HE 238/2022

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

EPBD 2018 -direktiivi asettaa vaatimuksia sekä ilmastointi- että lämmitysjärjestelmien ja näiden yhdistelmien pakollisten tarkastusten tekemiseksi sekä vaatimuksia näiden tarkastusten sisällölle (tarkastusmenettely ). Jäsenvaltioiden on vahvistettava EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin sen on muutettuna EPBD 2018 –direktiivillä, 14 artiklan 1 kohdan mukaan tarvittavat toimenpiteet säännöllisten tarkastusten tekemiseksi lämmitysjärjestelmien tai tilojen yhdistettyjen lämmitys- ja ilmanvaihtojärjestelmien, joiden nimellisteho on yli 70 kilowattia, niihin osiin, joihin voidaan päästä käsiksi, kuten lämmönkehitin, ohjausjärjestelmä ja kiertovesipumppu/-pumput, joita käytetään rakennusten lämmitykseen. Tarkastukseen on kuuluttava lämmönkehittimen tehokkuuden ja mitoituksen arviointi verrattuna rakennuksen lämmitysvaatimuksiin, ja siinä on tarkasteltava tarvittaessa lämmitysjärjestelmän tai yhdistettyjen tilojen lämmitys- ja ilmanvaihtojärjestelmien valmiutta optimoida toimintakykynsä tyypillisissä tai keskimääräisissä toimintaolosuhteissa. Jos lämmitysjärjestelmään tai yhdistettyyn tilojen lämmitys- ja ilmanvaihtojärjestelmään ei ole tehty muutoksia tai rakennuksen lämmitysvaatimukset eivät ole muuttuneet tämän kohdan mukaisesti suoritetun tarkastuksen jälkeen, jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne edellytä uutta lämmönkehittimen mitoituksen arviointia.

Jäsenvaltioiden on vahvistettava EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin sen on muutettuna EPBD 2018 –direktiivillä, 15 artiklan 1 kohdan mukaan tarvittavat toimenpiteet säännöllisten tarkastusten tekemiseksi nimellisteholtaan yli 70 kilowatin ilmastointijärjestelmien tai yhdistettyjen ilmastointi- ja ilmanvaihtojärjestelmien osiin, joihin voidaan päästä käsiksi. Tarkastuksessa on arvioitava ilmastointijärjestelmän tehokkuus ja mitoitus verrattuna rakennuksen jäähdytysvaatimuksiin ja tarkasteltava tarvittaessa ilmastointijärjestelmän tai yhdistetyn ilmastointi- ja ilmanvaihtojärjestelmän valmiutta optimoida toimintakykynsä tyypillisissä tai keskimääräisissä toimintaolosuhteissa. Jos ilmastointijärjestelmään tai yhdistettyyn ilmastointi- ja ilmanvaihtojärjestelmään ei ole tehty muutoksia tai rakennuksen jäähdytysvaatimukset eivät ole muuttuneet tämän kohdan mukaisesti suoritetun tarkastuksen jälkeen, jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne edellytä uutta ilmastointijärjestelmän mitoituksen arviointia.

EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin sen on muutettuna EPBD 2018 –direktiivillä, 14 artiklan 3 kohta ja 15 artiklan 3 kohta mahdollistaa pakollisten tarkastusten sijasta vaihtoehtoisen neuvontamenettelyn toteuttamisen edellyttäen, että sen energiansäästövaikutus on vähintään sama kuin pakollisilla tarkastuksilla. Vaihtoehtoinen neuvontamenettely on jäsenmaiden valittavissa oleva vaihtoehtoinen lähestymistapa, jossa jäsenmaa korvaa pakolliset tarkastukset muilla toimilla, joilla saadaan sama kokonaisvaikutus kuin pakollisilla tarkastuksilla olisi ollut. Samojen artiklakohtien mukaan ennen vaihtoehtoisten toimenpiteiden soveltamista kunkin jäsenvaltion on dokumentoitava se, että kyseisten toimenpiteiden vaikutus vastaa 14 artiklan ja 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden vaikutusta, toimittamalla Euroopan komissiolle raportti.

Suomi on valinnut toteutustavaksi EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin sen on muutettuna EPBD 2018 –direktiivillä, 14 artiklan 3 kohdan ja 15 artiklan 3 kohdan mukaiset vaihtoehtoiset toimenpiteet. Euroopan komissiolle on toimitettu 10.3.2020 raportti siitä, että kyseiset toimenpiteet vastaavat 14 artiklan 1 kohdassa ja 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden vaikutusta. Suomessa ei ole annettu säädöksiä direktiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaisista lämmitysjärjestelmien säännöllisistä tarkastuksista tai 15 artiklan 1 kohdan mukaisista ilmastointijärjestelmien tarkastuksista. Ilmastointijärjestelmien kohdalla vaihtoehtoista menettelyä on Suomessa käytetty vuodesta 2013 lähtien, lämmitysjärjestelmien kohdalla vuodesta 2007 lähtien.

Vaihtoehtoinen neuvontamenettely ei vaadi lainsäädäntöä. Tästä syystä Suomessa ei ole kansallista ilmastointi- ja lämmitysjärjestelmien tarkastusmenettelyyn liittyvää lainsäädäntöä. Suomessa ei myöskään ole aikaisemmin säädetty siitä, mitkä rakennukset on vapautettu ilmastointi- ja lämmitysjärjestelmien tarkastusmenettelystä, koska Suomessa ei ole säädetty ylipäänsä tarkastusmenettelystä.

3Tavoitteet

Tämän esityksen ensisijaisena tavoitteena on täydentää EPBD 2018 -direktiivin täytäntöönpanoa Euroopan komission rikkomusmenettelyn johdosta niin, että EPBD 2018 -direktiivi saataisiin täytäntöönpantua täysimääräisesti Manner-Suomessa.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

6Lausuntopalaute

Esitysluonnoksen lausuntoaika on ollut Euroopan komission käynnistämän rikkomusmenettelyn vuoksi tavanomaista lyhyempi. Hallituksen esitysluonnos on ollut kiireellisellä lausuntokierroksella 12.9.–26.9.2022. Esitysluonnoksesta ympäristöministeriö pyysi lausunnot lausuntopalvelu.fi-sivuston kautta seuraavilta tahoilta: Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA, Elinkeinoelämän keskusliitto, Energiateollisuus ry, Energiavirasto, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Motiva Oy, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, RAKLI ry, Senaatti-kiinteistöt, sisäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Isännöintiliitto ry, Suomen Kiinteistöliitto ry, Suomen Kuntaliitto, Suomen Omakotiliitto ry, Suomen ympäristökeskus SYKE, Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen Liitto SKOL ry, Sähköteknisen Kaupan Liitto ry, Talotekninen teollisuus ja kauppa ry, Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy, Teknologiateollisuus, työ- ja elinkeinoministeriö ja valtiovarainministeriö. Myös muilla kuin lausuntopyynnön jakelussa mainituilla tahoilla oli mahdollisuus antaa lausunto. Annetut lausunnot ovat valtioneuvoston hankeikkunassa hankenumerolla YM026:00/2020 (Hankeikkuna).

Esitysluonnoksesta saatiin lausuntoja 13 kappaletta. Lausunnon antoivat Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Energiateollisuus ry, Kohtuuhintaisten vuokra- ja asumisoikeustalojen omistajat - KOVA ry, liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, RAKLI ry, Senaatti-kiinteistöt, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen Omakotiliitto ry, Sähkö- ja teleurakoitsijaliitto STUL ry ja Sähköteknisen Kaupan Liitto ry.

Oikeusministeriö totesi lausunnossaan, että jatkovalmistelussa tulisi arvioida joko säännösehdotuksen muuttamista siten, että dynaaminen viittaus direktiiviin poistettaisiin tai vaihtoehtoisesti perusteluja tulisi täsmentää siten, että niistä ilmenisi selvästi, millä perusteilla ehdotuksen katsotaan olevan sen aineellisen sisällön näkökulmasta sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan aiemman lausuntokäytännön kanssa. Oikeusministeriön lausuntopalautteen perusteella esityksen kohtaa ”Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” on täydennetty. Muut lausunnon antajat ilmoittivat, ettei heillä ole erityistä lausuttavaa asiaan liittyen.

7Säännöskohtaiset perustelut

15 a § . Eräiden rakennusten vapauttaminen tarkastusvaatimuksesta . Pykälän 1 kohdan mukaan lain 11–14 §:n vaatimukset täyttäviä rakennuksia eivät koskisi EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin se on muutettuna EPBD 2018 -direktiivillä, 14 artiklan 1 kohdassa ja 15 artiklan 1 kohdassa säädetyt tarkastusvaatimukset. Lain 11–13 § mukaan uusi, korjaus- tai muutostyön kohteena oleva, tai olemassa oleva muu kuin asuinrakennus on varustettava automaatio- ja ohjausjärjestelmällä, jos rakennuksen lämmitysjärjestelmän tai yhdistetyn tilojen lämmitys- ja ilmanvaihtojärjestelmän nimellisteho olisi yli 290 kilowattia, tai jos ilmastointijärjestelmän tai yhdistetyn ilmastointi- ja ilmanvaihtojärjestelmän nimellisteho olisi yli 290 kilowattia. Automaatio- ja ohjausjärjestelmän tulee olla ominaisuuksiltaan lain 14 §:ssä säädetyn mukainen. Lain 11–14 §:llä on täytäntöönpantu EPBD -direktiivin (2010/31/EU), sellaisena kuin se on muutettuna EPBD 2018 –direktiivillä, 14 artiklan 4 kohta ja 15 artiklan 4 kohta. Edellä mainittujen direktiivin kohtien mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä kyseisten rakennusten varustamisesta automaatio- ja ohjausjärjestelmillä ja lisäksi kyseissä artiklojen kohdissa säädetään automaatio- ja ohjausjärjestelmältä vaaditut ominaisuudet.

Ehdotetun pykälän 2 kohdan mukaan direktiivissä säädetyt tarkastusvelvoitteet eivät koskisi myöskään asuinrakennuksia, joissa on a) jatkuva sähköinen seurantatoiminto, jolla mitataan järjestelmien tehokkuutta ja ilmoitetaan rakennuksen omistajille tai hoitajille, jos se on merkittävästi vähentynyt ja kun järjestelmän huolto on tarpeen ja b) tehokkaita ohjaustoimintoja, joilla varmistetaan energian optimaalinen tuottaminen, jakelu, varastointi ja käyttö. EPBD 2018 -direktiivillä muutettujen EPBD -direktiivin (2010/31/EU) 14 artiklan 5 kohdan ja 15 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää asuinrakennusten osalta tällaisista seuranta- ja ohjaustoiminnoista. Suomi ei ole antanut säädöksiä asuinrakennuksia koskevista seuranta- ja ohjaustoiminnoista.

Ehdotetulla uudella pykälällä toimenpantaisiin rakennusten energiatehokkuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/31/EU, sellaisena kuin se on muutettuna EPBD 2018 -direktiivillä, 14 artiklan 6 kohta ja 15 artiklan 6 kohta. Edellä mainittujen direktiivin kohtien mukaan rakennukset, jotka ovat direktiivin 14 artiklan 4 kohdan tai 5 kohdan mukaisia tai 15 artiklan 4 kohdan tai 5 kohdan mukaisia, vapautetaan kyseisten artiklojen 1 kohdassa säädetyistä vaatimuksista.

8Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevan voimaan mahdollisimman pian.

EPBD 2018 -direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset oli saatettava voimaan viimeistään 10.3.2020.

9Toimeenpano ja seuranta

EPBD 2018 -direktiivin uudelleentarkastelusta säädetään sen 19 artiklassa. Artiklan mukaan komissio tarkastelee 26 artiklalla perustetun komitean avustamana tätä direktiiviä uudelleen viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2026 sen soveltamisen aikana saadun kokemuksen ja tapahtuneen edistymisen perusteella sekä tekee tarvittaessa ehdotuksia.

Euroopan komissio antoi 15.12.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston uudelleen laadituksi direktiiviksi rakennusten energiatehokkuudesta, COM(2021) 802 final. Ehdotusta käsitellään neuvoston energiatyöryhmässä liittyen myös näihin artikloihin.

10Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys eduskunnalle rakentamislaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi ( HE 139/2022 vp ). Mainitussa hallituksen esityksellä ehdotetaan muutettavaksi myös rakennusten varustamisesta sähköajoneuvojen latauspisteillä ja latauspistevalmiuksilla sekä automaatio- ja ohjausjärjestelmillä annettua lakia.

11Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esitys on merkityksellinen perustuslain 80 §:n kannalta. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Ehdotettu uusi 15 a § antaisi eräiden rakennusten omistajille oikeuden vapautukseen ilmastointijärjestelmien ja lämmitysjärjestelmien energiatehokkuuden tarkastusvelvoitteesta. Perustuslain mukaan yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista on säädettävä lain tasolla.

Ehdotetussa 15 a §:ssä on viittaustekniikkaa käyttäen viitattu lain tasolla rakennusten energiatehokkuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 14 artiklan 1 kohtaan ja 15 artiklan 1 kohtaan. Lämmitysjärjestelmän ja ilmastointijärjestelmän tarkastus ja tarkastuksen sisältö määräytyisivät dynaamisen viittauksen kautta. Pääsääntöisesti direktiivit sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön niiden asiasisältöä vastaavilla kansallisilla säännöksillä, mitä myös perustuslakivaliokunta on korostanut lausunnossaan. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 5/2013 vp) katsonut, että dynaamiseen viittaukseen liittyy ongelmia. Dynaamisen viittaustekniikan ongelmaksi valiokunta on nähnyt sen, että sen tarkoituksena on myös tulevan EU-sääntelyn täytäntöönpano ikään kuin etukäteen. Perustuslakivaliokunta on suositellut välttämään dynaamista viittausta direktiivin täytäntöönpanossa muun muassa siksi, että viittaustekniikka voi vaikeuttaa sääntelyn ymmärrettävyyttä ja mahdollisuuksia saada tietoa oikeustilasta. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole pitänyt asiaa säätämisjärjestyskysymyksenä silloin, kun viittaustekniikan piiriin kuuluva direktiivin sääntely on ollut teknisluonteista, yksityiskohtaista ja kohdistunut rajalliseen ryhmään ammattimaisia toimijoita eikä jäsenvaltiolla ole ollut sääntelyn aineellisen sisällön osalta kansallista liikkumavaraa. Perustuslakivaliokunta onkin hyväksynyt sääntelyn, jossa lain tasolla viitataan teknisluonteisten ja yksityiskohtaisten vaatimusten osalta suoraan direktiivin tiettyihin säännöksiin.

Vaikka lain tasolla tehtävään viittausmenetelmän käyttöön on suhtauduttava pidättyvästi (PeVL 34/2022 vp) ja sitä on pidettäväpoikkeuksellisena menettelynä direktiivin täytäntöönpanossa, viittausmenetelmän käyttöä voidaan ehdotuksessa perustella. Suomessa ei ole lainsäädäntöä tarkastusmenettelystä, koska Suomessa on valittu EPBD 2018 -direktiivin sallima vaihtoehtoinen neuvontamenettely pakollisen tarkastusmenettelyn sijaan. Vaihtoehtoinen neuvontamenettely ei vaadi lainsäädäntöä. Suomessa kaikki rakennukset on vapautettu ilmastointijärjestelmien ja lämmitysjärjestelmien tarkastusmenettelystä, koska Suomessa ei ole tarkastusmenettely käytössä vaan direktiivin mahdollistama vaihtoehtoinen neuvontamenettely. Esitystä voidaan pitää epätavanomaisena, koska esityksen aineellisen pykälän ja tosiallisen pykälän sisältö poikkeavat toisistaan. Pykälän aineellinen sisältö näennäisesti vapauttaa tietyt rakennukset tarkastuksista, mutta kun vaikutuksia katsotaan käytännössä, niin niitä ei ole lainkaan. Tästä syystä esitys voidaan rinnastaa oikeusvaikutuksiltaan tekniseen esitykseen. Tällä esityksellä täytäntöönpantavat artiklat eivät anna jäsenvaltioille aineellisen sisällön osalta kansallista liikkumavaraa. Esitetty ratkaisu ei todennäköisesti tulisi aiheuttamaan ongelmia, koska Suomessa ei ole käytössä tarkastusmenettelyä eikä ehdotettua pykälää tultaisi siten soveltamaan. Ainut käyttökelpoinen tapa implementoida direktiivi tässä yhteydessä on tehdä dynaaminen viittaus direktiiviin lain tasolla, vaikka dynaamista viittausta perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan on hyvin poikkeuksellinen menettely.

Voidaan katsoa, että kansalliset säännökset ja EPBD 2018 -direktiivi muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, joka täyttää täytäntöönpanosääntelylle asetettavat yleiset vaatimukset (PeVL 50/2006 vp). Direktiiviin tehtävää viittausta voidaan pitää teknisluonteisena, tarkkarajaisena ja se kohdistuu yksityiskohtaisten vaatimusten osalta suoraan direktiivin tiettyihin säännöksiin (PeVL 5/2013 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt dynaamista viittausta säätämisjärjestyskysymyksenä silloin, kun on ehdotettu yleisviittausta direktiiviin eikä täsmennetysti direktiivin tiettyihin säännöksiin (esimerkiksi PeVL 35/2020 vp). Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

3 lukuRakennuksen automaatio- ja ohjausjärjestelmä