HE 13/2023

1.1Asetuksen tausta

Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys perustuu sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen EU 2022/2560 (jäljempänä asetus ), joka tuli voimaan 12.1.2023. Ehdotus liittyi pidempään erityisesti Euroopan unionin (jäljempänä EU ) tasolla käytyyn keskusteluun tasapuolisista toimintaedellytyksistä ja EU:n kilpailukyvystä suhteessa kolmansiin maihin. Keskustelua on käyty muun muassa EU:n kilpailukyvystä suhteessa Yhdysvaltoihin ja Iso-Britanniaan sekä erityisesti Kiinaan.

Euroopan unionin talous on avoin ulkomaisille sijoituksille. Avoin suhtautuminen ulkomaisiin investointeihin on luonut mahdollisuuksia EU:n taloudelle, mutta myös lisännyt riskejä. EU:n jäsenvaltioiden myöntämien valtiontukien tapaan ulkomaiset eli EU:n ulkopuolisten maiden tuet voivat vääristää kilpailua sisämarkkinoilla ja johtaa epätasapuolisiin toimintaedellytyksiin ja tilanteeseen, jossa tehottomammat toimijat kasvattavat markkinaosuuttaan tehokkaampien toimijoiden kustannuksella. Ulkomaiset tuet voivat esimerkiksi vaikuttaa yritysten sijoittautumispäätöksiin, helpottaa EU:ssa toimivien yritysten ostamista tai vääristää julkisia hankintamenettelyjä, mikäli yritys voi tuen avulla tehdä markkinahintaa alhaisemman tarjouksen hankintamenettelyssä. Avoimuuden ja vastavuoroisuuden puute kolmansien maiden markkinoille pääsyssä ovat tekijöitä, jotka komission mukaan edelleen pahentavat näitä haitallisia vaikutuksia.

Ennen asetusta ei ollut EU-sääntelyä, jota olisi voitu soveltaa EU:n ulkopuolelta tuleviin tukiin, jotka antavat tuensaajille epäoikeudenmukaista etua niiden ostaessa EU:ssa toimivia yrityksiä, osallistuessa EU:n alueen julkisiin hankintoihin tai tehdessä muita investointipäätöksiä sisämarkkinoilla. Elokuun 29.päivänä 2022 voimaan tulleen julkisten hankintojen vastavuoroisuutta koskevan asetuksen (IPI, (EU) 2022/1031) tavoitteena on avata EU:n ulkopuolisten maiden julkisten hankintojen markkinoita eurooppalaisille yrityksille, mutta sillä ei puututa EU:ssa tarjouskilpailuissa ulkomaista tukea saaviin tarjouksiin, jotka vääristävät sisämarkkinoita. Kansainvälisen kaupan kohteena oleviin tavaroihin sovelletaan Maailman kauppajärjestön (jäljempänä WTO ) sääntöjä ja EU:n kaupan suojatoimia, mutta ne eivät sovellu tilanteissa, joissa EU:n ulkopuolisilla valtiontuilla tuetaan EU:ssa tapahtuvia investointeja, yrityssulautumia ja yritysostoja tai julkisissa hankintamenettelyissä tehtäviä tarjouksia, tai kun kyse on palveluista. Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevalla asetuksella (EU) 2019/452) pyritään puuttumaan erityisesti uhkiin, joita ulkomaiset yritysostot ja investoinnit aiheuttavat EU-maiden turvallisuudelle ja yleiselle järjestykselle.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen taustalla olevalla asetuksella poistetaan EU-sääntelyssä oleva sääntelyaukko ja puututaan ulkomaisiin tukiin, jotka vääristävät kilpailua ja heikentävät tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla. Asetuksella on yhtymäkohtia useisiin keskeisiin EU:n politiikka-alueisiin. Keskiössä ovat erityisesti kilpailupolitiikka ja julkiset hankinnat, kauppapolitiikka, sisämarkkinapolitiikka ja teollisuuspolitiikka. Asetuksen mukaan komissio on sen täytäntöönpanija ja sillä on merkittävät tiedonsaanti-, puuttumis- ja sanktiointitoimivaltuudet.

1.2Valmistelu

2.1Asetuksen tavoitteet

Asetuksen tavoitteena on puuttua kilpailun vääristymiin, joita EU:n ulkopuolisten maiden myöntämistä tuista aiheutuu EU:ssa toimiville yrityksille. Samalla tavoitteena on pitää EU kuitenkin avoimena kansainväliselle kaupalle ja investoinneille sekä turvata tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille EU:n sisämarkkinoilla toimiville yrityksille. Komission mukaan asetus estäisi tukea saamattomien innovatiivisten kilpailijoiden syrjäyttämisen markkinoilta ja sitä kautta kuluttajien valinnanvaran vähenemisen.

Komission mukaan EU:n aiemmat säännöt ja käytettävissä olevat muut politiikkavälineet esimerkiksi kilpailu- ja kauppapolitiikan alalla eivät riittävällä tavalla mahdollistaneet puuttumista sisämarkkinoita vääristäviin tilanteisiin. Esimerkiksi EU:n valtiontukisäännöt koskevat tilanteita, joissa on kyse EU:n jäsenvaltioiden myöntämistä tuista, mutta ne eivät anna mahdollisuutta puuttua vääristymiin silloin, kun tuen myöntäjänä on EU:n ulkopuolinen taho. Myöskään EU:n hankintalainsäädäntö ei mahdollista kolmansien maiden valtioiden myöntämien tukien kilpailua vääristävien vaikutusten tehokasta huomioimista. Voimassa oleva sääntely ei ole mahdollistanut puuttumista myöskään tilanteisiin, joissa unionissa toimivia yrityksiä koskevia yritysjärjestelyjä rahoitetaan ulkomaisilla tuilla. Myöskään kauppapolitiikan säännöt eivät mahdollista riittävän tehokasta puuttumista kaikkiin kolmansien maiden myöntämiin vääristäviin tukiin.

Kolmansien maiden tuetulta tuonnilta suojautumista koskevan asetuksen ((EU) 2016/1037) nojalla voidaan puuttua sisämarkkinoita vääristävään tavarakauppaan mutta ei palvelukauppaan eikä investointeihin. Asetuksella poistetaan tämä sääntelyaukko ja puututaan ulkomaisiin tukiin, jotka vääristävät kilpailua ja heikentävät tasapuolisia toimintaedellytyksiä sisämarkkinoilla. Komission mukaan uudella välineellä täydennetään erityisesti unionin valtiontukisääntöjä, joilla puututaan jäsenvaltioiden tukien aiheuttamiin sisämarkkinoiden vääristymiin. Tarve puuttua sisämarkkinoita vääristäviin ulkomaisiin tukiin on myös julkisten hankintojen osalta komission näkemyksen mukaan erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon julkisten hankintojen taloudellinen merkitys sisämarkkinoilla ja se, että ne rahoitetaan veronmaksajien varoilla.

Asetus kattaa keskittymät, julkiset hankintamenettelyt ja muut markkinatilanteet. Komission mukaan EU:n ulkopuolisten maiden tuet vääristävät tyypillisesti kilpailua sisämarkkinoilla, kun niitä on myönnetty julkisten hankintamenettelyjen tai EU:ssa sijaitsevien yritysten ostamisen yhteydessä. Yrityskeskittymät ja julkiset hankintamenettelyt ovat tämän vuoksi erillisen ennakkoilmoitusvelvollisuuden piirissä. Asetuksella korjataan sisämarkkinasääntelyssä ollut puute, kun EU:n ulkopuolisten maiden myöntämiä tukia ei ole ennen asetusta voitu sääntöjen puuttuessa juurikaan valvoa. Sen sijaan jäsenmaiden myöntämiä valtiontukia valvotaan tarkasti.

2.2Asetuksen pääasiallinen sisältö

Ulkomaiset tuet voivat vääristää sisämarkkinoita, jos ulkomaista tukea saava yritys harjoittaa taloudellista toimintaa unionissa. Taloudellisen toiminnan käsitettä ei tarkemmin määritellä asetuksessa, mutta Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Asetuksella annetaan komissiolle valtuudet tutkia sellaisia EU:n ulkopuolisen maan viranomaisten myöntämiä tukia, jotka hyödyttävät EU:ssa taloudellista toimintaa harjoittavia yrityksiä, jotta se voi puuttua niiden kilpailua vääristäviin vaikutuksiin. Asetus koskee kaikkia unionissa taloudellista toimintaa harjoittavia yrityksiä, myös valtion suorassa tai välillisessä määräysvallassa olevia julkisia yrityksiä. Komissiolla on asetuksen perusteella käytettävissään kolme uutta välinettä. Niistä kaksi perustuu ilmoituksiin ja kolmas on yleinen markkinatutkimusväline.

Asetuksen soveltamisen kannalta olennaisia käsitteitä ovat muun muassa taloudellinen panos ja ulkomainen tuki. Taloudellinen panos on määritelty asetuksen 3 artiklassa siten, että se voi tarkoittaa esimerkiksi pääoman lisäystä, avustusta, lainaa, lainatakausta, verokannustinta, velan anteeksiantoa taikka erityis- tai yksinoikeuksien myöntämistä ilman asianmukaista korvausta. Määritelmä ei ole tyhjentävä. Käsite on olennainen muun muassa arvioitaessa ennakkoilmoitusvelvollisuutta. Jotta taloudellinen panos olisi myös ulkomaista tukea, lisäedellytysten tulee täyttyä. Asetuksen 3 artiklassa annettu määritelmä ulkomaisesta tuesta vastaa suurelta osin EU:n valtiontukisääntöjen valtiontuen käsitettä. Asetuksen 3 artiklan mukaan ulkomaisesta tuesta on kysymys tilanteessa, jossa 1) kolmas maa eli EU:n ulkopuolinen maa myöntää suoraan tai epäsuoraan, 2) taloudellisen panoksen, joka antaa 3) valikoivan, 4) taloudellisen edun sisämarkkinoilla toimivalle yritykselle tai useammalle tuotannonalalle. Esimerkiksi markkinaehtoinen laina, joka ei anna yritykselle etua, ei muodosta ulkomaista tukea.

Asetuksessa säädetään velvollisuudesta ilmoittaa komissiolle:

yrityskeskittymistä, joissa kohdeyrityksen, keskittymän jonkin osapuolen tai yhteisyrityksen liikevaihto EU:ssa on vähintään 500 miljoonaa euroa ja ulkomainen taloudellinen panos vähintään 50 miljoonaa euroa ilmoitusta edeltäneiden kolmen vuoden aikana;

sellaisissa julkisissa tarjouskilpailuissa tehdyistä tarjouksista, joissa tehtävän sopimuksen arvo on vähintään 250 miljoonaa euroa ja tarjoajan saama ulkomainen taloudellinen panos on vähintään 4 miljoonaa euroa EU:n ulkopuolista maata kohden ilmoitusta edeltäneiden kolmen vuoden aikana.

Komissiolla on asetuksen perusteella merkittävät tiedonsaanti-, puuttumis- ja sanktiointitoimivaltuudet.

Komissio voi edellä mainittujen ilmoituskynnysarvojen täyttyessä käynnistää kaksivaiheisen tutkintamenettelyn, johon sisältyy alustava tarkastelu ja perusteellinen tutkimus. Alustavassa tarkastelussa komissio arvioi alustavasti, muodostaako taloudellinen panos ulkomaista tukea ja vääristääkö se sisämarkkinoita. Perusteellisessa tutkimuksessa komissio arvioi tarkemmin ulkomaista tukea ja hankkii tarpeelliseksi katsomansa tiedot.

Kun alustavassa tarkastelussa on todettu ulkomaisen tuen olemassaolo, komission on arvioitava tapauskohtaisesti, vääristääkö se sisämarkkinoita. Toisin kuin jäsenvaltion myöntämä valtiontuki, ulkomaiset tuet eivät lähtökohtaisesti ole kiellettyjä. Vääristymän arvioimiseksi asetuksessa säädetään ei-tyhjentävästi vääristymäindikaattoreista ja todennäköisimmin sisämarkkinoita vääristävien tukien luokista. Lisäksi säädetään yrityskohtaisista tukimääristä, joiden alittuessa vääristyminen on epätodennäköistä tai tuen ei katsota vääristävän sisämarkkinoita. Jos komissio toteaa, että ulkomainen tuki vääristää sisämarkkinoita, se voi tarvittaessa arvioida tuen kokonaisvaikutuksen, jossa otetaan huomioon myös sen positiiviset vaikutukset. Jos sisämarkkinoiden vääristymisestä johtuvat negatiiviset vaikutukset ovat positiivisia suuremmat niin kutsutun tasapainotestin perusteella, komissio voi edellyttää yritysten toteuttavan rakenteellisia tai muita toimenpiteitä vääristymän korjaamiseksi tai hyväksyä niiltä sitoumuksia. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tiettyjen omaisuuserien myyminen tai tietynlaisen markkinakäyttäytymisen kieltäminen. Komissio antaa ennen päätösten hyväksymistä tutkimuksen kohteena oleville yrityksille tilaisuuden esittää huomautuksia syistä, joiden perusteella komissio aikoo hyväksyä päätöksensä. Komission päätösluonnoksia käsitellään ennen päätösten antamista neuvoa-antavassa komiteassa, johon on nimetty edustajat jäsenmaista. Neuvoa-antavassa komiteassa käsitellään tapauksia koskevien päätösluonnosten lisäksi yleisempiä prosessiin liittyviä täytäntöönpanosäädöksiä.

Suorittamansa perusteellisen tutkimuksen päätteeksi komissio voi antaa hyväksyvän päätöksen eli vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen; sitoumuspäätöksen, jolla yrityksen tarjoamat sitoumukset määrätään yritystä sitoviksi; tai korjaustoimenpiteitä sisältävän päätöksen. Esimerkiksi päätös, jolla hyväksytään ulkomaisen tuen takaisinmaksu, on sitoumuspäätös, jonka tarkoituksena on poistaa vääristymä. Sitoumuspäätöksiä voidaan siten antaa sekä oma-aloitteisen tarkastelun, keskittymien että julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä. Lisäksi komissio voi tehdä päätöksen keskittymän kieltämisestä, mikäli se toteaa, että ulkomainen tuki vääristää sisämarkkinoita.

Ilmoitusvelvollisuuden alaista keskittymää ei saa toteuttaa eikä tutkimuksen kohteena olevan tarjoajan kanssa saa tehdä sopimusta ennen kuin komissio on hyväksynyt keskittymän tai sopimuksen. Komission tutkintamenettelyjen kestoille on määritelty asetuksessa tarkempia määräaikoja. Komissio voi määrätä ilmoitusvelvoitetta rikkoville yrityksille sakkoja, jotka voivat olla enintään 10 prosenttia niiden yhteenlasketusta liikevaihdosta. Asetus mahdollistaa myös uhkasakot ja menettelysääntöjen rikkomisesta määrättävät sakot voivat olla enintään yhden prosentin yrityksen kokonaisliikevaihdosta. Komissio voi myös kieltää tukea saaneen keskittymän tai julkisen hankintasopimuksen tekemisen tukea saaneen tarjoajan kanssa.

Ilmoitusmenettelyn lisäksi asetus antaa komissiolle myös valtuudet tutkia oma-aloitteisesti muita markkinatilanteita sekä pyytää ilmoitusta edellä mainittuja kynnysarvoja pienemmistäkin keskittymistä ja julkisista hankintamenettelyistä, jos se epäilee niihin liittyvän kilpailua vääristävää ulkomaista tukea. Komissio voi oma-aloitteisen tutkinnan tai ilmoitusten perusteella aloittamansa tutkinnan päätteeksi antamassaan päätöksessä velvoittaa tutkimuksen kohteena olevaa yritystä myös ilmoittamaan komissiolle jatkossa määräajan osallistumisistaan keskittymiin tai julkisiin hankintamenettelyihin.

Asetuksessa annetaan komissiolle laajat valtuudet kerätä tutkimustaan varten tarvittavaa tietoa muun muassa pyytämällä yrityksiltä tietoja, tekemällä tiedonhankintakäyntejä ja tarkastuksia ja käynnistämällä tiettyjen alojen tai tukityyppien markkinatutkimuksia. Komissio voi myös käyttää jäsenvaltioiden, luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden taikka yritysten yhteenliittymien toimittamia markkinatietoja.

Asetuksen vanhentumisajoista ja niiden kulumisen keskeytymisistä säädetään asetuksen 38 artiklassa. Esimerkiksi komission oma-aloitteiseen tarkasteluun liittyvä vanhentumisaika on kymmenen vuotta ulkomaisen tuen myöntämisestä.

Komission päätöksistä voi valittaa Euroopan unionin tuomioistuimeen. Euroopan unionin tuomioistuimella on täysi harkintavalta tutkia valitukset päätöksistä, joilla komissio on määrännyt sakkoja tai uhkasakkoja.

Asetus tuli voimaan 12.1.2023. Asetuksen voimaantuloa ja soveltamispäivää koskevan 54 artiklan mukaan asetuksen soveltaminen alkaa pääsääntöisesti kuusi kuukautta voimaantulosta eli 12.7.2023, mutta soveltamisen alkamiseen liittyy useampia poikkeuksia. Keskittymiä ja hankintoja koskevien ilmoitusten osalta asetusta sovelletaan 9 kuukauden kuluttua sen voimaantulosta eli 12.10.2023 alkaen. Tarkastuksia koskevan artiklan jäsenmaita koskevien kohtien soveltaminen alkaa aikaisintaan 12 kuukauden kuluttua asetuksen voimaantulosta eli 12.1.2024. Kansalliselle sääntelylle olisi tarvetta viimeistään 12 kuukauden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Siirtymäsäännöksiä koskevan 53 artiklan pääsäännön mukaan asetusta sovelletaan ulkomaisiin tukiin, jotka on myönnetty 12.7.2023 edeltävien viiden vuoden aikana, jos tällaiset ulkomaiset tuet vääristävät sisämarkkinoita 12.7.2023 jälkeen. Siten asetusta sovelletaan 12.7.2018 jälkeen myönnettyihin tukiin, jotka edelleen vääristävät sisämarkkinoita asetuksen soveltamisen alkamisen jälkeen. Komissio voi siten 12.7.2023 lähtien aloittaa ulkomaisten tukien oma-aloitteisen tarkastelun.

Keskittymiä ja julkisia hankintamenettelyjä koskevat poikkeavat siirtymäsäännökset. Asetusta ei sovelleta keskittymiin, joiden osalta sopimus on tehty, julkinen osto- tai vaihtotarjous on julkistettu tai määräysvallan tuottava osuus hankittu ennen 12.7.2023. Asetusta sovelletaan ulkomaisiin taloudellisiin panoksiin, jotka on myönnetty 12.7.2023 edeltävien kolmen vuoden aikana, jos taloudelliset panokset on myönnetty yritykselle, joka ilmoittaa keskittymästä tämän asetuksen nojalla. Esimerkiksi, jos yrityskaupasta on tehty sopimus 12.7.2023 tai sen jälkeen, keskittymän arvioinnissa huomioidaan 12.7.2020 tai sen jälkeen annettu ulkomainen rahoitusosuus eli asetuksen mukainen taloudellinen panos. Keskittymien ilmoitusvelvollisuutta koskevaa 21 artiklaa sovelletaan kuitenkin vasta 12.10.2023 lähtien.

Asetusta ei sovelleta ennen 12.7.2023 tehtyihin julkisiin hankintasopimuksiin tai aloitettuihin menettelyihin. Asetusta sovelletaan ulkomaisiin taloudellisiin panoksiin, jotka on myönnetty 12.7.2023 edeltävien kolmen vuoden aikana, jos taloudelliset panokset on myönnetty yritykselle, joka ilmoittaa julkisessa hankintamenettelyssä myönnetyistä taloudellisista panoksista asetuksen nojalla. Esimerkiksi, jos hankintasopimus on tehty 12.7.2023 tai sen jälkeen, julkisen hankintamenettelyn arvioinnissa huomioidaan 12.7.2020 tai sen jälkeen annettu ulkomainen taloudellinen panos. Julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä annettavan taloudellisen panoksen ilmoitusvelvollisuutta koskevaa 29 artiklaa sovelletaan kuitenkin vasta 12.10.2023 lähtien.

Komissio valmisteli myös täytäntöönpanoasetusluonnoksen ja sen liitteet, joissa selvennetään sääntöjä ja menettelyjä koskien muun muassa keskittymien ja julkisten hankintojen ilmoittamislomakkeita, määräaikojen määrittämistä, pääsyä käsiteltävänä olevaa asiaa koskeviin tietoihin ja tietojen luottamuksellisuutta. Täytäntöönpanoasetusluonnos ja ilmoituslomakeluonnokset olivat komission julkisessa kuulemisessa 6.3.2023 asti. Asetuksen mukaan ensimmäinen täytäntöönpanosäädös hyväksytään viimeistään 12.7.2023. Komissio hyväksyi 10.7.2023 täytäntöönpanoasetuksen sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/2560 mukaisten komission menettelyjen yksityiskohdista (EU) 2023/1441). Täytäntöönpanoasetus liitteineen on tullut voimaan.

Komissio tulee julkaisemaan viimeistään 12.1.2026 ohjeita, jotka koskevat vääristymien määrittämisperusteiden soveltamista, tasapainotestin soveltamista, julkisen hankintamenettelyn vääristymisen arviointia sekä komission keskittymiä ja hankintamenettelyjä koskevia ilmoituspyyntöjä tilanteissa, joissa ilmoittamisen edellytykset eivät kynnysarvojen mukaan täyty. Lisäksi komissio on sitoutunut selventämään markkinoiden vääristymisen sekä hyötyjen ja haittojen punninnan käsitteitä viimeistään vuoden kuluessa soveltamisen alkamisesta. Komissio on julkaissut kesäkuussa 2023 päivittyväksi tarkoitetun kysymyksiä ja vastauksia koskevan osion nettisivuillaan.

Asetukseen sisältyy myös komissiolle toimivalta antaa delegoituja säädöksiä. Artiklan 49 mukaisia delegoituja säädöksiä voidaan antaa artiklan reunaehtojen rajoissa esimerkiksi keskittymiä ja julkisia hankintamenettelyjä koskevien ilmoituskynnysarvojen muuttamisesta.

Komissio tulee esittämään vuosittain Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen soveltamisesta ja täytäntöönpanosta. Lisäksi komissio tarkastelee asetuksen täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa koskevaa käytäntöään uudelleen viimeistään 13.7.2026 ja sen jälkeen joka kolmas vuosi. Tarkastelujen perusteella komissio esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen ja liittää siihen lainsäädäntöehdotuksia, jos se katsoo ne aiheellisiksi. Lainsäädäntöehdotukset voivat liittyä esimerkiksi ilmoitusvelvollisuuksiin ja niiden kynnysarvoihin. Uudelleentarkastelun yhteydessä komissio raportoi kansainvälisten suhteiden kehityksestä kolmansien maiden tukien valvontajärjestelmien osalta.

Asetus ei rajoita perussopimuksen kilpailuun ja valtiontukiin liittyvien 101, 102, 106, 107 ja 108 artiklojen, yrityskeskittymien ilmoittamista ja arviointia koskevan sulautuma-asetuksen ((EY) N:o 139/2004) eikä kilpailusääntöjä koskevan täytäntöönpanoasetuksen ((EY) N:o 1/2003) soveltamista. Asetus ei rajoita myöskään ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen ((EU) 2019/452), kolmansien maiden tuetulta tuonnilta suojautumista koskevan asetuksen ((EU) 2016/1037) eikä kansainvälisten julkisten hankintojen välinettä koskevan asetuksen ((EU) 2022/1031) soveltamista. Tätä asetusta on tulkittava yhdenmukaisesti hankintadirektiivien 2009/81/EY, 2014/23/EU, 2014/24/EU ja 2014/25/EU sekä valvontadirektiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY ja julkisia hankintoja koskevien periaatteiden kanssa. Asetus ei saa rajoittaa hankintadirektiivien soveltamista ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädännön alalla sovellettavien velvoitteiden osalta.

2.3Asetuksen vaikutukset

Samassa yhteydessä alkuperäisen asetusehdotuksen julkaisun kanssa komissio julkaisi 5.5.2021 vaikutusten arvioinnin ( SWD(2021) 99 final ). Komissio arvioi alun perin, että sille tulisi keskittymistä ilmoituksia EU-alueelta arviolta noin 30 vuosittain ja hankinnoista noin 36 vuosittain. Hankintoja koskevassa arviomäärässä tulee kuitenkin huomioida muun muassa se, että komission alkuperäiseen ehdotukseen ei sisältynyt hankinnan ennakoidun arvon lisäksi toista ilmoittamiskriteeriä eli taloudelliseen panokseen liittyvää edellytystä. Oma-aloitteisen tutkinnan perusteella komissio arvioi aiemmin tutkivansa arviolta noin 30–45 tapausta vuosittain koko unionin alueella. Alkuperäisen ehdotuksen vaikutusarvioinnin mukaan suurimmat kustannukset asetuksesta aiheutuvat siitä, että asianomaisille yrityksille menettelysääntöjen noudattamisesta aiheutuvat kustannukset nousevat. Yritysten, jotka saavat ulkomaista rahoitusta laajamittaisen sulautumisen tai julkisen hankintamenettelyn yhteydessä, on toimitettava ilmoituksia ja vastattava tietopyyntöihin. Koska liiketoimista on ilmoitettava myös muiden voimassa olevien EU-sääntöjen, kuten sulautuma-asetuksen ja ulkomaisia suoria sijoituksia koskevan asetuksen (EU) 2019/452 nojalla, lisäkustannukset eivät komission arvion mukaan ole todennäköisesti merkittäviä.

Asetuksen keskittymien ilmoittamista koskevan EU:sta kertyvän 500 miljoonan euron liikevaihtorajan suuruusluokan havainnollistamiseksi voidaan todeta, että Suomessa toimi vuonna 2020 alle sata yritystä, joiden kokonaisliikevaihto ylitti 500 miljoonaa euroa. Alma Median yrityskaupparekisterin mukaan Suomessa on vuosina 2016–2019 toteutettu keskimäärin alle 8 yrityskauppaa, joissa ostettavan yrityksen liikevaihto tai sulautuman kokonaisliikevaihto on ylittänyt 500 miljoonaa euroa. Suomea koskevien edellä mainittujen lukujen osalta tulee huomioida, että ne eivät koske EU:sta kertyvää liikevaihtoa, joka on asetuksen soveltamisessa ratkaisevaa. Oletettavasti yritysten ja kauppojen määrä olisi tätäkin pienempi, jos luvut perustuisivat EU:n alueelta kertyneeseen liikevaihtoon. Luvuissa ei ole myöskään huomioitu keskittymien ilmoittamisen toisena kriteerinä olevaa kolmansilta mailta saatua vähintään 50 miljoonan euron taloudellista panosta kolmen vuoden aikana.

Komission aloittaessa asetuksen mukaisen oma-aloitteisen tutkinnan se voi pyytää yrityksiltä suoraan tutkinnassa tarvitsemaansa tietoa. Tämä voi joissain tilanteissa lisätä yrityksiin kohdistuvia kustannuksia. Komission arvion mukaan koko unionin alueelle kohdistuvien oma-aloitteisten tutkintojen määrä on kuitenkin maltillinen, joten niistä johtuvien yritysvaikutusten arvioidaan kokonaisuudessaan jäävän vähäisiksi.

Komissio arvioi, että ehdotus aiheuttaa vain vähän hallinnollista rasitusta pienille ja keskisuurille yrityksille julkisiin hankintoihin sovellettavien korkeiden kynnysarvojen vuoksi. Asetuksen julkisia hankintoja koskevan ilmoitusvelvollisuuden osalta eurooppalaisia julkisia hankintoja listaavan EU:n Tender Electronic Daily (TED) -portaalin mukaan Suomessa tehtiin vuosien 2014–2022 aikana vuosittain 1–7 sellaista julkista hankintaa, joiden kokonaisarvo ylitti asetuksessa säädetyn 250 miljoonan euron ilmoituskynnysarvon. Viime vuosien aikana ilmoituskynnysarvot ylittävien hankintojen määrä on hieman aiempia vertailuvuosia korkeampi, sillä vuonna 2021 tällaisia hankintoja ilmoitettiin TED:ssä yhteensä 5 ja vuonna 2022 yhteensä 7. Määrään vaikuttanee se, että ilmoituskynnysarvot ylittävät hankinnat keskittyivät pääasiassa rakennusalalle, sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä erilaisiin ICT-hankintoihin, joissa tyypillisesti hankinnat ovat projektikohtaisia tai niitä toteutetaan suurelle tilaajamäärälle keskitetysti. Vuosittaisen määrän hienoisesta noususta huolimatta tällaisia hankintoja on kuitenkin kokonaismäärältään vähän. Lisäksi on otettava huomioon, että julkisia hankintoja koskee 250 miljoonan euron ilmoituskynnysarvon lisäksi myös toinen, 4 miljoonan euron taloudellisen panoksen kynnysarvo. Molempien kynnysarvojen tulee täyttyä, jotta komissiolle on tehtävä ilmoitus.

Mikäli hankinta on jaettu osiin, ilmoitusvelvollisuuteen on säädetty vielä yksi, kumulatiivinen kynnysarvo: asetus tulee sovellettavaksi ainoastaan, jos yhden osa-alueen arvo on lisäksi vähintään 125 miljoonaa euroa. Asetus tulee sovellettavaksi myös silloin, jos hankintayksikkö on osiin jaetun hankinnan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa rajoittanut tarjoajan mahdollisuutta tulla sopimustoimittajaksi siten, että kyseisen tarjoajan osuuden yhteenlaskettu ennakoitu arvo on vähintään 125 miljoonaa euroa. Edellä esitetyissä vuosien 2014–2022 hankintamäärissä ei ole huomioitu mitkä niistä ovat osiin jaettuja hankintoja, eikä 4 miljoonan euron kynnysarvon täyttymistä. Täten asetuksen perusteella komissiolle tehtävien ilmoitusten tosiasiallinen määrä jäänee vielä edellä esitettyjä lukumääriä matalammiksi, eikä asetuksen myötä tapahtuvan ilmoitusvelvollisuuden täyttämisen siten juurikaan arvioida lisäävän julkisiin hankintoihin liittyvää hallinnollista taakkaa. On kuitenkin huomattava, että ilmoituskynnysarvojen täyttyessä tarjoajan tulee toimittaa asetuksen mukainen selvitys myös käyttämiensä alihankkijoiden osalta, mikä saattaa joissain tapauksissa lisätä yrityksen hallinnollista rasitusta.

Asetuksen mukaisten tiedonantovelvoitteiden täyttämisestä arvioidaan niin ikään tulevan vain vähäistä rasitusta hankintayksiköille. Komissio tulee ensisijaisesti pyytämään tutkinnoissa tarvitsemaansa tietoa suoraan yrityksiltä, ja kohdistaa mahdolliset tietopyynnöt hankintayksiköihin sellaisen tiedon osalta, jota hankintayksiköillä on jo valmiina ja saatavilla.

Komissio arvioi, että kansallisille viranomaisille ei aiheutuisi suuria kustannuksia, koska komissio olisi ainoa täytäntöönpanoa valvova viranomainen, ja tästä syystä suurimmat resursointitarpeet kohdistuisivat komissioon. Komissio arvioi, että keskittymien ennakkovalvonta edellyttää n. 40, julkisten hankintojen ennakkovalvonta noin 45 ja oma-aloitteinen valvonta noin 60 työntekijää kokoaikaiseksi muutettuna.

3.1Nykytila

3.2Nykytilan arviointi

Vaikka asetus on sellaisenaan jäsenvaltioita ja kansallisia viranomaisia velvoittavaa sääntelyä, on tarpeen antaa täydentävää kansallista sääntelyä sen varmistamiseksi, että kansalliset viranomaiset ja hankintayksiköt voivat tehdä komission kanssa asetuksen edellyttämää yhteistyötä. Asetus jättää avoimeksi esimerkiksi sen, mikä kansallinen viranomainen olisi toimivaltainen ja velvoitettu toimimaan niiden artiklojen nojalla, joissa viitataan jäsenvaltion velvollisuuteen. Julkisiin hankintamenettelyihin osallistuvien yritysten ja hankintayksiköiden kannalta voidaan arvioida myös tietoisuuden lisäämistarvetta muuhun sääntelyyn kuin hankintaoikeussääntelyyn sisältyvistä hankintamenettelyyn liittyvistä velvoitteista.

Voidaan arvioida, että valtaosa asetuksen sisällöstä on riittävän selvää ja tarkkarajaista velvoitteen sisällön ja sen kohdistumisen osalta eikä kansalliseen täydentävään sääntelyyn ole siten tarvetta. Myöskään esimerkiksi neuvoa-antavasta komiteasta ei katsota tarpeelliseksi säätää kansallisesti.

5.1Keskeiset ehdotukset

Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettua lakia esitetään muutettavaksi siten, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolle annettaisiin toimivaltuus ja velvollisuus tehdä asetuksen mukainen tarkastus komission pyynnöstä Suomessa ja viraston velvollisuudesta avustaa komissiota sen Suomessa asetuksen perusteella tekemässä tarkastuksessa.

Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettua lakia esitetään muutettavaksi siten, että se oikeuttaisi viraston saamaan toisilta kansallisilta viranomaisilta ja hankintayksiköiltä tietoa asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 35 artiklan 1 kohdan perusteella salassapitosäännösten estämättä ja lähettämään sitä edelleen komissiolle. Tämä tarkoittaa, että muilla kansallisilla viranomaisilla ja hankintayksiköillä olisi vastaavasti oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä asetuksen mukaista tietoa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka välittäisi sen edelleen komissiolle.

Edellä mainitut säännösehdotukset johtuvat asetuksesta ja perustuvat sen velvoitteisiin. Kansallinen liikkumavara koskee lähinnä sitä, mihin viranomaiseen jäsenvaltioita koskevien velvoitteiden säädetään kohdistuvan. Asetuksen sanamuoto ei edellytä nimenomaisesti kansallisen yhteyspisteen perustamista, mutta jäsenvaltion tulee pystyä toimittamaan komissiolle relevanteilta kansallisilta tahoilta kerätty komission pyytämä tieto.

Julkisia hankintamenettelyjä koskevien sääntöjen osalta velvoitteiden kohdistuminen toisaalta hankintayksiköihin ja toisaalta hankintamenettelyihin osallistuviin yrityksiin on selkeää verrattuna jäsenvaltioon kohdistuviin velvoitteisiin. Esityksessä ei esitetä säädettäväksi kansallisesti hankintayksiköiden asetuksen mukaisista velvoitteista, joita käsitellään nykytilaa koskevassa jaksossa 3.1.3, nykytilan arviointia koskevassa jaksossa 3.2.3 ja toteuttamisvaihtoehtoja koskevassa jaksossa 6.3.

Asetuksessa säädetään jäsenvaltioille ja muun muassa kansallisille hankintayksiköille asetettavien velvoitteiden lisäksi yrityksiä koskevista keskittymiä ja julkisia hankintamenettelyjä koskevista ilmoitusvelvollisuuksista asetuksen ilmoituskynnysarvon ylittyessä. Käsiteltävänä olevassa esityksessä ei esitetä säädettäväksi asetusta täydentävästi tai selventävästi näihin liittyvistä yritysten velvoitteista eikä esimerkiksi yritysten velvollisuudesta toimittaa komissiolle tietoa pyynnöstä.

5.2Pääasialliset vaikutukset

6.1Tarkastukset

Tarkastusten osalta kansallista sääntelyä tarvitaan, jotta jokin kansallinen viranomainen olisi tietoinen ja velvoitettu toimimaan asetuksen jäsenvaltioon kohdistuvien tarkastusvelvoitteiden osalta Suomessa. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on osaaminen, tietotekniset työkalut ja toimivalta tehdä kilpailuoikeuteen perustuvia tarkastuksia joko kansallisen tarpeen tai komission pyynnön perusteella. Menettelyllisesti asetuksen mukainen tarkastus vastaisi pitkälti Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailusääntöjen perusteella tehtäviä tarkastuksia. Myös tarkastettavilla asioilla olisi yhtymäkohtia sekä asetuksen että kilpailusääntöjen perusteella tehtävien tarkastusten liittyessä kilpailuun ja sen mahdolliseen vääristymiseen. Voidaan arvioida, että kansallisista viranomaisista Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olisi parhaat edellytykset avustaa komissiota sen tekemillä asetuksen mukaisilla tarkastuksilla sekä tehdä komission pyynnöstä tarkastuksia.

Valmistelun aikana arvioitiin, mihin lakiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastuksia koskevia velvoitteita olisi tarkoituksenmukaisinta sisällyttää. Vaihtoehtoina arvioitiin muun muassa kilpailulakia ja lakia kilpailu- ja kuluttajavirastosta. Kilpailulain 35 ja 37 §:ssä on tarkastussäännöksiä, jonka tyyppisiä säännöksiä olisi tarpeen sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön myös asetuksen perusteella. Kilpailulain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lisäksi pykälässä säädetään, että lakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta. Kilpailulaki koskee kilpailuoikeutta ja asetuksen liityntä kilpailuoikeuteen voidaan arvioida välilliseksi toimivan kilpailun ja tasapuolisten toimintaedellytysten kautta. Kun asetusta täydentävässä sääntelyssä esitetään virastolle toimivaltuutta ja velvollisuutta, joka ei ole selkeästi kilpailuoikeutta, esitetään velvoitteen sisällyttämistä Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin, johon sisältyy myös viraston kuluttajaoikeuteen liittyviä toimivaltuuksia.

Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 2 §:n lisäksi myös Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun asetuksen 1 §:ssä säädetään täydentävästi Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävistä. Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia. Tarkastusten suorittamisen ja niissä avustamisen voidaan katsoa olevan julkisen vallan käyttöä ja siksi tarkastustoimivaltuudesta olisi syytä säätää laintasoisesti.

6.2Tietojenvaihto komission kanssa

Edellä nykytilaa koskevan otsikon alla on käsitelty jaksossa 3.1.2 tietojenvaihtoa komission kanssa asetuksen artiklojen ja voimassa olevan kansallisen sääntelyn pohjalta. Komission tietopyyntöjä koskee 13 artikla, joka soveltuu myös jäsenmaille tehtäviin komission tietopyyntöihin. Oma-aloitteista tietojen toimittamista komissiolle koskee 35 artikla, joka soveltuu niin ikään myös jäsenvaltioihin. Molemmissa artikloissa on viitattu vain yleisesti jäsenvaltion velvollisuuteen yksilöimättä kansallista toimivaltaista viranomaista tai muuta tahoa. Niitä kansallisia viranomaisia, joita komission jäsenmaalle osoittama tietopyyntö koskee, ei voida etukäteen määritellä tyhjentävästi. Kansallisen säätämisen yhteydessä olisi kuitenkin mahdollista määrittää se kansallinen viranomainen, jonka kautta komission tietopyyntö toimitettaisiin oikealle viranomaiselle tai hankintayksikölle ja jonka kautta jäsenvaltion tietojenantovelvollisuuden alaan kuuluvat tiedot toimitettaisiin komissiolle tilanteissa, joissa komission ja kansallisen viranomaisen tai hankintayksikön välillä ei ole suoraa yhteyttä eikä komission tiedossa ole kenelle tietopyyntö Suomessa tulisi toimittaa.

Edellä nykytilan arviointia koskevassa jaksossa 3.2.2 on arvioitu, että tarkoituksenmukainen voisi olla kansallinen säännös, joka oikeuttaisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston saamaan toisilta kansallisilta viranomaisilta ja hankintayksiköiltä salassapitosäännösten estämättä tietoa asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 35 artiklan 1 kohdan perusteella ja lähettämään sitä edelleen komissiolle. Nykytilan arvioinnissa todetaan, että kansallisessa laissa voisi olla tarkoituksenmukaista säätää selkeydenkin vuoksi salassapidon murtavalla vaikutuksella tiedonsaantioikeudesta. Tämä olisi linjassa myös julkisuuslain 29 §:n kanssa, jonka mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta pääperiaatteen mukaan, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Kansallisen säätämisen tarvetta ja sisältöä arvioitaessa voidaan huomioida myös se, että komissio on suhtautunut myönteisesti ajatukseen yhdestä kansallisesta yhteystahosta tilanteissa, joissa komission tiedossa ei ole suoraa kansallista kontaktia ja asetuksessa viitataan vain jäsenvaltion velvoitteeseen.

Vaihtoehtoina kansalliseksi yhteystahoksi on arvioitu muun muassa Kilpailu- ja kuluttajavirastoa sekä työ- ja elinkeinoministeriön valtiontukiin liittyvää toimintoa. Mikäli yhteystahona olisi Kilpailu- ja kuluttajavirasto, asiasta olisi mahdollista säätää esimerkiksi laissa Kilpailu- ja kuluttajavirastosta. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 1 §:n mukaan viraston toimialaan kuuluu muun muassa markkinoiden toimivuuden varmistaminen. Jos yhteystahona sen sijaan olisi työ- ja elinkeinoministeriö, asiasta olisi mahdollista säätää esimerkiksi valtiontukilaissa. Arvioinnissa tulee kuitenkin huomioitavaksi, että nimensä mukaisesti laki koskee vain EU:n valtiontukisäännösten, ei nyt käsiteltävänä olevan asetuksen soveltamista. Työ- ja elinkeinoministeriöstä säädetyn valtioneuvoston asetuksen (1024/2007) 1 §:ssä säädetään ministeriön tehtävistä. Ministeriön tehtäviin kuuluu muun muassa kyseisen pykälän 6 kohdan mukaiset julkiset yritystuet ja yrityspalvelut sekä 12 kohdan mukaiset elinkeinotoiminnan sääntely, markkinoiden toimivuuden ja kilpailun edistäminen, sisämarkkinakysymykset, julkiset hankinnat sekä Euroopan unionin valtiontukivalvonta. EU:n asetuksella ja sen mukaisella tietojenvaihdolla olisi tietty liityntä kansallisen asetuksen 1 §:n 12 kohdan mukaisiin tehtäviin.

Koska kansallinen yhteystaho olisi lähinnä vain tekninen yhteystaho tietopyyntöjen ja tietojen välittämiselle komission ja Suomen välillä, eikä yhteystaho esimerkiksi muokkaisi tai kontrolloisi lähetettävän tiedon sisältöä, valittavaksi tulevan yhteystahon valtiontukiin, keskittymiin tai julkisiin hankintoihin liittyvällä osaamisella ei olisi ratkaisevaa merkitystä. Kansallinen yhteystaho ei toimisi yleisenä kansallisena neuvontatahona asetuksen soveltamiseen liittyvien substanssikysymysten osalta, koska komissio on asetuksen yksinomainen soveltaja. Kilpailu- ja kuluttajaviraston ollessa asetukseen liittyvän tietojenvaihdon kansallisena yhteystahona, se ei saisi käyttää asetuksen perusteella tietoonsa tulleita tietoja kilpailu- eikä hankintavalvonta-asioiden tutkinnassa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston markkinoiden toimivuuden varmistamiseen ja kilpailun edistämiseen liittyvillä tehtävillä sekä yrityskauppa-, hankinta- ja neutraliteettivalvonnalla on välillinen yhteys asetuksen tarkoitukseen ja tehtäviin. Työ- ja elinkeinoministeriö puolestaan koordinoi EU:n valtiontukisääntöjen täytäntöönpanoa Suomessa. Ministeriön tehtävänä on muun muassa konsultoida tukiviranomaisia ja ilmoittaa valtiontuet Euroopan komissiolle, koordinoida kanteluasioita tukiviranomaisen ja komission välillä, vastata EU:n valtiontukisääntöjen edellyttämän kansallisen sääntelyn valmistelusta sekä osallistua sääntelyn kehittämiseen EU-toimielimissä ja ottaa osaa muuhun kansainväliseen yhteistyöhön. Asetuksen tavoitteella ja sen ulkomaisia tukia koskevilla säännöillä on yhteys EU:n valtiontukisääntelyyn ja sen täytäntöönpanoon. Sekä viraston että ministeriön alaan kuuluu myös kilpailupolitiikka, jonka tavoitteena on muun muassa tehokas kilpailu, markkinoiden toimivuus sekä tasapuoliset kilpailuolosuhteet. Tekninen yhteystaho sopisi luonteensa puolesta paremmin virasto- kuin ministeriötasolle.

Kansallisen yhteystahon tiedonsaantioikeudesta säätäminen edesauttaisi myös hankintayksiköiden tietoisuutta omasta tietojenantovelvollisuudestaan.

6.3Julkiset hankintamenettelyt

Asetuksen julkisia hankintamenettelyitä koskevien säännösten osalta toteuttamisvaihtoehtoina on arvioitu seuraavia eri vaihtoehtoja:

1) asetuksen velvoitteista ei säädettäisi kansallisesti hankintalainsäädännössä,

2) hankintalaissa ja erityisalojen hankintalaissa viitattaisiin asetukseen ja sen hankintayksiköitä koskeviin velvoitteisiin,

3) asetuksen hankintayksikköjä koskevista velvoitteista säädettäisiin hankintalaissa ja erityisalojen hankintalaissa kuhunkin hankintaprosessin vaiheeseen liittyvissä pykälissä tai

4) hankintayksikköjä koskevista velvoitteista säädettäisiin kootusti hankintalain uudessa luvussa, johon kerättäisiin asetuksen hankintayksiköitä koskevat velvoitteet.

Vaihtoehtoa 1) eli säätämättä jättämistä puoltaisi se, että kyseessä on suoraan sovellettava EU:n asetus, eikä asetuksen kohdistumisessa hankintayksiköihin ole epäselvyyttä, toisin kuin asetuksen velvoitteiden kohdistuessa yleisesti jäsenmaahan. Vaihtoehtoa 1) puoltaisi myös se, että erityisesti suuremmat hankintayksiköt ovat lähtökohtaisesti tottuneita huomioimaan ja tarvittaessa soveltamaan suoraan sovellettavia EU-säädöksiä ilman niihin viittaamista kansallisessa lainsäädännössä. Lisäksi kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy lukuisia hankintayksiköitäkin koskevia velvoitteita, joihin ei viitata erikseen hankintalaissa tai erityisalojen hankintalaissa. Vaihtoehto 1) ei edistäisi hankintayksiköiden eikä hankintamenettelyihin osallistuvien yritysten tietoisuutta asetuksen velvoitteista, mutta tietoisuutta asetuksen velvoitteista olisi mahdollista lisätä kohdennetuin viestinnällisin keinoin jo toteutetun komission ja kansallisen tiedotuksen lisäksi.

Vaihtoehto 2) eli viittaus asetukseen ja sen velvoitteisiin hankintalaeissa lisäisi todennäköisesti hankintayksiköiden tietoisuutta asetuksen velvoitteiden olemassaolosta verrattuna vaihtoehtoon 1). Lisäksi kyseessä olisi säädösteknisesti yksinkertainen keino, joka säilyttäisi hankintalain nykyisen systematiikan. Viittauksessa hankintayksiköiden velvoitteisiin voitaisiin mainita asetuksen 28 artiklan 6 kohta, 29 artiklan 3 kohta, 29 artiklan 4 kohta, 29 artiklan 7 kohta, 31 artiklan 2 kohta ja 32 artiklan 6 kohta. Voidaan kuitenkin arvioida, että pelkkä viittaus asetuksen velvoitteisiin ei lisäisi merkittävästi hankintayksiköiden ja yritysten tietoisuutta asetuksen velvoitteiden sisällöstä verrattuna muiden viestinnällisten keinojen käyttöön säätämättä jättämisen yhteydessä vaihtoehdossa 1).

Vaihtoehdossa 3) eli asetuksen velvoitteista säätämisessä kunkin hankintaprosessin vaiheeseen liittyvissä pykälissä olisi myönteistä hankintayksiköiden kannalta se, että asetuksen velvoitteet linkittyisivät selkeämmin kuhunkin relevanttiin hankintaprosessin vaiheeseen. Tässä vaihtoehdossa asetuksen velvoitteiden toteaminen sisältyisi muutamiin eri hankintalain olemassa oleviin pykäliin ja todennäköisesti ainakin yhteen uuteen pykälään. Vaihtoehdossa asetuksen hankintayksiköitä koskevat velvoitteet olisivat laajemmin auki kirjoitettuina kuin esimerkiksi vaihtoehdossa 2). Kokonaiskuvaa asetuksen hankintayksiköille asetetuista velvoitteista olisi kuitenkin hieman vaikeampi saada kuin vaihtoehdossa 4), ja lisäksi vaihtoehto 4) olisi todennäköisesti parempi hankintalain systematiikan ja johdonmukaisuuden säilyttämisen kannalta huomioiden myös se, että asetuksen ilmoituksiin liittyvät velvoitteet koskisivat vain rajallista määrää hankintaprosesseja.

Vaihtoehtoa 4) eli erillistä uutta lukua puoltaisi hankintayksiköiden ja osittain myös tarjoajien tietoisuuden lisäämisen lisäksi se, että asetukseen liittyvät hankintayksiköitä koskevat velvoitteet löytyisivät hankintalaista yhdestä luvusta niissä rajallisissa tapauksissa, joissa asetuksen velvoitteet koskevat hankintayksiköitä. Tällöin muut yleisesti sovellettavat hankintalain luvut pykälineen säilyisivät muuttumattomina ja johdonmukaisina kokonaisuuksina.

Vaihtoehtoja arvioitaessa tulee huomioida, että komissiolla on yksinomainen toimivalta asetuksen soveltamisessa eikä kansallisessa säätämisessä voida antaa asetusta pidemmälle meneviä kansallisia tulkintakannanottoja tai soveltamisohjeita asetuksen artikloista.

Vaihtoehtoja arvioitaessa voidaan huomioida hankintayksiköiden ja tarjoajien tietoisuutta ja ennustettavuutta lisäävinä seikkoina komission ensimmäinen täytäntöönpanoasetus ja sen liitteenä oleva hankintoja koskeva ilmoituslomake sekä muut jatkossa mahdollisesti annettavat julkisia hankintamenettelyjä koskevat täytäntöönpanoasetukset. Asetuksesta johtuvat hankintojen ilmoittamiseen liittyvät muutostarpeet huomioidaan julkisten hankintojen kilpailutuspalvelu HILMA:n kehitystyössä osana hankintojen ilmoittamista koskevaa eForms-uudistusta. Lisäksi komissio tulee antamaan vääristymisen arvioinnista julkisen hankintamenettelyn yhteydessä alustavia selvennyksiä vuoden sisään soveltamisen alkamisesta ja ohjeet viimeistään 12.1.2026.

7.1Lausuntopalautteen huomiointi

Hansel Oy:n lausunnon perusteella tietojenvaihtoa koskevan 7 c §:n säännöskohtaisiin perusteluihin on lisätty selventävästi, että ”esimerkiksi 30 artiklan mukaisissa tilanteissa hankintayksikön ja komission välillä tieto ei kulje kansallisen yhteystahon kautta”.

Oikeusministeriön lausunnon perusteella on täydennetty tietojenvaihtoa ja kansallista yhteystahoa koskevan 7 c §:n säätämisjärjestysperusteluja sekä lisätty joitakin esityksen muissa kohdissa mainittuja selventäviä toteamuksia säännöskohtaisiin perusteluihin. Menettelysääntöjen rikkomista koskevan kilpailulain 37 a §:n mukaisen seuraamusmaksun osalta jatkovalmistelun aikana on selvitetty lisää kansallista ja/tai komission sakotustoimivaltuutta tilanteessa, jossa komissio pyytää asetuksen perusteella jäsenmaata tekemään tarkastuksen ja yritys tai yritysten yhteenliittymä rikkoo tarkastuksella menettelysääntöjä. Esitysluonnoksesta on poistettu viittaus kilpailulain 37 a §:ään, koska saatujen tietojen perusteella komissiolla olisi esitetyn näkemyksen mukaan mahdollisuus määrätä menettelysääntöjen rikkomisesta sakkoja paitsi Kilpailu- ja kuluttajaviraston avustaessa komission pyynnöstä komission tarkastuksella, myös tilanteessa, jossa Kilpailu- ja kuluttajavirasto tekisi tarkastuksen komission pyynnöstä. Mikäli myöhemmin kävisi ilmi, että menettelysääntöjen rikkomisen sakotustoimivaltuuteen liittyisi puutteita, asiaa voitaisiin arvioida kansallisesti uudelleen.

Asianajajaliiton lausunnon ei katsota antavan aihetta muuttaa esitysluonnoksen pykäliä tai perusteluja. Liiton lausunnossa viitataan siihen, ettei esityksessä ole säädetty valitusoikeutta muun muassa niille, joita Kilpailu- ja kuluttajaviraston tietojenvaihto koskee. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei kuitenkaan olisi tietojen pyytäjä eikä se määrittelisi tietopyynnön kohteena olevia tietoja eikä tekisi asiassa päätöstä, jota valitusoikeus voisi koskea. Virasto ei myöskään käyttäisi näin saatuja komission tarvitsemia tietoja omassa valvontatyössään. Virasto toimisi sen sijaan suoraan sovellettavan asetuksen 13 artiklan 5 kohdan mukaisen komission Suomelle osoittaman tietopyynnön edelleen välittäjänä tilanteissa, joissa komissio ei tiedä oikeaa tietopyynnön vastaanottajaksi soveltuvaa kansallista viranomaista tai hankintayksikköä. Komissio on tietopyynnön esittäjä ja komission tietojensaantioikeus on asetuksen 13 ja 35 artiklan mukaisesti varsin laaja. Viraston yhteystahona toimimiseen ei ole perusteita liittää valitusoikeutta, koska komissio on tietopyynnön esittäjä. Jos komissio tietää Suomessa sen tahon jolta se tarvitsee tietoa, se voi lähettää tietopyynnön suoraan tälle taholle perusteluissa todetusti.

Suoraan sovellettavan asetuksen mukaisista toimista voi valittaa siten kuin asetuksessa säädetään. Asetuksen mukaan kaikki asetuksen mukaiset komission säädökset voidaan SEUT 263 artiklan mukaisesti saattaa unionin tuomioistuimen tutkittaviksi. Komission päättämiä asetuksen mukaisia tarkastuksia koskeva valitusoikeus määräytyisi siten EU oikeuden perusteella. Asetuksen 14 artiklan 3 kohdan mukaan yrityksen tai yritysten yhteenliittymän on suostuttava komission päätöksellä määrättyihin tarkastuksiin. Kohdan mukaan tarkastusvaltuuksia käytettäessä esitetään komission päätös, jossa muiden asioiden ohella vahvistetaan oikeus saattaa päätös unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 263 artiklan mukaisesti.

Kilpailulain 49 a §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla, kun asia koskee 35 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen toimittamista. Esitykseen ei esitetä komission aloitteesta tehtäviin tarkastuksiin liittyviä kansallisia muutoksenhakumahdollisuuksia, joita ei ole myöskään kilpailuoikeuden mukaisissa tarkastuksissa.

Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnossa on esitetty, että yritysten ja asetuksen käytännön soveltamisen kannalta olisi tärkeää, että komissiolta saataisiin ohjeita aikaisemmin kuin vuonna 2026. Huomiosta voidaan todeta, että työ- ja elinkeinoministeriö jakaa näkemyksen ja on pyrkinyt neuvostokäsittelyn aikana ja sen jälkeen vaikuttamaan siihen, että komissio antaisi mahdollisimman ripeästi selventävää ohjeistusta. Asetuksen sisältöä täydentäviä ja selventäviä komission asiakirjoja kuten muun muassa ohjeita, täytäntöönpanoasetusta ja ilmoituslomakkeita sekä niiden aikatauluja käsitellään muun muassa asetuksen pääasiallista sisältöä koskevassa jaksossa.

8.1Laki Kilpailu- ja kuluttajavirastosta

7 b §.Tarkastukset ulkomaisia tukia koskevan asetuksen perusteella. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin lisättäisiin uusi 1 a luku. Ulkomaisia tukia koskevan asetuksen mukaisia tehtäviä koskeva uusi luku sisältäisi kaksi uutta pykälää. Uudessa 7 b §:ssä säädettäisiin asetuksen 14 artiklan 5, 6 ja 7 kohtiin perustuen Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuudesta tehdä asetuksen mukainen tarkastus Suomessa komission pyynnöstä ja viraston velvollisuudesta avustaa komissiota sen Suomessa asetuksen perusteella tekemässä tarkastuksessa. Momentissa 1 esitetään säädettäväksi komission pyynnöstä Suomessa tehtävistä tarkastuksista, joissa tulee soveltaa kansallisia tarkastusmenettelyjä koskevia sääntöjä. Komission Suomessa tekemällä tarkastuksella avustamisest a esitetään säädettäväksi 2 momentissa.

Asetuksen 14 artikla koskee unionissa tehtäviä tarkastuksia. Artiklan mukaan komissio voi toteuttaa tarvittavat tarkastukset yrityksissä ja yritysten yhteenliittymissä asetukseen perustuvien tehtäviensä suorittamiseksi. Tarkastusoikeus koskee siten kaikkien asetuksen mukaisten tehtävien suorittamista. Artiklassa 16 säädetään yhteistyöstä kieltäytymisen seurauksista, jos tutkimuksen kohteena oleva yritys kieltäytyy suostumasta unionissa tehtävään komission tarkastukseen. Artiklassa 17 puolestaan säädetään sakon ja uhkasakon määräämisen mahdollisuudesta muun muassa tilanteissa, joissa yritys tai yritysten yhteenliittymä ei suostu tarkastukseen tai se rikkoo tarkastuksen yhteydessä kiinnitetyt sinetit.

Artiklassa 15 säädetään unionin ulkopuolella tehtävistä tarkastuksista, joita koskevat erilaiset edellytykset kuin unionissa tehtäviä tarkastuksia. Jäsenvaltioita koskevat velvoitteet koskevat vain unionissa tehtäviä tarkastuksia.

Suomen kansallisten ja EU:n kilpailusääntöjen valvontaan liittyvistä tarkastuksista on säädetty kilpailulain 35–37 §:ssä. Asetus ei mahdollista tarkastuksia pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin esityksessä aiemmin todetusti. Siten kilpailulain muissa tiloissa kuin elinkeinonharjoittajien liiketiloissa tehtäviä tarkastuksia koskeva 36 § ei tule sovellettavaksi edes komission pyynnöstä tehtävien tarkastusten osalta.

Momentissa 1 säädettäisiin, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulisi toimittaa komission pyynnöstä tarkastus elinkeinonharjoittajan tiloissa asetuksen 14 artiklan 7 kohdan mukaisesti noudattaen tarkastuksen suorittamisessa kilpailulain elinkeinonharjoittajien liiketiloissa tehtäviä tarkastuksia koskevia menettelysääntöjä.

Asetuksen 14 artiklan 7 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion on komission pyynnöstä tehtävä omalla alueellaan tarkastuksia tai toteutettava muita tutkimustoimenpiteitä kansallisen lainsäädäntönsä nojalla selvittääkseen, onko kyse sisämarkkinoita vääristävästä tuesta. Muut tutkimustoimenpiteet voivat olla esimerkiksi tietojen pyytämistä tai kuulemisia tarkastuksen yhteydessä.

Kilpailulain 35 §:ssä säädetään, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on velvollisuus Euroopan komission pyynnöstä toimittaa tarkastus siten kuin Euroopan unionin säädöksissä säädetään. Kilpailusääntöjä koskevan täytäntöönpanoasetuksen 1/2003 22 artiklan mukaan jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on komission pyynnöstä suoritettava tarkastuksia. Artiklan 22 mukaan näiden tarkastusten suorittamisesta vastuussa olevat jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten virkamiehet sekä heidän valtuuttamansa tai nimeämänsä virkamiehet käyttävät valtuuksiaan kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti. Siten komission pyynnöstä Suomessa tehtävillä kilpailuoikeuteen liittyvillä tarkastuksilla sovelletaan kilpailulain menettelysäännöksiä. Myös käsiteltävänä olevan asetuksen mukaisen komission pyynnöstä tehtävän tarkastuksen suorittamisessa sovelletaan kilpailulain mukaisia tarkastuksia koskevia menettelysääntöjä. Alla käsiteltävät kilpailulain 35 ja 37 soveltuvat siten myös tilanteisiin, joissa Kilpailu- ja kuluttajavirasto toimittaa komission pyynnöstä asetuksen mukaisen tarkastuksen.

Kilpailulain elinkeinonharjoittajien liiketiloissa tehtäviä tarkastuksia koskevan 35 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja aluehallintoviraston virkamiehellä on oikeus kilpailulain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi sekä ilmoitettavien yrityskauppojen arvioimiseksi toimittaa kaikki tarvittavat tarkastukset elinkeinonharjoittajan hallinnassa olevissa liike- ja varastotiloissa, maa-alueilla ja kulkuneuvoissa. Pykälän mukaan virasto voi toimittaa datan tilapäisten kopioiden tarkastuksen omissa toimitiloissaan.

Kilpailulain tarkastusmenettelyä koskevassa 37 §:ssä säädetään muun muassa, että elinkeinonharjoittajan ja elinkeinonharjoittajan yhteenliittymän on päästettävä tarkastusta suorittava virkamies tai valtuutettu henkilö hallinnassaan oleviin liike- ja varastotiloihin, maa-alueille ja kulkuneuvoihin. Tarkastusta toimittavalla virkamiehellä on myös oikeus tallennusvälineestä riippumatta tutkia elinkeinonharjoittajan ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän liikekirjeenvaihto, kirjanpito, tietojenkäsittelyn tallenteet, muut asiakirjat ja data, joilla voi olla merkitystä kilpailulain noudattamisen valvonnassa, ja ottaa niistä jäljennöksiä. Lisäksi pykälän mukaan tarkastusta toimittava virkamies voi pyytää elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän edustajilta taikka henkilöstön jäseniltä tarkastuksen kohteeseen ja tarkoitukseen liittyviä selvityksiä tosiseikoista ja asiakirjoista sekä tallentaa saamansa vastaukset. Kilpailulain tarkastuksiin liittyvät toimivaltuudet ovat vastaavanlaisia kuin asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaiset toimivaltuudet.

Momentissa 2 säädettäisiin, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee komission pyynnöstä avustaa komissiota tarkastuksen suorittamisessa 14 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Pykälässä viitattaisiin virka-avun osalta poliisilain 9 luvun 1 §:än.

Komission suorittaessa tarkastusta 14 artiklan 5 kohdan perusteella, komissiota avustavilla henkilöillä on asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaiset valtuudet. Kyseisen kohdan mukaan tarkastukseen valtuutetuilla virkamiehillä on oikeus päästä kaikkiin yrityksen tiloihin, alueille ja kulkuneuvoihin, tutkia kirjanpitoa, saada käyttöönsä kaikki tarkastusyksikön saatavilla olevat tiedot sekä ottaa jäljennöksiä kirjanpidosta ja asiakirjoista. Lisäksi virkamiehellä on oikeus pyytää yrityksen edustajalta tai henkilöstön jäseneltä tarkastuksen kohteeseen ja tarkoitukseen liittyviä selvityksiä ja tallentaa vastaukset sekä sinetöidä yrityksen tilat ja kirjanpito tarkastuksen ajaksi siltä osin kuin on tarpeen tarkastuksen tekemiseksi. Kilpailu- ja kuluttajaviraston avustaessa komission Suomessa tekemässä tarkastuksessa, tarkastukseen sovelletaan komission tarkastuksia koskevia asetuksen menettelysääntöjä. Tämä vastaisi sovellettavien menettelysääntöjen osalta kilpailulain 35 §:ää, jonka mukaan ”Kilpailu- ja kuluttajavirasto avustaa komissiota tarkastusten suorittamisessa siten kuin niistä säädetään Euroopan unionin säädöksissä”. Jos yritys rikkoisi tarkastukseen liittyviä asetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaisia menettelysääntöjä komission Suomessa tekemällä tarkastuksella, jolla Kilpailu- ja kuluttajavirasto avustaisi komissiota, komissio voisi määrätä yritykselle sakkoja 17 artiklan perusteella.

Asetuksen 14 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jos komission virkamiehet tai muut sen valtuuttamat mukana olevat henkilöt toteavat, että yritys tai yritysten yhteenliittymä vastustaa 14 artiklassa tarkoitettua tarkastusta, sen jäsenvaltion, jonka alueella tarkastus tehdään, on annettava heille tarvittavaa apua ja pyydettävä tarvittaessa poliisin tai vastaavan lainvalvontaviranomaisen virka-apua, jotta he voivat tehdä tarkastuksensa.

Poliisilain 9 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään, että poliisin on annettava pyynnöstä muulle viranomaiselle virka-apua, jos niin erikseen säädetään. Lisäksi momentissa säädetään, että poliisin on annettava virka-apua muulle viranomaiselle myös laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamiseksi, jos virka-apua pyytävää viranomaista estetään suorittamasta virkatehtäviään. Koska käsiteltävänä olevassa esityksessä säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuudesta avustaa komissiota tarkastuksen suorittamisessa, poliisilla olisi velvollisuus antaa virka-apua virastolle sille laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamiseksi, jos virastoa estetään suorittamasta tehtävää. Tämän vuoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetussa laissa ei olisi tarpeen erikseen säätää Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta saada virka-apua poliisilta. Momenttiin esitetään kuitenkin selvyyden vuoksi sisällytettävän informatiivinen viittaus edellä selostettuun poliisilain 9 luvun 1 §:n 1 momentin säännökseen.

Pykälässä säädettäisiin siten kilpailulain tarkastussääntöjä vastaavasti, että ”Poliisin velvollisuudesta antaa virka-apua säädetään poliisilain (872/2011) 9 luvun 1 §:ssä.” Virka-apua koskevan pyynnön tekee tarvittaessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto.

7 c §.Tietojenvaihto ulkomaisia tukia koskevan asetuksen perusteella . Pykälässä säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston roolista kansallisena yhteysviranomaisena ja oikeudesta saada salassapitosäännösten estämättä toiselta kansalliselta viranomaiselta ja hankintayksiköltä tieto asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 35 artiklan 1 kohdan perusteella ja luovuttaa tieto edelleen komissiolle. Pykälässä säädettäisiin siten, minkä kansallisen viranomaisen kautta komission tietopyynnöt välitettäisiin Suomessa ja minkä viranomaisen kautta Suomen tietojenantovelvollisuuden alaan kuuluvat tiedot voitaisiin toimittaa komissiolle tilanteissa, joissa komission tiedossa ei ole mille kansalliselle viranomaiselle tai 3 momentin mukaiselle hankintayksikölle tietopyyntö tulisi osoittaa.

Komission tietopyyntöjä koskeva 13 artikla soveltuu suoraan esimerkiksi yrityksille tehtävien tietopyyntöjen lisäksi myös jäsenmaille tehtäviin komission tietopyyntöihin. Artiklan 13 kohdan 5 mukaan komission pyynnöstä jäsenvaltioiden on annettava sille kaikki tarvittavat tiedot asetuksella komissiolle annettujen tehtävien suorittamiseksi. Komissio voi siten pyytää mitä tahansa tietoa, joka on asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi komissiolle tarpeen. Tietopyyntö voi koskea myös liikesalaisuuksia ja muuta ei julkista tietoa.

Oma-aloitteista tietojen toimittamista komissiolle koskee 35 artikla, joka soveltuu niin ikään myös jäsenvaltioihin. Artiklan 35 kohdassa 1 säädetään, että jos jäsenvaltio katsoo, että ulkomainen tuki saattaa olla olemassa ja voi vääristää sisämarkkinoita, jäsenvaltion on toimitettava kyseistä tukea koskevat tiedot komissiolle. Komissio voi näiden tietojen perusteella päättää aloittaa 10 artiklan mukaisen alustavan tarkastelun taikka pyytää 21 artiklan 5 kohdan tai 29 artiklan 8 kohdan mukaista ilmoitusta eli pyytää tekemään keskittymästä tai hankintamenettelystä ilmoituksen siitä riippumatta, etteivät ilmoittamisen kynnysarvot täyty.

Artikloissa 13 ja 35 on viitattu vain yleisesti jäsenvaltion velvollisuuteen yksilöimättä kansallista toimivaltaista viranomaista tai muuta tahoa.

Momentissa 1 säädettäisiin, että Euroopan komission tietopyyntöihin perustuvasta tiedonsaantioikeudesta asetuksen perusteella säädetään asetuksen 13 artiklassa. Artikla 13 koskee yleisesti komission tietopyyntöjä ja artiklan 5 kohta jäsenvaltioiden velvollisuutta antaa kaikki tarvittavat tiedot komissiolle asetuksen tehtävien suorittamiseksi.

Momentissa 2 säädettäisiin, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto toimisi kansallisena yhteysviranomaisena asetuksen 13 artiklan 5 kohdan osalta tilanteissa, joissa komission tiedossa ei ole mille kansalliselle viranomaiselle tai 3 momentin mukaiselle hankintayksikölle tietopyyntö tulisi osoittaa. Kilpailu-ja kuluttajavirasto toimisi yhteysviranomaisena myös asetuksen oma-aloitteista tietojen toimittamista koskevan 35 artiklan 1 kohdan osalta tilanteissa, joissa muu kansallinen viranomainen tai 3 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö ei toimita tietoa tai asiakirjaa suoraan komissiolle.

Niitä kansallisia viranomaisia tai hankintayksikköjä, joita komission jäsenmaalle osoittama tietopyyntö koskee, ei voida etukäteen määritellä tyhjentävästi. Siksi pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, minkä kansallisen viranomaisen kautta komission tietopyynnöt välitettäisiin Suomessa ja Suomen tietojenantovelvollisuuden alaan kuuluvat tiedot toimitettaisiin komissiolle tilanteissa, joissa komission tiedossa ei ole oikeaa kansallista viranomaista tai hankintayksikköä.

Momentissa 3 säädettäisiin, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada asetuksen 13 artiklan 5 kohdassa ja 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tietoja toiselta viranomaiselta, hankintalain 5 §:n mukaiselta hankintayksiköltä ja erityisalojen hankintalain 5 §:n mukaiselta hankintayksiköltä ja luovuttaa tiedot edelleen komissiolle.

Asetuksessa viitataan julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä hankintaviranomaisiin ja hankintayksiköihin. Käsiteltävänä olevassa esityksessä viitataan vain hankintayksiköihin, jotka kattavat kansallisen määrittelyn mukaisesti myös hankintaviranomaiset. Esityksessä viitataan myös muihin kansallisiin viranomaisiin, joilla tarkoitetaan muita kuin julkisiin hankintamenettelyihin liittyviä viranomaisia kuten esimerkiksi virastoja.

Hankintayksiköitä ovat hankintalain 5 §:n mukaan 1 valtion, hyvinvointialueiden, hyvinvointiyhtymien, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset; 2) evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset, 3) valtion liikelaitokset, 4) julkisoikeudelliset laitokset sekä 5) mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1–4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n mukaisia viranomaishankintayksikköjä ovat yhtä tai useaa lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät. Pykälän mukaan muita hankintayksikköjä ovat lisäksi lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat julkiset yritykset sekä viranomaisen myöntämän erityis- tai yksinoikeuden nojalla toimivat yksiköt.

Kansallinen yhteystaho olisi lähinnä tekninen yhteystaho tietopyyntöjen ja tietojen välittämiselle komission ja Suomen välillä, eikä yhteystaho esimerkiksi muokkaisi tai kontrolloisi lähetettävän tiedon sisältöä. Kansallisesta yhteystahosta säätäminen ei poistaisi kunkin kansallisen viranomaisen vastuuta omalta osaltaan täyttää asetuksen mukaiset velvoitteensa. Vastuu komissiolle toimitettavien tietojen oikeellisuudesta olisi tietoja antavalla viranomaisella tai hankintayksiköllä, ei tiedot komissiolle välittävällä Kilpailu- ja kuluttajavirastolla. Kun Kilpailu- ja kuluttajavirasto välittäisi komission Suomelle osoittaman tietopyynnön oikeaksi katsomalleen toiselle kansalliselle viranomaiselle tai hankintayksikölle, se viittaisi pyynnön yhteydessä suoraan sovellettavan asetuksen 13 artiklan 5 kohtaan ja tässä esityksessä ehdotettavaan Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain käsiteltävänä olevaan pykälään. Komission tietopyyntö voi koskea usean eri kansallisen viranomaisen tai hankintayksikön hallussa olevaa tietoa ja tällöin virasto välittäisi tietopyynnön usealle eri viranomaiselle tai hankintayksikölle.

Hallintolain 21 §:n mukaan viranomaisen, jolle on erehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi, on viipymättä siirrettävä asiakirja toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Siirrosta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle. Hallintolain 21 § soveltuu myös tapauksessa, jossa kansallinen viranomainen, jonka komissio on identifioinut ja lähettänyt sille tietopyynnön, osoittautuu vääräksi viranomaiseksi. Tietopyynnön virheellisesti saaneen viranomaisen tulisi siirtää tietopyyntö oikeaksi katsomalleen toiselle kansalliselle viranomaiselle ja ilmoittaa siirrosta komissiolle.

Viranomaisten välistä yhteistyötä koskevan hallintolain 10 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekä muutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä. Tietopyynnön saaneen Suomen viranomaisen tulee siten muutoinkin tehdä yhteistyötä muiden kansallisten viranomaisten kanssa oikean kansallisen viranomaisen identifioimiseksi ja sujuvan komission ja Suomen välisen tiedonkulun varmistamiseksi.

Jos kansallinen viranomainen tai hankintayksikkö ei reagoisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston sille välittämään komission tietopyyntöön tai ei toimittaisi tietoa kohtuullisessa ajassa muistutusviestistä huolimatta, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi ilmoittaa komissiolle käsityksensä siitä, mikä kansallinen viranomainen tai hankintayksikkö on oikea taho vastaamaan tietopyyntöön ja kertoa, että tietopyyntö on tuloksetta välitetty tälle viranomaiselle tai hankintayksikölle. Oikeita yhteystahoja voi olla useampia. Koska komissio on asetuksen yksinomainen soveltaja, kansallinen yhteystaho ei toimisi yleisenä kansallisena neuvontatahona asetuksen soveltamiseen liittyvien tapauskohtaisten substanssikysymysten osalta. Ehdotettavan kansallisen yhteyspisteen perustamista ei asetuksen artiklatekstissä edellytetä, mutta komissio on suhtautunut myönteisesti yhteyspisteen perustamiseen sujuvan tiedonkulun varmistamiseksi. Komission ja yritysten väliset tietopyynnöt ja vastaukset niihin eivät kulkisi kansallisen yhteystahon kautta, vaan suoraan komission ja yritysten välillä.

Kansallisen yhteystahon nimeäminen ei estäisi eikä vapauttaisi yrityksiä ja hankintayksiköitä vastaamasta suoraan komissiolle yksilöidysti niille osoitettuihin tietopyyntöihin, jotka eivät välittyisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta. Jos komission tietopyyntö kohdistuisi suoraan hankintayksikölle, hankintayksikkö toimittaisi tiedon tai asiakirjan suoraan komissiolle. Vastaavasti toimittaisiin, jos komission tietopyyntö kohdistuisi suoraan johonkin kansalliseen viranomaiseen. Jos komission tietopyyntö tulisi kansalliselle viranomaiselle tai hankintayksikölle Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta, vastaus komissiolle toimitettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta.

Selvyyden vuoksi voidaan todeta, että 30 artiklan mukaisissa tilanteissa hankintayksikön ja komission välillä tieto ei kulkisi kansallisen yhteystahon kautta.

Komissio saattaa kysyä Suomelta esimerkiksi yritysten markkinoilla toimimiseen tai yleisesti markkinoihin tai julkisiin hankintamenettelyihin liittyen tilastotietoja tai muita tietoja, joita Suomessa voi antaa jokin ministeriö vai virasto. On mahdollista, että komissio pyytää kansallisen yhteystahon kautta esimerkiksi hankintayksikön julkisessa hankintamenettelyssä vastaanottamia tarjouksia. Komissio voi pyytää jäsenmaalta tietoja myös 36 artiklan mukaisiin markkinatutkimuksiin, joita komissio voi tehdä tietystä alasta, tietyntyyppisestä taloudellisesta toiminnasta tai tiettyyn tukivälineeseen perustuvan tuen käytöstä. On mahdollista, että komissio pyytäisi jäsenvaltiolta tietoja myös ulkomaisen tuen myönteisistä tai kielteisistä vaikutuksista asetuksen 6 artiklan mukaisesti tekemänsä tasapainotestin tueksi.

Edellä nykytilan arviointia koskevassa jaksossa 3.2.2 käsiteltyjen syiden ja erityisesti selkeyden vuoksi tiedonkulusta kansallisen yhteyspisteen kautta esitettäisiin säädettäväksi kansallisesti salassapidon murtavalla vaikutuksella. Salassapitosäännösten estämättä –muotoilu esitetyn pykälän 3 ja 4 momenteissa tarkoittaa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) tai muun lain salassapitosäännöksiä. Asetuksen 13 artiklan mukainen tietojenantovelvollisuus komissiolle koskee myös salassapidettävää tietoa asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle kaikki tarvittavat tiedot asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi.

Artiklan 35 kohdan 1 perusteella luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt ja yhdistykset voivat toimittaa komissiolle halussaan olevia tietoja ulkomaisista tuista, jotka voivat vääristää sisämarkkinoita. Tämän suoran toimittamismahdollisuuden lisäksi tietoa olisi siis mahdollista toimittaa komissiolle oma-aloitteisesti myös Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta.

Koska salassapidettävien tietojen luovuttamisesta ja toisaalta saamisesta ei tule säätää kaksinkertaisesti, pykälässä ei esitetä säädettäväksi, että muilla kansallisilla viranomaisilla ja hankintayksiköillä olisi oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä asetuksen mukaista tietoa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka välittäisi ne edelleen komissiolle. Viraston oikeus saada 3 momentin mukaisia tietoja tarkoittaa kuitenkin, että muulla kansallisella viranomaisella ja momentissa 3 tarkoitetulla hankintayksiköllä olisi oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 35 artiklan 1 kohdan perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tieto, jonka virasto välittäisi edelleen komissiolle. Muulla kansallisella viranomaisella tai hankintayksikölle olisi siten oikeus luovuttaa myös ei –julkista tietoa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka välittäisi tiedon tai asiakirjan eteenpäin komissiolle.

Virasto toimisi myös komission niiden mahdollisten ilmoitusten kohteena, joissa asetuksen 13 artiklan 7 kohdan mukaan komissio ilmoittaa jäsenvaltiolle, jos luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön suostumukseen perustuva haastattelu tapahtuu Suomessa.

Tietojen toimittamista komissiolle koskevassa asetuksen 35 artiklassa ei säädetä tietojen toimittamisesta komissiolle tasapainotestin tekemistä varten. Artiklassa 35 säädetään tietojen toimittamisesta tilanteissa, joissa epäillään sellaisen ulkomaisen tuen olemassaoloa, joka voi vääristää sisämarkkinoita. Asetuksen 21 johdantokohdassa todetaan, että jäsenvaltiot sekä luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat toimittaa tietoja ulkomaisen tuen myönteisistä vaikutuksista, jotka komission olisi otettava asianmukaisesti huomioon tasapainotestiä tehdessään. Asetuksen 6 artiklan mukaista tasapainotestiä tehdessään komissio on jo todennut, että asiassa on kyse sisämarkkinoita vääristävästä ulkomaisesta tuesta. Tasapainotestiä tehdessään komission olisi selvitettävä muun muassa unionin politiikan tavoitteisiin liittyviä laajempia myönteisiä vaikutuksia. Asetuksen johdantokohdan 21 mukaan kyseisiä politiikan tavoitteita voivat olla erityisesti ympäristönsuojelun ja sosiaalinormien korkea taso sekä tutkimuksen ja kehityksen edistäminen. Julkisissa hankintamenettelyissä komission olisi otettava huomioon vaihtoehtoisten hankintalähteiden saatavuus. Viraston kautta olisi mahdollista välittää komissiolle myös esimerkiksi Suomen näkemyksiä ulkomaisen tuen myönteisistä tai kielteisistä vaikutuksista. Tämä ei estäisi esimerkiksi yrityksiä toimittamasta suoraan komissiolle omia näkemyksiään myönteisistä vaikutuksista. Yritys voi toimittaa näkemyksiään tuen myönteisistä vaikutuksista jo esimerkiksi ilmoituslomakkeen yhteydessä.

Momentin 4 mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei saisi käyttää 3 momentin perusteella saamiaan tietoja muihin tarkoituksiin kuin asetuksessa tarkoitetun komission tiedonsaantioikeuden toteuttamiseen. Virasto ei saisi siten käyttää asetuksen perusteella tietoonsa tulleita tietoja kilpailu- eikä hankintavalvonta-asioiden tutkinnassa.

11.1Tarkastukset

Asetukseen ja käsiteltävänä olevaan esitykseen liittyy yritysten tiloihin tehtäviä tarkastuksia koskevia säännöksiä, mutta kyse ei ole pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin ulottuvista tarkastustoimenpiteistä. Säännöksiä ei ole siten tarpeen arvioida perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kannalta.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 51/2014 vp katsonut, että EU-asetuksiin perustuvien tarkastusten toimittaminen on mahdollista perustaa kokonaisuudessaan asetuksen säännösten varaan. Edellytyksenä tälle on se, että asetuksen asiaa koskevat säännökset ovat riittävän täsmällisiä.

Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 12/2021 vp s 15–16 pitänyt viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan lähtökohtana sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen ( HE 1/1998 vp , s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp, s. 2).

Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan PeVL 12/2019 vp, että tarkastusoikeutta koskeva sääntely perustuu osin EU:n kuluttajasuojaviranomaisten toimivaltuuksiin liittyvään yhteistyöasetukseen (2017/2394, jäljempänä EU:n yhteistyöasetus ). Siltä osin kuin sääntely koskee EU:n yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvia tarkastuksia, perustuslakivaliokunnalla ei ole siitä valtiosääntöistä huomauttamista (ks. PeVL 6/2019 vp, s. 4).

Voidaan arvioida, että tarkastusten tekeminen komission pyynnöstä ja komission avustaminen tarkastusten tekemisessä perustuvat asetuksen 14 artiklan mukaisiin velvoitteisiin ja ne sisältävät julkisen vallan käyttöä. Lisäksi hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Asetuksen sanamuoto ei ole kuitenkaan täsmällinen sen suhteen, mihin kansalliseen viranomaiseen julkisen vallan käyttöä edellyttävä velvoite kohdistuu. Koska EU:n asetuksessa on viitattu jäsenvaltion tarkastuksia koskeviin velvollisuuksiin yksilöimättä tarkemmin velvoitteen kohteena olevaa viranomaista, velvoitettavan viranomaisen eli Kilpailu- ja kuluttajaviraston tarkastuksia koskevasta toimivallasta ja velvoitteista on tarpeen säätää lain tasolla.

Asetus ei jätä kansallista liikkumavaraa sen osalta, tuleeko Suomen toteuttaa tarkastus komission pyynnöstä tai avustaa komissiota tarkastuksella. Komission pyynnöstä tehtävien tarkastusten osalta asetuksessa kuitenkin säädetään, että ne toteutetaan kansallisen lainsäädännön nojalla. Kansallista liikkumavaraa sisältyy siihen, mille kansalliselle viranomaiselle asetuksen edellyttämät tarkastuksiin liittyvät tehtävät annetaan.

11.2Tietojenantovelvollisuus

Asetukseen ja käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyvää viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä voidaan arvioida perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.

Vaikka asetus on sellaisenaan jäsenvaltioita ja kansallisia viranomaisia velvoittavaa sääntelyä, on tarpeen antaa täydentävää kansallista sääntelyä sen varmistamiseksi, että kansalliset viranomaiset ja hankintayksiköt voivat tehdä komission kanssa asetuksen edellyttämää yhteistyötä tietojenvaihdon osalta. Esityksessä esitetään säädettäväksi, minkä kansallisen viranomaisen kautta komission Suomeen jäsenmaana kohdistuvat tietopyynnöt välitettäisiin ja minkä viranomaisen kautta Suomen tietojenantovelvollisuuden alaan kuuluvat tiedot voitaisiin toimittaa komissiolle tilanteissa, joissa komission tiedossa ei ole mille kansalliselle viranomaiselle tai hankintayksikölle tietopyyntö tulisi osoittaa. Esityksessä esitetään säädettäväksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston roolista kansallisena yhteysviranomaisena ja oikeudesta saada salassapitosäännösten estämättä toiselta kansalliselta viranomaiselta ja hankintayksiköltä tieto asetuksen 13 artiklan 5 kohdan ja 35 artiklan 1 kohdan perusteella ja luovuttaa tieto edelleen komissiolle.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut EU:n yhteistyöasetukseen perustuvaa kuluttajaviranomaisen valvontatoimivaltuuteen liittyvää tiedonsaantioikeutta (PeVL 12/2019 vp). Perustuslakivaliokunta tarkasteli tiedonsaantioikeutta perustuslain 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunta piti selvänä, että EU:n sekundäärioikeuden etusijan vuoksi yhteistyöasetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaan sääntelyyn liittyvässä vakiintuneessa käytännössä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Koska säädetyn oli tarkoitus kattaa asetusta laajemmin tiedonsaantioikeuksia myös yksinomaan kansallisen harkinnan perusteella, valiokunnan mielestä tiedonsaantioikeutta koskevaa sääntelyä oli, yhteistyöasetuksen mahdollistamissa puitteissa, täsmennettävä erikseen luetteloimalla ne yksityiselämän suojan ytimeen kuuluvat arkaluonteiset tiedot, joita tiedonsaantioikeuden oli tarkoitus kattaa. Vaihtoehtoisesti tiedonsaantioikeus oli sanonnallisesti sidottava säännöksessä välttämättömään asetuksessa säädetyn tiedonsaantioikeuden soveltamisen tai säännöksessä erikseen ja täsmällisesti määritellyn muun tarkoituksen kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä arvioitavassa sääntelykontekstissa ensisijaisesti oli kuitenkin syytä pyrkiä arkaluonteisten tietojen osalta mahdollisimman täsmälliseen ja tarkkarajaiseen luettelointiin.

Käsiteltävänä olevassa esityksessä on kyse asetuksen velvoitteista, kuten edellä mainitussa perustuslakivaliokunnan käsittelemässä tapauksessakin. Perustuslakivaliokunnan mukaan asetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaan sääntelyyn liittyvässä vakiintuneessa käytännössä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä ei esitetä säädettäväksi tietojensaannista asetusta laajemmin ja säännöksessä viitataan asetukseen. Asetuksen sanamuoto ei kuitenkaan edellytä, että jäsenvaltion tietopyyntöihin vastaamisen velvoite toteutettaisiin käytännössä perustamalla kansallinen yhteystaho. Asetuksen 13 artiklan mukainen yritysten ja jäsenvaltioiden velvollisuus toimittaa komissiolle tietoja kattaa ”kaikki tarvittavat tiedot”. Jäsenvaltioiden osalta tietojenantovelvollisuus koskee kaikkea tarvittavaa tietoa asetuksella komissiolle annettujen tehtävien suorittamiseksi. Lisäksi voidaan todeta, että ulkomaisia tukia koskeva asetus koskee luonteensa puolesta taloudellista toimintaa. Taloudellista toimintaa koskevat komissiolle lähetettävät vastaukset voivat kuitenkin sisältää myös joitakin henkilötietoja kuten esimerkiksi taloudellisen toiminnan vastuuhenkilöiden tietoja.

Julkisuuslain 29 §:n mukainen ajattelu puoltaisi sitä, että salassapidon murtavasta vaikutuksesta säädettäisiin nimenomaisesti.

11.3Säätämisjärjestyksen arviointi

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

7 b §Tarkastukset ulkomaisia tukia koskevan asetuksen perusteella

7 c §Tietojenvaihto ulkomaisia tukia koskevan asetuksen perusteella