HE 245/2018

1.1Lainsäädäntö ja käytäntö

Liikenteen palveluista annettu laki (320/2017, jäljempänä liikennepalvelulaki ) tuli nykymuodossaan voimaan 1.7.2018. Lain tavoitteena on kehittää liikennepalvelujen asiakaslähtöisyyttä, markkinaehtoisuutta ja yhteentoimivuutta. Laki ei toistaiseksi sisällä satamatoimintaa koskevaa sääntelyä, mutta siihen on koottu tie-, lento-, meri- ja raideliikenteen markkinoita ja palveluja koskevat säännökset. Lakia sovelletaan liikenteen palveluihin, niihin liittyviin henkilölupiin sekä liikenneasioiden rekisteriin.

Eduskunnassa on 24.10.2018 hyväksytty laki Liikenne- ja viestintäviraston perustamisesta (xx/2018) sekä laki liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta (xx/2018). Liikenteen turvallisuusvirasto, Viestintävirasto sekä Liikenneviraston tietyt toiminnot yhdistetään uudeksi virastoksi, Liikenne- ja viestintävirastoksi. Liikennepalvelulaissa Liikenteen turvallisuusvirastoa koskevat säännökset muutetaan koskemaan uutta Liikenne- ja viestintävirastoa. Lait tulevat voimaan vuoden 2019 alusta. Tässä esityksessä esitetään uutta tehtävää uudelle Liikenne- ja viestintävirastolle. Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä myös hallituksen esitys eduskunnalle laiksi liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 157/2018 vp ). Esitys annettiin eduskunnalle 27.9.2018. Esitetyt muutokset koskevat pääosin ammattipätevyys- ja varautumissääntelyä. Lisäksi lakiin esitetään teknisiä muutoksia niin, että sen pykälänumerointi muuttuisi juoksevaksi. Muutosten esitetään tulevaksi pääosin voimaan 1.3.2019.

Suomen lainsäädännössä on satamatoimintaan vaikuttavaa sääntelyä muun muassa ympäristöön, turvallisuuteen, vaarallisten aineiden käsittelyyn ja kuljetuksiin sekä terrorismin torjuntaan ja turvatoimiin liittyvissä laeissa ja asetuksissa. Satamia koskevat erityislait kumottiin vuonna 2014 (laki 1213/2014 yksityisistä yleisistä satamista annetun lain sekä kunnallisista satamajärjestyksistä ja liikennemaksuista annetun lain kumoamisesta), joten satamia koskevaa erityislainsäädäntöä ei tällä hetkellä ole. Satamatoimintojen sääntely on nähty tarkoituksenmukaiseksi järjestää kutakin erityiskysymystä koskevana asiakohtaisena sääntelynä. Esimerkiksi satamissa perittävät maksut ovat nykyisin yksityisoikeudellisia ja kaupallisia palvelumaksuja, jotka määräytyvät vapaasti kilpailluilla markkinoilla vallitsevien yleisten periaatteiden mukaisesti. Satamatoiminnalla ei myöskään ole varsinaista valvontaviranomaista.

Satamia koskevat turvatoimet perustuvat ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 11/1981, jäljempänä SOLAS-yleissopimus) ja siihen liittyvään ISPS-säännöstöön ( International Ship and Port Facility Security Code ). ISPS-säännöstön tavoitteena on parantaa turvatoimia kansainvälisen liikenteen aluksilla ja satamissa. Säännöstö on pantu täytäntöön EU:n jäsenmaissa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 725/2004 alusten ja satamarakenteiden turvatoimien parantamisesta (jäljempänä EU:n turvatoimiasetus ). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä (2005/65/EY) satamien turvallisuuden parantamisesta sovelletaan satamissa, joissa on yksi tai useampi turvatoimiasetuksen nojalla hyväksytty turvasuunnitelman piiriin kuuluva satamarakenne. Satamia koskevat turvasäännöt on pantu täytäntöön kansallisesti eräiden alusten ja niitä palvelevien satamien turvatoimista ja niiden valvonnasta annetun lain (485/2004, jäljempänä turvatoimilaki ) nojalla. Turvatoimilailla on pantu täytäntöön sataman pitäjien osalta myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/1148 toimenpiteistä yhteisen korkeatasoisen verkko- ja tietojärjestelmien turvallisuuden varmistamiseksi koko unionissa (ns. NIS-direktiivi). Yhteiskunnan kannalta merkittävän sataman on huolehdittava käyttämiinsä viestintäverkkoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvien riskien hallinnasta.

Liikenne- ja viestintävirasto valvoo yhdessä Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Tullin kanssa EU:n turvatoimiasetuksen ja turvatoimilain säännösten noudattamista. Liikenne- ja viestintävirastolla on turvatoimilain nojalla satamiin liittyviä erityistehtäviä, kuten satamien turvatoimien yhteysyksikkönä toimiminen, satamarakenteiden ja satamien turva-arvioiden suorittaminen, satamien ja satamarakenteiden turvasuunnitelmien hyväksyminen, sataman turvatoimialueen rajojen hyväksyminen, sataman turvapäällikön ja muun keskeisen turvahenkilöstön hyväksyminen sekä satamien ja satamarakenteiden turvatoimien perus- ja määräaikaisauditointien suorittaminen.

Yhteiskunnan kannalta merkittävän sataman on turvatoimilain mukaan huolehdittava käyttämiinsä viestintäverkkoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvien riskien hallinnasta. Liikenne- ja viestintävirasto arvioi riskienhallinnan vaikutuksia merenkulun turvallisuuteen ja voi velvoittaa satamanpitäjän ryhtymään toimenpiteisiin merkittävän riskin poistamiseksi sekä vastaanottaa ilmoituksia satamanpitäjän viestintäverkkoihin tai tietojärjestelmiin kohdistuvasta merkittävästä häiriöstä.

Liikenne- ja viestintävirastolla on myös vaarallisten aineiden kuljetuksiin liittyviä tehtäviä satamissa. Näistä tehtävistä on säädetty valtioneuvoston asetuksella vaarallisten aineiden kuljetuksesta ja tilapäisestä säilytyksestä satama-alueella (251/2005) . Liikenne- ja viestintävirasto muun muassa hyväksyy koko sataman tai satama-alueen turvallisuusselvityksen, voi edellyttää turvallisuusselvityksen tekemistä tietyissä tilanteissa, tarkastaa että sataman toiminta vastaa turvallisuusselvityksessä kuvattua, voi tietyissä tilanteissa määrätä miten satama-alue on varustettava lastivahinkojen varalta, voi määritellä kerralla tilapäisesti säilytettävien vaarallisten aineiden enimmäismäärän satama-alueella sekä valvoo muiden viranomaisten kanssa vaarallisten aineiden kuljetuksia, siirtoja ja tilapäistä säilytystä. Liikenne- ja viestintävirastolle myös toimitetaan satamissa sattuvista, vaarallisiin aineisiin liittyvistä onnettomuuksista onnettomuusraportti.

Valmiuslain (1552/2011) 79 §:n mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voi maanpuolustuksen tai yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen kannalta välttämättömien vesikuljetusten loppuunsaattamiseksi määrätä satamien ahtauskaluston sijoittamisesta tilapäisesti, enintään kuukauden ajaksi kerrallaan, sekä määrätä alusten lastaamisessa tai purkamisessa tarvittavan henkilöstön toimimaan muussa satamassa kuin missä heidän vakituinen työpaikkansa on.

Voimassa olevan rautatielain (304/2011) nojalla Liikenteen turvallisuusvirastolla on tehtäviä satamissa myös silloin, jos rautatieliikennettä harjoitetaan satama-alueella. Nämä tehtävät liittyvät mm. rautatieliikenteen harjoittamista varten tarvittavien turvallisuustodistusten myöntämiseen ja varautumisen valvontaan. Hallituksen esitys eduskunnalle raideliikennelaiksi ja laiksi liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta ( HE 105/2018 vp ) on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Sillä yhdistetään rautatielaki ja laki kaupunkiraideliikenteestä (1412/2015) uudeksi raideliikennelaiksi ja Liikenteen turvallisuusvirasto muutetaan Liikenne- ja viestintävirastoksi.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan puolestaan kuuluu kilpailun turvaaminen ja tarvittaessa muun muassa kilpailunrajoituksiin ja kilpailuneutraliteetin vajeeseen puuttuminen kilpailulain (948/2011) nojalla. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailuvalvonta on luonteeltaan yleistä ja kilpailuvalvonnan keinoin voidaan jo nykyisellään puuttua satamayhtiöiden toimintaan.

1.2Kansainvälinen kehitys ja EU:n lainsäädäntö

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto hyväksyivät 15 päivänä helmikuuta 2017 asetuksen satamapalvelujen tarjoamisen puitteista ja satamien rahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista yhteisistä säännöistä (asetus (EU) 2017/352, jäljempänä satamapalveluasetus ). Satamapalveluasetuksessa vahvistetaan satamapalvelujen tarjoamisen puitteet ja rahoituksen läpinäkyvyyttä sekä satamapalvelu- ja satamainfrastruktuurimaksuja koskevat yhteiset säännöt. Sääntelyn tavoitteena on helpottaa satamapalvelumarkkinoille pääsyä, parantaa satamien käyttäjille tarjottavien palvelujen laatua ja tehokkuutta sekä varmistaa satamien investointikyky. Asetusta sovelletaan 24 päivästä maaliskuuta 2019, johon mennessä asetusta täydentävät kansalliset säännökset tulee saattaa voimaan. Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 288 artiklan mukaan asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.

Satamapalveluasetuksen kohdetta, soveltamisalaa ja määritelmiä koskevat säännökset sisältyvät asetuksen I lukuun. Asetuksen II luvussa säädetään puolestaan satamapalveluiden tarjoamisesta ja III luvussa rahoituksen läpinäkyvyydestä ja autonomiasta. Asetuksen IV luku sisältää yleiset säännökset ja loppusäännökset, joista valitusten käsittelyä, muutoksenhakua ja seuraamuksia koskevat artiklat edellyttävät jäsenvaltioilta lainsäädäntötoimenpiteitä.

Satamapalveluasetusta sovelletaan kaikkiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi ja päätöksen N:o 661/2010/EU kumoamisesta (EU) N:o 1315/2013 liitteessä II lueteltuihin Euroopan laajuisen liikenneverkon (jäljempänä TEN-T-liikenneverkko ) merisatamiin. Jäsenvaltiot voivat halutessaan soveltaa asetusta myös muihin merisatamiin tai rajata soveltamisalan ulkopuolelle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 349 artiklassa tarkoitetuilla syrjäisimmillä alueilla sijaitsevat kattavan verkon merisatamat. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava satamapalveluasetuksen soveltamisalan laajentamista tai supistamista koskevasta päätöksestään komissiolle. Suomessa on päätetty olla laajentamatta tai supistamatta satamapalveluasetuksen soveltamisalaa, joten satamapalveluasetusta sovelletaan Suomessa ainoastaan TEN-T-liikenneverkkoon kuuluviin merisatamiin.

Suomessa on tällä hetkellä 52 satamaa, joista 16 kuuluu TEN-T-liikenneverkkoon. TEN-T-liikenneverkon satamia ovat Eckerö, Hamina-Kotka, Hanko, Helsinki, Kaskinen, Kemi, Kilpilahti (Sköldvik), Kokkola, Maarianhamina, Oulu, Pietarsaari, Pori, Rauma, Rautaruukki/Raahe ja Turku-Naantali. Kymmenen suurinta satamaa käsittelee noin 80 prosenttia merikuljetusten kokonaismäärästä. Muut satamat ovat vähäliikenteisempiä teollisuussatamia tai paikallissatamia.

Asetusta sovelletaan satama-alueella tai satamaan johtavilla vesiväylillä tapahtuvaan satamapalveluiden tarjoamiseen. Soveltamisalaan kuuluvia satamapalveluryhmiä ovat tankkaus, lastin käsittely, kiinnitys, matkustajapalvelut, aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien keräys, luotsaus ja hinaus. Asetuksen poikkeuksia koskevan 10 artiklan mukaan kuitenkin satamapalvelujen tarjoamista koskevaa II lukua ja siirtymätoimenpiteitä koskevaa 21 artiklaa ei sovelleta lastinkäsittelyyn, matkustajapalveluihin eikä luotsaukseen. Sen mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää soveltaa II lukua ja 21 artiklaa luotsaukseen, ja tällaisesta päätöksestä on ilmoitettava komissiolle. Suomi ei ole päättänyt laajentaa II luvun ja 21 artiklan soveltamisalaa koskemaan luotsausta. Asetuksesta ei ole päätetty tehdä Suomessa muitakaan poikkeuksia.

Asetuksen 16 artiklassa säädetään valitusten käsittelystä. Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että sen satamapalveluasetuksen soveltamisalaan kuuluvilla merisatamilla on käytössä tehokas menettely sellaisten valitusten käsittelemiseksi, jotka koskevat asetuksen soveltamista. Valituksia käsiteltäessä on vältettävä eturistiriitoja, ja käsittelyn on oltava toiminnallisesti riippumatonta sataman hallinnointielimestä tai satamapalvelujen tarjoajista. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yhtäältä valitusten käsittely ja toisaalta satamien omistus ja hallinnointi, satamapalvelujen tarjoaminen ja sataman käyttö on toiminnallisesti erotettu tehokkaasti toisistaan. Valitusten käsittelyn on oltava puolueetonta ja läpinäkyvää, ja siinä on asianmukaisesti kunnioitettava oikeutta harjoittaa liiketoimintaa vapaasti.

Valitukset esitetään siinä jäsenvaltiossa, jossa riidan oletetaan saaneen alkunsa. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sataman käyttäjille ja muille asiaankuuluville sidosryhmille ilmoitetaan, missä ja miten valitus tehdään sekä mitkä viranomaiset ovat vastuussa valitusten käsittelystä. Valitusten käsittelystä vastaavilla viranomaisilla on oltava kansallisen oikeuden mukaisesti toimivalta tehdä sitovia päätöksiä, joihin voidaan tarvittaessa kohdistaa oikeudellista valvontaa, sekä toimivalta vaatia satamien hallinnointielimiä, satamapalvelujen tarjoajia ja sataman käyttäjiä esittämään valituksen kannalta merkitykselliset tiedot. Valitus voi koskea mitä tahansa asetuksen soveltamiseen liittyvää erimielisyyttä.

Asetuksen 17 artiklassa säädetään asiankuuluvista viranomaisista. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sataman käyttäjille ja muille asiaankuuluville sidosryhmille ilmoitetaan asetuksen 11–13 artiklassa tarkoitetut asiaankuuluvat viranomaiset, joille sataman hallinnointielimen tai satamanpalvelujen tarjoajan on virallisen valituksen tapahtuessa ja pyynnöstä toimitettava kyseisessä artiklassa tarkoitetut tiedot. Asetuksen 11 artiklassa säädetään rahoitussuhteiden läpinäkyvyydestä, 12 artiklassa satamapalvelumaksuista ja 13 artiklassa satamainfrastruktuurimaksuista.

Asetuksen 18 artiklassa säädetään muutoksenhausta. Kaikilla osapuolilla, joilla on asiassa oikeutettu etu, on oikeus hakea muutosta sataman hallinnointielimen, toimivaltaisen viranomaisen tai muun asiaankuuluvan kansallisen viranomaisen satamapalveluasetuksen nojalla tekemiin päätöksiin tai toteuttamiin yksittäisiin toimenpiteisiin. Muutoksenhakuelinten on oltava riippumattomia asianomaisista osapuolista, ja ne voivat olla tuomioistuimia.

Asetuksen 19 artiklassa säädetään seuraamuksista. Jäsenvaltioiden on säädettävä satamapalveluasetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.

Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä on käsitellä satamapalvelujen tarjoamisen puitteista ja satamien rahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista yhteisistä säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2017/352 soveltamista koskevat valitukset ilman aiheetonta viivytystä Kilpailu- ja kuluttajavirastoa kuultuaan.

Liikenne- ja viestintävirastolla on salassapitosäännösten ja liikesalaisuuden estämättä oikeus saada maksutta valituksen käsittelyn kannalta välttämättömät tiedot satamien hallinnointielimiltä, satamapalvelujen tarjoajilta ja sataman käyttäjiltä.