HE 276/2018

1Nykytila ja ehdotetut muutokset

Autoverolaissa (1482/1994) säädetyn mukaisesti henkilöautosta ja pakettiautosta kannetaan autoveroa lain liitteen verotaulukon mukainen prosenttimäärä auton verotusarvosta, joka on auton yleinen verollinen vähittäismyyntiarvo. Veroprosentti määräytyy henkilöauton tai vuoden 2008 alun jälkeen ensi kertaa käyttöönotetun pakettiauton yhdistettyä kaupunki- ja maantieajon polttoaineen kulutusta vastaavan ominaishiilidioksidipäästön perusteella, jonka mittaamisesta säädetään Euroopan unionin, jäljempänä EU , tyyppihyväksyntäsäännöksissä. Veroprosentti kasvaa jokaisen hiilidioksidigramman myötä. Veroprosentin kasvu on jyrkintä uusien autojen yleisimmillä päästötasoilla, millä pyritään lisäämään veron ohjausvaikutusta päästöjen vähentämiseksi. Jos tietoa hiilidioksidipäästöstä ei ole merkitty auton teknisiin tietoihin, veroprosentti määräytyy auton kokonaismassaa ja käyttövoimaa vastaavan laskennallisen hiilidioksidipäästön perusteella.

Autoverolain muuttamisesta annetulla lailla (570/2018) autoveron taso sopeutettiin 1 päivästä syyskuuta 2018 lukien EU:n lainsäädännön mukaiseen uuteen yhdenmukaistettuun kevyiden hyötyajoneuvojen kansainväliseen hiilidioksidipäästöjen mittaustapaan eli Worldwide Light Vehicles Test Procedure -mittaustapaan, jäljempänä WLTP-mittaustapa . Uusi mittaustapa korvasi mainitusta ajankohdasta lukien aiemmin voimassa olleen eurooppalaisen ajosyklin eli New European Driving Cycle -mittaustavan, jäljempänä NEDC-mittaustapa , joka on osoittautunut menetelmältään liian yksinkertaiseksi kuvaamaan ajoneuvojen todellista polttoaineenkulutusta ja hiilidioksidipäästöjä. Lisäksi aiempi mittaustapa mahdollisti testitulokseen vaikuttamisen monella tavalla siten, että mitatut päästöt muodostuivat testin aikana todellista pienemmiksi. Uusi mittaustapa on aiempaa tarkempi ja monipuolisempi ja tuottaa todenmukaisempaa tietoa ajoneuvokohtaisista päästöistä. Se muuttaa olennaisesti myös hiilidioksidipäästöjen ilmoittamistapaa autoyksilökohtaisemmaksi, kun automallisarjalle on aikaisemmin ollut käytössä usein yksi yhtenäinen hiilidioksidipäästöarvo.

Verotasojen sopeutus toteutettiin lisäämällä autoverolain liitteeseen uusi verotaulukko 1 A, jota sovelletaan lain voimaantulon jälkeen verotettaviin uusiin henkilöautoihin ja pakettiautoihin, joiden ominaishiilidioksidipäästö on ilmoitettu uuden mittaustavan perusteella. Samalla sopeutettiin aikaisemmin säädetty, vuoden 2019 alusta sovellettava vähäpäästöisiä autoja suosiva autoveron alennus uuteen mittaustapaan. Autoverolain liitteeseen jäi voimaan verotaulukko 1, jota sovelletaan edelleen muihin verotettaviin henkilö- ja pakettiautoihin. Suurten pakettiautojen veroprosentista tehdään kantavuuteen perustuva vähennys, jonka sopeuttamisesta uuteen mittaustapaan säädetään lain liitteeseen lisätyssä uudessa verotaulukossa 2 A, kun taas vastaavasta vähennyksestä vanhan mittaustavan mukaan mitatuille pakettiautoille säädetään edelleen liitteen verotaulukossa 2.

Vaikka uuteen mittaustapaan siirtyminen ei muuttanut autojen todellisia hiilidioksidipäästöjä, autoverotuksen perusteena olevat autokohtaiset päästöarvot muuttuivat aikaisemmasta. Suomessa käytössä olevien henkilöautojen päästöarvot arvioitiin uuden mittaustavan perusteella keskimäärin 22 prosenttia korkeammiksi kuin vanhan mittaustavan mukaiset päästöarvot olisivat olleet. Jos verotasoja ei olisi sopeutettu, mittaustavan muutos olisi merkinnyt noin kuuden prosenttiyksikön korotusta verotasoihin.

Verotaulukoiden sopeutus toteutettiin käyttämällä laskennan pohjana WLTP- ja NEDC-mittaustapojen mukaisten päästöarvojen yhteyttä eli ottamalla huomioon WLTP-mittaustavan päästölukemien muutos verrattuna NEDC-mittaustavan päästölukemiin. Sopeutuksen valmistelua vaikeutti se, että keväällä 2018 uuden mittaustavan mukaisia päästöarvoja oli saatavilla vain hyvin rajatusta joukosta uusia tyyppihyväksyttyjä autoja. Koska autoverotaulukoiden muutos haluttiin kuitenkin saattaa voimaan heti uuden mittaustavan tullessa velvoittavaksi syyskuun alusta 2018, sopeutus oli valmisteltava saatavilla olevan tutkimusaineiston perusteella. Kattavimpana ja luotettavimpana pidettiin komission Joint Research Center -tutkimuslaitoksen tutkimusta (Tsiakmakis, S. et al.: From NEDC to WLTP: effect on the type-approval CO ₂ emissions of light-duty vehicles. Publications of the European Union, Luxemburg, 2017), jossa pyrittiin jäljittelemään mittaustavan muutoksen vaikutusta laajan eurooppalaisen autokannan perusteella. Sen käyttämiseen liittyvät epävarmuudet tuotiin kuitenkin esiin sopeutusta koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 74/2018 vp ). Tutkimuksessa käytetyt WLTP-mittaustavan mukaiset hiilidioksidipäästöjen arvot oli muun muassa tuotettu mallinnuksen avulla, jolloin todellisilla laboratoriomittauksilla mitatut arvot voisivat muodostua pienemmiksi tai suuremmiksi kuin esityksessä arvioitiin. Tutkimuksessa ei myöskään otettu huomioon autonvalmistajien joustomahdollisuuksia vaikuttaa päästöarvoihin. Lisäksi epävarmuustekijänä todettiin, että tutkimuksessa käytetty autokanta ei välttämättä rakenteeltaan ja päästöiltään vastaa Suomessa myytäväksi tulevaa autokantaa eikä päästömittauksen voimaantultua myyntiin tulevaa eurooppalaistakaan autokantaa, koska autonvalmistajat olettavasti pyrkivät kehittämään automallejaan ja sopeuttamaan niitä uuteen mittaustapaan.

Verotason sopeutuksessa päätettiin ottaa huomioon tutkimusaineistosta ilmenevä mittaustapamuutoksen vaikutusten vaihtelu eri päästötasoilla, jolloin NEDC- ja WLTP-mittaustapojen tuottamien hiilidioksidipäästöjen oletetun suhteen arvioitiin pienenevän päästötason kasvaessa. Uuden mittaustavan nähtiin rasittavan enemmän pieniä kuin suuria autoja, koska testimuutokset ovat suhteessa vaativampia pienille ja pienimoottorisille autoille, joiden päästötasoon esimerkiksi varusteiden ja ajotavan huomioon ottaminen sekä testin kiihdytysten lisääntymisen vaikuttavat suhteellisesti enemmän. Sopeutus ei siten ole saman suuruinen kaikilla päästötasoilla vaan pienenee päästöjen kasvaessa. Jos sopeutus olisi toteutettu kaikkien autojen kohdalla lasketun keskimääräisen vaikutuksen perusteella, vähäpäästöisten autojen verotus olisi kiristynyt ja suuripäästöisten keventynyt. Saatavilla olleen tutkimustiedon mukaan sopeutus ei olisi tällöin vastannut mittaustapamuutoksen vaikutuksia eri päästötasoilla, minkä lisäksi se olisi ollut vastoin autoverotuksen ohjaustavoitetta samoin kuin pääministeri Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan sisältyvää tavoitetta kohdistaa hallituskauden aikana toteutettavat asteittaiset autoveron alennukset vähäpäästöisten autojen eduksi.

Tutkimuksen aineistossa oli varsin vähän muita kuin polttomoottoriautoja, joten hyvin vähäpäästöisten autojen verosopeutuksessa jouduttiin tekemään muita enemmän yksinkertaistettuja oletuksia. Sama koskee kookkaita pakettiautoja.

Sopeutusta koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että verotasot sopeutettiin vastaamaan keskimäärin aiempia verotasoja niin, ettei autoverotuksen taso keskimäärin nousisi tai laskisi. Mittaustapojen erilaisuuden takia muutosta ei ollut mahdollista toteuttaa siten, että se ottaisi täysimääräisesti huomioon mittaustavan muutoksen vaikutukset päästöarvoihin eri päästötasoilla saati autokohtaisesti. Mittaustapamuutoksen vaikutukset vaihtelevat siten eri automerkkien sekä jopa saman merkin ajoneuvomallien ja -yksilöiden välillä uuden päästömittauksen ollessa aikaisempaa tarkempi ja yksilöllisempi. Tällöin myös hiilidioksidipäästöihin perustuvan autoveron määrä vaihtelee. Oma merkityksensä uusien päästöarvojen muodostumiseen on myös sillä, miten eri autonvalmistajat ovat aikanaan käyttäneet NEDC-mittaustavan optimointimahdollisuuksia hyväkseen EU:n autonvalmistajille asettamien päästövähennystavoitteiden toteuttamiseksi.

Hallituksen esityksessä mainitut epävarmuudet ja todellisen vertailukelpoisen aineiston puuttumiseen liittyvät ongelmat olivat esillä myös lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä, jossa pidettiin tärkeänä, että verotaulukoihin tehtävien muutosten vaikutuksia seurataan. Hyväksyessään verotaulukoiden sopeutusta koskevat lakiehdotukset eduskunta jätti lausuman, jonka mukaan valtiovarainministeriön tulee seurata verotaulukoihin tehtävien muutosten vaikutuksia ja esittää eduskunnalle asiantuntijaselvitys muutosten vaikutuksista verotuksen tasoon autojen eri hiilidioksidipäästötasoilla vuoden 2018 loppuun mennessä. Jos selvitys antaa aihetta korjaaviin lainsäädäntötoimenpiteisiin, ministeriön tulee valmistella tarvittavat hallituksen esitykset viivytyksettä ja saattaa ne eduskunnan käsiteltäviksi.

Valtiovarainministeriö on teettänyt asiasta selvityksen Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy:llä. Toimeksiannon mukaisesti selvitys on tehty yhteistyössä Liikenteen turvallisuusvirasto Trafin asiantuntijan kanssa ja hyödyntämällä aineistoa, joka perustuu Trafin ylläpitämästä liikenneasioiden rekisteristä sekä Verohallinnon autoveroaineistosta saataviin tietoihin Suomessa myydyistä autoista. Toimeksiannon mukaisesti selvitys on valmistunut 30 päivänä marraskuuta 2018.

WLTP-mittaustavan mukaan mitattuja uusia ajoneuvoja kertyy vähitellen Suomen ajoneuvokantaan sitä mukaa, kun niitä rekisteröidään. Merkittävä osa syyskuun alun jälkeen verotetuista ja rekisteröidyistä uusista autoista on kuitenkin verotettu vanhan mittaustavan mukaisen päästöarvon ja siihen sovellettavan verotaulukon perusteella. Tämä on ollut mahdollista autoverolakiin lisätyn siirtymäsäännöksen nojalla, jonka mukaan ennen 1 päivää syyskuuta 2018 tilatun auton osalta voidaan valita kumpaa mittausarvoa ja verotaulukkoa käytetään. Lisäksi mittaustapaa koskevissa säännöksissä on poikkeuksia, joiden nojalla vanhan mittaustavan mukaisen arvon käyttäminen on vielä mahdollista.

Teetetty selvitys perustuu kotimaiseen autoverotus- ja rekisteriaineistoon, jossa on uuden mittausmenetelmän mukainen päästöarvo kaikkiaan noin 23 500 uudesta autosta. Vertailukohtana on pidetty mahdollisimman samankaltaista, mutta vanhan mittaustavan mukaisesti mitattua autoa ja sen päästöarvoa. Vertailua ei kuitenkaan voida tehdä luotettavasti yksittäisten autojen tasolla johtuen autojen yksilöllisistä eroista. Autot ovat sen takia ryhmitelty malliltaan, merkiltään ja keskeisiltä teknisiltä ominaisuuksiltaan samanlaisiin autotyyppeihin, jolloin on voitu verrata päästömittaustavan muutoksesta johtuvaa keskimääräistä päästöarvon muutosta tietyllä autotyypillä ja siten pyritty minimoimaan yksittäisten autojen eroista johtuvaa päästöarvojen vaihtelua.

Autotyyppikohtaisen vertailun pohjalta selvityksessä on arvioitu päästömittaustavan muutoksen keskimääräistä vaikutusta hiilidioksidipäästöarvoihin eri päästötasoilla. Arvioinnin lopputuotos kuvaa sitä, miten päästömittaustavan vaikutus keskimäärin muuttuu päästötason muuttuessa. Laskennassa kutakin autotyyppiä on painotettu sen toteutuneen rekisteröintimäärän mukaan, jolloin suuremman painoarvon saavat sellaiset autotyypit, joita on myyty Suomessa paljon uuden mittaustavan mukaisena.

Uuden ja vanhan mittaustavan erojen lisäksi autoveron suuruuteen eri päästötasoilla vaikuttaa autoverotuksen progressiivisuus, jota on jyrkennetty hallitusohjelman mukaisesti vaiheittain vähäpäästöisten autojen eduksi. Autoverokäyrän jyrkkyys vaihtelee päästötasosta riippuen, jolloin grammamääräisesti saman suuruinen päästöarvon nousu korottaa autoveroprosenttia eri tavoin eri päästötasoilla. Tämä on omiaan vahvistamaan veron euromääräisen muutoksen suuruutta tietyillä päästötasoilla.

Mittaustapamuutoksen vaikutuksen osalta selvityksestä voidaan kuitenkin päätellä, että mittaustavan muutos on Suomessa merkinnyt aiempaa arvioitua suurempaa päästöarvojen nousua. Arvioitaessa selvityksen perusteella vuosittaisen automyynnin keskimääräistä päästöarvoa, sen arvioidaan nousevan noin 27 prosenttia, kun aiemmin muutoksen vaikutukseksi arvioitiin keskimäärin 22 prosenttia. Vaikutus on aiempaa suurempi etenkin kookkailla, uusien autojen keskipäästön ylittävillä päästötasoilla. Muutosta havainnollistetaan kuvassa 1.

Kuva 1. WLTP- ja NEDC-mittaustapojen mukaisten hiilidioksidipäästöjen suhde eri päästötasoilla nykyisessä ja ehdotetussa sopeutuksessa.

Käytettävissä oleva aineisto ei kuvaa luotettavasti mittaustapamuutoksen vaikutusta pienillä tai hyvin suurilla päästötasoilla havaintojen vähäisen määrän takia. Mittaustapamuutoksen vaikutus on kuitenkin johdettu suurille päästötasoille keskimääräisen vaikutuksen mukaan. Pienillä päästötasoilla keskimääräistä vaikutusta ei voida hyödyntää, mutta myös niiden osalta päästötasojen nousun arvioidaan olevan aiemmin arvioitua suurempi.

On huomattava, että tässä vaiheessa kertynyt verotus- ja rekisteriaineisto kuvastaa varsin lyhyen aikavälin muutosta päästöarvoissa eikä aineiston voida vielä sanoa edustavan edes vuositason automyyntiä. Käytännössä aineistossa ovat yliedustettuina sellaiset automerkit ja -mallit, joita on myyty paljon vuoden 2018 loppukesän ja syksyn aikana. Autoverolain siirtymäsäännöksen takia on myös mahdollista, että aineistossa ovat yliedustettuina ne autot, joille päästömittaustavan muutos on epäedullinen. Vastaavasti aineistosta voi puuttua sellaisia autoja, joiden myyntimäärät normaalitilanteessa ovat olleet suuria. Lisäksi on oletettavaa, että autonvalmistajat ja autojen kysyntä sopeutuvat uuteen mittaustapaan, joten pidemmällä aikavälillä päästöarvojen muutokset voivat jäädä vähäisemmiksi.

Mittaustapamuutoksen vaikutusta on jatkossa yhä vaikeampaa arvioida luotettavasti. Nyt tehdyssä selvityksessä vertailussa ovat olleet vuonna 2018 rekisteröidyt tai rekisteriin ennakkoilmoitetut autot, jotka on tyyppihyväksytty ennen syyskuun alkua 2017 vanhan mittaustavan mukaan ja autot, jotka on tyyppihyväksytty tämän jälkeen uuden mittaustavan mukaan. Vertailussa on verrattu eri autoja ja oletettu, ettei autoissa keskimäärin ole tapahtunut muita muutoksia, jotka vaikuttavat niiden hiilidioksidipäästöihin. On mahdollista, että tällaisessa tarkastelussa ei tule otetuksi huomioon muita päästöihin vaikuttavia muutoksia, kuten muutoksia autojen varustelussa. Pidemmällä aikavälillä samanlaisia autoja kuvaavien autotyyppien vertailukelpoisuus huononee, jolloin vastaavanlaisen vertailun käyttökelpoisuus edelleen heikkenee.

Jotta autoverotuksen keskimääräinen taso ei kuitenkaan kiristyisi verrattuna tilanteeseen ennen uuden päästömittauksen voimaantuloa, ehdotetaan WLTP-mittaustavan mukaan verotettaviin henkilö- ja pakettiautoihin sovellettavaa verotaulukkoa 1 A muutettavaksi selvityksessä ehdotetulla tavalla. Veroprosentti olisi aiempaa alempi kaikilla päästötasoilla. Suurimmillaan ero olisi uusien autojen keskipäästön ylittävillä päästötasoilla. Nykyisen ja ehdotetun verokäyrän eroa vuonna 2019 havainnollistetaan kuvassa 2.

Kuva 2. Nykyinen ja ehdotettu autoverokäyrä eri päästötasoilla vuonna 2019.

Uusiin pakettiautoihin WLTP-mittaustapaa sovelletaan täysimääräisesti vasta syyskuusta 2019 alkaen, joten niiden osalta mittaustapamuutoksen vaikutukset eivät ole vielä arvioitavissa. Uuden mittaustavan mukaan mitattujen pakettiautojen kantavuuden perusteella verosta tehtävästä vähennyksestä säädettäisiin edelleen verotaulukossa 2 A, johon ei ehdoteta muutoksia.

2Esityksen vaikutukset

3Asian valmistelu

Asia on valmisteltu valtiovarainministeriössä.

Esitysluonnoksesta ei ole pyydetty lausuntoja esityksen kiireellisyyden takia.

4Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan vuoden 2019 alusta. Uusi verotaulukko 1 A korvaisi tällöin aikaisemmin säädetyn verotaulukon 1 A. Lakia sovellettaisiin kuitenkin uusina verotettaviin ajoneuvoihin jo esityksen julkistamisesta lähtien eli 3 päivästä joulukuuta 2018, mikä käytännössä mahdollistaisi autojen myynnin uusien verotasojen mukaisena mainitusta ajankohdasta lukien myös sellaisten autojen osalta, jotka ehditään rekisteröidä tai ottaa käyttöön ennen lain voimaantuloa. Näiden ajoneuvojen verotukset oikaistaisiin viran puolesta hakemuksetta uuden lain mukaisiksi sen jälkeen, kun laki on tullut voimaan, jos oikaisu johtaa pienempään veron määrään.

Syyskuussa 2018 voimaan tulleeseen lakiin sisältyvä siirtymäsäännös säilytettäisiin myös nyt ehdotettavassa laissa. Verovelvollinen voisi siten yhä valita, verotetaanko auto WLTP-mittaustavan mukaisen päästöarvon mukaan uudella verotaulukolla 1 A vai NEDC-mittaustavan mukaisiin päästöarvoihin perustuvalla verotaulukolla 1. Tämä koskisi niitä autoja, jotka on tilattu ennen syyskuun alkua mutta joita ei ole vielä verotettu. Vaatimus sovellettavasta verotaulukosta olisi esitettävä autoveroilmoituksella.

Autoverolain 43 §:ssä säädetyn mukaisesti verovelvollisella olisi mahdollisuus peruuttaa autoveroilmoitus ajoneuvosta, jota ei ole rekisteröity tai otettu käyttöön ennen 3 päivää joulukuuta 2018, jolloin ajoneuvo voitaisiin verottaa uudelleen uuden verotaulukon 1 A mukaisesti. Peruuttamisesta ei tällöin kannettaisi mainitussa pykälässä säädettyä maksua.

Lain ehdotetun soveltamisalan takia verotaulukkoon 1 A sisältyisivät vuoden 2019 alusta sovellettavien veroprosenttien lisäksi vuoden 2018 veroprosentit niitä autoja varten, joiden veron määräytymispäivä on vielä kuluvan vuoden puolella. Aikaisemmin päätetty hallituskauden viimeinen veronalennus koskisi vain vuoden 2019 alun jälkeen verotettavia autoja.

— — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — —

— — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — —