HE 89/2017

1.1Yleistä

Väestölaskentalaki ja sen nojalla toimitetut väestölaskennat

Väestölaskentalaki (154/1938) on tullut voimaan vuonna 1938 ja siihen on tehty muutoksia neljä kertaa (säädösmuutokset 468/1939, 234/1971, 806/1989 ja 634/1995). Näistä vuonna 1971 tehdyllä muutoksella lakiin on lisätty 4-8 §:t ja lain nimike on muutettu (aikaisempi nimi laki säännöllisen, yleisen väestölaskennan toimittamisesta), muut muutokset ovat olleet luonteeltaan teknisiä.

Väestölaskennat perustuivat aina 1940 -luvulle saakka kirkonkirjoista kymmenen vuoden välein kerättyihin tietoihin. Vuonna 1950 silloinen Tilastollinen päätoimisto suoritti ensimmäisen varsinaisen väestölaskentalain mukaisen väestönlaskennan, jonka tiedot kerättiin kansalaisille jaetuilla kyselylomakkeilla. Väestölaskentoja on toteutettu kymmenvuosittain 1950, 1960, 1970, 1980, 1990, 2000 ja 2010. Laissa säädettyyn tiedonantovelvollisuuteen ei ole vedottu vuoden 1980 jälkeen, sillä vuodesta 1990 alkaen laskennat on tehty rekisteripohjaisesti ja ne ovat perustuneet hallinnollisiin aineistoihin ja rekistereihin, ja laskennan tietosisältöä vastaavat tiedot on lisäksi voitu tuottaa vuosittain. Väestölaskentalakiin perustuvien väestölaskentojen nimet ovat vaihdelleet eri vuosina, esimerkiksi vuonna 1950 suoritettiin ”Yleinen väestölaskenta” ja vuonna 1980 ”Väestö- ja asuntolaskenta”.

Väestölaskentalain esitöiden mukaan väestölaskennan tavoitteena on perustietojen hankkiminen maamme väestöstä ja varsinkin sen jakautumisesta eri ominaisuuksien mukaan. Päätavoitteena on ollut luotettavien ja seikkaperäisten tietojen hankinta väestömme ammatti- ja elinkeinojakautumista sekä asunto-oloista. Hallituksen esityksen mukaan väestölaskennassa kerätään tietoja yksinomaan tilastotarkoitusta varten.

Aineiston sisältö

Väestölaskenta-aineistojen keskeistä sisältöä ovat väestötiedot sukupuolen, iän, syntymävuoden, kielen, kansalaisuuden, syntymäpaikan, uskontokunnan, siviilisäädyn, koulutuksen (sivistysmäärä), ammatin ja elinkeinon mukaan. Väestölaskenta-aineistoissa on tietoja myös kotitalouksista (ruokakunnat) ja perheistä sekä väestön ammattiasemasta.

Väestölaskentalain nojalla toimitetuissa asuntolaskenta-aineistoissa on tietoja asunnon huoneluvusta, käyttötarkoituksesta, asumisväljyydestä (asukkaita huonetta kohti), lämmityksestä, kerroksesta, varusteista (mukavuudet) ja vuosivuokrasta. Rakennuksista on tietoja kiinteistöjen omistajista (haltija) ja rakennuksista lämmityksen, rakennusaineen ja kerrosten mukaan.

Vuoden 1950 väestölaskennassa kerättiin ikä-, sukupuoli- ja siviilisäätytietojen lisäksi tietoja väestöstä asuinpaikan, kielen, syntymäpaikan, uskontokunnan, kansalaisuuden, yleissivistyksen, koulutuksen, elinkeinon, ammatin, ammattiaseman ja työnantajatyypin mukaan sekä erilaisia tietoja perheiden ja ruokakuntien rakenteesta. Lisäksi kerättiin tietoja asumisesta. Vuoden 1950 väestölaskennan yhteydessä suoritettiin myös erityiskysely siirtoväen alueellisesta sijoittumisesta. Lisäksi väestölaskennassa oli erityiskysymykset parhaillaan tapahtuvasta opiskelusta, toisen kotimaisen kielen taidosta sekä aistiviallisuutta koskeva kysymys. Väestölaskentaan sisältyi myös avioliiton solmimista ja lapsilukua koskeva kysymys.

Vuoden 1960 väestölaskennan tietosisältö oli pääpiirteissään samanlainen kuin edellisessä väestölaskennassa. Verrattuna vuoden 1950 laskennan vastaaviin kysymyksiin tämän laskennan henkilökysymysten lukumäärää oli kuitenkin huomattavasti supistettu. Muun muassa parhaillaan tapahtuvaa opiskelua, sivuammattia, itsenäisten yrittäjien työntekijämäärää, avioliiton solmimisvuotta ja aviolasten lukumäärää sekä toimintaa 10 vuotta aikaisemmin koskevat kysymykset oli jätetty pois. Niin ikään oli poistettu kysymykset syntymäpäivästä ja -kuukaudesta, toisen kotimaisen kielen taidosta sekä aistiviallisuutta koskevat kysymykset. Vuoden 1960 laskenta sisälsi kuitenkin vielä siirtoväen alueellista sijoittumista koskeva kysymys. Ammattiasematiedon lisäksi otettiin käyttöön sosio-ekonomista asemaa kuvaava tieto.

Vuoden 1970 väestölaskennassa automaattisen tietojenkäsittelyn kehitys näkyi selvimmin väestölaskennan toteutuksessa. Väestölaskennassa käytettiin apuna muutamia väestön keskusrekisterin tietoja hyödyksi tilastoja laadittaessa. Väestön keskusrekisteristä otettiin uskontokunta- ja syntymäkotikuntatieto suoraan ja liitettiin henkilötunnuksen avulla muihin henkilöä koskeviin tietoihin. Aikaisempiin väestölaskentoihin verrattuna uusina tietoina tiedusteltiin henkilöiden pääasiallisen toimeentulon lähdettä, jolla tarkoitettiin esimerkiksi ansiotyötä, eläkettä tms. Henkilön sosiaaliaseman selvittämiseksi käytettiin väestölaskennassa sosioekonomisen aseman lisäksi erityistä sosiaaliasemaa kuvaavaa ryhmittelyä. Vuosikymmenen vaihteessa voimistunut siirtolaisuus Ruotsiin ja 1960-luvulla tapahtunut puutteellinen tilastointi olivat perusteena sisällyttää väestölaskentaan Ruotsissa työssäoloa koskeva kysymys. Ammatissa toimivuuden ja työvoiman määrä tietyllä viikolla koskevien kysymysten lisäksi väestölaskentaan sisältyi otantatutkimus, jossa selvitettiin kohorttihedelmällisyyttä. Väestölaskentaan sisältyi lisäksi vähemmistötutkimus, jolla pyrittiin selvittämään mustalaisten, saamelaisten ja ruotsinkielisten demografisia ominaisuuksia.

Vuoden 1980 väestölaskenta toteutettiin samaan tapaan kuin aikaisemmat väestölaskennat, mutta laskenta-ajankohta poikkesi edellisistä ja oli 1.11.1980. Ehkä suurimpana erona vuoden 1970 väestölaskentaan voidaan pitää sitä, että enää ei väestölaskennan tarkoituksena ollut selvittää väestön määrää, vaan väestölaskentaa voidaan pitää enemmänkin yhteiskunnallisena tutkimuksena, jossa erilaisten sosioekonomisten tietojen lisäksi kerätään tietoja väestön asumisesta, rakennuksista ja kiinteistöistä. Vuoden 1980 väestölaskennassa käytettiin kyselylomakkeen lisäksi tietoja eri rekistereistä. Koulutusta koskevat tiedot saatiin Tilastokeskuksen tilastollisesta tutkintorekisteristä. Tulotiedot saatiin verotusrekisteristä ja erilaiset sosiaalietuuksien saajia koskevat tiedot Kansaneläkelaitoksen rekistereistä. Lisäksi vuoden 1980 yhteydessä perustettiin rakennus- ja huoneistorekisteri.

Vuosien 1990 ja 2000 väestölaskennat tuotettiin rekisteripohjaisesti Tilastokeskuksen hallussa olevista hallinnollisista aineistoista. Vuoden 2010 väestölaskennassa oli velvoittavana säädöksenä myös EU:n väestölaskentoja koskeva asetus (Regulation (ec) no 763/2008 of the european parliament and of the council of 9 july 2008 on population and housing censuses).

Vuosien 1950-1980 aineistot ovat paperimuotoisia. Niistä 1970 ja 1980 aineistot ovat myös sähköisessä muodossa. Vuosien 1990-2010 väestölaskennoista on olemassa vain sähköiset aineistot. Alunperin laskennan tiedot oli lävistetty reikäkorteille. Kun kortit 1970-luvun alussa tuhottiin, tallennettiin kuitenkin kortinkuvat magneettinauhalle. Näin vuoden 1950 laskennasta on myös myöhemmin voitu tehdä taulukoita ja tulosteita. Tällaista käyttöä on kuitenkin ollut melko vähän.

1.2 Lainsäädäntö ja käytäntö

Väestölaskentalain 1 §:n mukaan koko maata käsittävä väestölaskenta ja siihen liittyvä asunto- ja kiinteistölaskenta on säännöllisesti joka kymmenes vuosi toimeenpantava. Ensimmäisen kerran on sellainen suoritettava aikana, joka asetuksella määrätään. Väestölaskentalain 1 §:ssä tarkoitettuja väestölaskentoja ja siihen liittyviä asunto- ja kiinteistölaskentoja ei ole toteutettu lain tarkoittamalla tavalla vuoden 1980 väestölaskennan jälkeen. Vuodesta 1990 eteenpäin väestölaskentaa vastaavat väestön tilastointia koskevat aineistot on kerätty hallinnollisten aineistojen ja rekisterien perusteella, ja laskennan tietosisältöä vastaavat tiedot on tuotettu vuosittain.

Väestölaskentalain 2-3 §:ssä säädetään väestölaskennassa ilmoitusvelvollisista ja kustannusten korvaamisesta, eikä näitäkään säännöksiä näin ollen ole sovellettu enää vuoden 1980 väestölaskennan jälkeen.

Lain 4 §:ssä säädetään laskentaa varten annettujen tietojen ja aineistojen käytöstä. Säännöksen mukaan laskentaa varten annettuja tietoja sisältäviä asiakirjoja, karttoja, piirroksia, kuvia, filmejä, magneettinauhoja, reikäkortteja ja muuta niihin verrattavaa aineistoa saa käyttää vain sellaisten tilastojen ja muiden tutkimusten laatimiseen, joista ei koidu vahinkoa tai muuta haittaa ilmoitusvelvolliselle. Aineiston käyttämisen on tapahduttava laskennan suorittajan valvonnassa.

Väestölaskentalain 5 §:n mukaan asiakirjain julkisuudesta annetun lain (viittaus laissa kumottuun lakiin 83/51, voimassaoleva laki on laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999, myöhemmin julkisuuslaki) säännöksiä ei sovelleta väestölaskentaa varten annettuja tietoja sisältämään aineistoon. Toisin kuin muihin, muun muassa väestön tilastointia koskeviin myöhempiin tilastoaineistoihin, ei väestölaskennoissa syntyneisiin aineistoihin näin ollen sovelleta julkisuuslain säännöksiä salassapidosta tai luovuttamisen käyttötarkoituksista esimerkiksi tutkimuskäyttöön.

Lain 6 §:n mukaan jokainen laskennan toimittamiseen osallistuva tai laskentaa varten annettuja tietoja muutoin käsittelevä on velvollinen pitämään salassa, mitä hän laskentaa varten annetuista tiedoista tai aineistoista on saanut tietää ilmoitusvelvollisesta tai tämän olosuhteista.

Kyseistä säännösten kokonaisuutta sovelletaan käytännössä niin, että väestölaskentojen yhteydessä syntynyttä aineistoa on luovutettu tutkimuskäyttöön vain poistamalla tunnistetiedot aineistosta. Väestölaskentalain yhteydessä syntyneiden aineistojen on kyseisten säännösten nojalla tulkittu olevan pysyvästi salassa pidettäviä.

Kansallisarkisto on päätöksellään 6.6.2016 (AL/8233/07.01.01.03.01/2016) määrännyt väestölaskennan yhteydessä syntyneet asiakirjat pysyvästi säilytettäviksi. Arkistolakia (831/1994) sovelletaan sen 1 §:n mukaan Tilastokeskukseen arkistonmuodostajana ja lain 6 §:n mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä. Asiakirjalla tarkoitetaan arkistolaissa kirjallista tai kuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein. Näin ollen Arkistolaitoksella on arkistolaissa tarkoitetulla tavalla ollut oikeus päättää väestölaskentalain tarkoittamien väestölaskentojen yhteydessä syntyneiden aineistojen säilyttämisestä siitä huolimatta, että julkisuuslain säännöksiä ei ole sovellettu kyseiseen aineistoon.

1.2Nykytilan arviointi

Väestölaskentalaissa tarkoitettuja väestölaskentaa koskevia säännöksiä väestölaskennan toimittamisesta ei ole sovellettu vuonna 1980 suoritetun väestölaskennan jälkeen. Väestölaskentalaissa ei ole säännöksiä väestölaskennassa syntyneiden aineistojen säilytysajoista taikka salassapitoajoista, vaan näiden aineistojen salassapito perustuu lain 4-6 §:n tulkintaan.

Käytännössä se, että laki on kaikilta osiltaan vanhentunut ja tulkinnallisesti epäselvä, aiheuttaa ongelmia väestölaskennassa syntyneiden aineistojen tutkimuskäytössä. Lain sanamuodosta ei kuitenkaan täysin aukottomasti ole pääteltävissä, että sen tarkoituksena on ollut pitää kaikki syntyneet aineistot salassa pidettävinä niin, että vain laskennan suorittajalla olisi oikeus aineistojen käyttämiseen. Sanamuotonsa mukaan säännöksillä on voitu tarkoittaa myös sitä, että aineistoihin myös salassa pidettäviltä osin on oikeus tutkimuskäyttöön ja salassapitovelvoite koskee tahoa, joka on näin saanut tietoonsa ilmoitusvelvollisesta tai tämän olosuhteista.

Sääntelyn vaikeaselkoisuus, vanhentuneisuus ja epäsuhta muihin tilastotarkoituksiin kerättyihin aineistoihin nähden asettavat lain tarkoittamalla tavalla kerätyt aineistot poikkeukselliseen asemaan, mistä syystä lainsäädäntöä on tarpeen näiltä osin tarkistaa.

3.1Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia valtion- tai kuntatalouteen.

3.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksellä on vaikutuksia Tilastokeskuksen toimintaan aineistojen luovuttamisen yhteydessä. Vaikutukset ovat vähäisiä ja luonteeltaan myönteisiä, kun Tilastokeskus voi jatkossa käsitellä väestölaskentalain nojalla suoritettujen väestölaskentojen yhteydessä kertynyttä aineistoja muuta tilastointitoimen yhteydessä kertyneiden aineistojen käsittelyä vastaavalla tavalla.

3.3Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esityksellä on vaikutuksia väestölaskentalain soveltamisen yhteydessä syntyneiden aineistojen käyttöön tutkimustarkoituksiin. Aineistoihin sovellettaisiin jatkossa samoja tietojen luovuttamista koskevia tilastolain säännöksiä, kuin muihinkin tilastotoiminnassa syntyneisiin aineistoihin. Esitys parantaa näin ollen tutkijoiden asemaa, kun aineistoja voitaisiin luovuttaa Tilastokeskuksen etäkäyttöjärjestelmää hyväksikäyttäen.

Tällä lailla kumotaan väestölaskentalaki (154/1938) .

Tämä laki tulee voimaan kuuta 20.