HE 158/2021

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) 2 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto asettaa huoltovarmuudelle yleiset tavoitteet, joissa määritellään valmiuden taso ottaen huomioon väestön ja välttämättömän talouselämän sekä maanpuolustuksen vähimmäistarpeet. Huoltovarmuuden tavoitteista annetun valtioneuvoston päätöksen (1048/2018) mukaan tuontiin perustuvan energian saantihäiriön varalta ja kansainvälisten sopimusvelvoitteiden täyttämiseksi Huoltovarmuuskeskus pitää tuontipolttoaineita valtion varmuusvarastoissa siten, että maassa on käytettävissä keskimäärin viiden kuukauden normaalikulutusta vastaavat tuontipolttoainevarastot. Osin varastot ovat Huoltovarmuuskeskuksen omia varastoja. Osin tuontipolttoaineiden huoltovarmuusvarastointi perustuu tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin (1070/1994; jäljempänä velvoitevarastointilaki ), jossa säädetään öljyn, kivihiilen ja maakaasun velvoitevarastoinnista. Velvoitevarastointilain soveltamisalaan eivät kuulu uusiutuvista energialähteistä valmistetut kaasut.

Velvoitevarastointilain 4 luvussa ovat maakaasun velvoitevarastointia koskevat erityissäännökset. Velvoitevarastointilain 10 §:n mukaan maakaasua on velvollinen varastoimaan maakaasulaitos ja maakaasun maahantuoja. Maakaasulaitoksella tarkoitetaan yhteisöä, joka hankkii maahantuojalta tai jälleenmyyjältä maakaasua lämpö- tai sähköenergian tuottamiseen tai jälleenmyyntiin. Maakaasun maahantuojana pidetään sitä, jonka lukuun tuonti tapahtuu. Velvoitevarastointilain 11 §:ssä säädetään maakaasulaitoksen varastointivelvoitteesta ja 12 §:ssä maakaasun maahantuojan varastointivelvoitteesta. Velvoitteen mitoitusperusteena ovat edellisen kalenterivuoden hankinta- tai tuontimäärät. Velvoitevaraston tulee vastata maakaasulaitoksen tai maahantuojan kolmen kuukauden keskimääräistä hankinta- tai tuontimäärää. Maakaasulaitoksella on käytännössä ensisijainen varastointivelvoite verrattuna maahantuojaan, koska 12 §:n 1 momentin nojalla maakaasun tuontimääristä vähennetään velvoitetta vahvistettaessa muun muassa se maakaasumäärä, jonka maahantuoja on toimittanut käytettäväksi 11 §:n nojalla varastointivelvollisessa maakaasulaitoksessa taikka käyttänyt teolliseen tuotantoon tai myynyt käytettäväksi teolliseen tuotantoon. Varastointivelvoitetta ei ole, jos hankinta- tai tuontimäärä on alle 15 milj. kuutiometriä vuodessa.

Velvoitevarastointilain 5 luvussa säädetään velvoitevarastojen käytöstä ja valvonnasta. Velvoitevarastointilain 15 §:n 1 momentissa säädetään tietojenantovelvollisuudesta ja 2 momentissa Huoltovarmuuskeskuksen määräämien henkilöiden oikeudesta tehdä tarkastuksia velvoitevarastojen sijaintipaikoissa varaston suuruuden selvittämiseksi. Velvoitevarastointilain 16 §:n 1 momentissa säädetään kielto alittaa velvoitevarastossa Huoltovarmuuskeskuksen vahvistama velvoitteen määrä sekä 2 ja 3 momentissa tätä koskevista poikkeuksista.

Velvoitevarastointilain 6 luvussa ovat erinäiset säännökset, mm. säännökset, jotka tarjoavat joustomahdollisuuksia varastointivelvoitteesta. Velvoitevarastointilain 19 §:n mukaan Huoltovarmuuskeskus voi hyväksyä varastointivelvoitteen korvaamisen osittain tai kokonaan velvoitteen siirtoa koskevalla järjestelyllä, joka takaa vastaavan huoltovarmuuden tason ja jossa on otettu huomioon raakaöljyn ja öljytuotteiden varmuusvarastointivelvoitteiden siirtoa koskeva EU:n lainsäädäntö. Velvoitevarastointilain 20 §:n mukaan Huoltovarmuuskeskus voi erityisistä syistä vapauttaa varastointivelvollisen varastointivelvoitteesta osittain tai kokonaan.

Velvoitevarastointilain nojalla on annettu valtioneuvoston asetus tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista (1071/1994; jäljempänä velvoitevarastointiasetus ). Velvoitevarastointiasetuksessa on tarkempia säännöksiä mm. velvoitevarastointi-ilmoituksesta, varastojen sijoittamisesta ja käytettävyydestä sekä velvoitteen korvaamisesta muulla vastaavan huoltovarmuuden turvaavalla järjestelyllä.

Velvoitevarastointilaissa ei säädetä muutoksenhausta. Velvoitevarastoinnista annetun lain nojalla tehtyihin Huoltovarmuuskeskuksen päätöksiin haetaan muutosta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) mukaisesti.

Velvoitevarastointilaki on säädetty aikana, jolloin maakaasun maahantuonti oli yhden yhtiön monopoli ja kaasumarkkina oli kansallinen. Suomen kaasumarkkina avattiin kilpailulle vuoden 2020 alussa. Kaasumarkkinoiden avautumisen myötä kolmansilla osapuolilla on tasapuoliset ja syrjimättömät edellytykset verkkoon pääsylle maakaasun siirto- ja jakeluverkoissa. Kaasumarkkinoiden avauduttua maahantuojia on useita, ja osin ne ovat muita kuin suomalaisia yhtiöitä. Nykysääntely mahdollistaa toiminnan suunnittelun siten, että varastointivelvoite on mahdollista välttää.

Kaasumarkkinoiden avaaminen muutti markkinamallin ohella myös markkinarooleja. Tukkumarkkinatoimijoita ovat shipperi, traderit sekä siirtoverkon loppukäyttäjät. Shipperillä tarkoitetaan elinkeinonharjoittajaa, joka on rekisteröitynyt markkinaosapuolirekisteriin ja jolle verkonhaltija siirtää kaasumääriä siirto- ja jakeluverkoissa kapasiteettisopimusten ja kaasunsiirron sääntöjen mukaisesti. Traderillä tarkoitetaan markkinaosapuolta, joka harjoittaa tukkukaupankäyntiä kaasusta, mutta ei solmi kapasiteettisopimuksia siirtoverkonhaltijan kanssa eikä käy kapasiteetista jälkimarkkinakauppaa. Siirtoverkon loppukäyttäjällä tarkoitetaan elinkeinonharjoittajaa, joka kuluttaa ja toimittaa maakaasua siirtoverkkoon liitetyissä käyttöpaikoissa. Vähittäismarkkinatoimijoita ovat vähittäismyyjät, toimitusvelvolliset vähittäismyyjät sekä jakeluverkon loppukäyttäjät. Vähittäismyyjällä tarkoitetaan elinkeinonharjoittajaa, joka toimittaa maakaasua jakeluverkonhaltijan jakeluverkon kautta välittömästi loppukäyttäjille, ja toimitusvelvollisella vähittäismyyjällä maakaasumarkkinalain 44 §:ssä tarkoitettua vähittäismyyjää. Jakeluverkon loppukäyttäjällä tarkoitetaan jakeluverkkoon liittyneen käyttöpaikan asiakasta, joka ostaa maakaasua omaan käyttöönsä. Lisäksi kaasumarkkinoilla on maakaasuverkon ulkopuolisia elinkeinonharjoittajia, joiden toiminta liittyy biokaasuun ja LNG:hen.

Kaikkien markkinaosapuolten on rekisteröidyttävä markkinaosapuolirekisteriin toimiakseen Suomen kaasumarkkinoilla. Sama osapuoli voi rekisteröityä markkinaosapuoleksi myös useampaan markkinarooliin. Esimerkiksi siirtoverkon loppukäyttäjä voi toimia shipperinä itselleen, jolloin tämä pystyy vastaamaan omista kaasun toimituksistaan. Myös vähittäismyyjä voi toimia shipperinä ja samoin jakeluverkon loppukäyttäjänä, jos se täyttää roolikohtaiset vaatimukset rekisteröityessään kyseisiin rooleihin.

Maakaasun varastointivelvoitetta koskeva nykysääntely ei tunnista kaikkia uusia rooleja. Tämä mahdollistaa toiminnan suunnittelun siten, että varastointivelvoite tai osa siitä on mahdollista välttää. Nykytilanteessa maakaasun varastointivelvoite asettaa markkinatoimijat epätasa-arvoiseen kilpailutilanteeseen.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on mukauttaa sääntely kaasumarkkinoiden avaamisen seurauksena tapahtuneeseen kehitykseen ja toimijoiden uusiin rooleihin kaasumarkkinoilla. Samalla pyritään varmistamaan, että velvoitevarastointilain mukainen huoltovarmuustavoite toteutuu edelleen maakaasun ja nesteytetyn maakaasun osalta. Tavoitteena on myös varmistaa tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnin osalta toimijoiden tasapuolinen kohtelu riippumatta ajankohdasta, jolloin toimija on tullut markkinoille, tai toiminnan laajuudesta.

Lisäksi tavoitteena on täydentää velvoitevarastointilakia perustuslain huomioon ottamiseksi asianmukaisella tavalla. Oikaisuvaatimuksen käyttöönotolla pyritään tehostamaan muutoksenhakua.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

6Lausuntopalaute

Lausuntoja saatiin yhteensä 8, kun niitä pyydettiin 10. Lausunnonantajat suhtautuvat esitysluonnokseen myönteisesti. Muutamat lausunnot sisälsivät muutos- tai tarkennusehdotuksia säännösehdotuksiin ja esitysluonnoksen perusteluihin.

Oikeusministeriö katsoo, että etenkin lakiehdotuksen 15 §:n 2 ja 3 momenttia olisi tarkennettava. Oikeusministeriö arvioi myös 11 §:n 3 momentin ja 19 §:n 2 momentin osalta olevan tarpeen tarkentaa sääntelyä. Lisäksi Oikeusministeriö ehdottaa perustelujen selventämistä muutamissa kohdissa.

Huoltovarmuuskeskus, Suomen Kaasuyhdistys ry (jäljempänä SKY ) ja North European Oil Trade Oy (jäljempänä NEOT ) kannattavat uudistusta, ja NEOT ehdottaa sen laajentamista nestemäisiin polttoaineisiin. SKY ja Gasum Oy ehdottavat myös tarkennuksia 10 ja 11 §:ään,

Huoltovarmuuskeskus ja SKY pitävät tärkeänä, että tulevaisuuden energiahuoltovarmuutta kehitetään siten, että huoltovarmuus voidaan turvata energiamurroksessa ja hiilineutraalissa Suomessa. Lisäksi NEOT ehdottaa laajoja uudistuksia energiahuoltovarmuuden turvaamista koskevaan järjestelmään.

Liikenne- ja viestintäministeriö, puolustusministeriö sekä Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry ilmoittivat, että niillä ei ole asiassa lausuttavaa.

Lakiehdotuksen 11, 15 ja 19 §:ää sekä esityksen perusteluja tarkennettiin oikeusministeriön lausunnossa esitettyjen muutostarpeiden ja näkökohtien mukaisesti. Muutoin lausunnossa esitettyjä seikkoja pyritään ottaa huomioon tulevaisuuden energiahuoltojärjestelmää kehitettäessä.

7Säännöskohtaiset perustelut

4 §. Kivihiililaitoksen velvoitevarastointia koskevaa sääntelyä täydennettäisiin siten, että kulutetusta määrästä vähennettäisiin velvoitetta vahvistettaessa se kivihiilen määrä, joka on käytetty teolliseen tuotantoon. Kyse on pienistä määristä, ja Huoltovarmuuskeskus on jo nykyisin vähentänyt kyseiset määrät hakemuksesta velvoitevarastointilain 20 §:n nojalla. Kivihiilen velvoitevarastointia koskeva sääntely olisi muutoksen jälkeen nykyistä yhdenmukaisempi öljyn ja maakaasun velvoitevarastointia koskevan sääntelyn kanssa.

5 §. Pykälän 1 momentin kivihiilen maahantuojan velvoitevarastointia koskevaa sääntelyä täydennettäisiin siten, että tuontimääristä vähennettäisiin velvoitetta vahvistettaessa se kivihiilimäärä, jonka maahantuoja on toimittanut käytettäväksi teolliseen tuotantoon. Perustelut ovat vastaavat kuin 4 §:ään ehdotetun muutoksen osalta on selostettu.

10 §. Maakaasua olisi velvollinen varastoimaan maakaasulaitos kuten nykyisin. Maakaasulaitoksen määritelmää uudistettaisiin ottaen huomioon maakaasumarkkinalaki ja uudet markkinaroolit kaasumarkkinoilla. Nykyisin 10 §:n 1 momentin mukaan maakaasulaitoksella tarkoitetaan yhteisöä, joka hankkii maahantuojalta tai jälleenmyyjältä maakaasua lämpö- tai sähköenergian tuottamiseen tai jälleenmyyntiin.

Maakaasulaitoksella tarkoitettaisiin pykälän 1 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajaa, joka käyttää maakaasua siirtoverkkoon liitetyssä käyttöpaikassa, ja 2 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajaa, joka vähittäismyy maakaasua jakeluverkon kautta välittömästi loppukäyttäjille. Maakaasumarkkinalain 3 §:n 28 kohdan mukaan loppukäyttäjällä tarkoitetaan asiakasta, joka ostaa maakaasua omaan käyttöönsä. Maakaasulaitoksia olisivat pykälän 3 kohdan mukaan myös elinkeinonharjoittaja, joka käyttää nesteytettyä maakaasua lämpö- tai sähköenergian tuottamiseen, ja 4 kohdan mukaan elinkeinonharjoittaja, joka jälleenmyy maakaasua tai nesteytettyä maakaasua käytettäväksi ajoneuvolain (82/2021) 2 §:n 27 kohdassa tarkoitetun moottorikäyttöisen ajoneuvon tai vesiliikennelain (782/2019) 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetun vesikulkuneuvon polttoaineena.

Omaan käyttöönsä maakaasua hankkiva loppukäyttäjä ei edelleenkään olisi varastointivelvollinen. Varastointivelvollinen ei myöskään olisi esimerkiksi pieni jakeluverkkoon liitetty maakaasua käyttävä lämpöyhtiö, koska velvoitteen hoitaa tällöin vähittäismyyjä, jolta lämpöyhtiö ostaa maakaasun. Tällaista pientä loppukäyttäjää on pidettävä maakaasumarkkinalain 3 §:n 28 kohdassa tarkoitettuna loppukäyttäjänä, joka ostaa maakaasua omaan käyttöönsä tuottaakseen sillä energiaa asiakkailleen. Muutoin ehdotuksen mukaan myös elinkeinonharjoittaja, jonka toiminta ei ole laajamittaista, olisi jatkossa varastointivelvollinen. Maakaasulaitosta koskevan varastointivelvoitteen vapauttamisrajana on 11 §:n 3 momentin mukaan nykyään 15 milj. kuutiometrin vuosihankintamäärä. Nykyinen vapauttamisraja mahdollistaa osalle toimijoista velvoitteen välttämisen. Vapauttamisrajan poistamisella varmistetaan toimijoiden tasapuolinen kohtelu.

11 §. Pykälässä säädettäisiin maakaasulaitoksen varastointivelvoitteen määräytymisestä keskeisiltä osin vastaavalla tavalla kuin nykyisin, mutta säännös muotoiltaisiin nykyistä yksinkertaisemmin. Toimintatapa olisi sama kuin lain 3 luvussa säädetään kivihiilen varastointivelvoitteen sekä 4 luvussa raakaöljyn ja öljytuotteiden varastointivelvoitteen määräytymisestä. Sääntelykokonaisuutta täydentävät 19 ja 20 §.

Pykälän 1 momentin mukaan maakaasulaitoksen varastointivelvoite olisi neljäsosa edeltävän kalenterivuoden aikana käytetyn taikka vähittäis- tai jälleenmyydyn maakaasun ja nesteytetyn maakaasun energiasisällön määrästä. Huoltovarmuuskeskus vahvistaisi vuosittain varastointivelvoitteen kokonaismäärän.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ennen velvoitteen vahvistamista energiasisällön määrästä vähennettävistä eristä keskeisiltä osin vastaavalla tavalla kuin nykyisin säädetään lain 11 §:n 1 momentissa.

Pykälän 3 momentti vastaisi sisällöltään nykyistä 10 §:n 3 momenttia. Useimmiten varastointivelvoite täytettäisiin muulla polttoaineella kuin maakaasulla tai nesteytetyllä maakaasulla, mutta sen tulisi olla soveltuva korvaamaan maakaasua tai nesteytettyä maakaasua. Huoltovarmuuskeskus voisi maakaasulaitoksen hakemuksesta vahvistaa, että maakaasun varastointivelvoite voidaan täyttää myös sellaisen korvaavan polttoaineen varastoinnilla, joka takaa vastaavan huoltovarmuuden. Asetuksenantovaltuuden nojalla hakemuksen sisällöstä ja hakemusmenettelystä säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

12 §. Pykälässä säädetään nykyisin maakaasun maahantuojan varastointivelvoitteesta. Pykälä kumottaisiin, koska maakaasun maahantuojalla ei 10 §:ään ehdotetun muutoksen mukaisesti enää olisi varastointivelvoitetta. Kaasumarkkinoiden muutosten jälkeen varastointivelvoitteen kohdistaminen maahantuojiin olisi hankalasti toteutettavissa verrattuna aiempaan tilanteeseen, jossa vallitsi maakaasun tuontimonopoli.

14 §. Huoltovarmuuskeskuksen viranomaistehtävistä säädetään yleisesti nykyisessä 14 §:ssä. Huoltovarmuuskeskuksen valvontatehtävään liittyvät keskeisesti 15 ja 21 §. Lisäksi Huoltovarmuuskeskus tekee 5, 6, 8, 9, 11, 13, 16, 19 ja 20 §:ssä tarkoitettuja velvoitevarastointeihin liittyviä viranomaispäätöksiä. Ehdotetun 22 §:n mukaan Huoltovarmuuskeskuksen päätösten muutoksenhaun ensi vaiheena olisi oikaisuvaatimus.

Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain 4–10 §:ssä säädetään huoltovarmuudesta vastaavista viranomaisista. Lain 5 §:n mukaan huoltovarmuuden kehittämistä ja ylläpitoa varten on Huoltovarmuuskeskus, ja lain esitöiden mukaan ( HE 105/1992 vp ) tarkoituksena on ollut määritellä Huoltovarmuuskeskus asemaltaan valtion laitokseksi. Huoltovarmuuskeskukseen sovelletaan hallinnon yleislakeja, mm. viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) , sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003) , kielilakia (423/2003) , hallintolakia (434/2003) ja tietosuojalakia (1050/2018) .

Huoltovarmuuskeskuksen velvoitevarastointilaissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä hoitavat työsopimussuhteessa olevat työntekijät. Selvyyden vuoksi pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti , jonka mukaan Huoltovarmuuskeskuksen palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä. Lisäksi momentissa olisi informatiivinen viittaus vahingonkorvauslain (412/1974) soveltamiseen.

15 §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin varastointivelvollisten velvollisuudesta tehdä velvoitevarastointi-ilmoitus. Vastaava säännös on nykyisin velvoitevarastointiasetuksen 1 §:ssä. Lisäksi 1 momentissa säädettäisiin velvoitevarastointi-ilmoituksen sisältöä koskevasta asetuksenantovaltuudesta. Velvoitevarastointiasetuksen 2–7 ja 7 a §:ssä säädetään tarkemmin velvoitevarastointi-ilmoituksen sisällöstä.

Pykälän 2 momentti sisältäisi vastaavanlaisen Huoltovarmuuskeskuksen yleisen tiedonsaantioikeuden kuin nykyisin säädetään pykälän 1 momentissa. Tiedonsaantioikeus kohdistuisi myös vähittäismyyjiin, joita ovat ehdotetun 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut elinkeinonharjoittajat. Lisäksi momentissa säädettäisiin Huoltovarmuuskeskuksen oikeudesta saada salassapitosäännösten estämättä tietoja maakaasumarkkinalain 32 b §:ssä tarkoitetuista maakaasukaupan keskitetyn tiedonvaihdon palveluista. Tästä palvelusta Huoltovarmuuskeskus voisi saada sellaisia tietoja maakaasun käyttöpaikoista ja maakaasun käyttömääristä eri käyttöpaikoilla edellisen kalenterivuoden aikana, jotka ovat tarpeen maakaasulaitoksen velvoitevarastointia koskevien säännösten noudattamisen valvontaa varten. Eri lähteistä saatujen tietojen vertaaminen mahdollistaa lain säännösten noudattamisen valvonnan tehokkaasti.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin nykyistä laajemmin ja yksityiskohtaisemmin Huoltovarmuuskeskuksen tarkastusoikeudesta. Nykyisen 2 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksen määräämät henkilöt ovat oikeutettuja suorittamaan tarkastuksia velvoitevarastojen sijaintipaikoissa varaston suuruuden selvittämiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksella olisi oikeus päästä velvoitevaraston sijaintipaikkaan, jos se on tässä laissa tarkoitetun valvonnan kannalta tarpeen, sekä tehdä siellä tarkastuksia. Pysyväisluonteisiin asumiseen tarkoitettuihin tiloihin ei olisi sallittua ulottaa valvontatoimenpiteitä, eikä tällaiseen myöskään arvioida olevan tarvetta. Varastointivelvollisen tulisi myös avustaa Huoltovarmuuskeskusta tarkastuksen suorittamisessa. Tarkastuksessa olisi noudatettava, mitä hallintolain 39 §:ssä säädetään.

18 §. Pykälän mukaan uuden varastointivelvollisen velvoitetta ensimmäistä kertaa vahvistettaessa velvoitteen määräksi vahvistetaan 50 prosenttia varastointivelvollisen täydestä velvoitteesta. Pykälää sovelletaan myös kivihiilen ja öljyn velvoitevarastointiin. Pykälä kumottaisiin. Muutos lisäisi kilpailutilanteen tasapuolisuutta ja parantaisi huoltovarmuutta.

19 §. Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti , jonka mukaan Huoltovarmuuskeskus voisi hakemuksesta päättää, että kivihiililaitos tai maakaasulaitos voi korvata varastointivelvoitteensa osittain tai kokonaan vastaavan huoltovarmuuden turvaavalla järjestelyllä. Lisäksi säädettäisiin edellytyksistä, joiden täyttyessä Huoltovarmuuskeskus voisi hyväksyä korvaavan järjestelyn. Uusi 2 momentti vastaisi nykyistä velvoitevarastointiasetuksen 9 §:ää. Erityisesti ennakoitavuuden ja markkinatoimijoiden yhdenvertaisuuden toteutumiseksi harkinnan sitominen tiettyihin laintasoisiin edellytyksiin olisi perusteltua.

Nykyinen 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuus siirtyisi 3 momenttiin . Asetuksenantovaltuus koskisi myös uutta 2 momenttia.

22 §. Pykälän 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuun Huoltovarmuuskeskuksen päätökseen saisi vaatia oikaisua, ja momentissa olisi myös informatiivinen viittaus hallintolakiin. Pykälän 2 momentissa olisi informatiivinen viittaus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Pykälän 3 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksen päätös olisi kuitenkin mahdollista panna täytäntöön oikaisuvaatimuksesta tai valituksesta huolimatta.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Lisäksi hallintolain 49 f §:n 3 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen käsittelevä viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi.

8Lakia alemman asteinen sääntely

Laissa säädettäisiin uusi asetuksenantovaltuus 11 §:n 3 momentissa ja 15 §:n 1 momentissa, ja lain 19 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuus siirtyisi pykälän 3 momenttiin. Lisäksi lain 7 §:n 2 momentissa on asetuksenantovaltuus, johon ei ehdoteta muutosta. Velvoitevarastointiasetuksen 2, 3, 5 ja 8 §:ään olisi tarpeen tehdä säädösteknisiä muutoksia velvoitevarastointilakiin ehdotettujen muutosten takia. Lisäksi velvoitevarastointiasetuksen velvoitevarastointi-ilmoitusta koskeva 1 §, maakaasun maahantuojaa koskeva 6 § ja laitoksen velvoitteen korvaamista koskeva 9 § voidaan kumota tarpeettomina.

9Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2022.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Maan huoltovarmuuden turvaamiseksi kivihiiltä, maakaasua, raakaöljyä ja öljytuotteita koskee varastointivelvoite sen mukaan kuin velvoitevarastointilaissa säädetään. Velvoitevarastointilaki tuli voimaan vuoden 1995 alussa ja se korvasi vuonna 1983 voimaan tulleen tuontipolttoaineiden velvoitevarastointilain (303/1983) . Ehdotetun 4 ja 5 §:n mukaan kivihiilen varastointivelvoitetta koskeva sääntely muutettaisiin yhdenmukaisemmaksi maakaasun, raakaöljyn ja öljytuotteiden varastointivelvoitetta koskevan sääntelyn kanssa. Ehdotetussa 10 ja 11 §:ssä uudistettaisiin maakaasun varastointivelvoitettava koskeva sääntely ottaen huomioon Suomen kaasumarkkinoiden avautuminen ja kaasumarkkinoilla tapahtunut kehitys.

Varastointivelvoitetta koskeva sääntely on merkityksellinen perustuslain 18 §:n mukaisen elinkeinovapauden kannalta. Jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Sääntely on myös merkityksellistä perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuuden suojan kannalta. Jokaisen omaisuus on turvattu.

Perusoikeuksien sallittujen rajoituksien tulee perustua lakiin. Niiden tulee olla tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Rajoittamiseen tulee olla hyväksyttävä peruste, joka perustuu painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. Rajoituksissa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä (PeVM 25/1994 vp – HE 309/1993 vp ).

Tuontipolttoaineiden velvoitevarastointia koskevan sääntelyn tavoitteena on varautuminen mahdollisiin kriisi- ja häiriötilanteisiin sekä turvata yhteiskunnan, yksilöiden ja elinkeinoelämän toimintaedellytykset tällaisissa tilanteissa. Suomen kylmä ilmasto, syrjäinen sijainti, riippuvuus merikuljetuksista, energiaintensiivinen talouden rakenne ja pitkät kuljetusetäisyydet edellyttävät tuontipolttoaineiden saatavuuden varmistamista kriisi- ja häiriötilanteissa. Varastointivelvoite on kohdistettu toiminnanharjoittajiin täsmällisesti ja tarkkarajaisesti velvoitevarastointilain 3–13 §:ssä, joista esityksessä ehdotetaan 4 §:n, 5 §:n 1 momentin ja 10 ja 11 §:n muuttamista sekä 12 §:n kumoamista. Varastoitivelvoite määräytyy toiminnanharjoittajan käyttämän, vähittäis- tai jälleenmyymän tai maahantuoman polttoaineen määrän perusteella ja vastaa polttoaineesta riippuen kahden tai kolmen kuukauden määrää. Varastointivelvoitteen voidaan arvioida olevan oikeassa suhteessa toiminnanharjoittajan toiminnan laatuun ja laajuuteen. Ehdotukseen sisältyviä elinkeinotoiminnalle asetettuja rajoituksia voidaan pitää tarkkarajaisina ja riittävän täsmällisesti määriteltyinä, oikeasuhtaisina sekä hyväksyttävinä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimina (PeVL 28/2000 vp, PeVL 7/2020 vp).

Ehdotetun 15 §:n 2 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksella olisi oikeus saada salassapitosäännösten estämättä tietoja maakaasumarkkinalain 32 b §:ssä tarkoitetuista maakaasukaupan keskitetyn tiedonvaihdon palveluista. Tiedonsaantioikeus on rajattu sellaisiin tietoihin maakaasun käyttöpaikoista ja maakaasun käyttömääristä eri käyttöpaikoilla edellisen kalenterivuoden aikana, jotka ovat tarpeen maakaasulaitoksen varastointivelvoitteen noudattamisen valvontaa varten. Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä yleensä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 17/2016 vp). Ehdotetussa 15 §:n 2 momentissa tiedonsaantioikeus salassapitosäännösten estämättä on sidottu tietojen tarpeellisuuteen viranomaisen tehtävien kannalta, ja tarkoitetut tietosisällöt on tyhjentävästi lueteltu ehdotetussa 15 §:n 2 momentissa. Tiedonsaantioikeus ei koske perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettuja henkilötietoja.

Ehdotetun 11 §:n 3 momentin asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin maakaasun varastointivelvollisuuden korvaavaa polttoainetta koskevan hakemuksen sisällöstä ja hakemusmenettelystä. Asetuksenantovaltuus olisi täsmällisempi verrattuna nykyiseen 10 §:n 3 momenttiin. Toiminnanharjoittajien velvollisuudesta tehdä Huoltovarmuuskeskukselle velvoitevarastointi-ilmoitus säädettäisiin ehdotetussa 15 §:n 1 momentissa. Velvoitevarastointi-ilmoitusta koskeva säännös on nykyisin velvoitevarastointiasetuksen 1 §:ssä ja tarkentava sääntely velvoitevarastointiasetuksen 2–6 §:ssä. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin ehdotetun 15 §:n 1 momentin nojalla antaa tarkempia säännöksiä velvoitevarastointi-ilmoituksen sisällöstä. Ehdotetussa 19 §:n 2 momentissa säädettäisiin edellytyksistä, joiden täyttyessä Huoltovarmuuskeskus voi päättää kivihiililaitoksen ja maakaasulaitoksen varastointivelvollisuuden korvaamisesta vastaavan huoltovarmuuden turvaavalla järjestelyllä. Ehdotettua 19 §:n 2 momenttia vastaava säännös on nykyisin velvoitevarastointiasetuksen 9 §:ssä. Nykyinen 19 §:n 2 momentissa oleva asetuksenantovaltuus siirtyisi 3 momenttiin ja koskisi myös uutta 2 momenttia. Mainittujen asetuksenantovaltuuksien voidaan katsoa perustuvan riittävän täsmälliseen ja tarkkarajaiseen säännökseen yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Asetuksenantovaltuuksien voidaan katsoa täyttävän perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimukset (PeVL 35/2018 vp, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 49/2014 vp).

Huoltovarmuuskeskusta on pidettävä valtion laitoksena, jonka toimintaan sovelletaan hallinnon yleislakeja (ks. tarkemmin 14 §:n perusteluissa). Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksen ohjaus ja valvonta kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle. Virkavastuun yleisinä perusteina ovat perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 118 §:n säännökset. Koska Huoltovarmuuskeskuksen velvoitevarastointilaissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä hoitava henkilöstö on työsopimussuhteista, lisättäisiin 14 §:ään uusi 2 momentti, jossa selvennettäisiin virkavastuuta koskeva säännöstön soveltamista Huoltovarmuuskeskuksen henkilökuntaan kuuluvan suorittaessa velvoitevarastointilaissa tarkoitettuja tehtäviä. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten voidaan katsoa tulevan turvatuksi asianmukaisesti (PeVL 8/2014 vp).

Ehdotetussa 15 §:n 3 momentissa säädettäisiin viranomaisen tarkastusoikeudesta. Säännöksen nojalla tehtäviä tarkastuksia olisi pidettävä valvontatarkastuksina, joihin sovellettaisiin hallintolain 39 §:ää. Ehdotuksen mukaan pysyväisluonteisiin asumiseen käytettyihin tiloihin tarkastuksia tai muita valvontatoimenpiteitä ei kuitenkaan saisi ulottaa. Huoltovarmuuskeskuksen tarkastuksiin liittyvästä toimivallasta on säädetty asianmukaisesti, ja säännöksessä on myös otettu huomioon perustuslain 10 §:n nojalla turvattu kotirauha (PeVL 39/2016 vp, PeVL 15/2014 vp, PeVL 29/2013 vp, PeVL 5/2010 vp).

Ehdotetun 22 §:n 1 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskuksen päätöstä koskevaan muutoksenhakuun sovellettaisiin oikaisuvaatimusmenettelyä. Oikaisuvaatimusmenettelyyn tai sen laajentamiseen ei lähtökohtaisesti liity valtiosääntöoikeudellisia ongelmia (PeVL 55/2014 vp). Ehdotetun 22 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Ehdotettu muutoksenhakua koskeva sääntely vastaa lainsäädännössä tapahtunutta kehitystä, ja sen voidaan katsoa turvaavan perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklassa tarkoitetun asianosaisen oikeuden saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

4 §

5 §

10 §

11 §

14 §

15 §

19 §

22 §