HE 42/2022

1.1Tausta

Euroopan syyttäjänvirasto (jäljempänä myös EPPO) on perustettu 12.10.2017 tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston perustamisessa annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2017/1939 (jäljempänä EPPO-asetus). EPPO:n toimivallassa on tutkia riippumattomana EU:n syyttäjäviranomaisena EU:n talousarvioon kohdistuvia rikoksia ja asettaa rikoksista epäillyt syytteeseen kansallisissa tuomioistuimissa. EPPO:n perustamisen taustalla on tarve torjua nykyistä tehokkaammin EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuvia rikoksia. Virasto koostuu Luxemburgiin sijoittuvasta keskusvirastosta ja jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. EPPO on aloittanut toimintansa kesäkuussa 2021.

EPPO on perustettu tiiviimmän yhteistyön instrumenttina ja sen toimintaan osallistuu Suomi mukaan luettuna 22 EU:n jäsenvaltiota. EPPO:n ulkopuolelle jäivät perustamisvaiheessa Irlanti, Tanska, Ruotsi, Puola ja Unkari, joista Ruotsi valmistelee osallistumista EPPO:n toimintaan. EPPO:n perustamisen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artikla, joka mahdollistaa tiiviimmän yhteistyön käyttämisen, jos perustamisesta ei päästä neuvostossa yhteisymmärrykseen. SEUT 86 artiklassa todetaan, että EPPO:lla on toimivalta tutkia unionin niitä taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia, jotka määritellään tarkemmin EPPO-asetuksessa, sekä asettaa syytteeseen niiden tekijät ja niihin osalliset. Artiklassa todetaan lisäksi, että EPPO toimii syyttäjän tehtävissä edellä mainittuja tekoja koskevissa rikosasioissa jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa.

EPPO:n rikosoikeudelliseen toimivaltaan kuuluvat EPPO-asetuksen säännösten mukaisesti rikokset, joista säädetään unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2017/1371 (jäljempänä unionipetosdirektiivi) sekä näihin rikoksiin erottamattomasti liittyvät, niin kutsutut liitännäisrikokset. Direktiivin velvoitteet on Suomessa pantu täytäntöön 1.4.2019 voimaan tulleilla, rikoslain ja valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain muuttamista koskevilla laeilla (368/2019 ja 369/2019).

Oikeusministeriö asetti 1.3.2018 työryhmän valmistelemaan ehdotuksen asetusta täydentäväksi lainsäädännöksi. Työryhmä luovutti yksimielisen mietintönsä 17.6.2019, jossa ehdotettiin säädettäväksi EPPO-asetuksen säännöksiä täydentävä laki Euroopan syyttäjänvirastosta sekä tehtäväksi muutoksia eräisiin muihin lakeihin. Laki Suomen osallistumisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) toimintaan (66/2021, jäljempänä EPPO-laki) hyväksyttiin eduskunnassa 15.1.2021 ja laki tuli voimaan 10.6.2021. EPPO-lakia valmisteltaessa ei vielä oltu ratkaistu kaikkia valtuutettujen Euroopan syyttäjien työehtoja, palkkausta ja sivukuluja koskevia kysymyksiä, joita ei siten voitu ottaa huomioon EPPO-laissa (LaVM 15/2020 vp, HaVL 26/2020 vp).

1.2Valmistelu

Valtuutetun Euroopan syyttäjän asema

Valtuutettujen Euroopan syyttäjien nimittämisestä säädetään EPPO-asetuksen 17 artiklassa, jonka 2 kohdan mukaan valtuutetut Euroopan syyttäjät ovat nimittämisestään aina eroon asti kansallisen syyttäjälaitoksen tai oikeuslaitoksen aktiivisia jäseniä. Suomen ehdokkaiden nimeämisestä säädetään EPPO-lain 4 §:ssä.

EPPO-asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat EPPO:n puolesta omissa jäsenvaltioissaan ja heillä on samat valtuudet kuin kansallisilla syyttäjillä. Lisäksi heillä on erityinen asema ja toimivalta EPPO-asetuksen mukaan. Suomessa he työskentelevät integroituina Syyttäjälaitokseen. EPPO-asetuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaan valtuutetut Euroopan syyttäjät voivat hoitaa myös kansallisen syyttäjän tehtäviä siinä määrin, kuin se ei estä heitä täyttämästä asetuksen mukaisia tehtäviä EPPO:n virkamiehinä (ns. kaksoishattu-periaate). Valtuutetut Euroopan syyttäjät toimivat siis samanaikaisesti myös kansallisen syyttäjän virassa ja voivat hoitaa kansallisen syyttäjän tehtäviä siinä määrin kuin se ei estä heitä täyttämästä asetuksessa edellytettyjä velvoitteita. Jos tehtävään tulee valituksi syyttäjä, jatkaa hän oman syyttäjän virkansa hoitamista. Mikäli valituksi tulee henkilö Syyttäjälaitoksen ulkopuolelta (kuten tuomari tai asianajaja), nimitetään hänet vastaavaksi viiden vuoden ajaksi määräaikaiseen syyttäjän virkaan Syyttäjälaitoksessa kansallisen syyttäjän tehtävien hoitamista varten.

EPPO:n kanssa käydyissä neuvotteluissa on päädytty virkamiestasolla luonnosteltuun kompromissiin, jonka mukaan EPPO:n toiminnan alkuvaiheessa Suomesta nimettäisiin kaksoishattumallin mukaisesti yksi valtuutettu Euroopan syyttäjä, jonka työpanos EPPO:lle olisi 100%, ja toinen valtuutettu Euroopan syyttäjä, joka hoitaisi alustavan työnjaon mukaan kansallisia tehtäviä noin 80% ja EPPO-tehtäviä noin 20% työajastaan ja muun ohella sijaistaisi täysiaikaista valtuutettua Euroopan syyttäjää vuosiloman ja muiden pidempien poissaolojen aikana. Tätä järjestelyä tarkasteltaisiin uudelleen määräajan, kuten vuoden tai kahden vuoden kuluttua, jolloin työpanoksen kohdentamista ja prosenttiosuuksia tarvittaessa muutettaisiin. Mikäli työmäärä muuttuisi kesken vuoden merkittävästi sovitusta, voitaisiin työpanoksen kohdentamista muuttaa jo tarvittaessa nopeamminkin. Tästä järjestelystä käydään vielä neuvotteluja Syyttäjälaitoksen ja EPPO:n välillä. Molemmilla valtuutetuilla Euroopan syyttäjillä olisi kansallisen syyttäjän virka.

Kollegion päätöksen määräykset sosiaaliturvasta

EPPO:n kollegion päätös 001/2020 täydentää valtuutettujen Euroopan syyttäjien työsuhteen ehtoja, oikeuksia ja velvollisuuksia koskevia määräyksiä. Kollegion päätöksen mukaan valtuutetun Euroopan syyttäjän sairausajan palkkaan soveltuvat samat säännöt kuin kansallisesti, paitsi jos korvausta maksetaan kansallisesti sairausvakuutusjärjestelmästä. Äitiys-, isyys- ja vanhempainvapaan osalta kollegion päätöksen kirjaus on saman sisältöinen: äitiys-, isyys- ja vanhempainvapaan ajalta palkkaan soveltuvat samat säännöt kuin kansallisesti, paitsi jos korvausta maksetaan kansallisesta sosiaaliturvajärjestelmästä.

Työntekijän ja työnantajan vakuutusmaksut

Työntekijän ja työnantajan maksamia sosiaalivakuutusmaksuja valtion palveluksessa olevien henkilöiden osalta ovat työeläkevakuutusmaksu, sairausvakuutusmaksu ja työttömyysvakuutusmaksu. Ulkomaan työssä, siltä osin kuin henkilö on Suomen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalan piirissä, vakuutusmaksujen ja sosiaaliturvaetuuksien perusteena käytetään työnantajan ja työntekijän yhdessä määrittelemää vakuutuspalkkaa.

Julkisten alojen eläkelain (81/2016) soveltamisalaan kuuluvat työntekijät ovat lain 168 §:n mukaan velvollisia suorittamaan eläkevakuutusmaksun. Eläkemaksun suuruudesta on säädetty työntekijän eläkelain (395/2016) 153 §:ssä. Työnantajan eläkemaksusta on säädetty Kevasta annetun lain (66/2016) 19 a §:ssä. Kevan jäsenyhteisöille määrätään eläkemaksu jäsenyhteisön palveluksessa olevien henkilöiden työansioiden yhteismäärän perusteella.

Sairausvakuutuslain (1224/2004) 18 luvun 18 §:ssä on säädetty siitä, että tietyissä ulkomaantyön tilanteissa työntekijän sairausvakuutuksen sairaanhoito- ja päivärahamaksun määräytymisen ja suorittamisen perusteena käytetään ulkomaantyötulon sijasta työeläkelaeissa tarkoitettua vakuutuspalkkaa, edellyttäen, että vakuutetun eläketurva on järjestetty joko pakollisesti tai vapaaehtoisesti työeläkelakien perusteella. Työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetun lain (771/2016) 5 §:n mukaan vakuutuspalkkaa käytetään näissä tilanteissa myös työnantajan sairausvakuutusmaksun määräämisen perusteena.

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 19 § sisältää säännöksen palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun perusteesta ja sisältää vakuutuspalkkaa vastaavan säännöksen. Ulkomaan työstä työansiona pidetään sitä palkkaa, jota vastaavasta työstä Suomessa olisi maksettava. Valtiotyönantaja ei maksa työnantajan työttömyysvakuutusmaksua.

Valtiolla ei ole työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) mukaista vakuuttamisvelvollisuutta, vaan korvaus valtion työssä aiheutuneen työtapaturman tai ammattitaudin johdosta maksetaan valtion varoista siten kuin työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään.

Työntekijän vakuutusmaksujen maksaminen

Julkisten alojen eläkelain 169 §:n ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 20 §:n mukaisesti työnantaja pidättää palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun palkanmaksun yhteydessä.

Sairausvakuutuslain 18 luvun 29 §:n mukaan vakuutetun sairausvakuutusmaksun ennakonpidätyksestä on voimassa, mitä ennakkoperintälaissa säädetään. Sairausvakuutuslain 18 luvun 30 §:n mukaan työnantajan on palkanmaksun yhteydessä ilmoitettava palkansaajalle ennakonpidätyksenä perityn sairausvakuutuksen päivärahamaksun määrä. Lain 31 §:n mukaan vakuutetun sairausvakuutusmaksuun sovelletaan verotusmenettelystä annetun lain kunnallisveroa koskevia säännöksiä veron huojennuksesta, lykkäämisestä, oikaisusta ja jälkiverotuksesta sekä muusta verotusmenettelystä.

Ansioon perustuvien sosiaaliturvaetuuksien määräytyminen

Julkisten alojen eläkelain 86 §:n mukaan Suomesta ulkomaille työskentelemään lähetetyn työntekijän eläkkeen perusteena olevana työansiona on pidettävä sitä palkkaa, jota vastaavasta työstä Suomessa olisi maksettava. Jos vastaavaa työtä Suomessa ei ole, työansiona pidetään sitä palkkaa, jonka muutoin voidaan katsoa vastaavan sanottua työtä. Työtapaturma- ja ammattitautilain 81 §:n mukaan ansionmenetyskorvauksen perusteena olevaa työansiota määrättäessä otetaan huomioon palkka, tulospalkkio tai muu vastike, joka on maksettu tai sovittu maksettavaksi korvauksena työstä. Muun vastikkeen katsotaan tarkoittavan muun muassa vakuutuspalkkaa.

Sairausvakuutuslain 11 luvun 3 §:n mukaan päivärahaetuuksien määrän laskennassa palkkatulona otetaan huomioon työ- tai virkasuhteen perusteella maksettu palkka ja vakuutuspalkka. Työttömyysturvalain (1290/2002) 6 luvun 1 §:ssä säädetään työttömyyspäivärahan määrästä. Peruspäivärahan määrä on kiinteä. Ansiopäivärahan perusteena olevasta palkasta säädetään työttömyysturvalain 6 luvun 4 §:ssä, jonka mukaan ansiopäivärahan perusteena olevana palkkana otetaan huomioon palkka ja muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on maksettu korvauksena työstä.

Asumiseen perustuva sosiaaliturva ja palvelut

Valtuutetut Euroopan syyttäjät ovat Suomessa vakinaisesti asuvia ja kotikunnan omaavia henkilöitä. Oikeus sellaisiin etuuksiin ja palveluihin, jotka määräytyvät Suomessa asumisen perusteella, ovat samat kuin muillakin Suomessa vakinaisesti asuvilla henkilöillä. Tällaisia etuuksia ovat muun muassa sairausvakuutuslain mukaiset korvaukset lääkeostoista ja yksityisen terveydenhuollon palveluista sekä kuntien ja hyvinvointialueiden järjestämät palvelut.

4.1Ehdotus

EPPO-lakiin lisättäisiin uusi säännös, jolla turvattaisiin valtuutetulle Euroopan syyttäjälle kansallisia syyttäjiä vastaavat sosiaaliturvaan, eläkkeeseen ja vakuutuksen kattavuuteen liittyvät oikeudet ja etuudet, kuten EPPO-asetuksen 96 artiklan 6 kohdassa edellytetään. Kaikella valtuutetulle Euroopan syyttäjälle maksetulla palkalla olisi näin vaikutus sosiaaliturvaan: kansallisesta syyttäjän tehtävästä maksetun palkan osalta yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisesti ja EPPO:n maksaman palkan osalta ehdotettavan erityislainsäädännön mukaisesti.

Ehdotuksen mukaan EPPO:n valtuutetulle Euroopan syyttäjälle maksamaan palkkaan sovellettaisiin vakuutuspalkkaa ja sitä vastaavaa korvausta koskevia säännöksiä sosiaaliturvamaksujen ja etuuksien määräytymisen osalta. Vakuutuspalkkaa koskevien periaatteiden soveltaminen tarkoittaisi sitä, että sosiaaliturvamaksut määräytyisivat kuukausittain saman laskennallisen ansion perusteella. Syyttäjälaitos, joka huolehtii työnantajan maksujen suorittamisesta valtiotyönantajaa koskevan lainsäädännön mukaisesti, ei saa suoraan EPPO:lta tietoa valtuutetulle Euroopan syyttäjälle maksetusta palkasta. Vakuutuspalkan perusteella Syyttäjälaitos pystyisi suorittamaan lainmukaiset maksut ja tekemään tulorekisteriin tehtävät ilmoitukset kuukausittain ilman tietoa todellisesta maksetusta palkasta. Syyttäjälaitos laskuttaisi työntekijän työeläkemaksun ja työttömyysvakuutusmaksun työntekijältä ja tilittäisi ne valtion eläkerahastolle ja Työllisyysrahastolle. Verohallinto määräisi verotuksessa työntekijän maksettavaksi sairausvakuutusmaksuun vakuutuspalkan perusteella voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Ensimmäinen valtuutettu Euroopan syyttäjä on aloittanut tehtävässä jo ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa. Sosiaaliturvaoikeudet voitaisiin turvata ajalta ennen ehdotetun muutoksen voimaantuloa käytännöllisillä järjestelyillä, kuten vakuutuspalkan määrittämisellä takautuen.

4.2Pääasialliset vaikutukset

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

EPPO-asetuksen 96 artiklassa tarkoitettujen sosiaaliturvaoikeuksien säilyminen liittyy Suomessa useiden etuuslakien ja etuuksien rahoituksesta säädettyjen lakien soveltamiseen. Asetuksessa edellytettyjen oikeuksien toteuttamiseksi kansallisen lainsäädännön tarkentaminen on tarpeellista, kun palkan maksajana toimiva EPPO ei sitä koskevan EU-lainsäädännön perusteella maksa työnantajan sosiaaliturvavakuutusmaksuja. Lisäksi sosiaaliturvaetuuksien määräytymiseksi EPPO:n maksaman palkan perusteella tarvitaan kansallista sääntelyä.

Muutosten toteuttamisvaihtoehtoina on tunnistettu EPPO-lain muuttaminen siten, että valtuutettujen Euroopan syyttäjien sosiaaliturvaoikeuksia koskeva säännös lisättäisiin EPPO:sta annettuun kansalliseen lakiin tai vaihtoehtoisesti useiden sosiaaliturvaetuuksia ja niiden rahoitusta koskevien lakien muuttaminen. Valtuutettuja Euroopan syyttäjiä koskevan erityissääntelyn lisääminen kaikkiin sosiaaliturvaetuuksia ja niiden rahoitusta koskeviin lakeihin poikkeaisi aiemmasta käytännöstä vastaavantyyppisten erityisten henkilöryhmien osalta. Lisäksi useiden etuuksia ja etuuksien rahoitusta koskevien lakien muuttaminen johtaisi monimutkaisempaan sääntelyyn. Johdonmukaisuussyistä tarvittava säännös ehdotetaan lisättäväksi EPPO-lakiin.

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös asettaa vaatimuksen oikeudelliselle yhdenvertaisuudelle ja tosiasialliselle tasa-arvolle. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa ( HE 309/1993 vp , s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan.

Yhdenvertaisuussäännös ei edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa ( HE 309/1993 vp , s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I).

Ehdotuksella turvataan valtuutetuille Euroopan syyttäjille yhdenvertainen asema kansallisesti samassa asemassa olevien henkilöiden kanssa. Valtuutetut Euroopan syyttäjät ovat integroituneita kansalliseen syyttäjälaitokseen. Heidän asemansa EPPOn palveluksessa toimiessaan on erityisneuvonantaja, mistä syystä he eivät EU:n henkilöstösäännön perusteella saa sosiaaliturvaoikeuksia EU:n järjestelmästä. Ehdotus vahvistaa valtuutettujen Euroopan syyttäjien yhdenvertaista kohtelua suhteessa kansallista syyttäjän työtä tekeviin. Ilman säännöstä valtuutetut Euroopan syyttäjät eivät olisi lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän osalta yhdenvertaisessa asemassa muihin Suomessa työskenteleviin nähden.

Oikeus sosiaaliturvaan

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännöksen 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Ehdotuksella on erityisesti merkitystä 19 §:n 2 momentin turvaamien oikeuksien kannalta. Säännös sisältää myös lainsäätäjälle toimintavelvoitteen sosiaaliturvan kehittämiseksi ( HE 309/1993 vp , s. 71).

Ehdotetulla säännöksellä turvattaisiin valtuutetuille Euroopan syyttäjille oikeus ansioon perustuviin syyperusteisiin sosiaaliturvaetuuksiin. Ilman säännöstä heille voitaisiin edellytysten täyttyessä maksaa vain vähimmäismääräisiä päivärahaetuuksia, eikä työeläkettä karttuisi lakisääteisessä työeläkejärjestelmässä EPPO:n palveluksessa työskentelyn ajalta.

Muilta osin esityksessä ei ehdoteta voimassa olevaan lainsäädäntöön sellaisia muutoksia, joilla olisi merkitystä arvioitaessa esitystä perusoikeuksien kannalta. Edellä esitetyillä perusteilla hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Euroopan syyttäjänviraston valtuutetulle Euroopan syyttäjälle maksamaan palkkaan sovelletaan, mitä vakuutuspalkkana ja vastaavasta työstä Suomessa palkkana tai muuna vastikkeena maksetun korvauksen perusteella määräytyvistä sosiaaliturvaetuuksista ja sosiaalivakuutusmaksuista säädetään.

Syyttäjälaitos maksaa valtuutetun Euroopan syyttäjän palkan perusteella määräytyvät työnantajan sosiaalivakuutusmaksut. Valtuutettu Euroopan syyttäjä maksaa työntekijän eläkemaksun ja työttömyysvakuutusmaksun Syyttäjälaitokselle, joka tilittää maksetut määrät valtion eläkerahastolle ja Työllisyysrahastolle. Syyttäjälaitos tekee palkkaa ja maksettuja maksuja koskevat ilmoitukset tulotietojärjestelmästä annetussa laissa (53/2018) tarkoitettuun tulorekisteriin.