HE 75/2019

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

Poliisin hallinnon alan erityislait sisältävät useita viittauksia hallintolainkäyttölakiin sekä päällekkäisiä menettelysäännöksiä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain kanssa.

Poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain (1164/2013) säännös valitusoikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa koskee opiskeluoikeuden peruuttamista. Muutoksenhakua koskeva säännös sisältää lisäksi kaksi valituskieltoa muun muassa tutkintolautakunnan päätöstä koskevassa asiassa. Kyseessä on hallinnollisluonteinen seuraamus. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi Poliisiammattikorkeakoulusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 64/2013 vp ) ei ole esitetty perusteita sille, miksi opiskeluoikeuden peruuttamista koskeva asia on jätetty valituslupajärjestelmän ulkopuolelle. Opiskeluoikeuden peruutusta koskevassa asiassa lisäksi käytössä ovat oikaisuvaatimusmenettely sekä valitusoikeus hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Arpajaislain (1047/2001) sekä viihdelaitelain (164/1995) erityiset muutoksenhakusäännökset koskevat Poliisihallituksen hyväksymän tarkastuslaitoksen oikeutta valittaa ilman valituslupaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa, jossa Poliisihallitus on peruuttanut tarkastuslaitokselle antamansa määräyksen toimia rahaliikenteen valvontalaitteiden tarkastuksia ja hyväksymisiä toimittavana laitoksena. Ampumaratalain (763/2015) valituslupajärjestelmästä poikkeava muutoksenhakusäännös koskee valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä asiassa, jossa Poliisihallitus on tehnyt päätöksen ampumaradan luvan peruuttamista tai toiminnan kieltämistä koskevassa asiassa.

Räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetun lain (653/2014) erityinen muutoksenhakusäännös koskee valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä asioissa, joissa poliisi tai Tulli ovat ottaneet haltuunsa ilman lähtöainelupaa maahantuodun tai hallussa pidetyn aineen taikka aineen, jonka lähtöaineluvan voimassaolo on peruutettu.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n mukaan hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa vastaisuudessa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan. Uuden lain sisältämä valituslupajärjestelmä ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Valitusluvan myöntämisen perusteista säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:ssä. Valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on saattaa poliisin hallinnon alan lainsäädännössä olevat viittaukset hallintolainkäyttölakiin vastaamaan yleislainsäädännössä tapahtuneita muutoksia. Esityksen tavoitteena on lisäksi tarkistaa ja ajantasaistaa säännöksiä siten, että viittausten kirjoitustapaa päivitetään. Lisäksi uuden yleislain kanssa päällekkäinen sääntely samoin kuin yleissäännöksestä poikkeava valituslupasääntely poistettaisiin.

4Keskeiset ehdotukset

Viittausten päivittäminen

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi poliisin hallinnonalan erityislakeja siltä osin kuin niissä on viittauksia kumottuun hallintolainkäyttölakiin tai menettelysäännöksiä koskien muutoksenhakua hallinto-oikeuden antamaan ratkaisuun. Lisäksi poliisilakiin (872/2011) ehdotetaan tehtäväksi tekninen viittausmuutos toisen lain nimikkeen muuttumisen johdosta. Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) muuttamisesta annetulla lailla (68/2018) on muutettu lain nimi laiksi sähköisen viestinnän palveluista.

Poliisilain, poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annetun lain (841/2006) , passilain (671/2006) , henkilökorttilain (663/2016) , rahankeräyslain (863/2019) , tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa annetun lain (582/2019) sekä järjestyslain (612/2003) viittaukset ehdotetaan muutettavaksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin sekä muutettavaksi kirjoitusasultaan selkeästi informatiiviseen muotoon oikeusministeriön ohjeiden mukaisesti.

Päällekkäisten valituslupasäännösten poistaminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on ilman eri säännöstä oikeus valittaa hallintotuomioistuimen päätöksestä. Lisäksi lain 4 §:n mukaan viranomaiseksi katsotaan myös muu julkista hallintotehtävää hoitava. Tästä syystä arpajaislain 66 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaus 57 §:ään poistetaan. Vastaavasti viihdelaitelain 16 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että viittaus 8 §:ään poistetaan.

Ampuma-aselain (1/1998) 118 §:n 4 momentti sekä yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain (1085/2015) 110 §:n 3 momentti ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomina. Poliisihallituksella on viranomaisena oikeus hakea muutosta tekemäänsä päätökseen ilman erillistä säännöstä. Lisäksi ampuma-aselain 118 §:n 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi informatiiviseksi viittaukseksi yleislakiin.

Lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnasta annetun lain (657/2019) 17 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi yleislakiin. Seuraamusmaksua koskeva säännös muutoksenhausta on yleislain kanssa päällekkäinen ja siten tarpeeton.

Valituslupaa koskevien poikkeusten poistaminen

Valituslupamenettelyn ulkopuolella olevat muutoksenhakusäännökset ehdotetaan kumottaviksi, jolloin ne eivät jatkossa muodostaisi poikkeusta uuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädettyyn valituslupaa koskevaan pääsääntöön.

Arpajaislain 66 §:n 2 momentti, viihdelaitelain 16 §:n 2 momentti, ampumaratalain 15 §:n 2 momentti sekä räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetun lain 11 §:n 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi sekä poliisiammattikorkeakoulusta annetun lain 46 §:n 2 momenttia muutettavaksi, sillä asioiden laadun ei arvioida olevan sellaisia, että valituslupajärjestelmästä poikkeamiseen edellä esitetyn tavoin olisi välttämätöntä. Arpajaislain ja viihdelaitelain ehdotetut muutoksenhakusäännökset koskisivat näin ollen sekä viranomaisen että viranomaiseksi katsottavan rahaliikenteen valvontalaitteen tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavan tarkastuslaitoksen tekemiä päätöksiä. Valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttäisi jatkossa valituslupaa, mikä korkeimman hallinto-oikeuden olisi myönnettävä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:ssä säädetyllä tavalla.

Korkein hallinto-oikeus ei ole edellä mainituissa asiaryhmissä ainoa muutoksenhakuaste. Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että muun muassa elinkeinoluvan peruuttamista, merkittävää hallinnollista seuraamusta tai hallinnollisen pakkokeinon täytäntöönpanoa koskevat asiat sekä sellaiset valvonta-asiat, joissa on käytännössä kysymys elinkeinotoiminnan rajoittamisesta eivät välttämättä edellytä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Valituslupasääntely ei ole poissuljettua silloinkaan, kun kysymys on hallinnollista seuraamusta koskevasta asiasta (PeVL 14/2013 vp).

Vaikka kysymys on pakkokeinoluonteisista asioista, jollaisiksi aineen pois ottaminen ja hävittäminen katsotaan, perustuslakivaliokunnan kanta on ollut, ettei asian laatu tai merkittävyys edellytä välttämättä kaikissa näissäkään asiaryhmissä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa (PeVL 55/2014 vp). Korkein hallinto-oikeus ei myöskään mainitun lain nojalla ole ainoa muutoksenhakuaste.

5Pääasialliset vaikutukset

Esityksellä ajantasaistetaan poliisin hallinnonalaan kuuluvien lakien sisältämät viittaukset ja muutoksenhakusäännökset vastaamaan voimaan tulevaa lakia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja sen sisältämää laajennusta valituslupajärjestelmään.

Hallituksen esityksessä HE 29/2018 vp on todettu, ettei yleissääntely asianosaisen oikeudesta valittaa hallintopäätöksestä vaikuta hallintotuomioistuimiin saapuvien valitusten määrään. Valituslupasääntely muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen keventäisi korkeimman hallinto-oikeuden työmäärää niissä tapauksissa, joissa valituslupaa ei myönnetä. Kokonaisuutena ehdotukset nopeuttaisivat asioiden käsittelyä tai merkitsisivät kustannusten säästöä hallintotuomioistuimissa.

Valituslupajärjestelmä ei rajoita oikeutta valittaa päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, vaan kyse on siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii tehdyn valituksen. Siten poistettavilla poikkeussäännöksillä valituslupajärjestelmään ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia.

Yleissäännös päätöksen tehneen viranomaisen oikeudesta valittaa hallintotuomioistuimen päätöksestä, jolla viranomaisen päätös on kumottu tai sitä on muutettu, vähentäisi nykyiseen sääntelyyn liittyvää tulkinnanvaraisuutta. Käytännössä yleissäännöksen ei ole arvioitu vaikuttavan merkittävästi siihen, millaisissa tilanteissa päätöksen tehneellä viranomaisella on nykyisessä oikeuskäytännössä katsottu olevan valitusoikeus julkisen edun valvonnan perusteella.

Esityksellä ei ole siten vaikutuksia, jotka poikkeaisivat hallituksen esityksessä HE 29/2018 vp laeiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi esitetyistä vaikutuksista.

6Lausuntopalaute

Lausuntoa pyydettiin oikeusministeriöltä, Helsingin hallinto-oikeudelta, Poliisihallitukselta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja sisäministeriön kansallisen turvallisuuden yksiköltä.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti lausunnossaan huomiota esityksessä olevien säännösten muotoiluihin. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei esitykseen ole perusteltua säilyttää kattavaksi tarkoitetusta valituslupajärjestelmästä poikkeavia muutoksenhakusäännöksiä. Esitystä on lausuntokierroksen jälkeen muutettu korkeimman hallinto-oikeuden esittämällä tavalla poistamalla esityksestä ne säännökset, jotka olisivat merkinneet poikkeusta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädettyyn valituslupajärjestelmään. Muilla lausunnonantajilla ei ollut lausuttavaa. Oikeusministeriö ei toimittanut lausuntoa.

7Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.1.2020 samaan aikaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain kanssa. Kuitenkin rahankeräyslain 35 §:n muuttamista koskeva laki tulisi voimaan 1.3.2020 samaan aikaan rahankeräyslain (863/2019) kanssa.

8Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan oikeus hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää perustuslain 21 §:n vastaisena. Aiemmassa käytännössään perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että valituslupajärjestelmä oli hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja sen laajentamiseen tuli suhtautua pidättyvästi. Uudemmassa käytännössään valiokunta on todennut hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen viitaten, ettei nykyisin ole enää perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen (PeVL 32/2012 vp). Sittemmin perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 50/2018 vp), että korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolia korostavaa tavoitetta voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä pitää oikeusturvan toteutumisen ja yhdenvertaisuuden edistämisen kannalta tärkeänä ja siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena ehdotetulle muutoksenhakuoikeuden kavennukselle. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamisen voidaan katsoa osaltaan lisäävän hallinto-oikeudellisen oikeusturvajärjestelmän toimivuutta, vaikka samalla yksittäisten valitusten tutkimiselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa asetettu kynnys jossakin määrin korottuu.

Valituslupasääntely ei vaikuta oikeuteen valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, vaan siihen, missä laajuudessa valitus tutkitaan. Hallinto-oikeuden päätöksestä saa valituslupa-asiassa valittaa samalla tavoin kuin muissakin asioissa. Valituslupa-asiassa korkein hallinto-oikeus tutkii ensin, onko kyseessä olevassa tapauksessa valitusluvan myöntämisen perustetta. Jos laissa säädetty valituslupaperuste on olemassa, korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Kun valituslupa on myönnetty, korkein hallinto-oikeus antaa myös perustellun ratkaisun pääasiassa. Muussa tapauksessa korkein hallinto-oikeus antaa päätöksen, jossa todetaan, ettei asiassa ole valitusluvan myöntämisen perustetta, joten valituslupaa ei myönnetä.

Esityksen teknisillä säädösmuutoksilla ei olisi valtiosääntöisiä vaikutuksia.

Edellä esitetyillä perusteilla ehdotetut lait voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

5 lukuSalaiset tiedonhankintakeinot

8 lukuVahingonkorvaus ja palkkio

46 §Muutoksenhaku

17 lukuMuutoksenhaku

37 §Muutoksenhaku

37 §Muutoksenhaku

66 §Muutoksenhaku

35 §Muutoksenhaku

16 §Muutoksenhaku

118 §Muutoksenhaku

15 §Muutoksenhaku

23 §Korvaus tiedonsiirtäjälle

24 §Muutoksenhaku

110 §Muutoksenhaku

17 §Seuraamusmaksun täytäntöönpano ja muutoksenhaku

11 §Muutoksenhaku