HE 124/2020

1Asian tausta ja valmistelu

2EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

Yleistä

Puitedirektiivin tavoitteena on vähentää torjunta-aineiden käytöstä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvia riskejä ja haitallisia vaikutuksia. Näitä riskejä ja vaikutuksia sekä vaikutusten vähentämisessä saavutettua edistystä on tarpeen mitata. Puitedirektiivin 15 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyy jäsenvaltiolle osoitettu velvoite laskea direktiivin liitteen IV mukaiset yhdenmukaistetut riski-indikaattorit ja suorittaa muita riskien vähentämiseen liittyviä toimia. Nyt kun riski-indikaattorit on komission direktiivillä yhdenmukaistettu Euroopan unionissa, myös mainitun artiklan velvoitteet tulevat pantavaksi täytäntöön unionin jäsenvaltioiden lainsäädännössä.

Riski-indikaattoreiden mittaustulosten on tarkoitus osoittaa, miten riskienhallinta on onnistunut. Indikaattoreiden laskemisesta säädetään puitedirektiivin liitteessä IV. Euroopan unionin jäsenvaltiot laskevat kukin omat indikaattorinsa ja Euroopan komissio laskee näiden pohjalta unionin tason indikaattorit. Indikaattorit lasketaan vuosittain. Laskennassa pohjana käytetään markkinoille saatettujen kasvinsuojeluaineiden määristä saatavaa tietoa, jonka jäsenvaltiot keräävät torjunta-aineita koskevista tilastoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1185/2009 mukaisesti. Indikaattoreiden laskentaan käytetään myös kasvinsuojelun hätätilanteeseen myönnettyjen myyntilupien määriä koskevia tietoja.

Riski-indikaattorien laskeminen

Kasvinsuojeluaineissa käytettävät tehoaineet jaetaan riski-indikaattoridirektiivissä ryhmiin sen perusteella, miten ne on unionissa hyväksytty. Ryhmät ovat: vähäriskiset tehoaineet, normaalit tehoaineet, korvattavat aineet ja ei-hyväksytyt tehoaineet. Riski-indikaattorit lasketaan kertomalla kunkin ryhmän markkinoille saatettujen tehoaineiden vuotuiset määrät riski-indikaattoridirektiivissä määrätyllä asianomaiselle ryhmälle annetulla kertoimella ja laskemalla yhteen näiden laskelmien tulokset. Yhdenmukaistetun riski-indikaattorin perustason arvoksi asetetaan 100, joka vastaa edellä kuvatun laskelman keskiarvoa vuosilta 2011—2013. Yhdenmukaistetun riski-indikaattorin tulos ilmoitetaan suhteessa perustasoon.

Riski-indikaattoridirektiivin mukaan lasketaan kaksi indikaattoria. Riski-indikaattori 1 perustuu kaikkiin markkinoille saatettujen kasvinsuojeluaineiden sisältämien tehoaineiden määriin edellä kuvatulla tavalla. Riski-indikaattori 2 koskee kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta annetun Euroopan Parlamentin ja neuvoston asetuksen 1107/2009 53 artiklan mukaisesti hyväksyttyjä kasvinsuojeluaineita eli kasvinsuojelun hätätilanteeseen hyväksyttyjä kasvinsuojeluaineita. Laskentatapa on saman tyyppinen kuin indikaattorissa 1, mutta myyntimäärien sijaan käytetään myönnettyjen poikkeuslupien lukumäärää. Lisäksi indikaattoreita 1 ja 2 koskevat eri kertoimet.

3Nykytila ja sen arviointi

Kasvinsuojeluaineilla tarkoitetaan valmisteita, joita käytetään mm. torjumaan rikkakasveja, tuhohyönteisiä ja kasvitauteja. Kasvinsuojeluaineiden käyttö voi aiheuttaa riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Riskien vähentämiseksi kasvinsuojeluaineille tehdään kattava terveys- ja ympäristöriskien arviointi ennen luvan myöntämistä, ja käyttöön voidaan hyväksyä vain valmisteita, joiden käytöstä aiheutuvat terveys- ja ympäristöriskit ovat hyväksyttävällä tasolla.

Tällä hetkellä Suomessa ei ole käytössä varsinaisia riski-indikaattoreita. Sen sijaan riskeihin pyritään vaikuttamaan kasvinsuojeluaineiden kestävän käytön toimintaohjelmalla, joista uusin koskee vuosia 2018—2022. Toimintaohjelman tavoitteena on vähentää kasvinsuojeluaineiden käytöstä aiheutuvia riskejä ihmisten terveyteen ja ympäristöön. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto vastaa toimintaohjelman laatimisesta ja toimeenpanosta yhteistyössä alan toimijoiden ja viranomaisten kanssa. Toimintaohjelma sisältää suunnitellut toimenpiteet riskien vähentämiseksi. Osa toimenpiteistä on ehdotuksia laadittaviksi selvityksiksi, joiden pohjalta voidaan tehdä mm. kasvinsuojeluaineiden käyttöön liittyviä ohjeita tai rajoituksia. Niitä tehtäessä arvioidaan toimenpiteen terveydelliset, sosiaaliset, taloudelliset ja ympäristövaikutukset sekä otetaan huomioon alueelliset ja paikalliset erityisolosuhteet. Toimintaohjelman keskeisiin osiin kuuluu käyttäjien koulutus ja tietoisuuden lisääminen kasvinsuojeluaineiden turvallisesta käytöstä.

Kasvinsuojeluaineiden kestävän käytön toimintaohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden tuloksia, eli riskinvähennystyön tuloksia, mitataan tällä hetkellä käyttäen toimintaohjelmassa määritettyjä indikaattoreita, kuten esimerkiksi kasvinsuojeluainekoulutustoimenpiteen osalta tutkinnon suorittaneiden henkilöiden määrää ja nettiopiskelumateriaalin vuosittaista käyttäjämäärää.

Kasvinsuojeluainelaki ei sisällä riski-indikaattoreiden täytäntöönpanoon riittäviä säännöksiä. Lakia on tämän vuoksi tarpeen muuttaa täytäntöönpanon edellyttämällä tavalla.

Esitysluonnoksen lausuntokierroksen yhteydessä on myös käynyt ilmi, että torjunta-ainejäämien enimmäismääristä kasvi- ja eläinperäisissä elintarvikkeissa ja rehuissa tai niiden pinnalla sekä neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 396/2005, jäljempänä jäämäasetus , täytäntöönpanon edellyttämät viranomaistehtävät edellyttävät täsmentämistä laissa. Torjunta-ainejäämien enimmäismäärien asettamista edeltävä riskinarviointitehtävä siirrettiin Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle lailla 1398/2019. Siirtoa on perusteltu laajemmin hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi elintarvikelain, sekä kasvinsuojelulaineista annetun lain ja Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisesta ( HE 36/2019 vp ).

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Lausuntopalaute

Esitysehdotuksesta on pyydetty lausuntoa 27.4.―12.6.2020 välisenä aikana seuraavilta tahoilta: oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Ruokavirasto, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf., Kasvinsuojeluteollisuus ry ja Ahvenanmaan maakuntahallitus.

Lausunnon antoivat oikeusministeriö, ympäristöministeriö, Ruokavirasto, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Luonnonvarakeskus, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf ja Kasvinsuojeluteollisuus ry. Esitystä pidettiin yleisesti perusteltuna tai siihen suhtauduttiin neutraalisti. Ruokavirasto totesi kuitenkin lausunnossaan, että voimassa olevassa laissa Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle osoitetut torjunta-aineiden jäämiä koskevat tehtävät eivät vastaa kaikilta osin eri viranomaisten tosiasiallista tehtäväjakoa. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto esitti, että esityksen perusteluja täydennettäisiin riski-indikaattoreita koskevien tehtävien vaikutusten osalta.

Lausuntopalautteen perusteella torjunta-aineiden jäämiä koskevia viranomaistehtäviä selkeytettiin ja esityksen perusteluja täydennettiin.

Esitysehdotus on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastuksessa.

6Säännöskohtaiset perustelut

2 §.Soveltamisala . Pykälän 2 momentin 2 kohtaa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että siitä poistettaisiin maininta jäämäasetuksen III-luvusta, koska sen mukaiset tehtävät jakautuvat useammalle viranomaiselle. Jäämäasetuksesta lain soveltamisalaan kuuluisivat II, IV ja VI—X luvut ja III lukuun sisältyvistä säännöksistä 18 artiklan 3 kohdan a ja c alakohta, 4 kohta ja 20 artiklan 2 kohta.

24 § . Valvontaviranomaiset . Pykälän 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Mainitun säännöksen mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on kasvinsuojeluaineasetuksen 75 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen ja 2 kohdassa tarkoitettu viranomainen. Pykälän 2 momentissa säädetään myös, että virasto on toimivaltainen viranomainen toimissa, jotka koskevat jäämäasetuksen II—IV ja VI—X lukujen täytäntöönpanoa. Lain selkeyttämiseksi on tarkoituksenmukaista poistaa valvontaviranomaisia koskevasta säännöksestä ne tehtävät, jotka eivät ole varsinaisia valvontatehtäviä. Näistä ehdotetaan säädettäväksi 26 a §:ssä.

26 a §.Turvallisuus- ja kemikaaliviraston eräät tehtävät . Pykälä olisi uusi. Siihen ehdotetaan siirrettäväksi kumottavaksi ehdotetusta 24 §:n 2 momentista tehtävät, jotka eivät liity kasvinsuojeluaineiden valvontaan. Nämä sisältyisivät pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohtaan. Pykälän 1 momentin 2 kohdan säännöstä ehdotetaan samalla täsmennettäväksi siten, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tehtäviin kuuluisivat jäämäasetuksen II, IV ja VI—X luvut ja III lukuun sisältyvistä säännöksistä 18 artiklan 3 kohdan a ja c alakohta, 4 kohta ja 20 artiklan 2 kohta. Artiklan 18 kohta 3 koskee menettelyä ja edellytyksiä, joiden täyttyessä voidaan sallia jäämäasetuksen liitteissä mainittujen raja-arvojen ylittävä tehoaineen jäämäpitoisuus tuotteiden sadonkorjuun jälkeisen käsittelyn tuloksena. Artiklan 4 kohta koskee mahdollisuutta vahvistaa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikainen torjunta-ainejäämien enimmäismäärä ja 20 artiklan 2 kohta mahdollisuutta asettaa komiteamenettelyllä erityisiä rikastus- tai laimennuskertoimia.

Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tehtävänä olisi laskea yhdenmukaistetut riski-indikaattorit riski-indikaattoridirektiivin mukaisesti. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan virasto hoitaisi myös muut puitedirektiivin 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut tehtävät. Muihin tehtäviin kuuluu puitedirektiivin mukaan määrittää tiettyjen tehoaineiden käytön suuntaukset ja määrittää ja arvioida asioita, joita voidaan pitää esimerkkeinä pyrittäessä saavuttamaan direktiivin tavoitteet eli vähentämään torjunta-aineiden käytöstä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvia riskejä ja vaikutuksia. Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava edellä mainittujen arviointien tulokset komissiolle ja muille jäsenvaltioille, ja niiden on asetettava nämä tiedot yleisön saataville. Pykälän 1 momentin 4 kohdassa myös tämä tehtävä säädettäisiin Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle.

7Lakia alemman asteinen sääntely

Lakiehdotuksen 26 a §:ään sisältyisi uusi asetuksenantovaltuus, jonka mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä riski-indikaattoreista ja niiden laskemisesta sekä muista riski-indikaattoreita koskevista tehtävistä. Eräät puitedirektiivin 15 artiklassa asetetut vaatimukset ovat varsin yleisluonteisia, joten on tarpeen varautua täsmentämään niitä ja muita riski-indikaattoreihin liittyviä vaatimuksia asetuksella.

8Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan mahdollisimman pian.

9Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksellä on liittymäkohta perustuslain 80 §:ään, joka koskee asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä. Valtioneuvosto ja ministeriö voivat perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 80 §:n johdosta asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esimerkiksi PeVL 38/2013 vp). Valiokunta on painottanut, että lakiin otettava asetuksenantovaltuus on laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti (esimerkiksi PeVL 26/2017 vp). Lakiehdotuksen 26 a §:n 2 momenttiin sisältyvä asetuksenantovaltuus täyttää asetuksen antamiselle asetetut vaatimukset.

Katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Koska kasvinsuojeluaineiden riski-indikaattoreita koskevissa direktiiveissä on säännöksiä, jotka ehdotetaan pantaviksi täytäntöön lailla, annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

2 §Soveltamisala

26 a §Turvallisuus- ja kemikaaliviraston eräät tehtävät