on ollut käynnissä pilotteja, joissa luodaan valtakunnallisia osaamismerkkejä. Näistä yksi esimerkki on Tietoyhteiskunnan Kehittämiskeskus ry:n (TIEKE) koordinoima valtakunnallisten digitaitojen tunnistamisen osaamismerkkihanke ”Osuvat taidot”. Hankkeessa kehitettyjä digitaitojen osaamismerkkejä voi suorittaa opiskelija, työelämässä oleva tai kuka tahansa kansalainen oman kiinnostuksensa mukaan. (Digitaitojen osaamismerkkijärjestelmä 2022.)

Osaamisen tunnistamisen työryhmä järjesti 18.11.2021 sidosryhmien kuulemistilaisuuden. Tilaisuudessa sidosryhmät pitivät osaamismerkkejä erinomaisena oppimisen tukena sekä osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen apuna. Niiden työelämärelevanssia pidettiin osin kevyenä, sillä myöntäjiä ja kriteereitä nähtiin olevan monenlaisia. Osaamismerkkien oikeudenmukaisuutta ja läpinäkyvyyttä pidettiin tärkeinä kehittämisperiaatteina. Sidosryhmien ehdotuksissa osaamismerkkien kehittämiseksi esille tulivat muun muassa tarve kehittää yleisiä työelämätaitoja koskevia osaamismerkistöjä ja niille yhteisiä kriteerejä yhteistyössä eri toimijoiden kanssa. Lisäksi joustavuus nähtiin tärkeänä; keskeistä olisi, että luodut osaamismerkkien kriteerit koskisivat osaamismerkkien laatua, eivät niiden sisältämää osaamista, jotta niiden sisältö pysyisi ajankohtaisena. Osaamismerkeille toivottiin yhteisiä kanavia, esimerkiksi mahdollisuutta viedä niitä kansalliseen Koski-tietovarantoon, sekä yhtenäisempiä rakenteita ja prosesseja.

2.3Opintokeskukset ja niiden yhteistyö järjestöjen kanssa

VST-lain 2 §:n mukaan opintokeskukset toimivat valtakunnallisina oppilaitoksina järjestämällä opintoja itse sekä yhdessä kansalais- ja kulttuurijärjestöjen kanssa elinikäisen oppimisen, hyvinvoinnin ja aktiivisen kansalaisuuden sekä demokratian ja kansalaisyhteiskunnan toiminnan edistämiseksi.

VST-lain 4 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan tämän lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Tällä hetkellä Suomessa on 12 opintokeskusta, joita ylläpitää opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämän luvan nojalla 12 sivistysliittoa. Kunkin sivistysliiton jäseninä on järjestöjä, jotka ovat puolueita, ammattiliittoja tai muita kansalaisjärjestöjä. Sivistysliitoilla on opintokeskuksen ylläpitämisluvan mukaiset vahvat aatteelliset taustat ja yhteiskunnalliset viiteryhmät. Vuoden 2023 alussa sivistysliitoilla on yhteensä 372 jäsenjärjestöä.

Työryhmätyön tuloksena havaittiin, että opintokeskusten koulutustoiminta on vahvasti yhdessä järjestöjen kanssa järjestettyä. Näistä koulutusta yhteistyössä järjestävistä järjestöistä käytetään joskus termiä kanssajärjestäjä . Valtaosaltaan koulutuksen kanssajärjestäjät ovat opintokeskuksen ylläpitäjän jäsenjärjestöjä ja näiden jäsenyhdistyksiä, mutta koulutuksia voidaan toteuttaa myös muiden toimijoiden kanssa, jotka opintokeskus hyväksyy kanssajärjestäjäksi. Kanssajärjestäjä voi olla joskus myös yksityishenkilöistä koostuva itsenäinen opintokerho . Kukin opintokeskus määrittelee, mitkä tahot voivat toimia sen kanssajärjestäjinä ja millaisia ehtoja kanssajärjestäjänä toimimiselle on. Kukin opintokeskus päättää kanssajärjestäjien kanssa toteutettavien koulutuksien opetustuntimääristä sekä tuen muodoista, ehdoista ja määrästä voimassa olevan lainsäädännön puitteissa. Kanssajärjestäjä tekee ennen koulutuksen toteuttamista koulutussuunnitelman, jonka opintokeskus hyväksyy.

Opintokeskukset tukevat kanssajärjestäjiä pedagogisesti esimerkiksi koulutusten osaamisperusteisessa suunnittelussa, osaamisen arvioinnissa, koulutusmateriaalien valinnassa, koulutuksen budjetoinnissa ja osaamisperusteisuutta tukevien pedagogisten ratkaisujen kehittämisessä sekä tarjoavat mahdollisuuden opintosuoritustietojen viemiselle kansalliseen opinto- ja tutkintotietojen Koski-tietovarantoon. Opintokeskukset myös tukevat ja ohjaavat osaamismerkkien käytössä (suunnittelu ja myöntäminen). Osa opintokeskuksista tarjoaa kanssajärjestäjien käyttöön koulutuksen hallintajärjestelmän ja verkko-oppimisympäristön, tuottavat koulutusmateriaalia ja oppaita koulutustoiminnan toteuttamiseen sekä opastavat sopivien digitaalisten työkalujen valinnassa.

Monessa tapauksessa kanssajärjestäjä puolestaan vastaa koulutuksen käytännön järjestelyistä kuten ilmoittautumisista, osallistujamaksuista sekä tila- ja opettajakustannuksista. Opintokeskukset osallistuvat näihin kustannuksiin niin sanotun koulutustuen tai opintokerhotuen muodossa. Koulutustilaisuuden jälkeen kanssajärjestäjä toimittaa opintokeskukselle selvityksen koulutustilaisuudesta ja koulutustukihakemuksen. Opintokeskus tekee selvityksen perusteella ratkaisun koulutustuen maksusta ja koulutustukilaskelman, minkä jälkeen koulutustuki maksetaan kanssajärjestäjälle. VTV:lle on ollut epäselvää näiden rahasiirtojen alkuperä ja tarkoitus.

Työryhmätyön mukaan yhtä opintokeskusta lukuun ottamatta kaikki opintokeskukset maksavat koulutus- tai opintokerhotukea kanssajärjestäjien järjestämään koulutukseen. Koulutus- tai opintokerhotukea jaettiin vuonna 2022 opintokeskusten toimesta yhteensä 1366 kanssajärjestäjälle yhteensä noin 5 646 000 euroa. Koulutustuen suuruudessa on opintokeskusten välillä vaihtelua. Koulutustukea maksetaan toteutuneiden opetustuntien verran 35—100 % koulutuksen kokonaiskustannuksista. Koulutustuen osuus kanssajärjestäjien koulutuksen kokonaiskustannuksista vaihteli välillä 9—49 % vuonna 2021. Loput koulutuksen kustannuksista kanssajärjestäjät kattavat muulla rahoituksella. (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja: 2023:30, s. 30) Opintokerhotukea maksetaan opintokeskuksesta riippuen joko osalle kustannuksista tai tuki voi kattaa opintokerhon kustannukset kokonaisuudessaan. Osa opintokeskuksista on määritellyt opintokerhotuelle enimmäiseuromäärän, joka vaihtelee 100 euron ja 500 euron välillä. (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja: 2023:30, s. 37)

2.4Opintokeskusten rahoitus

VST-lain 8 §:n mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten tässä laissa säädetyn koulutuksen käyttökustannuksiin maksetaan valtionosuutta, jonka vuotuinen peruste lasketaan opintokeskuksessa kertomalla niille vahvistetuilla opetustuntien määrillä opetustuntia kohden kullekin oppilaitosmuodolle määrätyt yksikköhinnat. Lain 9 §:n mukaan opintokeskuksen ylläpitäjälle myönnetään valtionosuutta pääsääntöisesti 65 prosenttia 8 §:n mukaan lasketusta euromäärästä. Lain 10 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa vuosittain valtion talousarvion rajoissa valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävän opetustuntien määrän.

Lain 11 §:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö määrää opetustuntien yksikköhinnat seuraavaa vuotta varten. Yksikköhinnat määrätään varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaisiksi. Opetustunnin yksikköhinta opintokeskuksille lasketaan pykälän 6 momentin mukaan vuosittain jakamalla yksikköhinnan määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna opintokeskusten toiminnasta aiheutuneet käyttökustannukset opintokeskusten saman vuoden opetustuntien määrällä. Käyttökustannuksiin luetaan mukaan opintokeskusten ylläpitäjien vapaan sivistystyön toimintaan liittyvät kirjanpidon mukaiset poistot.

Lain 11 b §:n 1 momentin mukaan edellä 11 §:n mukaisesti määrättävästä yksikköhinnasta, jossa on huomioitu 12 §:ssä tarkoitettu kustannustason sekä toiminnan laajuuden ja laadun muutos, vähennetään opintokeskuksen opetustunnin osalta 5,76 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, opintokeskuksen opetustunnin yksikköhinta on vähintään 107,19 euroa.

Lain 12 §:n mukaan kustannustason sekä toiminnan laajuuden ja laadun muutos otetaan yksikköhintoja laskettaessa huomioon noudattaen, mitä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 19 §:n 2 momentissa ja 22 §:ssä säädetään.

Lain 13 §:n mukaan yksikköhintoja laskettaessa käyttökustannuksina ei pidetä muun muassa kustannuksia, joihin myönnetään muun lain perusteella valtion rahoitusta eikä muita kuin välittömästi oppilaitoksen sisäisestä hallinnosta aiheutuneita kustannuksia.

Työryhmätyöhön kuuluneen opintokeskusten selvityksen mukaan opintokeskustoiminnan kustannuksista noin 61 % eli noin 16,8 miljoonaa euroa kertyy kanssajärjestäjien ilmoittamista koulutus- ja opintokerhotoiminnan kustannuksista. Työryhmän tekemän selvitystyön perusteella on mahdollista todeta, että opintokeskusten ja kanssajärjestäjien raportoimiin opintokeskusten valtionosuustoiminnan kustannuksiin todennäköisesti sisältyy VST-lain 13 §:n vastaisesti muulla valtion rahoituksella kuin VST-lain mukaisella valtion rahoituksella katettuja kustannuksia. Johtopäätös perustuu muun muassa siihen, etteivät opintokeskukset niille tehdyn kyselyn ja työryhmätyössä esiin tuodun mukaan ole säännönmukaisesti selvittäneet eivätkä valvoneet kanssajärjestäjien muun rahoituksen lähteitä. Johtopäätös perustuu myös kanssajärjestäjille tehtyyn kyselyyn, jonka mukaan raportoituja kustannuksia on katettu myös muulla valtion rahoituksella. (Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja: 2023:30, s. 42)

2.5Puoluelaista

Puoluelain 8 §:n mukaan puolue ja puolueyhdistys saavat vastaanottaa tukea sen mukaan kuin puoluelaissa jäljempänä säädetään. Tueksi puolueelle tai puolueyhdistykselle luetaan sen rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla saamat suoritukset.

Puoluelain 8 b §:n mukaan puolue, puolueyhdistys ja puolueen lähiyhteisö eivät saa vastaanottaa tukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Tämä ei kuitenkaan koske tavanomaisesta keräystoiminnasta saatua tukea. Puolue, puolueyhdistys ja puolueen lähiyhteisö eivät saa vastaanottaa samalta tukijalta enempää tukea kuin arvoltaan 30 000 euroa kalenterivuodessa. Tämä ei kuitenkaan koske puolueen lähiyhteisön antamaa tukea puolueelle tai puolueyhdistykselle eikä testamentilla annettua tukea.

Puolue, puolueyhdistys ja puolueen lähiyhteisö eivät saa vastaanottaa tukea valtiolta, hyvinvointialueelta, hyvinvointiyhtymältä, kunnalta, kuntayhtymältä, valtion, hyvinvointialueen tai kunnan liikelaitokselta, julkisoikeudelliselta yhdistykseltä, laitokselta tai säätiöltä eivätkä kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla valtion, hyvinvointialueen tai kunnan määräysvallassa olevalta yhtiöltä. Mitä edellä säädetään, ei kuitenkaan koske toimitilojen käyttöä eikä tavanomaista vieraanvaraisuutta.

On myös huomioitava, että puoluelain 8 ja 8 a § sisältävät listan suorituksista, joita ei katsota tueksi. Puoluelain 8 §:n mukaan tukena ei pidetä: 1) tavanomaista talkootyötä eikä tavanomaisia ilmaispalveluja; 2) puolueen tai puolueyhdistyksen tavanomaiseen järjestötoimintaan tai omaisuuden hoitoon liittyviä käyvän arvon mukaisia suorituksia; 3) puolueen ja sen puolueyhdistysten toisiltaan saamia suorituksia; 4) puolueen tai puolueyhdistyksen pysyväisluonteisen, yleisillä markkinoilla markkinaehtoisesti harjoittaman liiketoiminnan tuloja; 5) puolueen tai puolueyhdistyksen harjoittaman sijoitustoiminnan tuloja; 6) 9 §:ssä tarkoitettua valtionavustusta eikä muuta vastaavaa lakiin taikka valtion, hyvinvointialueen tai kunnan talousarvioon perustuvaa avustusta.

Puoluelain 8 §:n 2 momentin 6 kohdan perusteluiden ( HE 6/2010 vp ) mukaan kyseisen tuen sallittavuus liittyy siihen, että avustuksen myöntäminen perustuu lailla säädettyihin tai talousarviossa päätettyihin edellytyksiin. Käytännössä avustus myönnetään päätöksellä, johon voidaan hakea muutosta valittamalla. Tällaisista suorituksista ei ole arvioitu aiheutuvan vaaraa sidonnaisuuksien syntymisestä.

Puoluelain 8 ja 8 a §:n 6. kohdat eivät siis tällä hetkellä sisällä ilmaisua ”valtionosuus”. VTV:n edustajat ovat työryhmän kokouksessa 2.2.2023 ja oikeusministeriön edustajat kokouksessa 28.2.2023 arvioineet, että vaikka puoluelain sanamuoto käyttää ilmaisua avustus, sitä olisi mahdollista tulkita niin, että myös valtion talousarvioon perustuva valtionosuus olisi vastaavalla tavalla sallittua tukea, mikäli se on tukea, jota voivat saada myös muut kuin puoluerahoitusvalvonnan alaiset toimijat. Tärkeää tässä tapauksessa on, että suoritusperuste on jäljitettävissä tiettyyn lakiin ja talousarviomomenttiin. VTV:n edustajien mukaan puoluelain 8 §:n ja 8 a §:n 2 momentin 6. kohdat ovat kuitenkin hyvin tulkinnanvaraisia.

4.1Keskeiset ehdotukset

Osaamismerkit

Esityksessä ehdotetaan vapaan sivistystyön oppilaitosten ylläpitäjille mahdollisuutta tallentaa Opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon tiedot vapaan sivistystyön osaamismerkeistä. Lisäksi laissa määriteltäisiin tiedot, jotka opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon olisi osaamismerkeistä tallennettava. Tallennettavia tietoja olisivat osaamismerkin nimi, osaamismerkin suorittamispäivä sekä osaamismerkin suorittajalle annettu osaamisen arviointi. Osaamismerkin määritelmästä ja osaamismerkkien arvioinnista ehdotetaan säädettäväksi vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa.

Tallentaminen edellyttäisi, että oppilaitoksen ylläpitäjä on päättänyt tarjota osaamismerkkien suorittamista. Tallentaminen edellyttäisi myös osaamismerkin suorittajan antamaa suostumusta. Tallentamisen jälkeen henkilö voisi pääsääntöisesti itse hallinnoida tietovarannossa olevia tietoja Opetushallituksen Oma Opintopolku -palvelussa. Palvelussa henkilö voisi antaa suostumuksen tietojen luovuttamiseen muodostamalla palvelussa esimerkiksi työnantajalle lähetettävän linkin tietovarannossa oleviin suorituksiinsa. Jos osaamismerkin suorittaja ei halua luovuttaa tietoja mihinkään, tiedot olisivat pääsääntöisesti vain henkilön itsensä ja tiedot tallentaneen oppilaitoksen ylläpitäjän ja tietovarannon ylläpitäjän Opetushallituksen saatavilla. Valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa olevia muita luovutuspykäliä ei sovellettaisi osaamismerkkeihin. Viranomaisilla olisi kuitenkin tietyissä tilanteissa oikeus tietovarannossa oleviin tietoihin muun lainsäädännön nojalla.

Opetushallitus määräisi sisällön ja osaamistavoitteet osaamismerkeille. Osaamisen kuvaukset tehtäisiin jokaisen merkin kohdalla osaamisperusteisesti. Osaamismerkkikuvaukset tallennettaisiin Opetushallituksen ePerusteet-palveluun. Osaamismerkkejä voisi suorittaa myös suoraan ilman koulutusta maksullisena palvelutoimintana.

Osaaminen arvioitaisiin vapaan sivistystyön oppilaitoksissa. Osaamisen arvioinnin muutoksenhakuun sovellettaisiin samaa muutoksenhakumenettelyä kuin mitä vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa on säädetty oppivelvollisille suunnatun koulutuksen muutoksenhausta. Kyse olisi samasta muutoksenhakumenettelystä, jota jo sovelletaan osaamisen arviointiin tallennettaessa vapaan sivistystyön vapaatavoitteisten koulutusten opintosuoritustietoja opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon.

Ehdotuksilla ei vakiinnutettaisi tietyn organisaation toteuttamaa taikka laajalti käytettyä osaamismerkkien hallintaa tai myöntämistä varten tehtyä ratkaisua. Esityksessä ehdotettu osaamismerkkikokonaisuus pohjautuisi viranomaisen palveluihin, eikä se edellyttäisi tietyn kaupallisen tuotteen käyttämistä.

Osaamismerkkikokonaisuus täyttäisi Osaamisen tunnistamisen työryhmän väliraportissa esitetyn ehdotuksen osaamismerkkien määritelmäksi. Lisäksi osaamismerkkikokonaisuus noudattaisi työryhmän väliraportin ehdottamia yhteisiä periaatteita osaamismerkeille.

Opintokeskukset

Ehdotuksen mukaan lisätään vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin säännökset siitä, että opintokeskus voi käyttää saamaansa valtionosuutta maksamalla järjestöille tai itsenäisille opintokerhoille koulutus- tai opintokerhotukea. Tuen maksamisesta ja kirjanpidosta säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Tuen maksaminen ei olisi uusia asia, vaan säädöksiin kirjattaisiin vakiintunut toimintatapa.

Ehdotuksen mukaan täsmennetään, mitä yhteisistä opinnoista järjestöille tai itsenäisille opintokerhoille syntyneitä kustannuksia saa ilmoittaa opintokeskusten valtionosuuden yksikköhintalaskentaan.

Puoluelakia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että valtionosuutta ei pidettäisi puoluelain tarkoittamana tukena. Tämä ei nykyisellään käy sanamuodosta ”avustus” selkeästi ilmi. Sekä valtionavustukset että valtionosuudet ovat valtion talousarviosta peräisin olevia varoja.

4.2Pääasialliset vaikutukset

5.1Osaamismerkit

Olemassa olevan järjestelmän hyödyntäminen

Valmistelun alkuvaiheessa pohdittiin myös vaihtoehtoa, jossa olisi voitu hyödyntää jotain markkinoilla jo olemassa olevaa ja oppilaitosten käyttämää osaamismerkkijärjestelmää. Tähän vaihtoehtoon ei kuitenkaan päädytty siksi, että olemassa olevat järjestelmät ovat kaupallisia ja niiden käyttö edellyttää maksullista lisenssiä. Oppilaitosten tulisi voida käyttää uutta osaamismerkkijärjestelmää maksutta. Jos tämän vaihtoehdon kanssa olisi haluttu edetä, sen selvittäminen ja toteuttaminen olisi todennäköisesti osoittautunut haastavaksi EU:n valtiontukisääntelyn asettamien ehtojen ja rajoitusten takia.

Osaamismerkkejä ei tallennettaisi Koski-tietovarantoon

Esitystä valmistellessa on eräänä vaihtoehtona arvioitu mallia, jossa osaamismerkkejä ei vietäisi lainkaan Koski-tietovarantoon. Valmistelun aikana kuitenkin arvioitiin, että Koski-tietovarannon hyödyntäminen olisi luontevin tapa täyttää osaamismerkeille tunnusomaiset periaatteet. Osaamismerkkien periaatteisiin lukeutuu se, että merkistä annetaan todiste, joka mahdollistaa omistajuuden ja siirrettävyyden toteutumisen käytännössä. Tämä todiste olisi mahdollista antaa Koski-tietovarantoa hyödyntäen. Lisäksi Koski-tietovaranto tarjoaisi opiskelijoille mahdollisuuden kootusti osoittaa omalla uralla hankittua osaamista. Mikäli uralla on aikaisemmin kertynyt niukasti tietovarantoon vietävää osaamista, on entistä tärkeämpää, että myös pienet osaamisen kehittymisen askeleet tuotaisiin näkyviin samoin menetelmin kuin laajemmatkin osaamiset, tutkinnot tai niiden osat. Tavoitteena on, että todisteen saaminen osaamismerkistä kannustaisi henkilöä jatkamaan osaamisensa kehittämistä ja motivoisi siihen tarvittavaan opiskeluun.

Kokonaan uuden järjestelmän rakentaminen

Valmistelussa on myös arvioitu mahdollisuutta rakentaa osaamismerkkejä varten kokonaan uusi järjestelmä. Tätä ei kuitenkaan nähty tarkoituksenmukaiseksi. Osaamismerkki on uusi työkalu ja käsite opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan virallisissa määräyksissä. Nykyisellään osaamisen esille tuominen perustuu pitkälti opetussuunnitelmien perusteisiin, tutkinnon perusteisiin ja erilaisiin muihin opetussuunnitelmiin. Jatkuvan oppimisen kehittämisen myötä tutkintoja ja tutkinnonosia pienempien osaamiskokonaisuuksien suorittaminen ja näyttäminen on tullut ajankohtaiseksi. Osaamismerkkien on tarkoitus vastata tähän tarpeeseen. On vielä liian aikaista arvioida, onko osaamismerkki sopiva suurempaan tarpeeseen eri koulutusmuodoissa ja -asteilla. Kokonaan uuden järjestelmän rakentaminen osaamismerkeille toisi merkittävästi lisää kustannuksia verrattuna Koski-tietovarannon hyödyntämiseen. On myös epävarmaa, onko mittavalle uudelle järjestelmälle ylipäänsä tarvetta. Tästä syystä osaamismerkkien kehittämistyössä on lähdetty liikkeelle ajatuksella, että siinä pyritään hyödyntämään olemassa olevia työkaluja, jolloin kehittämiskustannukset jäisivät mahdollisimman pieniksi. Nyt kehitteillä olevilla osaamismerkeillä on mahdollista hankkia kokemuksia ja näkemyksiä niiden toimivuudesta, minkä pohjalta voidaan pohtia seuraavia askelia mahdollisessa osaamismerkkien laajentamistyössä.

Osaamismerkkisuoritusten tallentaminen olisi velvoittavaa

Esitystä valmisteltaessa on myös pohdittu, tulisiko suoritus osaamismerkistä kirjata automaattisesti ilman, että tämä olisi osaamismerkin suorittajan itse päätettävissä. Osaamismerkkien kehittämistyössä halutaan kuitenkin noudattaa niitä kriteereitä, joita osaamisen tunnistamisen työryhmässä on ehdotettu osaamismerkkien yhteisiksi periaatteiksi. Näihin lukeutuu se, että osaamismerkin suorittamisesta annettaisiin todiste, joka perustuu yksilön omaan hakemukseen. Osaamismerkki ei olisi tarkoitettu yksinomaan koulutuksen tarkoituksiin, vaan se olisi työkalu, jota voitaisiin käyttää eri tavoin hankitun osaamisen näkyväksi saattamiseksi.

5.2Opintokeskukset

Nollavaihtoehto

Ottaen huomioon VTV:n esittämät huomiot ja työryhmätyössä havaitut menettelyjen täsmennystarpeet, sääntelyä ei voida olla tarkentamatta.

Siirtyminen laskutusperusteiseen toimintaan

Tässä vaihtoehdossa kaikki koulutustoiminta olisi opintokeskuksen itse järjestämää, eli kaikki koulutuskustannukset ja -tuotot kirjattaisiin opintokeskuksessa. Tämän mallin mukaisesti toimittaessa toimintatapa olisi samankaltainen kuin muilla vapaan sivistystyön oppilaitosmuodoilla. Jotta kustannus kirjautuisi opintokeskustoiminnan kustannukseksi, opintokeskuksen tulisi maksaa tätä vastaava lasku palvelun tuottajalle ja/tai palkata tarvittava opetushenkilöstö. Myös koulutustoiminnan tuotot kirjautuisivat kaikkinensa opintokeskuksille. Opintokeskus laskuttaisi kanssajärjestäjiltä niiden osuuden yhteistyössä toteutetuista koulutuksista.

Työryhmässä malli ei kuitenkaan saanut kannatusta seuraavista syistä. Malli lisäisi huomattavasti opintokeskusten hallinnollisia kustannuksia, mikä olisi pois koulutusten järjestämiseen osoitettavista resursseista. Mikäli opintokeskuksella on satoja kanssajärjestäjiä, tarkoittaisi yhteinen koulutustoiminta satoja laskuja, riippuen vaihtoehdon toteutustavasta. Opintokeskusten arvion mukaan järjestöille annettavaan pedagogiseen tukeen, kuten suunnitteluun, oppimateriaaleihin ja osaamisen arviointiin, olisi vähemmän resursseja. Vaihtoehdon koetaan opintokeskuksissa olevan siinä määrin hankala ja jäykkä, että se karsisi nykyisiä yhteistyökumppanuuksia järjestöjen kanssa.

Tuki valtionavustukseksi

Yksi sääntelyvaihtoehto olisi ollut muuttaa opintokeskusten rahoituksesta koulutus- ja opintokerhotukeen menevä osuus valtionavustukseksi, jota opintokeskusten olisi ollut mahdollista jakaa edelleen valtionavustuslain (688/2001) 7 §:n 3 momentin nojalla, päätöksen mukaiseen käyttötarkoitukseen. Valtionavustus on rahoitusmuotona riippuvainen poliittisesta päätöksenteosta ja valtion talousarviossa osoitetuista määrärahoista, jolloin siirtyminen valtionosuusrahoituksesta valtionavustukseen olisi ollut tulkittavissa heikennykseksi. Myös valtionosuuden yksikköhintalaskenta olisi tullut uudistaa tässä vaihtoehdossa.

Niin ikään tilanne, jossa opintokeskukset olisivat saaneet rahoituksen valtionosuutena, kuten nytkin, mutta olisivat myöntäneet sen edelleen valtionavustuksena, ei olisi ollut mahdollista, koska valtionavustuksen saajasta, määrästä ja tarkemmasta käyttötarkoituksesta päättäminen ovat valtionapuviranomaiselle kuuluvia julkisia hallintotehtäviä. Opintokeskuksille tällaisen viranomaistehtävän perustamista ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi.

Vaihtoehdon arvioinnissa on otettu huomioon, että opintokeskusten rahoitusjärjestelmän muuttaminen siten, että osa rahoituksesta myönnettäisiin valtionavustuksena valtionosuuden sijaan, vaikeuttaisi vapaan sivistystyön oppilaitosmuotojen tasapuolisen kohtelun takaamista rahoitusjärjestelmien eriytymisen myötä. Ehdotuksessa onkin pidetty vapaan sivistystyön koulutusmuodon perustavana lähtökohtana sitä, että kaikki vapaan sivistystyön oppilaitosmuodot pidetään valtionosuusrahoituksen piirissä.

5.3Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Osaamismerkit

Osaamismerkkejä on kehitetty ja niiden käyttömahdollisuuksia on pohdittu myös muissa maissa. Kehittämistyössä osaamismerkkien on nähty palvelevan pääasiassa kahta tarkoitusta: motivaation lisäämistä ja formaalin koulutuksen ulkopuolella hankitun osaamisen validointia. Merkkejä on kehitetty eri maiden yliopistoissa ja avoimessa yliopistokoulutuksessa, työelämässä yritysten henkilöstön osaamisen kehittämisen työvälineenä, esimerkiksi IBM:ssä, sekä järjestöissä, kuten Partiolaisissa. Myös EU-hankkeissa on kehitetty osaamismerkkejä. Osaamismerkkien mahdollista käytettävyyttä nyt kehitteillä olevien pienten osaamiskokonaisuuksien kohdalla on myös pohdittu. Tässä esityksessä ehdotetun kaltaista yhtenäistä ja säädöspohjaista osaamismerkkien kehittämistä ei ole tiettävästi tehty muualla.

Opintokeskukset

Koska opintokeskusrahoitukseen esitetyt muutokset ovat nykytilan täsmennyksiä, ulkomaiden lainsäädäntöä ei ole vertailtu tätä tarkemmin.

7.1Vapaasta sivistystyöstä annettu laki

3 §. Muut tehtävät ja yhteistyö. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti , jonka mukaan, mikäli vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjä harjoittaisi myös muuta kuin oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvää toimintaa muutoin kuin erillisen kirjanpitovelvollisen yksikön kautta, oppilaitoksen ylläpitäjän tulee voida erottaa toiminta oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvästä toiminnasta. Sääntely koskisi siis tilanteita, joissa oppilaitoksen ylläpitäjä harjoittaa myös muuta kuin vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitämistä, kuten pykälän 1 ja 2 momentissa kuvattua toimintaa taikka esimerkiksi elinkeinotoimintaa. Toiminnan eriyttämisellä tarkoitettaisiin kirjanpidollisia tai vastaavia toimia. Mikäli muu kuin oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvä toiminta olisi järjestetty erillisen kirjanpitovelvollisen yksikön kautta, toiminta olisi jo eriytetty. Toiminnot eriyttämällä valtionosuudella rahoitettu oppilaitostoiminta voitaisiin vaikeudetta tunnistaa ja erottaa ylläpitäjän muusta kirjanpidosta. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 4 §:n 2 momentissa säädetään jo nykyisin, että oppilaitosta ei voida perustaa taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Toiminnan eriyttämisen vaatimus tukisi tämän sääntelyn toteutumista. Vastaavaa sääntelyä on olemassa ammatillisen koulutuksen osalta (asetus 673/2017, 8 §).

4 §.Oppilaitoksen ylläpitäminen . Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin asetuksenantovaltuus, jonka mukaan ylläpitämisluvan hakemisesta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Hakemisesta säädetään jo nykyisin vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 6 §:ssä, mutta säännös perustuu lain 25 §:ssä olevaan yleisvaltuutukseen. Oikeusministeriön antaman ohjeistuksen mukaan asetuksenantovaltuudet tulisi päivittää vastaamaan nykyisen perustuslain vaatimuksia, minkä vuoksi asetuksenantovaltuus esitetään nyt täsmennettäväksi.

3 luku Koulutus ja osaamismerkit

Voimassa olevan lain 3 luvun otsikko on "Koulutus". Otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi, koska osaamismerkkejä voitaisiin tarjota myös itsenäisinä kokonaisuuksina osana epävirallista oppimista, eikä niiden suorittaminen edellyttäisi aina muodolliseen koulutukseen osallistumista. Ehdotettu otsikko "Koulutus ja osaamismerkit" vastaisi paremmin koko luvun sisältöä.

6 c §.Vapaan sivistystyön osaamismerkit . Vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 c §. Pykälän 1 momentin mukaan henkilö, joka haluaa käyttää hyödykseen osaamistaan, voisi suorittaa osaamismerkin, jolla hänen eri tavoin hankkimansa osaaminen voidaan tunnistaa ja kuvata. Osaamismerkkien tarkoituksena on kertoa, mistä osaamisesta merkki on myönnetty. Osaamismerkkejä voisi suorittaa esimerkiksi digitaalisesta tiedonhausta, ajankäytön säätelystä ja vuorovaikutustaidoista. Osaamismerkit auttaisivat yksilöä tunnistamaan ja osoittamaan omaa osaamistaan. Merkkien käytöstä ja julkisesta jakamisesta päättäisi merkin saaja itse. Merkit voisi linkittää esimerkiksi osaksi omaa ansioluetteloa tai sosiaalisen median sivustoille.

Pykälän 2momentin mukaan Opetushallitus määräisi osaamismerkkien sisällön ja ne osaamistavoitteet, joiden on täytyttävä, jotta merkin voi saada. Näiden tarkoituksena on kertoa merkin tarkastelijoille, millaista osaamista merkin omistajalla on. Osaamismerkin sisällöstä tulisi ainakin käydä ilmi osaamismerkin nimi, myöntäjän ja osaamisen arvioijan tiedot, osaamisperusteisesti kuvatut osaamistavoitteet ja niiden arviointimenettelyt, millä tavoin osaaminen voidaan osoittaa, suoritus- ja myöntämisajankohta sekä tarvittaessa voimassaoloaika. Osaamismerkeille laaditut perusteet tallennettaisiin Opetushallituksen ePerusteet-palveluun.

Pykälän 3 momentin mukaan osaamismerkin suorittajan osaaminen arvioitaisiin vapaan sivistystyön oppilaitoksissa. Osaamismerkin tulisi arvioida henkilö, joka on vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjän palveluksessa, eli saa palkkansa vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjältä. Opintokeskuksissa osaamismerkin tulisi arvioida henkilö, joka on opintokeskuksen palveluksessa tai sellaisen järjestön palveluksessa, jonka kanssa opintokeskus järjestää koulutusta yhteistyössä vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisesti. Opintokeskus vastaisi siitä, että järjestön palveluksessa olevan henkilön tekemä arviointi täyttää osaamismerkeille asetetut vaatimukset. Osaaminen arvioitaisiin arvosanalla hyväksytty/hylätty. Vähimmäisvaatimuksena siis olisi, että merkin suorittajan osaaminen vastaisi vähintään osaamistavoitteissa kuvattua tasoa.

Osaamisen arvioinnin muutoksenhaun osalta pykälän 3 momentissa viitattaisiin lain 25 k §:ään. Osaamisen arvioinnin muutoksenhakuun sovellettaisiin näin ollen samaa menettelyä kuin mitä sovelletaan oppivelvollisille suunnatun koulutuksen opiskelijaan ja mitä sovelletaan osaamisen arviointiin vapaan sivistystyön vapaatavoitteisissa koulutuksissa tallennettaessa opintosuoritustietoja opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon. Osaamismerkin suorittajan arviointia koskevaan päätökseen ei saisi hakea muutosta valittamalla. Osaamismerkin suorittaja voisi pyytää rehtorilta arvioinnin uusimista kahden kuukauden kuluessa tiedon saamisesta. Lisäksi osaamismerkin suorittaja saisi vaatia oikaisua pyynnöstä tehtyyn uuteen arviointiin tai ratkaisuun, jolla pyyntö on hylätty, aluehallintovirastolta 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa. Aluehallintoviraston päätökseen, jolla oikaisuvaatimus on ratkaistu, ei saisi hakea muutosta valittamalla.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin osaamismerkkien suoritusten tallentamisesta opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen, niin kutsuttuun Koski-tietovarantoon. Osaamismerkin suorittamisesta annettaisiin yksilön omaan hakemukseen perustuen todiste, joten osaamismerkkien tallentaminen tietovarantoon ei olisi automaattista. Tarkemmin tallentamisesta säädettäisiin valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain 9 d §:ssä.

13 §.Yksikköhintoja laskettaessa huomiotta jätettävät kustannukset. Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti , jossa säänneltäisiin siitä, mitä järjestölle tai itsenäiselle opintokerholle syntyneitä kustannuksia opintokeskus voisi sisällyttää yksikköhintalaskentaan kuuluviin käyttökustannuksiin. Itsenäisellä opintokerholla tarkoitettaisiin opintokerhoa, joka ei kuulu minkään järjestön alaisuuteen, vaan se koostuu yksityishenkilöistä. Järjestöjen alaisten opintokerhojen kustannukset puolestaan kuuluisivat osaksi järjestön kustannuksia. Kustannukset toimitetaan vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 6 a §:n mukaisesti Opetushallitukselle. Opintokeskukset ovat jo nykyisin sisällyttäneet järjestöjen ja opintokerhojen kustannuksia käyttökustannuksiin, joten kyseessä olisi nykytilaa täsmentävä sääntely. Sääntely koskisi vain sellaisten opintojen kustannuksia, joihin on maksettu järjestölle koulutus- tai opintokerhotukea, josta on tarkoitus säätää jäljempänä uudessa 13 b §:ssä. Sääntely ei siis koskisi tilanteita, joissa opintokeskus vastaa itse kaikista koulutuksen kustannuksista. Järjestön tai opintokerhon kustannusten sisällyttäminen edellyttäisi, että opintokeskuksen olisi varmistuttava siitä, että kustannukset ovat voimassa olevan pykälän 1 momentin 1—7 kohtien mukaisia. Järjestön käyttökustannuksina ei myöskään pidettäisi muita kuin välittömästi järjestön sisäisestä hallinnosta yhteisen opinnon järjestämiseksi aiheutuneita kustannuksia. Muotoilu olisi täsmennetty versio nykyisen 1 momentin 8. kohdasta. Jo nykyisen Opetushallituksen ohjeen mukaan ”kustannuksiin voidaan lukea kanssajärjestäjän henkilöstön palkkakustannukset siltä osin kuin ne ovat syntyneet opintokeskuksen kanssa yhteistyössä järjestettävästä koulutuksesta.” Järjestön tai opintokerhon käyttökustannuksista varmistuminen johtaisi nykyistä tarkempaan järjestöjen tai opintokerhojen ja opintokeskuksen väliseen raportointivelvollisuuteen. Opintokeskukset edellyttävät raportointia jo nyt, mutta sen taso on vaihtelevaa. Varmistamisen tavasta ei säädettäisi tarkemmin. Opintokeskuksen tulisi tapauskohtaisesti harkita, mikä on riittävä tapa varmistua siitä, ettei kustannuksiin sisälly huomiotta jätettäviä kustannuksia. Yksi tapa voisi olla esimerkiksi yhteisen opinnon kustannuspaikkakohtaisen tuloslaskelman pyytäminen tai muu eri tulolajeja ja kustannuksia selvittävä kysely. Järjestön henkilöstön palkkakustannuksien osalta opintokeskuksen olisi varmistuttava siitä, että ne ovat todennettavissa työajanseurannasta ja vastattava sitä. Opetushallitukselle ilmoitettavien kustannusten tulee olla todellisia ja todistettavia opintoa koskevia kuluja. Jos opintokeskus ei voisi varmistua huomiotta jätettävistä kustannuksista, käyttökustannusten laskentaan saisi sisällyttää ainoastaan järjestölle tai opintokerholle 13 b §:n mukaan myönnetyn tuen määrän. Mitä pykälän 4 momentissa säädetään poistoista ei sovellettaisi järjestön kirjanpidon mukaisiin poistoihin, mikä vastaa nykyistä käytäntöä. Järjestöt eivät ole oppilaitoksen ylläpitäjiä eivätkä yleiskatteellisten valtionosuuksien saajia.

13 b §.Koulutus- ja opintokerhotuki. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 13 b §, jonka 1 momentin mukaan edellä 2 §:n 6 momentissa tarkoitettujen yhteisten opintojen järjestämiseksi opintokeskukset voivat sopia järjestöjen tai itsenäisten opintokerhojen kanssa koulutus- ja opintokerhotuen maksamisesta järjestöille tai mainituille opintokerhoille. Itsenäisellä opintokerholla tarkoitettaisiin 13 §:ä vastaavasti opintokerhoa, joka ei kuulu minkään järjestön alaisuuteen, vaan se koostuu yksityishenkilöistä. Sopimus voitaisiin tehdä muotovapauden puitteissa, mutta suositeltavaa on kirjallinen muoto. Tuki maksettaisiin opintokeskusten saamasta valtionosuudesta. Pykälässä olisi nimenomaisesti käytetty termiä maksaminen, sillä kyseessä olisi opintokeskusten valtionosuusrahoituksen käyttämistä koskeva toimenpide siinä missä esimerkiksi laskujen maksaminen. Kyseessä ei olisi esimerkiksi tuen myöntäminen , joka viittaisi ennemmin muutoksenhakukelpoiseen hallintopäätökseen. Opintokeskusten ylläpitäjät olisivat edelleen varsinaisia valtionosuuden saajia. Järjestöjä ja itsenäisiä opintokerhoja, joille tukea voitaisiin maksaa, ei tarkemmin rajattaisi, vaan opintokeskuksilla voisi edelleen olla omat menettelytapansa yhteistyökumppaneiden valinnassa. Tukea ei myöskään olisi pakko maksaa, ottaen huomioon sen, ettei yleiskatteellisen valtionosuuden käyttämiselle voida ylipäätään asettaa tarkkoja käyttöehtoja. Yhteistyön rahoittaminen voisi perustua myös esimerkiksi laskutukseen, kuten ainakin yksi opintokeskus nykyisin toimii. Tuen maksamisella ei voitaisi poiketa siitä, että opintokeskus vastaisi edelleen sille ylläpitämisluvassa määrätystä koulutustehtävästä. Opintokeskuksen järjestäessä koulutustoimintaa yhteistyössä järjestön tai itsenäisen opintokerhon kanssa ja maksaessaan koulutus- tai opintokerhotukea, se edelleen vastaisi koulutustehtävästään. Tuettavien opintojen tulisi sisältyä opintokeskuksen koulutuksen järjestämistä koskevaan toimintasuunnitelmaan, josta säädetään lain 6 §:ssä. Jo nykyisten Opetushallituksen tiedonkeruuohjeiden mukaan järjestettäessä opintotilaisuuksia kanssajärjestäjän kanssa, tilaisuuksien tulee kuulua opintokeskuksen koulutuksen järjestämistä koskevaan toimintasuunnitelmaan.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta koskien tuen maksamista ja kirjanpitoon liittyviä menettelyitä. Tuen maksamisella tarkoitettaisiin opintokeskuksen tekemiä toimenpiteitä tuen maksamiseen liittyen. Kirjanpitoon liittyvät menettelyt koskisivat puolestaan tuettua toimintaa. Tukeen liittyvää tarkempaa sääntelytarvetta asetustasolla perustelee se, että hyvän taloudenhoidon periaatteisiin kuuluvat muun ohella varojen käytön seurattavuus ja asianmukaiset taloudenhoidon menettelytavat. Yhdistyslain (503/1989) 37 a §:n 3 momentin mukaan tilinpidon tarkoitus on pitää erillään yhdistyksen tulot, menot, varat ja velat (tapahtumat), jotta jäsenet sekä avustusten antajat ja viranomaiset voivat seurata taloudenpitoa tehtäviensä hoitamisen edellyttämällä tavalla. Tarkempi sääntely tuen maksamisesta ja sen kirjanpidosta selkeyttäisi myös puoluerahoituksen valvontaa. Asetusluonnoksesta on kerrottu tarkemmin luvussa 8.

21 §.Tietojen toimittaminen ja tarkastus. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin valtionapuviranomaiselle valtuus tarvittaessa tarkastaa opintotoimintaa toteuttavan järjestön taloutta ja toimintaa yhteisen opintotoiminnan osalta, jos valtionosuutta on maksettu järjestölle tai itsenäiselle opintokerholle 13 b §:ssä ehdotetulla tavalla koulutus- tai opintokerhotukena käytettäväksi yhteisten opintojen järjestämiseen. Muotoilu olisi vastaavan kaltainen kuin valtionavustuslain 16 §:ssä niiden toimijoiden osalta, joille avustusta on valtionavustuslain 7 §:n 3 momentin nojalla siirretty. Ensisijaisesti valtionosuuden käyttöä on tarkoitus valvoa valtionosuuden saajaan eli opintokeskuksen ylläpitäjään kohdistuvien selvityskeinojen kautta. Järjestön tai itsenäisen opintokerhon talouden ja toiminnan tarkastus on tarkoitettu toissijaiseksi valvontakeinoksi. Momentissa edellytetään, että tarkastusten on oltava valvonnassa tarpeellisia. Pykälän sisältämä muu tarkastusten sääntely koskisi myös järjestöjen ja itsenäisten opintokerhojen tarkastuksia. Tarkastusta ei esimerkiksi pykälän 3 momentin mukaan saisi suorittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa. Muita luvun pykäliä, kuten takaisinperintää koskevaa 19 §:ä, ei laajennettaisi järjestöjä ja itsenäisiä opintokerhoja koskevaksi, vaan takaisinperintä voisi edelleenkin kohdistua vain valtionosuuden saajaan eli opintokeskuksen ylläpitäjään. Tämä rajaus vastaisi valtionavustuslain mukaista käytäntöä, mikä on linjattu esimerkiksi ratkaisussa KHO 26.6.2014/2067.

24 §.Opiskelijoilta perittävät maksut. Ehdotetaan pykälän 1 momentin suomenkieliseen versioon teknisenä korjauksena tai-sanan muuttuminen eikä-sanaksi sekä teknisenä lisäyksenä siitä puuttuva sana ”noudatetaan”. Aiemmin lailla 684/2023 muutettu 1 momentti tulee voimaan 1.1.2025 eli korjaus ehdittäisiin tehdä ennen momentin voimaantuloa.

7.2Valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annettu laki

2 §. Soveltamisala. Pykälän 1 momentissa on säädetty siitä, missä laeissa tarkoitetut koulutukset ja tutkinnot ovat lain soveltamisalan piirissä. Momenttiin esitetään lisättäväksi maininta osaamismerkeistä. Näin ollen lain soveltamisalan piirissä olisivat koulutusten ja tutkintojen lisäksi myös vapaan sivistystyön osaamismerkit. Muutos olisi luonteeltaan tekninen.

9 d §.Vapaan sivistystyön koulutusta ja osaamismerkkejä koskevat tiedot. Voimassa olevassa pykälässä säädetään niistä tiedoista, jotka vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetun oppilaitoksen ylläpitäjän on tallennettava valtakunnalliseen opetuksen ja koulutuksen tietovarantoon. Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin maininta osaamismerkeistä. Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättäväksi oppilaitoksen ylläpitäjälle niin kutsuttuja vapaatavoitteisia opintoja vastaavasti velvoite tallentaa ehdotetussa vapaasta sivistystyöstä annetun lain 6 c §:ssä tarkoitettuja osaamismerkkejä koskevat tiedot.

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti , jossa säädettäisiin tarkemmin tiedoista, jotka oppilaitoksen ylläpitäjän tulisi hyväksytysti suoritetuista osaamismerkeistä tallentaa. Hylättyjä suorituksia ei vietäisi tietovarantoon. Oppilaitoksen ylläpitäjän olisi tallennettava kohtien 1—3 mukaiset tiedot, mikäli momentissa säädetyt ehdot täyttyvät. Oppilaitoksen ylläpitäjän olisi ensinnäkin tullut päättää tarjota osaamismerkkien suorittamista. Toisena ehtona tallentamiselle olisi, että osaamismerkin suorittaja suostuu tietojen tallentamiseen. Tallennettavia tietoja olisivat osaamismerkin nimi, jonka Opetushallitus on antanut ePerusteet –palveluun ja joka kertoo, minkä tyyppisestä osaamisesta on kyse, osaamismerkin suorittamispäivä, joka kertoo, milloin osaaminen on todettu sekä osaamismerkin suorittajalle annettu osaamisen arviointi, jonka avulla varmistetaan, että osaamismerkin osaamisperusteiset tavoitteet on saavutettu. Ehdotettu säännös toimisi oppilaitosten ylläpitäjien ja tietovarantoa ylläpitävän Opetushallituksen suorittaman henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena, jonka käsittelyn lainmukaisuus arvioitaisiin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan kautta.

Pykälän nykyinen 2 momentti siirtyisi 3 momentiksi. Pykälän 3 momenttia muutettaisiin siten, että siinä säädetty suostumus koskisi myös osaamismerkkejä. Suostumus annettaisiin tiedot tallentavalle oppilaitoksen ylläpitäjälle ylläpitäjän ohjeistamalla tavalla osaamismerkkiä haettaessa. Suostumuksesta tulisi käydä ilmi, että se on annettu vapaaehtoisesti ja nimenomaisesti. Nimenomaisuudella tarkoitettaisiin sitä, että henkilö tietää, minne tiedot tallennetaan, kuka niitä voi tallentamisen jälkeen käsitellä ja kuinka henkilö voi myöhemmin hallinnoida tietojen luovuttamista Oma opintopolku -palvelussa. Alaikäiseltä lapselta tarvittaisiin tallentamiseen myös tämän huoltajan tai muun laillisen edustajan suostumus.

Oppilaitoksen ylläpitäjän olisi säilytettävä suostumus pysyvästi. Suostumukseen olisi merkittävä tieto, mikäli se myöhemmin peruutetaan. Suostumuksen voisi milloin tahansa peruuttaa ilmoittamalla siitä tietovarantoa hallinnoivalle Opetushallitukselle. Mikäli tietojen käsittelylle ei enää olisi perusteltua syytä, tiedot olisi suostumuksen peruuttamisen jälkeen poistettava tietovarannosta.

7.3Puoluelaki

8 §.Tuki puolueelle ja puolueyhdistykselle. Ehdotetaan täsmennettäväksi pykälän 2 momentin 6. kohtaan ”valtionosuus”, joka ei nykyisellään käy pykälän sanamuodosta ”avustus” selkeästi ilmi. Jatkossa olisi yksiselitteistä, että myöskään valtionosuutta ei pidettäisi puoluelain tarkoittamana tukena puolueelle ja puolueyhdistykselle. Sekä valtionavustukset että valtionosuudet ovat valtion talousarviosta peräisin olevia varoja. Valtionosuudet ovat lailla säädettyihin palveluihin kohdistettuja valtion tukia. Valtionosuudet ovat yleiskatteellisia, eli saaja päättää niiden käytöstä. Niitä ei myöskään erikseen haeta, sillä valtionosuudet ovat jatkuvaluonteisia ja ne jaetaan lailla säädettyjen periaatteiden, kuten yksikköhintojen ja suoritteiden perusteella. Yleisavustuksilla tuetaan valtionavustuksen saajan toimintaa yleisesti tai tiettyä osaa sen toiminnasta ja erityisavustuksilla puolestaan muun muassa hanketyyppisiä kehittämistoimia, joiden vaikuttavuutta seurataan ja mitataan. Valtionavustukset tulee käyttää tarkasti päätöksen ehtojen mukaan ja niiden käyttö raportoidaan myöntäjälle. Valtionavustusten myöntäminen on aina riippuvaista määrärahoista. Avustusten laskennassa myöntäjällä on usein harkintavaltaa.

8 a §.Tuki puolueen lähiyhteisölle. Ehdotetaan täsmennettäväksi pykälän 2 momentin 6. kohtaan 8 §:n ehdotusta vastaavasti ”valtionosuus”, joka ei nykyisellään käy pykälän sanamuodosta ”avustus” selkeästi ilmi.

Mikäli vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjä harjoittaa myös muuta kuin oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvää toimintaa muutoin kuin erillisen kirjanpitovelvollisen yksikön kautta, oppilaitoksen ylläpitäjän tulee voida erottaa toiminta oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvästä toiminnasta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan tämän lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen hakemuksesta. Ylläpitämisluvan hakemisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

6 c §Vapaan sivistystyön osaamismerkit

13 §Yksikköhintoja laskettaessa huomiotta jätettävät kustannukset

13 b §Koulutus- ja opintokerhotuki

21 §Tietojen toimittaminen ja tarkastus

24 §Opiskelijoilta perittävät maksut

Tätä lakia sovelletaan koulutukseen, tutkintoihin ja osaamismerkkeihin, joista säädetään:

Lisäksi oppilaitoksen ylläpitäjän, joka on päättänyt tarjota osaamismerkkien suorittamista, on tallennettava tietovarantoon vapaasta sivistystyöstä annetun lain 6 c §:ssä säädetyistä osaamismerkeistä seuraavat suoritustiedot, jos osaamismerkin suorittaja suostuu tietojen tallentamiseen:

Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettu opiskelijan tai osaamismerkin suorittajan suostumus annetaan tiedot tallentavalle oppilaitoksen ylläpitäjälle koulutuksen alkaessa tai osaamismerkkiä haettaessa. Oppilaitoksen ylläpitäjän on ennen suostumuksen antamista annettava opiskelijalle tai osaamismerkin suorittajalle tietoa siitä, kuinka tietovarantoon tallennettuja tietoja voidaan käsitellä, luovuttaa ja säilyttää. Suostumuksesta tulee käydä ilmi, että se on annettu vapaaehtoisesti ja nimenomaisesti. Alaikäiseltä lapselta tarvitaan tietojen tallentamiseen myös tämän huoltajan tai muun laillisen edustajan suostumus. Oppilaitoksen ylläpitäjän on säilytettävä suostumus pysyvästi ja tehtävä siihen merkintä, jos suostumus myöhemmin peruutetaan. Suostumuksen voi milloin tahansa peruuttaa ilmoittamalla siitä Opetushallitukselle, jonka on edelleen ilmoitettava peruuttamisesta oppilaitoksen ylläpitäjälle.

Tueksi puolueelle tai puolueyhdistykselle luetaan sen rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla saamat suoritukset. Tukena ei kuitenkaan pidetä:

Tueksi puolueen lähiyhteisölle luetaan sen rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla saamat suoritukset. Tukena ei kuitenkaan pidetä:

Opintokeskuksen on annettava vapaasta sivistystyöstä annetun lain 13 b §:ssä tarkoitetusta koulutus- tai opintokerhotuen maksamisesta järjestölle ja itsenäiselle opintokerholle tosite, josta ilmenee, että tuki on peräisin opintokeskuksen saamasta valtionosuudesta valtion talousarvion momentilta. Tositteesta on lisäksi ilmettävä myös tuen saaja, käyttötarkoitus, määrä, mille varainhoitovuodelle tuki kohdentuu, sekä maksupäivä.

Puoluerahoitusvalvonnan piiriin kuuluvien järjestöjen opintotoimintaan, johon on saatu koulutus- tai opintokerhotukea opintokeskukselta, sovelletaan hyvän kirjanpitotavan mukaista kirjanpitoa siten, että tuetun opintotoiminnan kirjanpito voidaan vaikeudetta tunnistaa ja erottaa muusta kirjanpidosta.