HE 104/2023

1Asian tausta ja valmistelu

2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Toimenpiteistä työntekijän turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä on annettu niin kutsuttu työsuojelun puitedirektiivi (Neuvoston direktiivi toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä (89/391/ETY)). Vuonna 2004 annettu syöpädirektiivi on kuudes työsuojelun puitedirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi. Syöpädirektiivin tarkoituksena on ehkäistä ja vähentää työperäisiä altistumisia syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille ja perimää vaurioittaville aineille ja niistä johtuvia syöpäkuolemia. Altistumista direktiivissä tarkoitetuille altisteille pyritään vähentämään erityisesti asettamalla niille raja-arvoja.

Vuonna 2004 annetussa syöpädirektiivissä säädettiin sitovista raja-arvoista kolmelle aineelle. Syöpädirektiiviä on sittemmin vuosina 2017 ja 2019 muutettu kolmella päivitysdirektiivillä, joilla on säädetty uusista sitovista raja-arvoista syöpävaarallisille aineille. Syöpädirektiivin päivitystyö ja uusien sitovien raja-arvojen asettaminen jatkuivat syöpädirektiivin neljännellä päivitysdirektiivillä, jolla syöpävaarallisille nikkeliyhdisteille ja akryylinitriilille säädettiin uudet sitovat raja-arvot ja bentseenin raja-arvoa tiukennettiin.

3Nykytila ja sen arviointi

Työturvallisuuslaki (738/2002) on yleislaki, jota sovelletaan lähes kaikkeen työhön. Työturvallisuuslakia ja sen nojalla annettuja alemman asteisia säädöksiä sovelletaan myös työhön, jossa työntekijät altistuvat tai voivat altistua syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville, perimää vaurioittaville tai lisääntymiselle vaarallisille tekijöille. Työturvallisuuslain tavoitteena on parantaa työympäristöä ja työolosuhteita työntekijöiden työkyvyn turvaamiseksi ja ylläpitämiseksi sekä ennalta ehkäistä ja torjua työtapaturmia, ammattitauteja ja muita työstä ja työympäristöstä johtuvia työntekijöiden terveydelle aiheutuvia haittoja. Työturvallisuuslaissa säädetään esimerkiksi työnantajan yleisestä huolehtimisvelvollisuudesta, työn vaarojen selvittämisestä ja arvioinnista, erityistä vaaraa aiheuttavasta työstä, työympäristön ja työn suunnittelusta, työntekijälle annettavasta opetuksesta ja ohjauksesta sekä henkilösuojainten käytöstä. Työturvallisuuslain 38 §:ssä säädetään kemiallisista tekijöistä ja työssä käytettävistä vaarallisista aineista. Sen mukaan työntekijän altistuminen turvallisuudelle tai terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttaville kemiallisille tekijöille on rajoitettava niin vähäiseksi, ettei niistä aiheudu haittaa tai vaaraa työntekijän turvallisuudelle tai terveydelle taikka lisääntymisterveydelle.

Työturvallisuuslain nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa työhön liittyvän syöpävaaran torjunnasta (1267/2019) säädetään keinoista, joilla työntekijöitä suojellaan syöpävaarallisille tekijöille ja perimää vaurioittaville aineille altistumiselta. Asetuksessa säädetään esimerkiksi täsmentävästi vaarojen tunnistamisesta ja riskien arvioinnista, riskeille erityisen alttiista työntekijöistä, altisteiden korvaamisesta, altistumisen estämisestä ja vähentämisestä, altistumisen raja-arvoista, torjuntakeinoista altistumisen estämiseksi ja vähentämiseksi, hygieniasta ja henkilökohtaisesta suojauksesta, altistumisen seurannasta, terveystarkastuksista, opetuksesta ja ohjeista sekä tiedottamisesta.

Syöpädirektiivin mukaisista altistumistiedoista ja niiden säilyttämisestä säädetään kansallisesti ASA-laissa. Voimassa olevassa ASA-laissa säädetään työnantajan pitämästä luettelosta ja valtakunnallisesta Työterveyslaitoksen ylläpitämästä rekisteristä (jäljempänä ASA-rekisteri ), joita lain 1 §:n mukaan pidetään syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville aineille ja menetelmille ammatissaan altistuvien seurantaa, sairauden ennaltaehkäisyä sekä tutkimusta varten. ASA-lain 2 §:ssä on määritelmät syöpäsairauden vaaraa aiheuttavalle tekijälle sekä perimää vaurioittavalle aineelle.

Nimenomaisesti ASA-rekisteristä säädetään ASA-lain 5—7 §:ssä. Lain 5 §:ssä säädetään ASA-rekisterin rekisterinpitäjänä toimivasta Työterveyslaitoksesta ja 6 §:ssä säädetään, missä tilanteissa ja miten työnantajan tulee ilmoittaa tiedot ASA-rekisteriin. ASA-lain 7 §:ssä säädetään ASA-rekisteriin ilmoitettavien tietojen säilytysajan pituudeksi 80 vuotta viimeisen tiedon merkitsemisestä. Syöpäsairauden vaaraa aiheuttavalle tekijälle altistumisen ja syövän ilmenemisen välinen aika voi olla jopa vuosikymmeniä, joten kyseisten tietojen säilyttämisajan on oltava riittävän pitkä, jotta työperäisen altistumisen ja syöpään sairastumisen välistä syy-yhteyttä on mahdollista seurata ja arvioida.

ASA-lain 8 §:ssä säädetään tilanteista, joissa vakuutuslaitoksella on salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä oikeus saada välttämättömiä tietoja altistuneesta työntekijästä niin työnantajan pitämästä luettelosta kuin Työterveyslaitoksen ylläpitämästä ASA-rekisteristä. Pykälässä säädetään myös vastaavasta sosiaali- ja terveysministeriön sekä työsuojeluvalvonnasta vastaavan viranomaisen tiedonsaantioikeudesta. Lain 9 §:n mukaan työsuojeluviranomainen valvoo lain noudattamista työnantajaan kohdistuvien velvollisuuksien osalta. Lain 10 §:ssä puolestaan säädetään, että 6 §:n mukaisen ilmoitusvelvollisuuden tahallinen tai huolimattomuudesta johtuva laiminlyönti johtaa sakkoon ilmoittamisvelvollisuuden rikkomuksesta.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Syöpädirektiivin päivitysdirektiivi mahdollistaa kansallisen liikkumavaran käyttämisen, joten esityksessä ehdotettuja muutoksia ASA-lakiin valmisteltaessa vaihtoehtojen punnintaa on tehty erityisesti lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistuneiden työntekijöiden altistumistietojen säilytyspaikasta ja –ajasta. Syöpädirektiivin mukaan työnantajan tulee pitää ajanmukaista luetteloa direktiivin mukaisille altisteille altistuvista työntekijöistä. Syöpädirektiivin päivitysdirektiivin mukaan lisääntymiselle vaarallisille aineille altistuvien työntekijöiden altistumistietoja tulee säilyttää kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti vähintään viisi vuotta altistumisen päättymisestä. Säilytysaikaa on arvioitu erityisesti syöpädirektiivin ja ASA-lain tarkoituksen sekä henkilötietojen suojan kannalta.

Esityksessä ehdotettujen muutosten vaihtoehtoiseksi toteuttamistavaksi on tunnistettu lisääntymiselle vaarallisten tekijöiden ja niitä koskevien altistumistietojen ilmoittaminen kansalliseen ASA-rekisteriin. Tätä vaihtoehtoa koskien on tarkasteltu kahta variaatiota. Variaatiossa yksi tiedot ilmoitettaisiin ASA-rekisteriin, jossa niitä säilytettäisiin yhtä pitkään kuin muita ASA-rekisteriin ilmoitettavia tietoja (ASA-lain mukaan tietoja säilytetään 80 vuotta ja Arkistolaitoksen päätöksen mukaan tiedot arkistoidaan pysyvästi). Variaatiossa kaksi tiedot ilmoitettaisiin ASA-rekisteriin, mutta niitä säilytettäisiin lyhyemmän aikaa kuin muita ASA-rekisteriin ilmoitettavia tietoja.

Altistumistiedot sisältävät henkilötietoja. Henkilötietojen suoja on perusoikeus ja henkilötietojen käsittelyn tulee täyttää yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen sääntelyn mukaiset edellytykset. Lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä koskevien altistumistietojen osalta ei ole tunnistettu painavia perusteita yhtä pitkälle säilytysajalle kuin syöpäsairauden vaaraa aiheuttavia ja perimää vaurioittavia tekijöitä koskeville altistumistiedoille on ASA-laissa säädetty. Syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille (jotka usein ovat myös perimää vaurioittavia) altistuneiden työntekijöiden altistumistietojen pitkä säilytysaika on perusteltu, sillä syövät voivat kehittyä vuosikymmentenkin aikana. Lisääntymiselle vaarallisten tekijöiden osalta ei ole odotettavissa vastaavia vuosikymmenten kuluttua ilmeneviä vaikutuksia, joiden osalta myös altistumisen ja sairastumisen välinen syy-yhteys olisi mahdollista osoittaa samalla tavalla kuin syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille altistumisen kohdalla. Myös syöpädirektiivin mukaan lisääntymiselle vaarallisille aineille altistuneiden työntekijöiden altistumistietoja säilytetään huomattavan paljon lyhemmän aikaa (vähintään 5 vuotta) kuin työntekijöiden altistumistietoja koskien syöpäsairauden vaaraa aiheuttavia tekijöitä tai perimää vaurioittavia aineita (vähintään 40 vuotta). Käytettävissä olevan tiedon mukaan ja henkilötietojen suojan kannalta ottaen huomioon erityisesti tietojen minimoinnin ja säilytyksen rajoittamisen periaatteet työntekijöiden altistumistietoja lisääntymiselle vaarallisille tekijöille ei olisi oikeasuhtaista säilyttää yhtä pitkään kuin altistumistietoja syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tai perimää vaurioittaville tekijöille säilytetään. Henkilötietoja ei tule säilyttää varmuuden vuoksi. Mikäli variaation yksi tyyppinen ratkaisu tulisi myöhemmin harkittavaksi esimerkiksi tutkimuskäytön mahdollistamiseksi, tulisi edelleen selvittää, olisiko henkilötietojen käsittelyä mahdollista minimoida esimerkiksi henkilötietoja pseudonymisoimalla tai anonymisoimalla vai tekisikö tämä käytännössä tietojen tarkoituksenmukaisen tutkimuskäytön mahdottomaksi.

Vaihtoehtoisen toteuttamistavan variaation kaksi mukaan lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistumiset ilmoitettaisiin ASA-rekisteriin, mutta tietoja säilytettäisiin vain syöpädirektiivin päivitysdirektiivin vähimmäisvelvoitteen mukaisesti viiden vuoden ajan. Tämä tarkoittaisi, että tietoja tulisi poistaa ASA-rekisteristä varsin usein. Arvion mukaan ASA-rekisterissä tapahtuvalla altistumistietojen viiden vuoden ajanjakson säilyttämisellä ei saavutettaisi merkittävää etua verraten siihen, että työnantaja säilyttää tiedot saman ajan. Esimerkiksi tutkimuskäytön kannalta suurempi hyöty olisi todennäköisesti saavutettavissa, jos säilytysaika olisi viittä vuotta pidempi. Vaihtoehtoisen toteuttamistavan variaatiossa kaksi saavutettu hyöty olisi Työterveyslaitoksen mukaan jäänyt varsin vähäiseksi suhteessa siitä aiheutuviin kustannuksiin.

Työterveyslaitoksen selvityksen mukaan vaihtoehto, jossa tiedot ilmoitettaisiin ASA-rekisteriin ja poistettaisiin sieltä viiden vuoden kuluttua, olisi viranomaisvaikutuksiltaan kallein vaihtoehto. Työterveyslaitoksen arvion mukaan tämän vaihtoehdon toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat olleet vähintään 83 000 euroa ja vuosittaiset ylläpitokustannukset noin 26 000 euroa. Työterveyslaitoksen arvion mukaan vaihtoehtoisen toteuttamistavan variaation yksi mukaiset toteuttamiskustannukset olisivat olleet noin 45 000 euroa ja vuosittaiset ylläpitokustannukset noin 16 000 euroa. Vallitsevassa tilanteessa ei ole käytettävissä lisärahoitusta, mikä osaltaan rajaa toteuttavissa olevia vaihtoehtoja.

6Lausuntopalaute

Kirjallisella lausuntokierroksella saapui yhteensä 14 lausuntoa. Lisäksi valtiovarainministeriö totesi, että sillä ei ole asiassa lausuttavaa. Lausuntopyyntö lähetettiin seuraaville tahoille: Akava ry, Ammattiliitto Pro, Autoliikenteen Työnantajaliitto ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, Itä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL, Kemianteollisuus ry, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Lounais-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, Maaseudun Työnantajaliitto MTA ry, Metsäteollisuus ry, oikeusministeriö, Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, Rakennusliitto, Rakennusteollisuus RT ry, STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Yrittäjät, Tehy ry, Teollisuusliitto ry, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Työterveyslaitos ja Valtion työmarkkinalaitos VTML. Lausunnon toimittivat seuraavat tahot: aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet (yhteinen lausunto), Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, oikeusministeriö, Rakennusliitto ry, Suomen Ammattiliittojen keskusjärjestö SAK ry, Suomen Yrittäjät ry, Talonrakennusteollisuus ry, Teollisuusliitto ry, Tehy ry., Tietosuojavaltuutetun toimisto ja Työterveyslaitos.

Lausunnoissa lähtökohtaisesti kannatettiin esityksen tavoitteita ja ASA-lain soveltamisalan laajentamista lisääntymiselle vaarallisiin tekijöihin ja niille altistuviin työntekijöin. ASA-lain muuttamista pidettiin tarpeellisena syöpädirektiivin päivitysdirektiivin velvoitteiden kansalliseksi täytäntöönpanemiseksi.

Saapuneissa lausunnoissa esitettiin eriäviä näkemyksiä esityksessä ehdotettuun tietojen säilytyspaikkaan ja –aikaan koskien lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä ja niille altistuvia työntekijöitä. Tietosuojavaltuutetun toimisto katsoi lausunnossaan, että esitysluonnoksessa esitetyt perusteet tietojen säilytysajan määrittämiselle koskien lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä ja niille altistuvia työntekijöitä ovat yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisten tietojen minimoinnin ja säilytyksen rajoittamisen periaatteiden mukaiset. Tietosuojavaltuutetun toimisto piti perusteltuna, että kyseisten tietojen säilytysaika on rajoitettu viiteen vuoteen. Lisäksi tietojen säilytyksen rajoittamisen kannalta tietosuojavaltuutetun toimisto piti tarkoituksenmukaisena, että työnantaja pitäisi luetteloa lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä ja niille altistuvista työntekijöistä, eikä tietoja ilmoitettaisi ASA-rekisteriin.

Oikeusministeriön lausunnon mukaan esitysluonnoksessa on asianmukaisesti selostettu altistumistietojen käsittelyyn sovellettavaa sääntelyä sekä esityksessä ehdotettuihin muutoksiin liittyvää henkilötietojen suojan näkökulmaa. Oikeusministeriön lausunnon mukaan jatkovalmistelussa esitystä tulisi täydentää arvioimalla tietosuoja-asetuksen salliman sääntelyliikkumavaran käyttöä ja tarvetta erityissääntelyn antamiselle.

Monissa muissa lausunnoissa puolestaan kannatettiin esityksessä tunnistettujen vaihtoehtoisten toteuttamistapojen mukaisia ratkaisuja. Suurimmassa osassa lausunnoista esitettiin, että tiedot lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä ja niille altistuvista työntekijöistä tulisi ilmoittaa ASA-rekisteriin. Tätä esitettiin niin palkansaajajärjestöjen kuin työnantajajärjestöjen lausunnoissa. Tietojen ilmoittaminen ASA-rekisteriin katsottiin tärkeäksi erityisesti altistumistietojen mahdollisen tutkimus- ja seurantakäytön, tietojen oikeellisuuden ja yhtenäisten menettelytapojen vuoksi. Tärkeänä pidettiin, että altistumistiedot säilytettäisiin samassa paikassa, ASA-rekisterissä, josta ne olisivat helpommin hyödynnettävissä niin seurantaan ja tutkimuskäyttöön kuin valvontaankin. Lisäksi lausunnoissa nostettiin esiin huoli, miten työnantajat toteuttaisivat luettelonpitovelvoitteen tietosuojavaatimusten mukaisesti ja toisaalta huoli siitä, tulisivako kaikki altistumiset merkityiksi työnantajan luetteloon. Lausunnoissa työnantajan luettelonpitovelvoitteen laajenemisen katsottiin aiheuttavan työnantajalle lisätyötä ja kustannuksia. Käytetystä työajasta tai työnantajalle aiheutuvista kustannuksista ei lausunnoissa kuitenkaan esitetty numeerisia arvioita. Toisaalta eräässä lausunnossa myös todettiin, että työantajalle aiheutuvaa hallinnollista taakkaa voisi jopa hillitä, että tietoja lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä ja niille altistuvista työntekijöistä ei ilmoitettaisi ASA-rekisteriin.

Melko monessa lausunnossa myös esitettiin, että altistumistietoja lisääntymiselle vaarallisille tekijöille tulisi säilyttää pidempään kuin esitysluonnoksessa ehdotetut viisi vuotta. Eräissä lausunnoissa näille tiedoille esitettiin yhtä pitkää säilytysaikaa kuin muillekin ASA-rekisteriin ilmoitettaville tiedoille. Muutamissa lausunnoissa esitettiin, että työntekijöiden altistumistietoja lisääntymiselle vaarallisille tekijöille tulisi säilyttää pidempään kuin viisi vuotta, mutta lyhyemmän aikaa kuin muita ASA-rekisteriin ilmoitettavia tietoja. Lausunnoissa nousi esiin myös kysymys tietojen anonymisoinnista, joka voisi mahdollistaa tietojen pidemmän säilytysajan ja näin ollen laajemman tutkimuskäytön.

Useammassa lausunnossa todettiin, että olisi perusteltua investoida ASA-rekisterin kehittämiseen. ASA-rekisterin kehittäminen katsottiin tarpeelliseksi, jotta myös altistumistiedot lisääntymiselle vaarallisille tekijöille voitaisiin ilmoittaa sinne turvallisesti riippumatta niiden mahdollisesti muista tiedoista poikkeavasta säilytysajasta.

Muutamissa lausunnoissa otettiin myös kantaa, mille viranomaiselle altistumistiedot lisääntymiselle vaarallisille tekijöille tulisi toimittaa tilanteissa, joissa työnantaja lopettaa toimintansa. Näissä lausunnoissa esitettiin, että tiedot tulisi toimittaa Työterveyslaitokselle, eikä työsuojeluviranomaiselle, kuten esityksessä ehdotetaan. Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet tai Työterveyslaitos eivät lausuneet tästä. Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet eivät myöskään lausuneet, että ehdotuksen mukainen tehtävä aiheuttaisi niille lisäkustannuksia.

Monessa lausunnossa korostettiin lakimuutoksesta viestimisen tärkeyttä. Lausuntojen mukaan viestiä tulisi niin työpaikoille kuin työterveyshuollolle. Erityisen tärkeänä pidettiin työnantajien selkeää ohjeistusta ja ohjeellista aineluetteloa sekä mahdollista muuta tukimateriaalia. Lisäksi muutamissa lausunnoissa nousi esiin myös altistuneen työntekijän asema ja hänen tiedonsaantioikeuksiinsa liittyvät asiat. Rekisteröidyn informoinnista ja tiedonsaantioikeudesta säädetään yleisessä tietosuoja-asetuksessa. Asiaa on käsitelty myös voimassa olevan ASA-lain antamisen yhteydessä ( HE 88/2019 vp ).

Lausuntopalautetta on arvioitu esityksen jatkovalmistelussa. Lausuntopalautteen johdosta esityksen perusteluja on tarkennettu ja esimerkiksi tietosuoja-asetuksen salliman sääntelyliikkumavaran käyttöä kansallisen erityissääntelyn antamiseksi on avattu, kuten oikeusministeriö lausunnossaan edellytti.

Esityksessä ehdotetun mukaisiin pykäläluonnoksiin ei lausuntojen johdosta ole tehty muutoksia. Monessa lausunnossa ehdotettiin kuitenkin, että tiedot työntekijän lisääntymiselle vaaralliselle tekijälle altistumisesta tulisi ilmoittaa ASA-rekisteriin, jossa näitä tietoja säilytettäisiin kauemmin kuin viisi vuotta. Tätä vaihtoehtoa on tarkasteltu valmistelun aikana ja sitä on käsitelty HTP-jaostossa sekä avattu esitysluonnoksen luvussa, joka käsittelee muita toteuttamisvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia (luku 5). Lausunnoissa ehdotetut kyseiset muutokset ASA-lakiin vaatisivat tarkempaa arviointia ja lisätarkastelua, jota tässä yhteydessä ei ole mahdollista toteuttaa. Lisäksi ne edellyttäisivät lisärahoitusta, jota ei tällä hetkellä ole käytettävissä. Lausunnoissa kannatettu toteuttamisvaihtoehto tarkoittaisi todennäköisesti budjettivaikutuksia sisältävän esityksen antamista. Lausunnot ovat tärkeitä tulevaisuuden varalta, ja niitä on mahdollista hyödyntää valmistelussa myös myöhemmin, jos ASA-lakia muuna ajankohtana avattaisiin uudelleen ja ASA-rekisteriä kehitettäisiin edelleen.

Syöpädirektiivin 15 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksen lopettaessa toimintansa altistumista koskevat asiakirjat on annettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti vastuussa olevan viranomaisen käyttöön. Työturvallisuuslain 40 a §:n 4 momentissa on vastaavantyyppistä sääntelyä koskien luetteloa biologisille tekijöille altistuneista työntekijöistä. Sen mukaan luettelo biologisille tekijöille altistuneista työntekijöistä on annettava työsuojeluviranomaisen käyttöön työnantajan lopettaessa toimintansa. Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet ovat HTP-jaostossa tapahtuneen valmistelun yhteydessä katsoneet perustelluksi, että tilanteessa, jossa yritys lopettaa toimintansa, altistumistiedot koskien lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä annettaisiin työsuojeluviranomaiselle jäljellä olevaksi ajaksi.

Lausunnoissa esitettyjä esityksestä riippumattomia ehdotuksia ei ole ollut mahdollista ottaa huomioon jatkovalmistelussa.

7Säännöskohtaiset perustelut

Lain nimike muutettaisiin vastaamaan paremmin lain sisältöä. Esityksessä ehdotettu uusi nimike olisi Laki syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville, perimää vaurioittaville ja lisääntymiselle vaarallisille tekijöille ammatissaan altistuvien luettelosta ja rekisteristä.

1 §.Luettelon ja rekisterin käyttötarkoitus. Pykälään lisättäisiin lisääntymiselle vaaralliset tekijät. Lisäksi syöpäsairauden vaaraa aiheuttavat aineet ja menetelmät muutettaisiin syöpäsairauden vaaraa aiheuttaviksi tekijöiksi ja pykälään lisättäisiin maininta perimää vaurioittavista tekijöistä.

Pykälään ehdotetut muutokset vastaisivat syöpädirektiivin päivitysdirektiivin mukaan laajentunutta direktiivin soveltamisalaa. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperuste ja yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö on kuvattu esityksen luvussa 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

2 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin uutena 3 kohtana määritelmä lisääntymiselle vaaralliselle tekijälle. Lisäksi pykälän 1 ja 2 kohdan määritelmiä selkeytettäisiin, mutta sisällöllisesti ne vastaisivat voimassa olevaa sääntelyä.

Kaikkiin määritelmiin sisältyisi jatkossa b alakohdat, joilla määritelmät ulotettaisiin kattamaan myös työhön liittyvän syöpävaaran torjunnasta annetun valtioneuvoston asetuksen liitteessä I tarkoitetut työmenetelmät. Voimassa olevan asetuksen liitteessä ei ole lueteltu perimää vaurioittavia tai lisääntymiselle vaarallisia työmenetelmiä. Mitä ilmeisemmin tällaisia työmenetelmiä tullaan kuitenkin lisäämään syöpädirektiiviin lähivuosina. Meneillään olevan syöpädirektiivin viidennen päivitysdirektiivin valmistelun yhteydessä on esimerkiksi käyty neuvotteluja direktiivin vastaavaan liitteeseen tehtävästä lisäyksestä koskien työtä, jossa altistutaan syöpävaarallisille, perimää vaurioittaville tai lisääntymiselle vaarallisille lääkeaineille. EU:ssa on tässä vaiheessa päädytty kyseisen muutoksen osalta resitaalilisäykseen, jonka mukaan komissio valmistelee asiaa myöhempään direktiivipäivitykseen. Lisäämällä b alakohdat ASA-lain määritelmiin voitaisiin ASA-laki ulottaa kattamaan syöpädirektiivin päivitysten myötä direktiivin liitteeseen tulevat muutokset.

Pykälään ehdotetut muutokset perustuvat syöpädirektiivin ja sen päivitysdirektiivin 2 artiklan mukaisiin määritelmiin sekä 2 ja 3 kohtien b alakohtien osalta hyväksyttyihin sekä valmisteilla oleviin syöpädirektiivin muutoksiin.

3 §.Luettelo työpaikan altisteista ja altistuneista työntekijöistä. Pykälään lisättäisiin lisääntymiselle vaaralliset tekijät, minkä seurauksena työnantajan luettelonpitovelvollisuus laajenisi kattamaan lisääntymiselle vaaralliset tekijät ja niille altistuvat työntekijät. Pykälän 4 momenttia tarkennettaisiin lisäämällä maininta henkilötunnuksista, sillä työntekijöille ja työntekijöiden edustajille saadaan antaa vain sellaiset ryhmätason tiedot, joissa ei yksilöidä henkilöä. Muutoin pykälä vastaisi voimassa olevaa sääntelyä.

Voimassa olevassa pykälässä ei ole säädetty yksityiskohtaisesti luettelon pitämisen tavasta, vaan tarkoituksena on ollut jättää työnantajalle liikkumavaraa luettelon sopivan teknisen toteuttamistavan valinnassa. Tätä ei olisi tarkoitus muuttaa.

Pykälä perustuisi syöpädirektiivin 12 artiklan c kohtaan, jossa säädetään työnantajan luettelonpitovelvollisuudesta. Yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö on kuvattu esityksen luvussa 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

4 §.Altistumisen toteaminen ja seuranta. Pykälää muutettaisiin siten, että se kattaisi myös lisääntymiselle vaaralliset tekijät. Tämä tapahtuisi lisäämällä maininta lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä pykälän kaikkiin momentteihin. Lisäksi pykälässä käytetty ilmaisu perimää vaurioittava aine muutettaisiin muotoon perimää vaurioittava tekijä, mikä vastaisi määritelmiin esitettyä muutosta. Muutoin pykälä vastaisi voimassa olevaa sääntelyä.

6 §.Tietojen ilmoittaminen ASA-rekisteriin. Voimassa olevan ASA-lain mukaisesti ASA-rekisteriin ilmoitettaisiin työntekijä altistuneeksi, jos työntekijän todetaan ASA-laissa tarkoitetulla tavalla altistuneen syöpäsairauden vaaraa aiheuttavalle tai perimää vaurioittavalle tekijälle. ASA-rekisteriin ei ilmoitettaisi lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistuneita työntekijöitä, minkä vuoksi pykälän sanamuotoa täsmennettäisiin. Yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö on kuvattu esityksen luvussa 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

7 §.Tietojen säilytysaika. Pykälää muutettaisiin siten, että se koskisi ASA-rekisteriin ilmoitettavien tietojen säilytysajan lisäksi myös lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistuneiden tietoja, joita ei ilmoitettaisi ASA-rekisteriin.

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin näkyviin maininta Työterveyslaitoksesta, koska 1 momentti koskee Työterveyslaitoksen pitämässä ASA-rekisterissä olevien tietojen säilyttämistä. ASA-rekisterissä säilytettävien tietojen säilytysaika säilyisi ennallaan. ASA-rekisterissä olevien tietojen arkistointia koskee Arkistolaitoksen arkistolain (831/1994) nojalla antama päätös (AL/5460/07.01.01.03.01/2015), jossa määrätään ASA-rekisterin tietojen pysyvästä arkistoinnista sähköisessä muodossa.

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin työnantajan velvollisuudesta säilyttää tiedot lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä ja niille altistuvista työntekijöistä viiden vuoden ajan. Säilytysaika laskettaisiin työntekijäkohtaisesti viimeisen tiedon merkitsemisestä luetteloon. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös, että työnantajan lopettaessa toimintansa tulee tiedot lisääntymiselle vaarallisista tekijöistä ja niille altistuneista työntekijöistä luovuttaa työsuojeluviranomaisen käyttöön, jonka tulee säilyttää tiedot viiden vuoden määräajasta jäljellä olevan ajan.

Pykälä vastaisi syöpädirektiivin 12 artiklan c kohdassa säädettyä työnantajan velvollisuutta pitää ajanmukaista luetteloa altistuneista työntekijöistä ja 15 artiklassa säädettyä tietojen säilyttämisaikaa. Yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö on kuvattu esityksen luvussa 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

8 §.Tietojen luovuttaminen. Pykälää muutettaisiin siten, että se koskisi tietojen luovuttamista myös lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistumisten osalta siten kuin pykälässä tarkoitetaan. Pykälän lisättäisiin lisääntymiselle vaaralliset tekijät. Pykälän mukaan tietojen saantiin oikeutettuja tahoja salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä olisivat edelleen vakuutuslaitokset ja työsuojeluviranomainen. Niillä olisi pykälässä säädetyn mukaisesti oikeus saada tietoja myös lisääntymiselle vaaralliselle tekijälle altistuneesta työntekijästä. Vakuutuslaitoksella olisi oikeus saada tietoja altistuneesta työntekijästä häntä koskevan etuuden myöntämistä varten. Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueet tarvitsevat tietoja valvontatehtävien hoitamista varten, esimerkiksi tutkittaessa ammattitautia tai pyydettäessä takautuvasti selvitystä työoloista. Pykälästä poistettaisiin sosiaali- ja terveysministeriön oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedonsaantia koskevien rajoitusten estämättä välttämättömiä tietoja, koska ministeriöllä ei ole tarvetta saada salassa pidettäviä tietoja työsuojelullista selvitystä tai päätöksentekoa varten. Muutoin pykälä vastaisi voimassa olevaa sääntelyä.

Yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttö on kuvattu esityksen luvussa 11 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

8Lakia alemman asteinen sääntely

Syöpädirektiivin päivitysdirektiivin muut kuin työnantajan luettelonpitovelvollisuutta koskevat muutokset pantaisiin kansallisesti täytäntöön muuttamalla työturvallisuuslain nojalla annettua valtioneuvoston asetusta työhön liittyvän syöpävaaran torjunnasta.

9Voimaantulo

Syöpädirektiivin neljäs päivitysdirektiivi on annettu 9.3.2022, ja se on tullut voimaan 5.4.2022. Jäsenvaltioiden on saatettava päivitysdirektiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 5.4.2024. Tämän vuoksi ehdotetaan, että laki tulisi voimaan 1.4.2024.

10Toimeenpano ja seuranta

Syöpädirektiivi on toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annetun neuvoston direktiivin erityisdirektiivi. Työsuojelua koskevan puitedirektiivin 17 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on viiden vuoden välein raportoitava komissiolle puitedirektiivin sekä sen erityisdirektiivien täytäntöönpanosta.

11Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotettu laki on merkityksellinen perustuslain 18 §:n kannalta. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. Perustuslain esitöiden mukaan ( HE 309/1993 vp , s. 69) säännöksellä on merkitystä ennen kaikkea työsuojelussa ja siihen liittyvässä toiminnassa. Julkisen vallan on huolehdittava työolojen turvallisuudesta ja terveellisyydestä.

Ehdotettu laki toteuttaa perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaista julkisen vallan velvollisuutta huolehtia työvoiman suojelusta. Työvoiman suojelua edistettäisiin laajentamalla työnantajan luettelonpitovelvoite koskemaan lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä ja niille altistuneita työntekijöitä. Altistumistietojen kerääminen ja määräajan mukainen säilyttäminen edesauttavat ammatissaan altistuvien seurantaa, sairauden ennaltaehkäisyä sekä tutkimusta. Oikeus turvallisiin ja terveellisiin työoloihin on turvattu myös Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 6/1976, TSS-sopimus) 7 artiklassa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 31 artiklassa sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 44/1991) ja uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 80/2002) 3 artiklassa.

Esityksessä ehdotettu sääntely liittyy myös henkilötietojen suojaan. Yksityiselämän ja henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Perustuslain 10 §:n mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suoja on myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukainen perusoikeus. Perusoikeuskirjan 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan. Sen mukaan henkilötietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla tai asianomaisen henkilön suostumuksella. Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei ole nimenomaista mainintaa henkilötietojen suojasta, mutta sen yksityiselämän suojaa koskevan 8 artiklan on katsottu kattavan myös henkilötietojen suojan.

Yleinen tietosuoja-asetus on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta. Yleistä tietosuoja-asetusta täsmentävää kansallista sääntelyä on mahdollista antaa vain, kun asetus sen nimenomaisesti sallii. Esityksessä ehdotetun mukainen henkilötietojen käsittely perustuisi yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan (henkilötietojen käsittely perustuu rekisterinpitäjän lakisääteiseen tehtävään) ja erityisiä henkilötietoryhmiä koskevan käsittelyn mahdollistavan 9 artiklan 2 kohdan b alakohtaan (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän tai rekisteröidyn velvoitteiden ja erityisten oikeuksien noudattamiseksi työoikeuden, sosiaaliturvan ja sosiaalisen suojelun alalla), sillä työnantajan pitämään luetteloon merkittävistä henkilötiedoista voi perustuslakivaliokunnan lausunnon ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietinnön mukaan välillisesti ilmetä sellaisia tietoja tai odotuksia työntekijän terveydentilasta, jotka saattavat altistaa työntekijän väärinkäyttöön liittyville riskeille (PeVL 1/2020 vp, TyVM 5/2020 vp). Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 2 ja 3 kohta mahdollistavat asiassa sääntelyliikkumavaran käyttämisen ja kansallisen erityissääntelyn antamisen. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohta edellyttää, että henkilötietojen käsittelyn perustasta säädetään joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan b alakohta edellyttää, että lainsäädännössä varmistetaan asianmukaiset suojatoimet rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Tässä esityksessä erityisesti ASA-lain 1, 3 ja 6–8 §:ään ehdotetuilla muutoksilla annettaisiin yleisen tietosuoja-asetuksen salliman sääntelyliikkumavaran puitteissa sitä täsmentävää erityissääntelyä. Ehdotetuissa pykälämuutoksissa säädettäisiin työnantajan pitämän luettelon ja ASA-rekisterin tietojen käyttötarkoituksesta, käsiteltävien tietojen tyypistä, rekisteröidyistä, henkilötietojen käsittelytoimista, säilytysajoista ja luovuttamisesta. Ehdotettu sääntely perustuisi etenkin syöpädirektiivin päivitysdirektiivin 1 artiklaan, 12 artiklan c kohtaan ja 15 artiklaan.

Perustuslakivaliokunnan mukaan erityislainsäädännön tarpeellisuutta tulee arvioida myös yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämän riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota uhkiin ja riskeihin, joita tietojen käsittely aiheuttaa (PeVL 1/2020 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan yksityiskohtaisempi sääntely on sitä perustellumpaa, mitä suurempi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällä on merkitystä erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyssä (PeVL 1/2020 vp, PeVL 14/2018 vp, s. 5). Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietinnön mukaan yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan poikkeusperusteiden edellyttämät suojatoimet toteutuvat ASA-lain myötä, joka sisältää erityisiä säännöksiä käsiteltävien henkilötietojen tyypeistä ja käyttötarkoituksesta, rekisterin pitämisestä, säilytysajoista ja luovuttamisesta. Tässä esityksessä ehdotettu säilytysaika altistumistiedoille koskien lisääntymiselle vaarallisille tekijöille altistumista täydentäisi yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellyttämiä ASA-lakiin sisältyviä suojatoimia. Yksittäisen työnantajan käsitellessä henkilötietoja sovellettavaksi tulee myös laki yksityisyyden suojasta työelämässä. Myös tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa säädetään rekisterinpitäjän velvollisuudesta toteuttaa toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi (TyVM 5/2020 vp).

Esityksessä ehdotetut säännösmuutokset koskevat muun muassa rekisterinpitäjän velvoitteita työsuojelun alalla ja yleisen tietosuoja-asetuksen yleisten käsittelyperiaatteiden, kuten säilytyksen rajoittamisen periaatteen, täsmentämistä. Esityksessä ehdotetulla sääntelyllä pantaisiin täytäntöön syöpädirektiiviin tehdyt muutokset, joiden tarkoituksena on ehkäistä ja vähentää työperäisiä altistumisia myös lisääntymiselle vaarallisille tekijöille. Ehdotettu sääntely on yleisen tietosuoja-asetuksen tietojen minimoinnin ja säilytyksen rajoittamisen periaatteiden mukaista ja näin ollen oikeasuhtaista, yleisen edun mukaista ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön edellyttämällä tavalla välttämätöntä (PeVL 14/2018 vp, s. 4 – 5, PeVL 1/2020 vp). Perustuslakivaliokunnan käytännön lisäksi huomioon on otettu myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietintö koskien voimassa olevasta ASA-laista annettua hallituksen esitystä (TyVM 5/2020 vp).

Esityksessä ehdotettu sääntely koskisi myös sellaisia henkilötietoja, joista ainakin välillisesti voisi ilmetä tietoja tai odotuksia työntekijän terveydentilasta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan viranomaisen tiedonsaantioikeus ja mahdollisuus luovuttaa tietoja voivat liittyä jonkin tarkoituksen kannalta tarpeellisiin tietoihin, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Mikäli tietosisältöjä ei ole tällä tavoin ilmaistu, sääntelyyn tulee sisältyä vaatimus tietojen välttämättömyydestä jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 17/2016 vp ja lausunnot, joihin siinä viitataan). Perustuslakivaliokunta ei toisaalta ole pitänyt perustuslain kannalta mahdollisena hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tiedonsaantioikeuksia edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin (PeVL 19/2012 vp). Arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä perustuslakivaliokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (PeVL 15/2018 vp ja PeVL 38/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että erottelussa tietojen saamisen ja luovuttamisen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden välillä on tietojen laajuuden ohella kyse myös siitä, että salassapitosäännösten rajoittamatta tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan.

Tässä esityksessä ASA-lain 8 §:n tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että vakuutuslaitoksella olisi jatkossa oikeus saada salassapitosäännösten estämättä välttämättömät tiedot myös lisääntymiselle vaaralliselle tekijälle altistuneesta työntekijästä häntä koskevan etuuden myöntämistä varten. Vastaavasti työsuojeluvalvonnasta vastaavan viranomaisen tiedonsaantioikeus valvontatehtävänsä suorittamista varten laajenisi pykälässä säädetyllä tavalla kattamaan myös lisääntymiselle vaarallisia tekijöitä koskevat altistumistiedot. Pykälästä poistettaisiin sosiaali- ja terveysministeriön oikeus saada salassapitosäännösten estämättä välttämättömiä tietoja, koska salassapitosäännösten suojaamat tiedot eivät ole välttämättömiä tai tarpeellisia ministeriölle työsuojelullista selvitystä tai päätöksentekoa varten. Ehdotetut tiedonsaantisäännökset on rajoitettu kunkin toimijan osalta perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössään edellyttämällä tavalla.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Koska työntekijöiden suojelemisesta syöpäsairauden vaaraa aiheuttaville tekijöille tai perimän muutoksia aiheuttaville aineille altistumiseen työssä liittyviltä vaaroilta annetun direktiivin muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

1 §Luettelon ja rekisterin käyttötarkoitus

2 §Määritelmät

3 §Luettelo työpaikan altisteista ja altistuneista työntekijöistä

4 §Altistumisen toteaminen ja seuranta

6 §Tietojen ilmoittaminen ASA-rekisteriin

7 §Tietojen säilytysaika

8 §Tietojen luovuttaminen