HE 153/2020

1Asian tausta ja valmistelu

Väylämaksu perustuu väylämaksulakiin (1122/2005) , jonka perusteella Suomen vesialueella kauppamerenkulkua harjoittavasta aluksesta suoritetaan valtiolle väylämaksua. Väylämaksu puolitettiin väliaikaisesti vuosiksi 2015–2017 väylämaksulain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (1214/2014) . Väylämaksun väliaikaisen puolituksen voimassa oloa jatkettiin ensin vuodelle 2018 ja sitten vuosille 2019–2020 väylämaksulain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta annetuilla laeilla (896/2017 ja 904/2018).

Vuonna 2020 pääministeri Sanna Marinin hallitus on toteuttanut toimenpiteitä yhteiskunnan toiminnan turvaamiseksi ja elinkeinoelämän ja kansalaisten ahdingon helpottamiseksi Covid-19-tartuntatautiepidemian aiheuttamien poikkeusolojen vuoksi. Osana näitä toimenpiteitä esitetään puolitetun väylämaksun kantamisen jatkamista vuodelle 2021. Toimenpiteellä pyritään kompensoimaan kauppamerenkululle ja sen kuljetusasiakkaille aiheutuneita tulojen menetyksiä ja kannattavuushaasteita taloudellisesti epävarmoissa olosuhteissa. Toimenpide tukee Suomen kilpailukykyä. Lakimuutos toteutetaan muuttamalla väylämaksulain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1214/2014) voimaantulosäännöstä sellaisena kuin se on väylämaksulain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun voimaantulosäännöksen muuttamisesta annetussa laissa (904/2018) .

Esityksestä järjestettiin lausuntokierros 26.6.–12.8.2020 lausuntopalvelussa ja asiakirjahallintajärjestelmä Vahvassa. Esityksestä annettiin yhteensä 15 lausuntoa. Lausuntoajan jälkeen saatiin yksi lausunto, jolla ei ollut vaikutusta hallituksen esityksen sisältöön.

Lausunnon antaneita kauppamerenkulun, logistiikan ja ulkomaankaupan aloja edustavia järjestöjä ja yrityksiä olivat Suomen Varustamot ry, Suomen Merimies-Unioni SMU ry, Suomen Laivameklarit ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Suomen Huolinta- ja Logistiikkaliitto ry (SHLL), Suomen Satamaliitto ry, Turun Huolinta- ja laivanselvitysliikkeiden Yhdistys (THLY) ry, HaminaKotka Satama Oy, Metsäteollisuus ry, Neste Oyj, Suomen Yrittäjät ry ja Keskuskauppakamari ja kauppakamarit. Satakuntaliitto lausui asiasta maakunnallisena järjestönä. Valtiovarainministeriö ja Huoltovarmuuskeskus lausuivat asiasta viranomaisina. Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä.

2Nykytila ja sen arviointi

Suomen vesialueella kauppamerenkulkua harjoittavasta aluksesta suoritetaan valtiolle väylämaksua, kun alus saapuu suomalaiseen satamaan ulkomailta tai alus siirtyy suomalaisesta satamasta toiseen suomalaiseen satamaan. Maksun kantaa Tulli. Maksu kannetaan aluksen tyypin, jääluokan ja nettovetoisuusluvun mukaisesti voimassa olevaa hinnastoa soveltaen. Yksittäisellä väylämaksulla on käyntikertakohtainen enimmäismäärä, kalenterivuoden aikaisten maksukertojen enimmäismäärät sekä lastin määrän ja liikenteen tyypin mukaisia huojennuksia koskevat säännöt. Matkustaja-alus maksaa maksun enintään 30 kertaa ja lastialus enintään 10 kertaa kalenterivuoden aikana. Tulli kantaa vuosittain noin 6 000–7 000 väylämaksua liikenteen kokonaismäärän ja yksittäisten alusten liikennöintitiheyden mukaan. Väylämaksutulot osoitetaan valtion talousarvioon yleiskatteellisesti valtion menojen hoitoon.

Hallituksen valtiontalouden kehyspäätöksessä 3.4.2014 todettiin, että väylämaksu puolitetaan vuosiksi 2015–2017 vähentämään 1.1.2015 voimaan tulevien merenkulun rikkirajoitusten (IMO Marpol Annex VI) kustannusvaikutuksia sekä tukemaan 30.8.2013 tehtyä työmarkkinaratkaisua. Puolitus toteutettiin niin, että lastialusten ja etenkin hyvien jääluokkien lastialusten yksikköhintoja alennettiin enemmän kuin matkustaja-alusten, risteilyalusten ja alhaisten jääluokkien alusten yksikköhintoja.

Väylämaksun puolituksen voimassaoloa on jatkettu kaksi kertaa. Tavoitteena on ollut keventää elinkeinoelämän kustannuksia Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn hyväksi. Rikkirajoitusten kompensointitarve väistyi kauppamerenkulun rikkisääntelyn laajennuttua IMO:n toimin vuoden 2020 alusta kaikille merialueille. Itämeri ja muut SECA-alueet (Sulphur Emissions Control Area) ovat edelleen tiukemman rikkisääntelyn alaisia.

Vuosina 2012–2014 kannetun väylämaksun yksikköhinnat ja vuosina 2015–2020 kannetun alennetun väylämaksun yksikköhinnat.

Kuljetus- ja ulkomaankauppatilastot kuvaavat kauppamerenkulun toimivuuden turvaamisen merkitystä Suomelle. Tullin mukaan vuonna 2019 Suomen tuonnin ja viennin kuljetusmäärä meriteitse oli yhteensä 91,5 miljoonaa tonnia (tuonti 45 miljoonaa tonnia ja vienti 47 miljoonaa tonnia). Suomen ulkomaankaupasta tonneilla mitattuna 84 prosenttia kulki meriteitse vuosina 2018–2019. Vuonna 2019 viennissä merireittien osuus tonneista oli 92 prosenttia ja tuonnissa 78 prosenttia. Kun huomioon otetaan Venäjän kauttakulkukuljetukset, kulki Suomen meriyhteyksien kautta tavaraa ja rahtia vuosina 2016–2019 yhteensä 95–104 miljoonaa tonnia vuosittain. Koko rahtimäärästä on esimerkiksi vuosina 2016–2019 kulkenut 32–34 prosenttia suomalaisten varustamojen aluksilla. Vuonna 2019 Suomen tavarakaupan kokonaisarvo oli yhteensä 131 miljardia euroa, ja siitä pääosa kulki meriteitse.

Suomen ja ulkomaiden välillä on viime vuosina matkustanut meriteitse yhteensä noin 19 miljoonaa matkustajaa vuosittain. Lisäksi matkustaja-autolautoilla kuljetettiin vuonna 2019 yhteensä 3,3 miljoonaa ajoneuvoa, joista henkilöautoja oli 2,2 miljoonaa, linja-autoja 40 000, kuorma-autoja 660 000, perävaunuja 445 000 ja muita kuljetusvälineitä 46 000.

Vuosina 2010–2018 suomalaisissa satamissa on ollut 30 000–31 000 ulkomailta saapuvaa aluskäyntiä. Suomen ja naapurimaiden sekä Suomen ja Itämeren eteläisten ja Pohjanmeren satamien välillä ajavien reittialusten osuus käynneistä on merkittävä. Yksittäisiä käyntejä on myös paljon. Aluskäynneistä yli 80 prosenttia tapahtuu parhaiden jääluokkien (1A ja 1AS) aluksilla.

Puolituksen aikaiset väylämaksut vaihtelevat alusten tyyppi-, koko- ja jääluokkaerojen mukaan muutamasta sadasta tai tuhannesta eurosta aina hinnaston mukaisiin enimmäismääriin. Käyntikertaleikkurit vaikuttavat yksittäisen aluksen koko vuoden liikennöinnissä laskennallisesti muodostuvaan keskimääräiseen käyntikertakohtaiseen maksuun suuresti. Säännöllisen matkustaja-autolauttaliikenteen aluksista maksetaan vuoden väylämaksut yleensä jo alkuvuodesta. Tyypillisesti matkustaja-aluksen 30 käynnin maksut ovat yhteensä noin 200 000 eurosta enintään 486 450 euroon. Nämä alukset saattavat saapua Suomeen jopa satoja kertoja vuodessa. Lastialuksilla yksittäiset maksut vaihtelevat muutamasta tuhannesta eurosta hinnaston ylärajaan saakka. Suuren kokoluokan säännöllisen liikenteen lastialuksilla 10 käynnin maksut voivat olla yhteensä 200 000 euroa. Nämäkin alukset saattavat käydä Suomessa useita kymmeniä kertoja vuodessa.

Väylämaksun yksikköhinnat on mitoitettu kauppamerenkululle tarjottavien palvelujen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten kattamisen tavoittein. Palveluja ovat väylänpito, meriliikenteen ohjaus, jäänmurto sekä merenmittaus. Vuosina 2010–2019 nämä kustannukset vaihtelivat 74,9–99,4 miljoonan euron välillä. Jäänmurtopalvelujen tarjoaminen on merkittävin erä. Kustannuksiin vaikuttavat jäänmurron kustannusrakenne, polttoaineen hinta ja talvien vaihtelu.

Ennen puolitusta vuosina 2010–2014 väylämaksun tuotto oli 69,0–87,6 miljoonaa euroa/vuosi. Puolitetun väylämaksun vuosina 2015–2019 tuotto oli 45,3–52,2 miljoonaa euroa/vuosi. Tuottoon vaikuttavat hinnaston muutosten ohella liikenteessä olevien alusten ja niiden suorittamien aluskäyntien lukumäärät (käyntikertaleikkureihin saakka) sekä alusten tyyppi, jääluokka ja koko (nettovetoisuus). Vaikutusta on myös vajaalastien ja transitokuljetusten toteutumisella. Ennen väylämaksun puolitusta vuosina 2010–2014 väylämaksutulojen suhde palvelutarjonnan kustannuksiin vaihteli 77,7–105,3 prosentin välillä. Puolitetun väylämaksun aikana tunnusluku on ollut 53,4–61,2 prosenttia.

Valtion talousarviossa vuodelle 2020 väylämaksutuloksi on arvioitu 50,16 miljoonaa euroa. Tulot jäänevät 40–45 miljoonaan euroon. Kesän risteilyalusvierailut eivät toteudu ja lastialuskäynnit voivat vähentyä kaupankäynnin ja tuotannon supistuessa. Linjaliikenteen keskeytykset eivät vähennä väylämaksutuloja, koska alukset maksoivat väylämaksut jo alkuvuodesta. Liikenne- ja viestintäministeriön esityksessä valtion talousarvioksi vuodelle 2021 väylämaksutuloja oletetaan kertyvän 48,1 miljoonaa euroa.

Kauppamerenkulun palvelujen kustannukset ja väylämaksutulot 2010–2019 (Väylävirasto).

*Vuoden 2019 alusta toteutuneen virastouudistuksen myötä kustannusten erittelyjä muutettiin.

Vuosina 2018–2019 väylämaksutuloista noin 67,8–68,0 prosenttia (33,8–35,6 miljoonaa euroa) kertyi lastialuksilta. Matkustaja-autolauttojen osuus oli 21,1–21,7 prosenttia (noin 11 miljoonaa euroa) ja risteilyalusten 10,2–10,5 prosenttia (5,1–5,5 miljoonaa euroa). Proomujen ja puskujen osuus oli vähäinen. Jääluokittain tarkasteltuna suurimman osuuden väylämaksutuloista, 35,2–37,7 prosenttia, maksoivat toiseksi parhaan jääluokan IA alukset. Parhaan jääluokan IAS alusten osuus oli 18,4–20,5 prosenttia. Parhaiden jääluokkien (IAS ja IA) osuus väylämaksutuloista oli yhteensä 53,6–58,2 prosenttia. Muiden jääluokkien (IB, IC, II ja III) osuudet olivat yhteensä 31,4–35,5 prosenttia. Jääluokattomien alusten osuus oli 10,5–10,9 prosenttia. Jääluokattomien alusten merkittävin tyyppi ovat risteilyalukset.

Väylämaksun merkitystä Suomen logistisille kustannuksille voidaan suhteuttaa kuljetusvolyymeihin. Matkustaja- ja risteilyalusten osuus väylämaksuista, yhteensä noin 16 miljoonaa euroa, on viime vuosina kohdentunut noin 19 miljoonan matkustajan matkalippuihin ja yli kolmesta miljoonasta matkustaja-autolautoilla kuljetetuista ajoneuvosta perittyihin maksuihin. Lastialusten noin 34–36 miljoonan euron väylämaksut kohdentuvat vuoden mukaan lastialusten lähes 100 miljoonan tonnin tavarakuljetuksille. Kuljetusmäärien suhteen tarkasteltuna väylämaksun merkitys kuljetuskustannuksille on vähäinen. Lastin arvon suhteen väylämaksun muodostama kustannuslisä voi olla merkittävä vähempiarvoisille tavaralajeille. Arvokkaita tavaralajeja kuljetettaessa väylämaksun suhteellinen merkitys kustannuslisänä on vähäinen.

Väylämaksukertymä alustyypeittäin ja jääluokittain vuosina 2018–2019 (Tulli).

Vuoden 2020 keväällä kauppamerenkulun varustamojen taloudellinen tilanne heikkeni Covid-19-tartuntatautiepidemian takia etenkin matkustaja-alusliikenteessä. Laivamatkustaminen väheni ensin matkustajien reagoitua epidemian riskeihin. Varustamot keskeyttivät lipunmyynnin hallituksen suosituksesta 11.4.2020 alkaen ja 13.5.2020 saakka. Liikennöityjä reittejä vähennettiin, aluksia makuutettiin ja henkilöstöä lomautettiin laajasti. Liikennöineissä aluksissa kuljetettiin runsaasti kuorma-autorahtia, mutta sen tuomat tulot eivät taanneet vuorojen kannattavaa liikennöintiä. Osaa liikenteestä Viroon ja Ruotsiin tuki Huoltovarmuuskeskus. Toukokuun lopulla matkustaminen alkoi lisääntyä ja matkustaja-autolauttoja alettiin palauttaa liikenteeseen. Koko vuoden matkustajamäärä jäänee silti selvästi edellisiä vuosia alhaisemmalle tasolle. Lastialusliikenne toimi kevään ajan kutakuinkin normaalisti, mutta lastit alkoivat jossain määrin vähentyä touko-kesäkuussa. Joitain kuivalastialuksia laitettiin seisontaan. Lastialusliikenteen kannattavuusongelmien pelätään lisääntyvän kansainvälisen kaupankäynnin vähentyessä talousennusteiden mukaisesti vuoden 2020 aikana.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on osaltaan kompensoida Covid-19-tartuntatautiepidemian varustamoille ja niiden kuljetusasiakkaille aiheuttamia taloudellisia vahinkoja ja tukea Suomen merikuljetusyhteyksien toimintakyvyn palautumista kriisiä edeltäneelle tasolle taloudellisesti epävarmoissa oloissa. Merikuljetusten toimivuutta pyritään tukemaan kansantaloudelle ja kansalaisten hyvinvoinnille keskeisen merkityksen vuoksi.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

Esityksessä ehdotetaan, että väylämaksu kannetaan vuosina 2015–2020 käytössä olleen hinnaston mukaisesti alennettuna vielä vuonna 2021.

Toimenpiteen vuoksi alusten liikennöinnin ja merikuljetusten kustannukset eivät nouse verrattuna siihen, että vuonna 2021 palattaisiin väylämaksun väliaikaista puolittamista edeltäneeseen väylämaksuhinnastoon tai määritettäisiin nykyisiä palvelutarjonnan kustannuksia vastaava uusi hinnasto. Toimenpiteen vaikuttavuus olisi välitön ja se kohdistuisi tasapuolisesti kaikkeen Suomen kauppamerenkulkua palvelevaan alusliikenteeseen kokonaisen liikennöintivuoden ajan.

Alennetun väylämaksun kantamisen jatkamisella kauppamerenkulun varustamot ja niiden kuljetusasiakkaat välttyvät maksamasta vuonna 2021 noin 35,6 miljoonan euron verran väylämaksuja verrattuna siihen, että palattaisiin vuosina 2012–2014 voimassa olleeseen hinnastoon. Hyöty siirtyisi kuljetusasiakkaille. Arvio perustuu eri hinnastoilla vuosina 2012– 2014 ja 2015–2019 kannettujen väylämaksutulojen keskimääräiseen eroon. Oletuksena on, että alusliikenteen määrä palautuu vuonna 2021 vuoden 2020 kriisiä edeltäneelle tasolle. Tarkkaa alusliikenteen määrän ja muiden kannattavaan väylämaksuun vaikuttavien yksityiskohtien ennustetta ei ole mahdollista laatia.

Kustannusten nousun välttäminen hyödyttää eniten säännöllistä liikennettä harjoittavia varustamoja, mutta myös epäsäännöllistä liikennettä. Ulkomaankaupan kuljetuksissa ja matkustamisessa vältetään arviolta muutamien kymmenien senttien ja enintään muutamien eurojen suuruinen hinnannousu rahtitonnia, matkalippua ja kuljetettua ajoneuvoa kohti.

Esityksestä seuraa valtiolle vuonna 2021 edellä esitettyä kuljetuskustannusten säästöä vastaava arvioitu 35,6 miljoonan euron tulojen menetys verrattuna siihen, että väylämaksu kannettaisiin vuosina 2012–2014 käytössä olleen hinnaston mukaisesti. Kustannusvaikutusten ja valtiontaloudellisten vaikutusten arvioinnin vertailukohtana käytetyn puolitusta edeltäneen väylämaksuhinnaston kykyä toteuttaa tarkasti väylämaksun kustannusvastaavuustavoitetta vuonna 2021 ei ole nyt arvioitu. Liikenne- ja viestintäministeriö on esittänyt valtion talousarvioesitykseen vuodelle 2021 väylämaksutuloja kertyväksi 48,1 miljoonaa euroa.

Väylämaksun kantaminen edelleen alennettuna saattaa välillisesti parantaa Suomen kansainvälistä kilpailukykyä ja elinkeinojen työllistävyyttä ja veronmaksukykyä hieman.

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

Ilman toimenpiteitä väylämaksu palaa vuosina 2012–2014 käytössä olleen hinnaston mukaiseksi. Taloudellisesti epävarmoissa olosuhteissa väylämaksun korottaminen olisi merenkulkuelinkeinoille ja niiden kuljetusasiakkaille haastavaa. Väylämaksun puolittamisen jatkamiselle vaihtoehtona väylämaksua voitaisiin alentaa väliaikaisesti lisää tai väylämaksu voitaisiin poistaa väliaikaisesti joko kaikelta liikenteeltä tai osalta alusliikennettä. Tästä seuraisi valtiontaloudelle liian suuret tulojen menetykset ja kauppamerenkulun palveluja jouduttaisiin kustantamaan liian suuressa määrin valtion velkaa lisäämällä. Alusliikennettä eri tavoin kohteleva väylämaksutoimenpide ei olisi tasapuolinen ja se olisi valtiontukisäännösten vuoksi vaikea toteuttaa.

Yhdelle vuodelle käyttöön otettavat vaihtoehtoiset tukikeinot, kuten suorat elinkeinotuet ja lainantakaukset, kohdistuisivat ainoastaan Suomen lipun alla kulkeville aluksille. Saman aikaisesti väylämaksua korotettaisiin puolitetusta tasostaan ja se kärjistäisi alusliikenteen erilaista kohtelua.

6Lausuntopalaute

Lausunnoissa esitetyt näkemykset olivat pääosin esitystä puoltavia. Väylämaksun puolituksen jatkaminen vuodelle 2021 nähtiin tarpeellisena toimenpiteenä ulkomaankaupan logististen kustannusten alentamiseksi tartuntatautiepidemiaan liittyvien taloudellisten menetysten ja edelleen jatkuvan epävarmuuden vuoksi. Esitystä selvästi vastustavia lausuntoja ei annettu.

Elinkeinoja edustavien tahojen lausunnoissa esitettiin kuitenkin yleisesti väylämaksun puolituksen jatkamista yhden vuoden sijaan kahdella tai useammalla vuodella tai väylämaksun pysyvää alentamista kuljetuskustannusten ennakoimiseksi ja ulkomaankaupan kilpailukyvyn parantamiseksi. Useissa lausunnoissa esitettiin väylämaksun poistamista vuodelta 2021 tai väylämaksun poistamista kokonaan viimeistään alennuksen päättymisen jälkeen. Kannanotoissa väylänpidon ja jäänmurron kustannukset esitettiin katettavan valtion talousarviosta.

Yhdessä lausunnossa esitettiin, että kriisin väistyessä väylämaksun alennukseen tulee suhtautua kriittisesti kilpailua vääristävänä ja kansantaloudellisesti tehottomana tukena.

Valtiontalouden näkökulmaa korostavassa valtiovarainministeriön lausunnossa todettiin hallituksen käynnistämien merenkulun tukitoimien kokonaisuuden olevan mittava, eikä väylämaksun alentamisen nähty lisäävän sen vaikuttavuutta. Lausunnossa korostettiin myös valtiontalouden aseman heikentymistä.

Hallituksen esitystä ei muutettu lausuntopalautteen perusteella.

Lausuntoyhteenveto sekä lausunnot ovat ladattavissa Valtioneuvoston hankeikkunasta ( LVM052:00/2019).

7Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2021 ja sen voimassaolo päättyy 31.12.2021.

8Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2021 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

9Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Väylämaksun puolittamisen jatkamisella ei arvioida olevan vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen. Väylämaksu on oikeudelliselta luonteeltaan vero ja esityksessä ehdotetaan sen alentamisen jatkamista kaikilta lain soveltamisalan piiriin kuuluvilta toimijoilta, jolloin toimenpide kohtelee mainittuja toimijoita perustuslain 6 §:n mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti keskenään yhdenvertaisesti. Esityksellä ei arvioida olevan vaikutuksia perustuslain 18 §:n mukaiseen elinkeinovapauteen.

Esityksellä pyritään tukemaan merenkulkuelinkeinoa Covid-19-tartuntatautiepidemian aiheuttamissa poikkeusoloissa.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: