HE 55/2021

Radioviestinnän luottamuksellisuus

Sähköisen viestinnän palveluista annettu laki sääntelee radioviestinnän sisällön ja siihen liittyvien välitystietojen käsittelyä. Lain 136 §:ssä säädetään viestin ja välitystietojen luottamuksellisuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan viestinnän osapuoli voi käsitellä omia sähköisiä viestejään ja niihin liittyviä välitystietoja, jollei laissa toisin säädetä. Tämä tarkoittaa, että myös radioviestintä ja sen välitystiedot ovat lähtökohtaisesti luottamuksellisia.

Välitystietoja ovat sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 3 §:n 40 kohdan mukaan oikeus- tai luonnolliseen henkilöön yhdistettävissä olevaa tietoa, jota käsitellään viestin välittämiseksi sekä tietoa radioaseman tunnisteesta ja radiolähettimen käyttäjästä sekä tietoa radiolähetyksen alkamisajankohdasta, kestosta ja lähetyspaikasta. Lähetyspaikalla voidaan katsoa tarkoitettavan myös ilma-aluksen ja sen ohjaimen sijaintipaikkaa. Mikäli esimerkiksi ilma-aluksen tai sen kauko-ohjaimen välittämät tiedot voidaan suoraan tai epäsuoraan yhdistää henkilöön, kyseessä voi olla joko välitystieto tai henkilötieto, jolloin tietoja suojataan sääntelyllä. Radiolähettimen lajilla tarkoitetaan tietoa, onko radiolähetin esimerkiksi matkapuhelin tai kaukosäädin. Radiolähettimen laji voi olla myös tieto siitä, onko kyseessä ilma-alus tai sen ohjain. Välitystiedon määritelmää muutettiin väliaikaisesti radioviestinnän osalta niin, että määritelmästä poistettiin tieto radiolähettimen lajista. Tieto viestinnässä käytettävän radiolähettimen lajista ei yleensä ole yhdistettävissä yksittäiseen luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön. Tämä johtuu siitä, että käytössä olevien erilajisten radiolähettimien määrä on Suomessa nykyisin erittäin suuri. Tästä syystä voitiin katsoa, ettei tieto radiolähettimen lajista tarvitse enää itsenäistä suojaa välitystietona. Samalla tiedon hyödyntäminen esimerkiksi uudenlaisissa digitaalisissa liiketoimintamalleissa helpottuisi. Siltä osin kuin tieto olisi yhdistettävissä yksittäiseen henkilöön, saisi se kuitenkin suojaa henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn kautta ( HE 67/2016 vp , s. 40). Tässä ehdotuksessa jatkettaisiin tätä muutosta.

Yllä mainitusta 1 momentin pääsäännöstä poiketen yleisesti vastaanotettavaksi tarkoitettua radioviestintää ja sen välitystietoja saa pykälän 2 momentin mukaan käsitellä muutoinkin kuin viestinnän osapuolena, jollei laissa toisin säädetä. Tällaisena radioviestintänä pidetään televisio- ja radio-ohjelmistojen lähetyksiä, hätäkutsuja, yleisellä kutsukanavalla harjoitettavaa radioviestintää, radioamatööriviestintää, lyhytaaltoradioviestintää 27 megahertsin taajuusalueella ja muuta kuin 1–5 kohdassa tarkoitettua radioviestintää, joka on tarkoitettu yleisesti vastaanotettavaksi.

Muita sähköisiä viestejä ja välitystietoja saa käsitellä viestinnän osapuolen suostumuksella tai jos laissa niin säädetään. Lisäksi 136 §:n 4 momentissa säädetään niin sanotusta hyväksikäyttökiellosta, eli kielletään sellaisen luottamuksellisen viestin tai välitystiedon ilmaiseminen ja hyväksikäyttö, joka ei ole ollut viestin vastaanottajalle tarkoitettu. Hyväksikäyttö- ja ilmaisemiskiellon rikkominen voi täyttää sähköisen viestinnän tietosuojarikkomuksen tunnusmerkistön, josta on säädetty sähköisen viestinnän palvelulain 349 §:ssä. Myös rikoslain (39/1889) 38 luvun 1 §:ssä tarkoitetun salassapitorikoksen tai 2 §:ssä tarkoitetun salassapitorikkomuksen tunnusmerkistö voi täyttyä.

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 136 §:n 5 ja 6 momentti on väliaikaisesti lisätty lailla tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta (456/2016) . Väliaikaisen muutoksen voimassaoloaika on 20.6.2016–20.6.2021. Väliaikaisesti lisätyillä säännöksillä laajennettiin oikeutta käsitellä ja hyödyntää radioviestinnän anonymisoituja välitystietoja. Niiden tarkoituksena on hallitusti ja kokeiluluontoisesti tehdä mahdolliseksi uudenlaista liiketoimintaa yksityisyyden suojaa vaarantamatta. Samassa yhteydessä muutettiin myös lain 3 §:n 1 momentin 40 kohdan välitystiedon määritelmää.

Pykälän 5 momentissa säädetään oikeudesta radioviestinnän tai sen välitystietojen käsittelyyn automaattisen tietojen käsittelyn avulla tilastollisesti erikseen määriteltyjen radioviestinnän muotojen osalta. Tietoihin ei saa kohdistaa manuaalista käsittelyä. Manuaalinen käsittely voitaisiin kohdistaa ainoastaan automaattisen käsittelyn perusteella muodostettuun anonymisoituun tietoon. Käsittely kerättyjen tietojen anonymisoimiseksi on kuitenkin mahdollista, kunhan käsittelyssä huomioitaisiin 137 §:n mukaiset yleiset käsittelyperiaatteet. Viestinnän sisältöä saa käsitellä vain siltä osin kuin se on tarpeen välitystietojen keräämiseksi.

Pykälän 5 momentin 1 kohdassa on lueteltu sellaiset kauko-ohjattavat radiolaitteet, joiden viestinnästä syntyviä välitystietoja voisi ehdotetun lainkohdan mukaisesti käsitellä. Tällaisia laitteita ovat erilaiset kauko-ohjattavat pienoismallit ja miehittämättömät ilma-alukset. Pienoismalleilla tarkoitetaan esimerkiksi autojen tai junien pienoismalleja, jotka ovat kauko-ohjattavia. Miehittämättömällä aluksella tarkoitetaan sekä vedessä että ilmassa kulkevaa alusta sen käyttötarkoituksesta riippumatta.

Pykälän 5 momentin 2 kohdassa mahdollistetaan päätelaitteen ja langattoman lähiverkon (WLAN-verkon) tai matkaviestinverkon (esimerkiksi 4G-yhteys) välisen yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten tapahtuvan radioviestinnän käsittely. Yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten tapahtuvalla radioviestinnällä tarkoitetaan päätelaitteen ja verkon tukiasemien välistä viestintää ennen kuin päätelaite on rekisteröitynyt sitä palvelevaan tukiasemaan ja muodostanut yhteyden viestien välittämiseksi. Yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten tapahtuva radioviestintä voi koskea useampia langattoman verkon tukiasemia. Varsinaisia viestinnän välitystietoja ei näin ollen enää voi käsitellä muutoin kuin sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 17 luvussa erikseen säädetyillä perusteilla. Päätelaitteen läsnäolotietoa langattomassa lähiverkossa tai matkaviestinverkossa voi yhteyden ylläpitoa varten tapahtuvana tietona käsitellä myös viestinnän aikana.

Matkaviestinverkot toimivat 450 MHz:n, 800 MHz:n, 900 MHz:n, 1800 MHz:n, 2 GHz:n ja 2,5 GHz:n taajuusalueilla. Langattomat lähiverkot toimivat tavanomaisesti taajuuksilla 2400–2483,5 MHz, mutta lisäksi niille ovat myös kaistat 5150–5250 MHz, 5250–5350 MHz ja 5470–5725 MHz. Pienoismallien ynnä muiden vastaavien laitteiden kauko-ohjausta voi olla useilla taajuusalueilla, mutta yksi tavanomainen taajuusalue miehittämättömille ilma-aluksille on 2,4 GHz ja luvasta vapaiden pienoisilma-alusten kauko-ohjauslaitteiden yhteistaajuudet ovat 34,995–35,225 MHz.

Pykälän 6 momentti rajaa 5 momentissa annettua käsittelyoikeutta. Käsittelyn perusteella muodostettavan tilastollisen analyysin on oltava sellainen, että siitä ei pystyisi tunnistamaan yksittäistä luonnollista henkilöä. Myös käsittelyn tuloksen on oltava sellainen, ettei siitä pystyisi tunnistamaan yksittäistä luonnollista henkilöä. Käsittelyn pohjalta tehtyä analyysiä ei siten voi tuottaa, jos kyse on esimerkiksi yhdestä käyttäjästä ja hänen tiedoistaan tai niin pienestä joukosta käyttäjiä, että yksittäinen luonnollinen henkilö voisi olla tunnistettavissa. Myös esimerkiksi matkapuhelimen tai muun päätelaitteen yksilöinnin mahdollistavat tiedot on tehtävä sellaisiksi, ettei niiden perusteella ole mahdollista tunnistaa ja esimerkiksi seurata yksittäistä luonnollista henkilöä. On myös syytä huomioida, että liittymän tai päätelaitteen maantieteellisen sijainnin ilmaisevista sijaintitiedoista säädetään erikseen sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 20 luvussa. Näin ollen käsiteltävät tiedot tulee anonymisoida, elleivät ne jo alkujaan ole anonyymeja ( HE 67/2016 vp ).

Välitystietojen käsittelyssä on otettava huomioon sähköisen viestinnän palveluista annetun 137 §:ssä säädetyt viestinnän välittäjän yleiset käsittelyperiaatteet, joiden mukaan välitystietojen käsittelyllä ei saa rajoittaa luottamuksellisen viestinnän ja yksityisyyden suojaa enempää kuin on välttämätöntä. Vastaavia periaatteita on noudatettava yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten tapahtuvan radioviestinnän käsittelyssä. Siten esimerkiksi päätelaitteiden tunniste- tai osoitetiedot, kuten MAC- tai IP-osoitteet tai muut tekniset tunnisteet, joita yhteyden muodostamiseen tai ylläpitoon liittyy, on lähtökohtaisesti teknisesti anonymisoitava jo keräämisvaiheessa. Viestinnän sisältö on edelleen luottamuksellista, ja vahingossa vastaanotettua viestintää koskee sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 136 §:n 4 momentissa säädetty vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto.

Tarve radioviestinnän välitystietojen käsittelyyn on tunnistettu esimerkiksi kauppakeskuksissa ja lento- tai rautatieasemilla, joissa liiketoiminnan kehittämiseksi voisi olla hyödyllistä seurata asiakasvirtojen liikkumista alueella. Kauppakeskuksen osalta voisi olla tarpeen selvittää esimerkiksi kauanko asiakasvirrat viettävät tiloissa aikaa. Myymälöiden toiminnassa saatu tieto voisi vaikuttaa tuotteiden sijoitteluun tai työvuoroihin. Toinen tunnistettu tarve on erilaisten kauko-ohjattavien laitteiden havainnointi tietyn tyyppisillä alueilla ja tällaiseen havainnointiin perustuvat kaupalliset palvelut. Esimerkki tähän perustuvasta uudenlaisesta liiketoiminnasta voisivat olla esimerkiksi vankilan tai muulle korkean turvallisuustason alueelle lennätettäviä miehittämättömiä ilma-aluksia tai muita kauko-ohjattavia laitteita havainnoimaan kykenevät palvelut.

Muutoksen jälkeen esimerkiksi pienoismallin tai miehittämättömän aluksen (mukaan lukien dronet) kauko-ohjaukseen liittyvää radioviestintää on ollut mahdollista käsitellä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tilastollisesti edellyttäen, että käsittelyssä tai käsittelyn tuloksesta ei voida tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. Lisäksi muutos mahdollistaa viestinnän käsittelyn silloin, kun kyseessä on päätelaitteen ja langattoman lähiverkon tai matkaviestinverkon välinen radioviestintä yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten. Tämä mahdollistaa myös muille kuin viestinnän välittäjille esimerkiksi anonyymin liikennevirtojen seurannan ostoskeskuksissa tai muissa julkisissa tiloissa, joissa on langaton lähiverkko.

Liikenne ja viestintävirasto Traficom valvoo sähköisen viestinnän palveluista annetun lain radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevaa sääntelyä ja voi arvioida, missä määrin ja missä tilanteissa radioviestinnän sisällön ja välitystietojen käsittely on mahdollista kyseisen lain perusteella. Liikenne- ja viestintäviraston mukaan tilapäistä dronepoikkeusta on sovellettu ainakin Helsinki-Vantaan lentokentällä. Sen avulla on voitu edistää lentoliikenteen turvallisuutta havainnoimalla alueelle saapuvia miehittämättömiä ilma-aluksia. Muutoin Liikenne- ja viestintävirastolla ei ole tiedossa, että sääntelyn mahdollistamia kokeiluja olisi toteutettu laajasti. Tähän voi olla syynä se, että viestinnän välittäjät voivat sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 142 §:n mukaan käsitellä välitystietoja automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tilastollista analyysia varten. Liikenne- ja viestintävirastolla ei ole myöskään tiedossa, että sääntelyn mahdollistamat kokeilut olisivat vaarantaneet yksityisyyden suojaa tai viestinnän luottamuksellisuuden toteutumista tai olleet muuten haitallisia.

Yritysten oli aikaisemman sääntelyn puitteissa joissain tapauksissa vaikea hahmottaa laillisen toiminnan reunaehtoja. Aikaisemman säännösten tulkinta johti myös yksittäistapauksissa tilanteisiin, joissa suunnitellun liiketoiminnan on katsottu olevan lainvastaista, vaikka todellista vaaraa viestinnän luottamuksellisuudelle tai yksityiselämän suojalle ei olisikaan aiheutunut.

On syytä huomioida, että sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa ei ole säädetty esimerkiksi toimivaltuuksista ottaa lennokki tai miehittämätön ilma-alus haltuun tai estää sen kulkua radioviestintää käsittelemällä, vaan kyseisistä toimivaltuuksista säädetään eräiden viranomaisten osalta niitä koskevassa erityislainsäädännössä. Lisäksi on syytä huomioida, että sijaintitietoja koskevaa sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 20 lukua valvoo tietosuojavaltuutettu.

Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kielto

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 201 §:n mukaisella matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kiellolla on puututtu epäterveen kilpailun aiheuttamiin häiriöihin markkinoilla ja suojattu kuluttajia häiritseviltä markkinointimenettelyiltä matkapuhelinliittymän irtisanomistilanteissa. Koska matkapuhelinliittymä on keskeinen väline myös sananvapauden toteutumisen kannalta, sääntelyn välillisenä tavoitteena on turvata tämä perusoikeus.

Kielto markkinoida kuluttajalle matkaviestinverkon puhelinliittymää puhelimessa on kansallinen. Säännös on määräaikainen ja voimassa 1.7.2021 asti. Vastaavanlainen säännös säädettiin ensimmäisen kerran viestintämarkkinalakiin (393/2003) vuonna 2012. Sittemmin säännös siirrettiin sähköisen viestinnän palveluista annettuun lakiin vuonna 2014, kun viestintämarkkinalaki kumottiin. Säännöksen voimassaoloa jatkettiin määräaikaisena vuonna 2015 ja viimeksi vuonna 2018.

Nykyisen kiellon mukaan matkaviestinverkon puhelinliittymää ei saa markkinoida kuluttajalle puhelimitse muuten kuin kuluttajan nimenomaisesta pyynnöstä. Säännöksen toisen momentin mukaan kielto ei estä teleyrityksiä markkinoimasta omille matkapuhelinasiakkailleen liittymiä.

Säännöksessä matkaviestinverkon puhelinliittymällä tarkoitetaan matkapuhelinverkossa toimivaa puhelinliittymää, josta voi soittaa, ja jolla voi vastaanottaa puheluita kansalliseen numerointisuunnitelmaan kuuluvilla numeroilla (yleinen puhelinpalvelu). Jos kuluttaja on aiemmin ollut teleyrityksen asiakas, mutta on vaihtanut matkapuhelinliittymänsä tarjoajaa, teleyritys ei saa ottaa kuluttajaan enää yhteyttä puhelimitse markkinointitarkoituksessa. Tämä tarkoittaa sitä, että numeronsiirtopyynnön tekemisen jälkeen asiakasta ei, säännöksessä tarkoitetulla tavalla, voida enää pitää teleyrityksen asiakkaana.

Kiellon taustalla ovat olleet 2010-luvun alkuvuosina tapahtuneet ylilyönnit kovan kilpailun ja ulkoistettujen puhelinmyyntiorganisaatioiden seurauksena. Epäterveiksi ja harhaanjohtaviksi arvioitujen myyntikäytäntöjen seurauksena joillekin kuluttajille oli päätynyt päällekkäisiä liittymiä, katkoksia liittymien toiminnassa sekä yleistä epäselvyyttä, mikä taas oli johtanut korkeisiin kuluttajavalitusmääriin. Suurin osa ongelmista aiheutui puhelinmyynnistä, jolla teleyritys yritti saada kilpailevalle teleyritykselle vaihtavan asiakkaansa takaisin. Ongelmia liittyi erityisesti numeronsiirtoprosessien kestoon eli siihen, että numeronsiirtoa ei voitu toteuttaa reaaliaikaisesti. Tämä johti päällekkäisten numeronsiirtopyyntöjen ja sekaannusten vuoksi tilanteisiin, joissa asiakas saattoi jäädä useiksi päiviksi ilman toimivaa matkapuhelinliittymää. Numeronsiirtoprosessit tekevät puhelinliittymistä muista liittymätyypeistä poikkeavia palveluja, joiden markkinoinnissa voidaan päätyä kuluttajan kannalta haitallisiin toimintatapoihin, jos matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointia kieltävää sääntelyä ei ole.

Kieltoa uusittaessa vuonna 2015 ( HE 4/2015 vp ) katsottiin, että puhelinmyynti on helppo, tehokas ja edullinen tapa markkinoida ja myydä tuotteita ja palveluita. Sitä pidettiin hyvänä myyntikanavana uusille markkinoille tai uusiin tuoteryhmiin laajentuville yrityksille. Puhelinmyynnin katsottiin lisäävän kuluttajien saatavilla olevien tuotteiden määrää erityisesti haja-asutusseuduilla ja sitä kautta lisäävän kilpailua. Samalla kuitenkin katsottiin, että kuluttajiin kohdistuvaan puhelinmyyntiin liittyy myös haittoja. Todettiin, että osa kuluttajista oli voinut kokea puhelinmyynnin ylipäänsä häiritsevänä ja osa kuluttajista saattoi tehdä puhelinmyynnin seurauksena ostopäätöksiä, joita he myöhemmin katuivat. Lisäksi todettiin, että ääritapauksissa kuluttaja oli voinut kokea itsensä harhaanjohdetuksi tai huijatuksi hankintapäätöstä tehdessään tai kokea, että myyjän lailliseksi katsoma sopimus oli voinut syntyä vastoin kuluttajan tahtoa.

Liikenne- ja viestintäministeriön vuonna 2015 julkaiseman selvityksen (Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 1/2015) perusteella puhelinmarkkinointikieltosäännöksen vaikutukset olivat olleet positiivisia. Lisäksi teleyritysten katsottiin noudattaneen kieltoa hyvin. Tuolloin kuluttajaviranomaiset ja teleyritykset arvioivat valitusten määrän vähentyneen säännöksen voimaantulon jälkeen merkittävästi. Sekä operaattorit että viranomaiset näkivät tuolloin kilpailun matkapuhelinliittymissä säilyneen kireänä. Operaattoreiden itse ja alihankkijoillaan työllistämän henkilöstön määrä oli saadun selvityksen mukaan säännöksen käyttöönoton myötä vähentynyt.

Puhelinmarkkinointikieltoa uudistettaessa pidettiin edelleen tärkeänä kuluttajien aseman turvaamista ja puhelinmarkkinointiin aiemmin liittyneiden ongelmien ehkäisemistä. Tuolloin eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta katsoi, että kuluttajien suojaamisen tarve puhelinmarkkinoinnin aiheuttamilta erilaisilta ongelmilta oli edelleen olemassa. Myös sääntelyä uudistettaessa pidettiin ehdotuksen hyväksyttävyyden kannalta keskeisenä, että kielto ehdotettiin säädettäväksi määräaikaisena, ja että se rajattiin vain matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointiin (LiVM 1/2015 vp).

Kieltoa uusittaessa vuonna 2018 ( HE 44/2018 vp ) katsottiin, että matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon vaikutukset eivät ole merkittävästi muuttuneet sääntelyn uudistamisen jälkeen. Numeronsiirtoprosessit olivat pysyneet ennallaan ja niiden yhteydessä nähtiin edelleen tarve suojata kuluttajia haitallisilta markkinointikäytännöiltä sekä markkinoilla aikaisemmin havaituilta häiriöltä. Kieltosäännöksen jatkamista määräaikaisena puollettiin, koska sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella kieltosäännöksen jatkaminen nähtiin potentiaalisilta negatiivisilta vaikutuksiltaan pienemmäksi kuin säännöksen poistaminen.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain viestinnän luottamuksellisuutta ja yksityisyyden suojaa koskeva sääntely perustuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (2002/58/EY). Direktiivin täydentää EU:n yleistä henkilötietojen suojaa koskevaa sääntelyä siltä osin kuin on kyse sähköisestä viestinnästä. Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin sääntely koskee välitystietojen osalta sähköisen viestintäpalvelun tarjoajia, eikä se suoran sovellu tilanteisiin, joissa kolmas osapuoli käsittelee radioviestinnän anonymisoituja välitystietoja. Sähköisen viestinnän sääntelyssä ei EU-tasolla oteta tarkemmin kantaa sähköisen viestinnän välitystietojen, tekniseen yhteydenmuodostukseen liittyvien signaalien tai radioviestinnän välitystietojen suojaan tai hyödyntämiseen.

Euroopan komissio teki 10.1.2017 ehdotuksen sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin korvaamisesta EU:n asetuksella sähköisen viestinnän tietosuojasta (ePrivacy-asetus). Asetuksella suojattaisiin viestinnän luottamuksellisuutta ja yksityiselämän suojaa sähköisessä viestinnässä. Asetuksessa säädettäisiin esimerkiksi niistä perusteista, joilla sähköistä viestintää koskevia tietoja, kuten viestinnän sisältöä tai tietoa siitä kenen kanssa henkilö on viestitellyt, voidaan käsitellä. Asetus täydentäisi erityislainsäädäntönä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus).

Suomi on suhtautunut positiivisesti komission ehdotukseen, sillä se edistäisi viestinnän luottamuksellisuuden ja yksityisyyden suojan toteutumista sähköisessä viestinnässä. Lisäksi ehdotus edistäisi vastuullisen digitaalisen liiketoiminnan ja palvelujen kehittymistä. Komission ehdotus parantaisi tietosuojasääntelyn yhdenmukaista soveltamista ja tulkintaa unionissa.

Asetusehdotuksen käsittely on jatkunut pitkään neuvostossa, sillä jäsenmaiden on ollut vaikeaa muodostaa ehdotuksesta yhtenäistä näkemystä. Parlamentti on muodostanut kantansa ehdotukseen jo 2017 vuoden aikana. Asetuksen voimaantulo on merkittävästi myöhästynyt komission ehdottamasta aikataulusta, jonka mukaan sääntelyn olisi pitänyt tulla voimaan samaan aikaan yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa keväällä 2018. Asetusehdotuksella olisi voimaan tullessaan vaikutuksia digitaaliseen toimintaan. Nyt ehdotetun radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevan sääntelyn osalta asetuksella voisi olla vaikutuksia ainakin päätelaitteen ja langattoman lähiverkon tai matkaviestinverkon välisen yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten tapahtuvaan radioviestinnän käsittelyyn.

Asetusehdotuksessa säädettäisiin myös puhelinmarkkinoinnin yleisistä edellytyksistä. Koska uudistuksen valmistelu on kesken, sen vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön selviävät myöhemmin lähitulevaisuudessa. Asetusehdotus ei kuitenkaan sisällä mahdollisuutta kieltää puhelinmarkkinointia yksittäisellä toimialalla.

Yleinen tietosuoja-asetus

EU:n yleinen tietosuoja-asetus tuli sovellettavaksi toukokuussa 2018. Tietosuoja-asetus koskee niin yksityisen kuin julkisen sektorin suorittamaa henkilötietojen käsittelyä ja sitä sovelletaan henkilötietojen käsittelyyn, joka on osittain tai kokonaan automaattista. Asetusta sovelletaan myös sellaisten henkilötietojen käsittelyyn muussa kuin automaattisessa muodossa, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Asetusta ei sovelleta muun muassa henkilötietojen käsittelyyn, jota suoritetaan sellaisen toiminnan yhteydessä, joka ei kuulu unionin lainsäädännön soveltamisalaan. Asetus ei myöskään koske anonymisoitujen tietojen käsittelyä, josta ehdotetussa radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevassa sääntelyssä on kyse. Esityksessä tarkoitetun tietojen anonymisoinnin on kuitenkin täytettävä yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiset edellytykset.

Välitystiedon määritelmä koskevan ehdotuksen osalta tietosuoja-asetuksen sääntely voi olla merkityksellistä. Tieto radiolähettimen lajista ei yleensä ole yhdistettävissä yksittäiseen luonnolliseen henkilöön. Jos tieto kuitenkin on yhdistettävissä yksittäiseen henkilöön, sen käsittelyyn sovelletaan yleistä tietosuoja-asetusta.

Omnibus-direktiivi

Oikeusministeriössä on vireillä lainvalmisteluhanke, jonka tarkoituksena on valmistella ehdotus niin sanotun Omnibus-direktiivin 2019/2161/EU täytäntöön panemiseksi tarvittavasta lainsäädännöstä sekä puhelin- ja kotimyyntiä koskevien säännösten muuttamisesta kuluttajansuojan parantamiseksi kyseisissä myyntitilanteissa. Hankkeen taustalla on muun muassa pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman kirjaukset liittyen puhelin- ja kotimyynnin rajoittamiseen ja sääntelyn tiukentamiseen kuluttajan suojaksi. Omnibus-direktiivi mahdollistaa jäsenvaltioille kotimyyntiä koskevien säännösten tiukentamisen, minkä vuoksi puhelin- ja kotimyyntisääntelyä koskevan hallitusohjelmakirjauksen tarkistelu on tarkoituksenmukaista tehdä direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä.

Radioviestinnän luottamuksellisuus

Esityksessä ehdotetaan, että nykyistä välitystiedon määritelmää ja radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevaa sääntelyä jatketaan väliaikaisesti nykyisen kaltaisena kolmella vuodella 21.6.2024 asti.

Väliaikaisen sääntelyn jatkamista pidetään tarkoituksenmukaisena, jotta lakia hyödyntävät tahot voivat jatkaa toimintaansa. Liikenne- ja viestintävirastolla on tiedossa muutamia toimijoita, jotka ovat soveltaneet ja hyödyntäneet kokeilu- ja kehittämistoiminnassaan radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevaa sääntelyä. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan ei ole havaittu, että kokeilut olisivat vaarantaneet yksityisyyden suojaa tai viestinnän luottamuksellisuuden toteutumista tai olleet muuten haitallisia. Laajemmat muutokset sääntelyyn arvioitaisiin EU:n sähköisen viestinnän tietosuoja-asetuksen valmistuttua. Kun asetus hyväksytään, sähköisen viestinnän luottamuksellisuutta koskevat vaatimukset perustuisivat suoraan sovellettavaan EU-asetukseen ja valtaosa kansallisesta sääntelystä vaatisi muutoksia tai tulisi kumottavaksi.

Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnin kielto

Esityksessä ehdotetaan, että nykyistä puhelinmarkkinoinnin kieltoa jatketaan nykyisen kaltaisena kolmen vuoden määräajaksi 1 päivänä heinäkuuta 2024 asti.

Nykysäännöksen jatkamista uudella määräaikaisella kaudella pidetään perusteltuna, sillä suurin osa valmisteluun osallistuneista sidosryhmistä pitää kiellon jatkamista määräaikaisena edelleen toimivana ratkaisuna ehkäistä häiriöitä markkinoilla ja parantaa kuluttajien suojaa häiriöllisiltä markkinointimenettelyiltä.

Sääntelyn taustalla olevissa olosuhteissa ei ole havaittu sellaisia muutoksia, jotka osoittaisivatkiellon olevan jatkossa tarpeeton tai kohtuuton toimenpide. Numeronsiirtoprosessit ovat pysyneet samanlaisina kuin viimeksi sääntelyä uudistettaessa, joten mahdollisuus puhelinmarkkinoiden ylilyönteihin ja kuluttajien kannalta haitallisiin markkinointimenettelyihin on edelleen olemassa. Vaikka muiden myyntikanavien merkitys on kasvanut, pidetään puhelinmarkkinointikieltosääntelyn perusteluja edelleen ajantasaisina. Viestintäpalvelujen puhelinmarkkinointiin liittyvät erityiset haasteet kohdistuvat edelleen matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointiin. Voimassaolevan kiellon kaltaisen erityissääntelyn laajentamiselle muihin viestintäpalveluihin ei ole ilmennyt tarvetta.

EU:ssa valmistellaan parhaillaan sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin korvaamista sähköisen viestinnän tietosuoja-asetuksella, mikä tulisi vaikuttamaan komission ehdotuksen (COM/2017/010) mukaan puhelinmarkkinoinnin sääntelyyn yleisellä tasolla EU:ssa. On tarkoituksenmukaista, että matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikieltosääntelyä arvioitaisiin uuden asetuksen ja sen toimeenpanon yhteydessä.

Lisäksi ehdotetaan, että sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 3 §:n 21 kohtaan tehtäisiin tekninen muutos, jolla korjataan viittaus tavaramerkkilakiin (7/1964) viittauksella voimassa olevaan tavaramerkkilakiin (544/2019) .

4.2.1Taloudelliset vaikutukset

4.2.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan

4.2.3Vaikutukset työllisyyteen ja työelämään

4.2.4Muut mahdolliset vaikutukset

Radioviestinnän luottamuksellisuus

Muutos olisi mahdollista toteuttaa joko pysyvänä muutoksena tai edelleen rajattuna kokeiluna. Muutos toteutettaisiin edelleen rajattuna kokeiluna, jolloin on mahdollista tarkastella edelleen sääntelyn vaikutuksia uusien liiketoimintamallien syntymiseen. Lisäksi tarkasteltaisiin mahdollisia edelleen sääntelyn vaikutuksia perustuslaissa turvattuun yksityiselämän ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan.

Kokeilun rajaamisen suhteen vaihtoehtona olisi kokeilun rajaaminen esimerkiksi tietylle maantieteelliselle alueelle. Rajaamista alueellisesti ei kuitenkaan voida pitää tarkoituksenmukaisena, koska alueellisella rajauksella ei tässä tapauksessa saataisi merkittävää lisäarvoa. Sen sijaan kokeilu rajattaisiin tiettyihin radioviestinnän muotoihin. Näistä viestintämuodoista saatavilla välitystiedoilla on tunnistettu olevan kaupallista potentiaalia. Ne ovat myös luonteeltaan sellaisia, että yksityiselämän suojalle ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojalle aiheutuva riski on pieni, jos niiden välitystiedot anonymisoidaan siten, ettei niitä voida yhdistää yksittäiseen luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön. Kokeilun rajauksen voidaan katsoa olevan sellainen, että sillä olisi mahdollista päästä lakimuutokselle asetettuihin tavoitteisiin.

Niin sanottujen bluetooth- ja RFID-yhteyksien välitystiedot jätettäisiin edelleen sääntelyn ulkopuolelle. Kyseisten tekniikkojen kantama on varsin lyhyt, joten niiden ei voida arvioida soveltuvan laajempien päätelaitejoukkojen tietojen anonyymiin hyödyntämiseen.

Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto

Säännöksen uusimisen vaihtoehtona on sääntelyn uusimatta jättäminen eli se, että kielto lakkaisi olemasta voimassa 1 päivän heinäkuuta 2021 jälkeen. Tämä johtaisi tilanteeseen, jossa teleyritykset voisivat ottaa puhelimitse yhteyttä toiselle operaattorille siirtyviin asiakkaisiin markkinointitarkoituksessa. Sidosryhmien palautteen perusteella tämä altistaisi kuluttajat samoille riskeille kuin ennen puhelinmarkkinointikiellosta säätämistä.

Toinen vaihtoehtoinen ratkaisu olisi tehdä nykyisenkaltaisesta sääntelystä pysyvää. Esityksen esivalmistelun aikana keskeisiltä sidosryhmiltä saatujen kommenttien perusteella säännös olisi kuitenkin hyvä edelleen säätää määräaikaisena, jotta säännöksen vaikutuksia on mahdollista tarkastella määräajoin ja sääntelyn tarpeellisuutta voidaan arvioida ottaen huomioon myös muun lainsäädännön, kuten Euroopan unionin lainsäädännön kehitys. Oikeusministeriössä on valmisteilla niin sanotun Omnibus-direktiivin kansallinen implementointi ja EU:ssa valmistellaan parhaillaan sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin korvaamista sähköisen viestinnän tietosuoja-asetuksella. Liikenne- ja viestintäministeriön ja sidosryhmien arvion mukaan tässä vaiheessa olisi ennenaikaista tehdä kieltosääntelystä pysyvää puhelinmarkkinoinnin sääntelyn yleisten kehityslinjojen ollessa vielä epäselviä.

Kolmas vaihtoinen ratkaisu on pyrkiä löytämään yleisiä teknologianeutraaleja keinoja säännellä sähköistä suoramarkkinointia puhelimitse. Tältä osin sähköisen viestinnän tietosuoja-asetuksen valmistelu on kesken Euroopan unionin lainsäätämiselimissä, joten kansallisen päällekkäisen sääntelyn valmistelu sähköisen viestinnän lainsäädäntöön ei ole tarkoituksenmukaista.

Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto

Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikieltoa säädettäessä vuonna 2012 sääntelyyn ei katsottu liittyvän perustuslaista johtuvaa estettä sen oikeasuhtaisuuden kannalta ottaen huomioon, että kyse oli varsin kapea-alaisesta rajoituksesta kaupalliseen viestintään muiden markkinointikanavien pysyessä edelleen käytettävissä ja puhelinmarkkinoinnin ollessa sallittua kuluttajan omasta pyynnöstä. Lisäksi samassa yhteydessä lain määräaikaisuutta pidettiin perusteena,

joka vähentää rajoituksen valtiosääntöoikeudellista ongelmallisuutta. (PeVL 6/2012 vp)

Sääntelyä esitetään jatkettavan saman sisältöisenä ja kolmen vuoden määräaikaisena. Myöskään

muissa olosuhteissa ei ole havaittu sellaisia merkittäviä muutoksia, jotka vaikuttaisivat perusoikeuksien toteutumiseen tai antaisivat syyn arvioida suhdetta perustuslakiin aikaisemmasta poikkeavalla tavalla.