HE 118/2020

1Nykytila

2Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan puoluelakia muutettavaksi niin, että puolueen rekisteröintihakemuksen voisi tehdä nykyisen manuaalisen menettelyn rinnalla myös sähköisesti oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa. Samalla mahdollistettaisiin puolueen rekisteröimiseen vaadittavien kannattajien kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti. Oikeusministeriö laatisi tarkoitusta varten internetissä toimivan, kaikkien käytettävissä olevan verkkopalvelun, jossa puoluerekisteriin pyrkivä yhdistys voisi vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen kerätä sähköisesti puoluelaissa säädetyt 5000 kannatusilmoitusta. Palvelun käyttö olisi maksutonta.

Samalla ehdotetaan rekisteröintimenettelyyn muutoksia, jotka koskisivat sekä sähköistä että paperimuodossa saapuvaa rekisteröintihakemusta. Yhdistyksen valtuuttama asiamies tekisi rekisteröintihakemuksen ja liittäisi siihen puoluelain 3 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa mainitut liitteet: otteen yhdistysrekisteristä, yhdistysrekisteriin merkityt voimassa olevat säännöt ja yleisohjelman. Oikeusministeriö tarkistaisi ja hyväksyisi nämä liitteet sekä ilmoittaisi hyväksynnästä yhdistyksen asiamiehelle. Mikäli yhdistys ei täydennyspyynnöstä huolimatta toimittaisi vaadittuja liitteitä, oikeusministeriö tekisi rekisteröinnistä hylkäävän valituskelpoisen hallintopäätöksen. Vasta oikeusministeriön hyväksynnän jälkeen yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen.

Mahdollistamalla kannatusilmoitusten sähköinen kerääminen pyritään parantamaan kansalaisten poliittisia osallistumismahdollisuuksia, helpottamaan valtiollisiin asioihin vaikuttamaan pyrkivien yhdistysten toimintaa, lisäämään puolueen perustamismenettelyn kokonaisvaltaista luotettavuutta sekä vähentämään puoluerekisteriin liittyvää viranomaistyötä. Puolueiden perustamiseen ja toimintaan osallistuminen on keskeinen osa perustuslaissa (731/1999) turvattuja osallistumisoikeuksia. Julkiselle vallalle on perustuslaissa myös asetettu velvollisuus edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Esityksen tavoitteena on helpottaa osallistumista puolueen perustamiseen ja siten madaltaa yhteiskunnallisen osallistumisen esteitä.

Mahdollisuus puolueen kannatusilmoituksen sähköiseen täyttämiseen helpottaisi merkittävästi puolueeksi pyrkivän yhdistyksen työtä kannatusilmoitusten keräämisessä. Myös rekisteröintiä kannattavalle äänioikeutetulle kannatusilmoituksen täyttäminen olisi helppoa. Kannattajan näkökulmasta etuna olisi myös se, että verkkopalvelussa hänen olisi helppo tutustua yhdistyksen sääntöihin ja yleisohjelmaan ennen kannatusilmoituksen antamista. Yhdistykselle jäisi edelleen mahdollisuus kerätä kannatusilmoituksia nykyiseen tapaan myös paperilla. Yhdistys voisi tehdä puoluerekisteriin esimerkiksi sellaisen hakemuksen, jossa osa vaadituista 5000 kannatusilmoituksesta on täytetty sähköisesti ja osa paperimuodossa. Jatkossakin olisi mahdollista myös kerätä kaikki kannatusilmoitukset paperimuodossa.

Oikeusministeriön ylläpitämä verkkopalvelu toimisi pääpiirteittäin seuraavasti: Yhdistyksen valtuuttama asiamies kirjautuisi palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen, siten kuin laissa vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista (617/2009) säädetään. Asiamies olisi henkilö, jolla on yhdistyksen nimenkirjoitusoikeus tai nimenkirjoittajan valtuutus tehtävään. Julkishallinnon asiointipalveluiden yhteinen tunnistuspalvelu on toteutettu Suomi.fi-palvelun kautta, jossa käyttäjä valitsee itse, haluaako tunnistautua pankkien käyttämien verkkopankkitunnusten, Digi- ja väestötietoviraston varmennekortin vai teleyritysten mobiilivarmenteen avulla. Asiamies avaisi yhdistykselle sivun, johon hän liittäisi otteen yhdistysrekisteristä, yhdistyksen säännöt ja yleisohjelman. Yhdistysrekisteriotteen ja sääntöjen liittäminen onnistuisi suoraan palvelussa yhdistysrekisterirajapinnan kautta. Tämän jälkeen oikeusministeriö tarkistaisi asiamiehen lisäämät liitteet ja hyväksyisi ne, minkä jälkeen kannatusilmoitusten keräys voitaisiin aloittaa. Asiamies voisi palvelussa itse määritellä keräyksen alkamisajankohdan esimerkiksi kahden viikon päähän siitä, kun liitteet on lähetetty tarkastettavaksi oikeusministeriölle. Näin voitaisiin huomioida se, että oikeusministeriön tarkastuksen täsmällistä kestoa on vaikea tietää ennalta. Mikäli oikeusministeriö ei ehtisi tarkastaa liitteitä siihen päivään mennessä, jonka asiamies on merkinnyt keräyksen alkamispäiväksi, keräys alkaisi oikeusministeriön tarkastuksen valmistuttua. Keräyksen alettua yhdistyksen puolueeksi rekisteröitymistä kannattavat äänioikeutetut voisivat kirjautua palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen ja täyttää kannatusilmoituksen. Kannatusilmoitusta ei voisi perua palvelussa. Kannatustoiminnon toimintalogiikka olisi saman tyyppinen kuin nykyisessä kansalaisaloitelain (12/2012) mukaisessa oikeusministeriön kansalaisaloite.fi-palvelussa.

Kannatusilmoituksen täyttäminen sähköisesti vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen parantaisi merkittävästi kannatusilmoituksen ja sitä kautta koko menettelyn luotettavuutta nykyisestä. Sähköisesti annettujen kannatusilmoitusten tarkastuksen luotettavuus parantuisi, koska palvelu rakennettaisiin siten, että vain säädetyt kelpoisuusehdot täyttävät äänioikeutetut pääsisivät vahvan sähköisen tunnistamisen jälkeen täyttämään kannatusilmoituksen.

Palvelun ja puolueen perustamismenettelyn luotettavuuden näkökulmasta on keskeistä, että oikeusministeriön ylläpitämän verkkopalvelun tietoturvasta huolehditaan. Laki digitaalisten palveluiden tarjoamisessa ja laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019) sääntelevät viranomaisessa noudatettavaa tietoturvaa. Näiden lakien vaatimukset tulee huomioida verkkopalvelussa. Tärkeää on myös, että verkkopalvelun tunnistettavuutta edistetään. Huijaussivustoihin liittyviä riskejä voidaan vähentää esimerkiksi korostamalla viestinnässä, että kyse on nimenomaan oikeusministeriön ylläpitämästä verkkopalvelusta, joka toimii tietyssä, tunnistettavassa osoitteessa fi-verkkotunnuksen alla.

Uudistuksen yhteydessä vastuu perustettavan puolueen kannatusilmoitusten tarkastuksesta siirtyisi Digi- ja väestötietovirastolle. Käytännössä tarkastus tapahtuisi niin, että Digi- ja väestötietoviraston edustaja lataisi sähköiset kannatusilmoitukset oikeusministeriön verkkopalvelusta. Mahdolliset paperiset kannatusilmoitukset toimitettaisiin niin ikään Digi- ja väestötietovirastolle. Mikäli osa vaadituista 5000 kannatusilmoituksesta olisi paperimuodossa, Digi- ja väestötietovirasto varmistaisi, ettei sama henkilö ole antanut kannatusilmoitusta sekä paperilla että sähköisesti. Digi- ja väestötietovirasto tarkastaisi kannatusilmoituksen antaneiden kannattajien tiedot väestötietojärjestelmästä. Sähköiset kannatusilmoitukset ovat jo lähtökohtaisesti erittäin luotettavia, koska oikeusministeriön verkkopalvelu edellyttää kannattajilta vahvaa sähköistä tunnistamista. On kuitenkin eräitä harvinaisia tilanteita, joissa erillinen tarkastus on toistaiseksi tarpeen. Sähköisten puolueen rekisteröinnin tueksi annettujen kannatusilmoitusten tarkastus vastaa käytännössä sitä, miten Digi- ja väestötietovirasto tarkastaa kansalaisaloitteiden sähköiset kannatusilmoitukset. Paperisten kannatusilmoitusten tarkastus vastaisi menettelyä, jota oikeusministeriössä on tähän saakka noudatettu. Digi- ja väestötietovirasto ilmoittaisi oikeusministeriölle, onko hyväksyttäviä kannatusilmoituksia riittävä määrä. Itse puolueen rekisteröintihakemuksen ratkaisisi nykyiseen tapaan oikeusministeriö.

Verkkopalvelu olisi käytettävissä lain voimaantullessa. Siirtymäsäännös olisi kuitenkin tarpeen niitä tilanteita varten, joissa yhdistys on aloittanut kannatusilmoitusten keräämisen voimassa olevan lain mukaan. Yhdistys saisi näissä tilanteissa jatkaa keräämistä oikeusministeriön verkkopalvelussa, mutta sen pitäisi ennen verkkopalvelussa tapahtuvan keräyksen alkua toimittaa oikeusministeriölle tarkastettavaksi esitetyn 3 §:n mukaisesti yhdistysrekisteriote, voimassaolevat säännöt sekä yleisohjelma.

Verkkopalvelun toiminnallisuuksia olisi mahdollista jatkossa kehittää niin, että sitä voitaisiin käyttää myös vaaleissa ehdokkaita asettavien valitsijayhdistysten jäsenten allekirjoitusten keräämisessä. Vaalilain mukaan eduskuntavaaleissa valitsijayhdistyksen voi perustaa vähintään 100 kyseisen vaalipiirin äänioikeutettua, kuntavaaleissa vähintään 10 kyseisen kunnan äänioikeutettua ja europarlamenttivaaleissa 2000 äänioikeutettua. Lisäksi perustuslaissa säädetään, että oikeus asettaa ehdokas presidentinvaaliin on 20 000 äänioikeutetulla. Valitsijayhdistysten kannattajien allekirjoitusten sähköisen keräämisen edellytyksiä on tarkoitus arvioida erikseen sen jälkeen, kun puolueen rekisteröinnin tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten sähköisestä keräämisestä on kertynyt kokemusta.

Esityksessä on huomioitu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (yleinen tietosuoja-asetus), jäljempänä tietosuoja-asetus, ja siitä johtuvat puoluelain 3 §:ään kohdistuvat tarkennustarpeet. Muut tietosuoja-asetuksen puoluelakiin edellyttämät muutokset sisältyvät aiemmin annettuun hallituksen esitykseen ( HE 2/2020 vp ), jossa on selostettu kattavasti puoluelain säännösten suhdetta tietosuoja-asetukseen.

3Esityksen vaikutukset

4Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu oikeusministeriössä. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu tunnuksella OM021:00/2019. Esityksen luonnoksesta (3.2.2020) pyydettiin lausunnot 38 taholta, minkä lisäksi kuka tahansa saattoi antaa lausunnon lausuntopalvelu.fi-palvelussa. Lausuntoja saatiin 3.2.–30.4.2020 yhteensä 17 taholta ja niistä on laadittu oikeusministeriössä yhteenveto. Valtaosa lausunnonantajista kannatti puoluelain muuttamista siten, että puolueen perustamiseen tarvittavat kannatusilmoitukset voisi kerätä oikeusministeriön maksuttomassa verkkopalvelussa. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota siihen, että kannatusilmoitusten keräämiseen verkossa liittyvä vahva sähköinen tunnistaminen parantaisi puolueen perustamismenettelyn luotettavuutta ja vähentäisi hallinnollista taakkaa kannatusilmoitusten tarkastusvaiheessa. Muutoksella edistettäisiin palveluiden digitalisaatiota ja helpotettaisiin menettelyä kansalaisten näkökulmasta. Lausunnonantajat pitivät positiivisena, että mahdollisuus antaa kannatusilmoitus sähköisesti tarjoaisi monelle uuden tavan yhteiskunnalliseen osallistumiseen. Lausunnonantajat pitivät yleisesti kuitenkin tärkeänä, että sähköisen keräämisen lisäksi voimassa olevan lain mukainen paperimenettely säilyy sähköisen menettelyn rinnalla.

Lausuntokierroksella olleeseen esitysluonnokseen oli kirjattu, että kannatusilmoitusten keräämiseen käytettävissä olevaa aikaa lyhennettäisiin voimassa olevan lain yhdestä vuodesta puoleen vuoteen. Lausunnonantajia pyydettiin erityisesti ottamaan kantaa keräysajan lyhentämiseen sekä sopivaan vaadittujen kannatusilmoitusten lukumäärään. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että keräysajan lyhentäminen koskee myös paperimuotoisia keräyksiä, millä voi olla vaikutusta sellaisiin ryhmiin, jotka eivät ole tottuneet käyttämään digitaalisia palveluita. Lausunnonantajat arvioivat, että keräysajan lyhentäminen saattaisi heikentää muun muassa ikääntyneiden mahdollisuuksia muodostaa uusia puolueita ja kerätä tai antaa niille tukea. Toisaalta osa lausunnonantajista piti keräysajan lyhentämistä perusteltuna sähköisen keräysmahdollisuuden helpottaessa kannatusilmoitusten keräämistä.

Yksittäiset lausunnonantajat esittivät, että puolueen rekisteröimisen tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten määrää tulisi nostaa merkittävästi. Valtaosa lausunnonantajista oli kuitenkin sitä mieltä, että mikäli keräysaikaa lyhennetään, kannatusilmoitusten määrää ei tulisi nostaa. Kannatusilmoitusten määrän pitämistä ennallaan puoltavat perusoikeuksien heikentämiskielto ja julkisen vallan velvollisuus edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Esitystä on muutettu lausuntokierroksen jälkeen siten, että puolueen perustamisen tueksi kerättävien kannatusilmoitusten keräysaikaa ei esitetä lyhennettäväksi. Muutoksen taustalla vaikuttavat saatujen lausuntojen lisäksi erityisesti osallistumisoikeudet ja niihin liittyvä julkisen vallan edistämisvelvoite. Lausuntokierroksen jälkeen esitystä on täydennetty tietosuojan osalta siten, että siinä huomioidaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus. Saadun lausuntopalautteen johdosta on myös täydennetty perusteluita tietoturvasta, tarkastustehtävän siirtämisestä Digi- ja väestötietovirastolle sekä selkeytetty pykälätekstiä kannatusilmoitusten julkisuudesta.

5Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Puolueen perustamiseen liittyvällä sääntelyllä on selvä kytkös perustuslain osallistumisoikeuksiin. Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain esitöissä ( HE 1/1998 vp , s. 74) todetaan, että säännös ilmaisee sen periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen voi kansanvaltaisessa yhteiskunnassa rajoittua pelkästään mahdollisuuteen äänestää vaaleissa. Säännös viittaa muun muassa erilaisiin ihmisten yhteistoiminnan muotoihin. Kansanvallan toteutumisen kannalta keskeisiä perusoikeuksia ovat kokoontumis- ja yhdistymisvapaus sekä vaali- ja osallistumisoikeudet. Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Oikeus perustaa puolue kuuluu tämän perusoikeuden ydinalueeseen. Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Momentissa ei täsmennetä niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvollisuutensa täyttää. Keinona voi tulla kyseeseen esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen. Yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua esimerkiksi vapaana kansalaistoimintana tai tätä tarkoitusta varten luotujen nimenomaisten mekanismien, kuten kansalaisaloitteen, kautta ( HE 309/1993 vp , s. 62). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Puolueiden toimintaan tai järjestäytymiseen liittyviä säännöksiä ei erikseen mainita perustuslaissa. Perustuslaissa kuitenkin mainitaan puolueet eduskuntavaaleja ja tasavallan presidentin vaalia koskevissa pykälissä (25 ja 54 §). Puolueiden järjestäytymis- ja toimintaoikeudet on turvattu kansanvaltaisuutta, kokoontumis- ja yhdistymisvapautta sekä vaali- ja osallistumisoikeuksia koskevissa perustuslain säännöksissä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että puolueet ovat yhdistyksinä erityisasemassa, koska poliittisen järjestelmän toiminta rakentuu niiden varaan (PeVM 3/2010 vp, s. 5).

Puoluelain 3 §:n muutoksella, jolla mahdollistettaisiin puolueen rekisteröintihakemuksen tekeminen ja sen tueksi vaadittujen kannatusilmoitusten kerääminen sähköisesti, helpotettaisiin yksilöiden mahdollisuuksia käyttää osallistumisoikeuksiaan osallistumalla puolueen perustamiseen. Myös puoluerekisteriin pyrkivän yhdistyksen jäsenten yhteiskunnallisten vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta muutos olisi positiivinen, sillä se helpottaisi kannatuksen keräämistä puolueen rekisteröinnille. Mahdollisuus kerätä ja antaa kannatus puolueen rekisteröinnille paperilla säilyisi ennallaan, eikä keräysaikaan tai vaadittujen kannatusilmoitusten määrään ehdoteta muutoksia. Näin ollen muutos ei heikentäisi sellaisten väestöryhmien osallistumismahdollisuuksia, jotka jatkossakin hyödyntäisivät paperimenettelyä esimerkiksi sen vuoksi, että heillä ei ole sähköisten palveluiden käyttämiseen vaadittua osaamista. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut positiivisesti puolueen perustamiseksi tarvittavien kannatusilmoitusten keräämismahdollisuuteen verkossa lausuessaan demokratiapoliittisesta ohjelmasta 2017–2019 (PeVL 46/2017 vp).

Tietosuoja-asetuksen johdosta 3 §:ään tehdyillä tarkennuksilla on yhteys perustuslain 10 §:ssä turvattuun henkilötietojen ja yksityisyyden suojaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn osalta. (PeVL 14/2018 vp, s. 5) Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (PeVL 15/2018 vp). Perustuslakivaliokunta on varhaiskasvatusta koskevien tietovarantojen osalta lausunnossaan PeVL 17/2018 vp edellyttänyt, että terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa.

Puolueen perustamisen tueksi kerättävä kannatusilmoitus ilmaisee kannattajan poliittisen mielipiteen. Kannatusilmoituksen sisältämät henkilötiedot ovat siis luonteeltaan arkaluonteisia. Näiden henkilötietojen käsittely on sallittua tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan d ja g alakohdan nojalla. Muutoin kannattajien henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena olisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti rekisterinpitäjän laissa säädetty velvoite, johon kansallisen sääntelyliikkumavaran käyttäminen perustuu. Käsittelyllä on myös tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa edellytetty yleisen edun mukainen tavoite, joka on sen varmistaminen, että rekisteröitävällä puolueella on laissa vaadittu määrä eduskuntavaaleissa, kuntavaaleissa tai europarlamenttivaaleissa äänioikeutettuja kannattajia. Puoluelain mukaiseen henkilötietojen käsittelyyn ei arvioida liittyvän merkittäviä riskejä rekisteröidyn henkilötietojen ja yksityiselämän suojan kannalta. Puoluelain 3 §:n 2 momentin 4 kohdassa ehdotetaan kuitenkin rajattavaksi käsiteltävät henkilötiedot voimassa olevaa lakia yksityiskohtaisemmin siihen, mikä on välttämätöntä tarkoituksen kannalta huomioiden poliittisen mielipiteen luonteen arkaluonteisena tietona.

Rekisteröidyn puolueen kannatusilmoitukset ovat julkisia viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan nojalla. Perustuslakivaliokunta on julkisuuslakia koskevassa lausunnossaan pitänyt välttämättömänä, että laissa turvataan rekisteröidyn puolueen perustamiseen tarvittavien kannattajakorttien julkisuus (PeVL 43/1998 vp, s. 5). Julkisuuslain säännös kytkeytyy julkisuusperiaatteeseen, joka on ilmaistu perustuslain 12 §:n 2 momentissa. Perusoikeusuudistuksen esitöissä ( HE 309/1993 vp , s. 58) on todettu, että riittävän julkisuuden takaaminen on edellytys yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys. Myös perustuslain 14 §:n 4 momentin julkiselle vallalle annettu osallistumisoikeuksien edistämistehtävä kytkeytyy julkisuusperiaatteeseen (PeVL 43/1998 vp).

Puolueen rekisteröintihakemuksen liitteeksi vaaditaan 5000 äänioikeutetun henkilön kannatusilmoitus, ja jo lukumäärän perusteella on oletettavaa, että kannattajien joukkoon kuuluu runsaasti sellaisia henkilöitä, jotka eivät itse toimi poliittisessa luottamustehtävässä. Kannatusilmoitus ilmaisee kannattajan poliittisen mielipiteen, ja sitä voidaan siten pitää paitsi tietosuoja-asetuksen näkökulmasta erityiseen henkilötietoryhmään kuuluvana tietona, myös valtiosääntöoikeudellisesti arkaluonteisena. Esityksen mukaan kannatusilmoitukset hävitettäisiin yhden vuoden kuluttua puolueen rekisteröintipäätöksestä. Lyhyehkö säilytysaika on tietojen arkaluonteisuuden näkökulmasta perusteltu suojaustoimena. Kannatusilmoituksiin liittyvät tiedontarpeet ovat ilmenneet tyypillisesti pian puolueen rekisteröinnin jälkeen. Yleisesti voidaan todeta, että kannatusilmoituksiin on kohdistunut vain harvoin kiinnostusta.

Edellä esitetyn perusteella lakiehdotus katsotaan voitavan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

1Lakiehdotuksen perustelut

3 §.Rekisteröintihakemus .

Pykälän 1 momentissa todettaisiin eri tavat, joilla yhdistys voi laatia rekisteröintihakemuksen. Jatkossa yhdistys voisi vaihtoehtoisesti laatia rekisteröintihakemuksen joko voimassaolevan lain mukaisessa paperimenettelyssä, sähköpostitse tai oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa käyttäen vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista. Julkishallinnon asiointipalveluiden yhteinen tunnistuspalvelu on toteutettu Suomi.fi-palvelussa, jossa käyttäjä voi valita itse, haluaako hän tunnistautua verkkopankkitunnusten, mobiilivarmenteen vai sirullisen henkilökortin avulla.

Rekisteröintihakemuksen liitteistä säädettäisiin 2 momentissa. Liitteet olisivat asiallisesti samat kuin voimassaolevassa laissa, mutta sanamuotoja muutettaisiin niin, että ne sopivat myös uuteen sähköiseen menettelyyn. Pykälän 2 momentin 2 kohdasta poistettaisiin tarpeettomana vaatimus siitä, että hakemukseen liitettävien sääntöjen tulee olla oikeaksi todistetut. Sen sijaan todettaisiin, että hakemukseen tulee liittää yhdistysrekisteriin merkityt ja voimassa olevat säännöt. Kannatusilmoituksista muodostuisi 2 momentin 4 kohdan mukaan hakemuksen neljäs liite. Kannatusilmoitusten vaadittavasta määrästä säädetään 2 §:ssä, jonka 1 momentin 2 kohdan mukaan niitä tarvitaan puolueen rekisteröinnin tueksi 5000.

Kannatusilmoitusten sisältämien henkilötietojen alaa täsmennettäisiin mainitsemalla 2 momentin 4 kohdassa nimenomaisesti, että kannatusilmoituksessa on kunkin kannattajan henkilötietoina nimi, syntymäaika ja kotikunta. Voimassa olevan säännöksen mukainen ”henkilötiedot” on käsitteenä laaja, ja muutoksen tarkoituksena olisi huomioida tarkemmin tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukainen henkilötietojen minimointiperiaate. Lainmuutos vastaisi tältä osin nykykäytäntöä.

Pykälän 3 momentissa kuvattaisiin kannatusilmoitusten keräämiseen liittyvä käytännön menettely. Yhdistyksen asiamies tekisi joko oikeusministeriön sähköisessä palvelussa tai muulla tavalla kirjallisesti rekisteröintihakemuksen, johon liitettäisiin 3 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet, eli ote yhdistysrekisteristä, yhdistyksen säännöt ja yleisohjelma. Tämän jälkeen oikeusministeriö tarkastaisi liitteet, hyväksyisi ne ja ilmoittaisi hyväksynnästä yhdistyksen edustajalle. Jos hakemus olisi liitteiden osalta puutteellinen, yhdistystä pyydettäisiin täydentämään hakemusta, jotta liitteet voitaisiin hyväksyä. Yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen vasta sen jälkeen, kun oikeusministeriö olisi hyväksynyt 3 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Ennen oikeusministeriön ilmoitusta liitteiden hyväksymisestä kerätyt kannatusilmoitukset olisivat mitättömiä. Kannatusilmoitukset tulisi kerätä yhden vuoden kuluessa oikeusministeriön verkkopalvelussa tai käyttäen ministeriön vahvistaman kaavan mukaista paperista kannatusilmoitusta, jonka kukin kannattaja omakätisesti allekirjoittaa. Verkkopalvelussa äänioikeutettu, joka kannattaa yhdistyksen merkitsemistä puoluerekisteriin, tunnistautuisi palveluun vahvaa sähköistä tunnistamista käyttäen.

Pykälän 4 momentin mukaan Digi- ja väestötietoviraston tehtävänä olisi jatkossa tarkastaa puolueen rekisteröinnin edellyttämät kannatusilmoitukset. Kannatusilmoitukset siirtyisivät oikeusministeriön ylläpitämästä verkkopalvelusta suoraan Digi- ja väestötietovirastolle. Jos puolueen rekisteröintiä varten olisi kerätty myös paperisia kannatusilmoituksia, rekisteröintiä hakeva yhdistys toimittaisi ne oikeusministeriölle, joka puolestaan siirtäisi ne Digi- ja väestötietovirastolle tarkastettavaksi. Digi- ja väestötietovirasto tarkastaisi kannatusilmoitusten oikeellisuuden ja ilmoittaisi ministeriölle, onko hyväksyttäviä kannatusilmoituksia riittävä määrä. Käytännössä sähköisten kannatusilmoitusten tarkastaminen olisi melko yksinkertaista, koska oikeusministeriön vahvaa sähköistä tunnistamista hyödyntävä verkkopalvelu olisi jo väestötietojärjestelmän tietojen avulla varmistanut kannatusilmoituksen tekijän kelpoisuuden.

Pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jonka mukaan rekisteröity yhdistys ja oikeusministeriö olisivat rekisterinpitäjiä niiden henkilötietojen osalta, jotka sisältyvät niiden hallussa oleviin ilmoituksiin. Säännöksellä rajattaisiin rekisterinpitäjyyttä ajallisesti kannatusilmoitusten hallussapitoaikaan. Kumpikin rekisterinpitäjä vastaisi esimerkiksi tarpeettomien kannatusilmoitusten hävittämisestä sekä mahdollisista rekisteröidyn tarkastuspyyntöjen käsittelystä, kun kannatusilmoitukset ovat sen hallussa. Oikeusministeriö toimisi rekisterinpitäjänä myös kannatusilmoitusten keräysvaiheessa siltä osin kuin yhdistys käyttäisi oikeusministeriön sähköistä palvelua kannatusilmoitusten keräämiseen. Tieto siitä, mikä taho kulloinkin vastaa rekisterinpitäjän velvoitteista, on edellytys sille, että rekisteröity voi käyttää tietosuoja-asetuksessa määriteltyjä oikeuksiaan.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin, ovat julkisia. Ehdotetun pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että kannatusilmoitusten tiedot ovat julkisia, kun yhdistys on rekisteröity puolueeksi. Siinä tapauksessa, että yhdistys ei onnistu keräämään vaadittua määrää kannatusilmoituksia, ilmoitukset eivät tulisi julkisiksi. Kannatusilmoitukset hävitettäisiin yhden vuoden kuluttua ministeriön rekisteröintiä koskevasta päätöksestä.

2Voimaantulo

Esityksessä ehdotetaan, että laki tulisi voimaan viimeistään 1.1.2021. Meneillään olevasta covid-19-pandemiasta johtuvista rajoituksista ja suosituksista johtuen nykymuotoisten paperisten kannattajakorttien kerääminen on ollut aiempaa hankalampaa vuoden 2020 maaliskuusta alkaen. Lain mahdollisimman aikainen voimaantulo edesauttaisi puolueeksi pyrkivien yhdistysten osallistumista seuraaviin kuntavaaleihin, jotka toimitetaan 18.4.2021.

Esitykseen sisältyy ehdotus siirtymäsäännökseksi, jonka mukaan ennen lain voimaantuloa aloitettua kannatusilmoitusten keräystä voitaisiin jatkaa myös oikeusministeriön verkkopalvelussa lain voimaantulon jälkeen. Esitykseen sisältyy rekisteröintimenettelyn muutos, jonka myötä kannatusilmoitusten keräys voitaisiin jatkossa aloittaa vasta, kun oikeusministeriö on hyväksynyt sille toimitetut 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut rekisteröintihakemuksen liitteet. Tämän vuoksi siirtymäsäännöksessä edellytettäisiin, että yhdistyksen, joka haluaa käyttää oikeusministeriön ylläpitämää verkkopalvelua ennen lain voimaantuloa aloitettuun kannatusilmoitusten keräämiseen, tulisi toimittaa oikeusministeriölle 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Yhdistys voisi aloittaa kannatusilmoitusten keräämisen oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa, kun oikeusministeriö on hyväksynyt kyseiset liitteet. Toisin kuin lain voimaantulon jälkeen aloitetuissa keräyksissä, siirtymäsäännöksen soveltamisalaan kuuluvissa keräyksissä ennen hakemuksen liitteiden hyväksymistä kerätyt paperiset kannatusilmoitukset eivät olisi mitättömiä, vaan ne huomioitaisiin kannatusilmoitusten kokonaismäärässä.

Voimassa olevan 3 §:n mukaan rekisteröintihakemuksen liitteenä toimitettavien kannattajakorttien päiväys ei saa olla yhtä vuotta vanhempi. Esityksen mukaan yhden vuoden keräysaika käynnistyisi asiamiehen valitsemana ajankohtana sen jälkeen, kun oikeusministeriö on hyväksynyt esityksen mukaiset 3 §:n 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut liitteet. Jatkossa kannatusilmoitusten keräysajan päättymispäivä on siis tiedossa keräyksen alkaessa. Tämän vuoksi on tarpeen siirtymäsäännöksessä säätää, että kannatusilmoitusten keräysaika ennen lain voimaantuloa aloitetuissa keräyksissä päättyy vuoden kuluttua ensimmäisenä kerätyn paperisen kannatusilmoituksen päiväyksestä.

Yhdistys voi laatia rekisteröintihakemuksen oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa, jossa käytetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009) tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista, tai muulla tavalla kirjallisesti.

Rekisteröintihakemukseen on liitettävä:

Kannatusilmoitukset kerätään yhden vuoden kuluessa sen jälkeen, kun oikeusministeriö on hyväksynyt 2 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetut asiakirjat. Ilmoitukset kerätään 1 momentissa tarkoitetussa verkkopalvelussa tai ilmoitusten keräämiseen käytetään ministeriön vahvistaman kaavan mukaista paperista kannatusilmoitusta, jonka kukin kannattaja omakätisesti allekirjoittaa.

Oikeusministeriö toimittaa kannatusilmoitukset Digi- ja väestötietovirastolle, joka tarkastaa niiden oikeellisuuden ja ilmoittaa ministeriölle, onko hyväksyttäviä ilmoituksia riittävä määrä.

Rekisteröity yhdistys ja oikeusministeriö ovat rekisterinpitäjiä niiden henkilötietojen osalta, jotka sisältyvät niiden hallussa oleviin kannatusilmoituksiin. Ilmoitusten tiedot ovat julkisia, kun yhdistys on rekisteröity puolueeksi. Ilmoitukset hävitetään yhden vuoden kuluttua ministeriön rekisteröintiä koskevasta päätöksestä.