HE 77/2020

1Asian tausta ja valmistelu

Suomen kansantalous on suuresti riippuvainen kotimaisista ja kansainvälisistä lentoliikenteen yhteyksistä ja laajaa lentoasemien verkostoa pidetään tärkeänä. COVID-19-tartuntatautiepidemian paheneminen maaliskuussa 2020 on keskeyttänyt lentoliikenteen lähes kokonaan. Kansainvälisiä lentoyhteyksiä on lähinnä rahtiliikenteessä ja rajallisesti henkilöliikenteessä Helsinki–Vantaalla sekä muutamilla kotimaanreiteillä. Matkustajamäärät ovat erittäin alhaiset huhti–toukokuussa 2020.

Lentoasemayhtiöiden, Finavia Oyj:n ja Saimaan lentoasema-säätiön Lappeenrannan lentoaseman, tulot muodostuvat normaalioloissa pääosin lentoliikenteeltä ja matkustajilta kannetuista maksuista. Lentoliikenteen keskeydyttyä yhtiöt menettivät tulonlähteensä. Yhtiöillä on kuitenkin merkittäviä kiinteitä kustannuksia ja muita taloudellisia vastuita, jotka joudutaan hoitamaan. Lentoliikenteen valvontamaksu on lentoasemayhtiöille lakisääteinen kustannus. Maksua kannetaan lentoyhtiöiltä lentoasemalta lähtevän matkustajamäärän mukaan. Suuri osa kriisin aikaisesta lentomatkustamisesta on ollut ulkomailta palaavien suomalaisten matkustamista. Nykyinen laki ei sisällä joustoa valvontamaksun suorittamiseen.

Pääministeri Sanna Marinin hallitus on ryhtynyt pikaisiin toimenpiteisiin yhteiskunnan toiminnan turvaamiseksi ja elinkeinoelämän ja kansalaisten ahdingon helpottamiseksi epidemian aikana ja siitä toivuttaessa. Osana elvytystoimenpiteitä esitetään pidemmän maksuajan säätämistä lentoliikenteen valvontamaksun maksueriin loppuvuodesta 2020.

Muutos perustuu COVID-19-tartuntatautiepidemian aiheuttamiin poikkeusoloihin ja on tarkoitettu väliaikaiseksi ratkaisuksi 30.6.2021 saakka.

Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä virkatyönä yhteistyössä Liikenne- ja viestintäviraston kanssa. Esityksestä on kiireellisyyden vuoksi pyydetty lausunnot vain keskeisiltä toimijoilta ja valtiovarainministeriöltä.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa ja ladattavissa valtioneuvoston hankeikkunassa ( https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=LVM029:00/2020).

2Nykytila ja sen arviointi

Lentoliikenteen valvontamaksusta annetun lain (1249/2005) 4 §:n nojalla lentoliikenteen valvontamaksun määrä on lentoasemakohtaisesti 0,90 euroa jokaiselta edellisenä kalenterivuonna lentoasemalta kaupallisessa ilmakuljetuksessa olevalla ilma-aluksella lähteneeltä, vähintään kaksivuotiaalta matkustajalta. Maksu kannetaan lentoasemakohtaisesti vain 20 000 euroa ylittävältä osalta. Maksuvelvollinen on lentoaseman pitäjä. Lentoliikenteen valvontamaksusta annetun lain 7 §:n mukaan kalenterivuoden maksu on maksettava neljässä yhtä suuressa erässä viimeistään kunkin maksukauden toisen kalenterikuukauden 15 päivänä. Maksukaudella tarkoitetaan tammikuun, huhtikuun, heinäkuun ja lokakuun 1 päivänä alkavaa kolmen kalenterikuukauden jaksoa.

Lentoliikenteen valvontamaksua kannetaan valtiolle lentoturvallisuuden valvontaa ja ilmailun julkisia hallintotehtäviä varten. Valvontamaksu on tarkoitettu sellaisten ilmailuviranomaisen tehtävien rahoittamiseen, joita ei rahoiteta valtion talousarviosta ja joita ei voi valtion maksuperustelain (150/1992) perusteella rahoittaa suoritemaksuilla. Tällaisia tehtäviä olisivat muun muassa siviili-ilmailun kansainvälisten sopimusten täytäntöönpano ja soveltaminen sekä sellaiset liikenneoikeuksien käyttämiseen liittyvät luvat, joista kansainvälisen käytännön mukaan ei peritä maksuja. Lentoliikenteen valvontamaksu on asetettu soveltaen periaatetta, jonka mukaan lentoliikenteeltä voidaan periä lentoliikenteen valvontaan ja hallintoon liittyvät kustannukset. Lentoliikenteen valvontamaksu on vero. Sen kantamisesta ja valvonnasta huolehtii ilmailuviranomainen, Liikenne- ja viestintävirasto.

Viime vuosina valvontamaksutuotto on ollut 11,7–13,3 milj. euroa. Ylijäämää on syntynyt lentomatkustamisen voimakkaan lisääntymisen vuoksi ja sen seurauksena yksikköhintaa on alennettu. Tulot kohdennetaan valtion talousarvion momentille 11.19.05. Vuoden 2020 tuloarviossa otettiin huomioon yksikköhinnan muutos ja vuoden 2019 matkustajamääräkehitys. Valvontamaksun tuotto 11,8 milj. euroa tulee toteutumaan, koska se perustuu jo toteutuneisiin matkustajamääriin ja sen pohjalta lentoasemayhtiöille määrättyihin maksuihin. Jos maksuille annettaisiin lisää maksuaikaa, osa tuotoista kohdentuisi vuodelle 2021.

Ihmiset ovat reagoineet epidemiaan vähentämällä matkustamista voimakkaasti. Samoin valtion toteuttamilla epidemian torjuntatoimilla on ollut huomattava vaikutus lentomatkustamisen määrään. Myös muissa maissa toteutetut rajoitustoimet ja ihmisten käyttäytymismuutokset ovat vähentäneet Suomeen matkustamista ja kauttakulkumatkustamista voimakkaasti. Nämä tekijät ovat puolestaan vähentäneet lentoyhteyksien tarjontaa huomattavasti.

Suomessa valtioneuvoston päätöksellä 17.3.2020 alkaen valtakunnan rajat ylittävä matkustaminen rajattiin vain paluuliikenteeseen, välttämättömään työmatkaliikenteeseen ja muuhun välttämättömään liikenteeseen. Kotimaanliikenteen rajoitteiden aikana 28.3.–15.4.2020 myös lentoliikennettä Uudenmaan ja muun Suomen välillä rajoitettiin voimakkaasti.

Valtioneuvosto päätti 4.5.2020, että rajaliikenteen säädösperustaisia rajoituksia puretaan 14.5.2020 alkaen niin, että Schengenin sisärajat ylittävässä liikenteessä sallitaan työsuhteeseen ja toimeksiantoon perustuva työmatkaliikenne sekä muu välttämätön liikenne. Valtioneuvosto kuitenkin suositteli, ettei vapaa-ajalla matkustettaisi toistaiseksi ulkomaille.

Finavian tilastojen mukaan matkustajamäärät Suomen lentoasemilla lisääntyivät vielä tammikuussa 2020 ollen yhteensä noin kaksi miljoonaa saapunutta ja lähtenyttä matkustajaa. Helmikuussa kokonaisvolyymi aleni noin viisi prosenttia tammikuun matkustajamäärästä ja maaliskuussa matkustajamäärä väheni alle miljoonaan, eli alle puoleen tammikuun volyymistä. Huhtikuussa lentomatkustajien määrä on ollut hyvin vähäinen eikä kaikilla lentoasemilla ole ollut liikennettä ollenkaan. Huhtikuun tilastot eivät olleet vielä käytettävissä.

Matkustajamäärän raju supistuminen tulee aiheuttamaan valvontamaksun tasoon korotuspaineita, ellei sitten päätetä pidättäytyä maksun muutoksilta. Valtiontalouden kannalta olisi tarve harkita valvontamaksun korottamista, mutta se lisäisi lentoliikennealan toimijoiden kustannuksia jo nykyisellään vaikeassa tilanteessa. Haasteena on pitää valvontamaksukertymä tasaisesti kustannusten mukaisella tasolla mekanismilla, joka kytkeytyy matkustajamäärältään poikkeavaan vuoteen tai jopa useampaan vuoteen. Vaihtoehtona on ilmailun viranomaistoimintojen rahoittaminen talousarviosta nykyisen lain tavoitteiden vastaisesti.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on osaltaan lieventää COVID-19-tartuntatautiepidemian lentoasemayhtiöille aiheuttamia vaikeuksia ja ottaa huomioon niiden taloudellisen toimintakyvyn ylläpitämisen haasteet kriisin aikana ja siitä palautumisessa. Toimenpiteeseen ei sisälly suoraa tukea, vaan kyse on maksusuoritteisiin liittyvän jouston käyttöönotosta.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

Lentoliikenteen valvontamaksun kantamisen perusteisiin tai maksun suuruuteen tehtävät muutokset voisivat olla vaihtoehto esitetylle toimenpiteelle. Ne voisivat kuitenkin johtaa maksutulojen ja taustalla olevien valvontatoiminnan kustannusten tasapainottamisen tarpeeseen selvästi pidemmällä aikavälillä ja mahdollisesti rajumpina muutoksia kuin nyt esitetty toimenpide. Lentolippujen hinnassa lentoliikenteen valvontamaksu on suhteellisen vähäinen (läpinäkyvä) erä, jonka poistamisella tai korottamiselta pidättäytymisellä ei voida elvyttää matkustamisen kysyntää merkittävästi.

6Lausuntopalaute

Esitysluonnos oli asian kiireellisyyden vuoksi nopealla lausuntokierroksella 11.5-12.5.2020. Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot valtiovarainministeriöltä, valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosastolta, Liikenne- ja viestintävirastolta, Finavia Oyj:ltä ja Lappeenrannan lentoasemalta. Lappeenrannan lentoasema ei lausunut asiassa. Yleisesti katsoen, esitystä kannatettiin lausuntokierroksella.

Valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan valvontatoiminnan täysimääräiseksi rahoittamiseksi valvontamaksun tason muutokset tulee arvioida tarkemmin mahdollisimman pian kriisin väistyttyä, jotta vältytään rahoittamasta ilmailun viranomaistoimintoja talousarviosta nykyisen lain tavoitteiden vastaisesti. Lisäksi valtiovarainministeriö totesi, että koronavirusepidemiaan liittyvien negatiivisten vaikutusten pienentämiseksi hallitus on päättänyt useista erilaisista yrityksiin kohdistuvista tukitoimista. Taloudellisen tilanteen heikkeneminen poikkeuksellisen voimakkaasti ja nopeasti tulee vaikuttamaan merkittävästi valtiontalouden rahoitusasemaan. Valtiovarainministeriö katsoi, että käyttöönotettavia tukitoimenpiteitä ja niiden mitoitusta pohdittaessa ei voida lähteä siitä, että välittömästi otetaan käyttöön kaikki mahdolliset keinot. Erilaisia tukitoimenpiteitä on tarpeen tarkastella osana sitä kokonaisuutta, jonka muodostavat hallituksen linjaukset ja valmisteilla olevat toimet. Valtiovarainministeriön mukaan tavoitteena tulee olla se, että julkisen sektorin voimavarat tulevat kohdennetuksi siten, että niiden vaikuttavuus muodostuu mahdollisimman suureksi.

Liikenne- ja viestintävirasto kannatti esitystä ja totesi, että lykkäämällä matkustajamaksujen tilityksiä voidaan parantaa lentoaseman pitäjän kassanhallintaa.

Finavia Oyj:n omistajaohjauksesta vastaava valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosasto totesi, että ehdotettu lentoliikenteen valvontamaksujen siirtäminen puolella vuodella eteenpäin on Finavia Oyj:n taloudenpidon kannalta ehdottoman tärkeä ja kannatettava asia vallitsevassa tilanteessa. Finavia Oyj piti esitystä hyvin laadittuna, eikä esittänyt lisähuomioita.

Lausuntoyhteenveto ovat ladattavissa hankeikkunassa.

7Säännöskohtaiset perustelut

7 §Maksun suorittaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vuoden 2020 heinäkuun ja lokakuun maksukausien maksuaikaa pidennettäisiin noin puolella vuodella. Normaalimenettelyssä vuoden 2020 heinäkuun maksukauden maksu tulisi maksaa 15.8.2020 ja lokakuun maksukauden maksu tulisi maksaa 15.11.2020. Muutoksen jälkeen vuoden 2020 heinäkuun maksukauden maksu tulisi maksettavaksi 15.2.2021 vuoden 2021 ensimmäisen maksukauden yhteydessä ja vuoden 2020 lokakuun maksukauden maksu tulisi maksettavaksi 17.5.2021 vuoden 2021 toisen maksukauden yhteydessä. Maksuajan pidentäminen helpottaisi lentoasemayhtiöiden kassavarantoihin liittyvää tilannetta asiakastulojen ollessa hyvin vähäiset vuonna 2020.

8Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1.7.2020 ja olemaan voimassa 30.6.2021 asti.

9Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2020 neljänneksi lisätalousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Lentoliikenteen valvontamaksun suoritusajan väliaikaisella siirrolla ei arvioida olevan vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen. Valvontamaksu on oikeudelliselta luonteeltaan vero ja esityksessä ehdotetaan maksujen siirtämistä lain soveltamisalaan kuuluvilta toimijoilta, jolloin toimenpide kohtelee mainittuja toimijoita perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti keskenään yhdenvertaisesti. Esityksellä ei arvioida olevan vaikutuksia perustuslain 18 §:n mukaiseen elinkeinovapauteen.

Esityksellä pyritään tukemaan ja helpottamaan lentoasemayhtiöiden taloudellisia toimintaolosuhteita ja toiminnan jatkuvuutta COVID-19-tartuntatautiepidemian aiheuttamissa poikkeusoloissa.

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 §:n 14 kohdan mukaan ilmailu kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

7 §Maksun suorittaminen