HE 85/2017

1.1.1Hallitusohjelma

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman liitteessä neljä on listattu asuntopolitiikan toimia Suomen talouden kasvun ja työllisyyden vahvistamiseksi, asuntokannan uudistamiseksi, asuntokysyntään vastaamiseksi, rakennusalan kilpailun ja asumisen valinnanvapauden lisäämiseksi sekä asuntorakenteen muutosten vuoksi. Asuntojen tonttituotannon lisäämiseksi ja rakentamisen kustannusten alentamiseksi tarvittavina toimina on mainittu muun ohella: ”Edistetään rakennusten käyttötarkoituksen muuttamista toimisto- ja liiketiloista asunnoiksi. Rakennuksen korjaaminen, käyttötarkoituksen muuttaminen tai perusparantaminen ei laukaise uudisrakentamistasoisia velvoitteita esimerkiksi esteettömyys- ja äänieristysvaatimusten osalta” sekä ”Edellä päätettyjen lisäksi käynnistetään kärkihankkeena valtion ja kuntien rakentamisen normitalkoot muiden kustannusten ja byrokratian keventämiseksi, esimerkiksi väestönsuojien ja pysäköintipaikkojen rakentamisen osalta”.

Hallituksen esityksellä on tarkoitus toteuttaa 113 §:n laajennuksen määritelmän osalta ensimmäistä mainintaa ja 115 §:n väestönsuojien osalta jälkimmäistä mainintaa. Norminpurkuun liittyvät 117 j § ja 117 k §.

1.1.2Maankäyttö- ja rakennuslaki

Maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999) muutettiin vuoden 2013 alusta voimaan tulleella muutoksella (958/2012) , jolla lakiin lisättiin rakentamisen olennaiset tekniset vaatimukset uusilla 117 a–117 g §:illä asetuksenantovaltuuksineen. Aikaisemmin maankäyttö- ja rakennuslain 13 §:n 3 momentti oli sisältänyt säännöksen siitä, että korjausrakentamisessa oli noudatettava uuden rakennuksen rakentamista koskevia säännöksiä soveltuvin osin. Muutoksen voimaantuloon liittyi viiden vuoden siirtymäsäännös, jona aikana olennaisiin teknisiin vaatimuksiin liittyvät asetuksina annettavat rakentamismääräykset käydään läpi ja annetaan säännökset uusien rakennusten rakentamisen sekä rakennusten korjaamisen ja muutostöiden osalta.

Kyseisellä muutoksella lisättiin maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:ään uusi neljäs momentti, jolloin aikaisemmasta neljännestä momentista tuli viides momentti. Samassa yhteydessä lain 135 §:ää ei kuitenkaan muutettu, mikä johti siihen, että viittaus kohdistuu väärään momenttiin. Sen vuoksi viittaus on muutettava koskemaan oikeaa momenttia ja epätäsmällinen sanamuoto ”soveltuvin osin” korjattava maankäyttö- ja rakennuslain nykyisen linjan mukaiseen velvoittavaan muotoon.

Tällä hetkellä Suomen maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä ei ole säännöksiä matkaviestinten sisätilakuuluvuuden edellytyksistä. Suomessa ei ole tällä hetkellä edellytetty säädöksin myöskään sähkö- tai puhelinverkon taikka datayhteyden rakentamista rakennuksiin.

1.1.3Maankäyttö- ja rakennusasetus

Asuinrakennuksista, työtiloista ja kokoontumistiloista on tällä hetkellä säädetty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 51 §:ssä (Asuinrakennus), 52 §:ssä (Työtilat) sekä 54 §:ssä (Kokoontumistilat). Pykälät sisältävät asetuksenantovaltuuksia. Koska asetuksenantovaltuus on annettu asetuksessa eikä laissa, ei kyseisen asetuksenantovaltuuden nojalla voida antaa ympäristöministeriön asetusta, joka sisältäisi asuin-, majoitus- ja työtiloja sekä kokoontumistiloja koskevia olennaisia teknisiä vaatimuksia. Hallituksen esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa edellä mainittujen pykälien varsinaista asiasisältöä, vaan siirtää pykälät täsmälliseen ja tarkkarajaiseen muotoon kirjoitettuna lain tasolle. Asuntosuunnittelusta on annettu tarkempia säännöksiä ympäristöministeriön asetuksella G1 (2005) Asuntosuunnittelu, määräykset ja ohjeet.

1.1.4Pelastuslaki

Väestönsuojien rakentamisvelvollisuudesta säädetään pelastuslaissa (379/2011) . Pelastuslain 71 §:n mukaan rakennuksen omistajan on uudisrakentamisen yhteydessä tehtävä rakennukseen tai sen läheisyyteen väestönsuoja, jonka voidaan arvioida riittävän rakennuksessa asuvia, pysyvästi työskenteleviä tai muutoin oleskelevia henkilöitä varten. Väestönsuojan rakentamisvelvollisuus ei kuitenkaan koske tilapäistä, enintään viisi vuotta käytössä olevaa rakennusta. Väestönsuoja on rakennettava rakennusta tai samalla tontilla tai rakennuspaikalla olevaa rakennusryhmää varten, jos sen kerrosala on vähintään 1 200 neliömetriä ja siinä asutaan tai työskennellään tai oleskellaan muutoin pysyvästi. Teollisuus-, tuotanto-, varasto- ja kokoontumisrakennusta varten väestönsuoja on rakennettava, jos rakennuksen tai rakennusryhmän kerrosala on vähintään 1500 neliömetriä. Väestönsuojan rakentamisvelvollisuutta ei kuitenkaan ole, jos tontilla tai rakennuspaikalla tai yhteisessä väestönsuojassa on ennestään tässä laissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa säädetty määrä vaatimukset täyttäviä suojapaikkoja. Rakennusluvan myöntävä viranomainen voi alueen pelastusviranomaista kuultuaan sallia rakennettavaksi kahta tai useampaa rakennusta varten yhteisen väestönsuojan, jos se rakennetaan viiden vuoden kuluessa ensimmäisen rakennuksen osittaisesta loppukatselmuksesta.

Pelastuslain 72 §:n mukaan väestönsuoja on kunnostettava, jos väestönsuojan omaavassa rakennuksessa tehdään rakennuksen rakentamiseen verrattavissa oleva korjaus- tai muutostyö tai käyttötarkoituksen muutos. Lain 73 §:n mukaan väestönsuojan rakentamisvelvollisuus ei koske maatilatalouden tuotantorakennuksia taikka olemassa olevassa rakennuksessa tehtävää rakennuksen rakentamiseen verrattavaa rakennuslupaa edellyttävää korjaus- tai muutostyötä, joka samalla lisää rakennuksen kerrosalaa kellarissa tai ullakolla.

Pelastuslain 75 §:n mukaan aluehallintovirasto voi myöntää poikkeuksen väestönsuojan rakentamisvelvollisuudesta, jos väestönsuojan rakentamisesta aiheutuu tavanomaista huomattavasti korkeampia rakentamiskustannuksia suhteessa asianomaisen rakennuksen rakentamiskustannuksiin tai väestönsuojan rakentaminen ilman suuria teknisiä vaikeuksia ei käy päinsä. Rakennusluvan myöntävä viranomainen voi asianomaista pelastuslaitosta kuultuaan myöntää poikkeuksen väestönsuojalle sisäasiainministeriön asetuksella säädetyistä teknisistä vaatimuksista tai valtioneuvoston asetuksella väestönsuojalle säädetystä koko- ja sijaintivaatimuksesta, jos siihen on perusteltu syy eikä poikkeuksen tekeminen olennaisesti heikennä suojautumismahdollisuuksia. Sisäasiainministeriö voi kunnan hakemuksesta myöntää vapautuksen väestönsuojien rakentamisesta tietyllä alueella, jos siellä arvioidaan olevan ennestään riittävä määrä suojapaikkoja tai väestön suojaaminen on turvattu muulla tavoin.

Väestönsuoja on suojatila, joka on rakennettu antamaan suojaa voimakkaalta ionisoivalta säteilyltä, myrkyllisiltä aineilta, rakennussortumilta ja asevaikutuksilta. Väestönsuojat voivat olla rakenteeltaan teräsbetonisia tai kalliosuojia. Suomessa on noin 45 000 väestönsuojaa ja niissä 3,6 miljoonaa suojapaikkaa. Lähes 90 prosenttia suojapaikoista on rakennettu talokohtaisiin teräsbetonisuojiin ja noin kymmenen prosenttia kalliosuojiin. Vuosina 1954–1958 valmistui noin 50 000 suojapaikkaa, joissa ei ole ilmanvaihtolaitteistoja. Vuonna 1958 väestönsuojien rakentamisvelvoite määrättiin rakennusten omistajille. Valtio alkoi samaan aikaan rakennuttaa yhteiskäyttösuojia esimerkiksi rautatie- ja linja-autoasemille, satamiin ja lentokentille. Erityisen paljon väestönsuojia tehtiin 1963–1972, jolloin vuosittain valmistui lähes 87 000 suojapaikkaa.

Asuin-, majoitus- ja työtilat sekä kokoontumistilat

Ruotsissa Boverket on antanut tarkkoja asuntojen ja työtilojen suunnittelua koskevia määräyksiä (Boverkets byggregler). Esimerkiksi kohdan 3.2 määräykset poikkeavat toisistaan riippuen asunnon koosta. Määräykset on ryhmitelty erikseen asunnoille, jotka ovat suurempia kuin 55 neliömetriä, 35–55 neliömetriä, enintään 35 neliömetriä sekä opiskelija-asunnoille, jotka ovat enintään 35 neliömetriä. Kohdan 3.3 mukaan asuntojen ja työtilojen huonekorkeuden on oltava vähintään 2,40 metriä. Pientalojen huonekorkeudeksi osassa rakennusta riittää 2,30 metriä. Lisäksi on vaatimuksia vapaasta seisontakorkeudesta. Julkisten rakennusten huonekorkeuden on oltava vähintään 2,70 metriä. Määräykset on annettu erikseen uuden rakennuksen rakentamista sekä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä koskien. Kohdan 6.3 mukaan valaistus on järjestettävä suoralla päivänvalolla, ellei se ole kohtuutonta huoneen käyttötarkoitus huomioon ottaen.

Norjassa valmistellaan uusia teknisiä rakentamismääräyksiä. Lausuntoaika päättyi helmikuussa 2017. Ehdotuksen kohdan 12–7 mukaan jatkuvasti käytettävien huoneiden huonekorkeuden vähimmäisvaatimus on 2,40 metriä ja huoneiden, joita ei käytetä jatkuvasti, on oltava vähintään 2,2 metriä korkeita. Vapaa-ajan asuntojen huonekorkeuden on oltava vähintään 2,2 metriä ja osa huoneesta voi olla matalampikin, jos sillä ei ole vaikutusta huoneen aiottuun käyttöön. Kohdan 12–9 mukaan asunnoissa on oltava asianmukaiset varastotilat ruualle ja vaatteille. Kohdan 12–10 mukaan polkupyörille, urheiluvälineille ja muille vastaaville tavaroille on varattava varastotilaa vähintään 5 neliömetriä. Asunnoissa, joiden käyttöala on 50 neliömetriä, on oltava varastotilaa vähintään 2,5 neliömetriä. Kohdan 12–13 mukaan vapaan kulkuaukon leveyden on oltava vähintään 0,9 metriä ulko-ovissa ja 0,76 metriä väliovissa. Lisäksi ehdotus sisältää vaatimuksia muun muassa portaista ja käsijohteista. Oleskeluhuoneisiin on johdettava päivänvaloa ja huoneista on oltava tyydyttävä näkymä ulos.

Tanskan vuonna 2010 annettujen rakentamismääräysten kohdan 3.3.1 mukaan asunnossa on asuinhuoneiden lisäksi oltava keittiö, kylpyhuone ja WC. Varastotilaa on oltava riittävästi vaatteille, keittiötarvikkeille, polkupyörille ja niin edelleen sekä sisällä että ulkona sekä tilaa vaatteiden pesemiseen ja kuivattamiseen. Ohjeiden mukaan huonekorkeuden on oltava keskikorkeudeltaan vähintään 2,5 metriä. Omakotitalojen huonekorkeudeksi riittää ohjeen mukaan 2,3 metriä. Kohdan 3.3.3 mukaan vapaan kulkuaukon leveyden on oltava vähintään 0,77 metriä. Kohtaan 3.4.2 liittyvän ohjeen mukaan työhuoneessa on oltava tilaa vähintään 12 neliömetriä työntekijää kohden. Työtilan huonekorkeuden on oltava vähintään 2,5 metriä. Kohdan 6.5.2 mukaan työ- ja oleskelutilojen on saatava riittävästi päivänvaloa, jotta ne ovat hyvin valaistuja. Ikkunat on sijoitettava niin, ettei suora auringonvalo lämmitä huonetta liikaa. Työtiloista on oltava näkymä ulos.

Sveitsissä eri kantoneilla on omia rakentamismääräyksiään. Lähtökohtaisesti edellytetään rakennuslupaa. Sveitsissä niin kutsutut SIA-standardit (Sveitsin insinööriliiton ja arkkitehtien yhdistyksen standardit) ovat pitkälti korvanneet rakentamismääräyksiä.

Kansainvälisesti vertailtuna Suomi on edelläkävijä mobiiliyhteyksien tarjonnassa ja hyödyntämisessä. Muissa pohjoismaissa ja Sveitsissä ei tällä hetkellä ole rakentamista koskevia säännöksiä matkaviestinten sisätilakuuluvuuden edellytyksistä. Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa käytetään tavallisesti niin sanottuja sandwich-betonielementtejä. Raudoitetun betonirakenteen paksuus vaimentaa kuuluvuutta. Muualla on usein rakennuksen perustana pilaripalkkirunko, johon kiinnitetään erilaisia kevyitä rakenneosia. Tämän perusratkaisun yleisen käytön takia rakennukset ovat paljon heterogeenisempia radiosignaalien vaimennuksen kannalta kuin pohjoismaiset perusratkaisut, joissa tyypillisesti vain betonikuorten vahvuus vaihtelee jonkin verran. Tanska eroaa hieman perusrakenteiden osalta muista Pohjoismaista, sillä siellä betonirakenteet ovat valmiiden elementtien sijaan usein paikalla valettuja. Toiseksi siellä rakenteiden välisenä eristeenä on lähes aina villapohjainen materiaali. Pohjoismaissa kuitenkin ilmaston kylmyyden vuoksi on suosittu viimeisten kahden vuosikymmenen aikana yhä useammin selektiivikalvolla varustettuja ikkunoita, joiden energiatehokkuus on kalvottomia vastaavia ikkunoita huomattavasti parempi. Tämä selektiivikalvo perustuu yhtenäiseen mutta äärimmäisen ohueen metalli- tai metallioksidi pinnoitteeseen, joka päästää läpi vain näkyvän valon aallonpituudet, mutta estää muiden säteilyn lajien etenemisen. Selektiivikalvosta johtuen nykyaikaisen ikkunan vaimennus radiotaajuisille signaaleille on samaa suuruusluokkaa betonielementin kanssa. Sveitsissä haasteet ovat perinteisesti liittyneet maaston muotoihin ja sen vaatimaan tavallista suurempaan tukiasemamäärään.

CEN valmistelee päivänvalostandardia prEN 17037:2016. Valmisteilla oleva standardi määrittelee minimivaatimukset luonnonvalon saatavuudelle ja riittäville näkymille. Standardi kertoo muun muassa, kuinka käyttää päivänvaloa sisätiloissa ja vähentää heijastusta.

Kerrosalan laskeminen

Ruotsissa ei ole vastaavankaltaista kerrosalan käsitettä kuin Suomessa. Plan- och bygglagen (PBL, 2010) ja sitä täydentävä asetus (Plan- och byggförordning, PBF, 2011) perustuu rakentamisen määrän sääntelyn osalta detaljikaavoissa määriteltävään suurimpaan sallittavaan alaan ( area ) ja suurimpaan sallittavaan korkeuteen ( höjd ). Kysymys on volyymiajattelusta. Kerros ( våning ) on määritelty asetuksessa (PBF). Kerros on rakennuksessa oleva tila, jossa tilaa rajaavat sen sivuilla ulkoseinät, yläpuolella katto tai runko ja alapuolella lattia. Ullakkoa pidetään kerroksena ainoastaan tietyin asetuksessa määritellyin edellytyksin. Rakennus jaetaan sen korkeuden määrittämiseksi tarvittaessa eri osiin. Se osa (sivu) rakennuksesta, joka muodostaa korkeimman osan, mitataan tarkasti. Kerrosten lukumäärä lasketaan myös usein rakennusosittain. Kaavat ovat eri ikäisiä ja laadittu erilaisten säännösten voimassa ollessa. Vanhemmissa kaavoissa on usein kielletty ullakkotilan sisustaminen. Silloin noudatetaan voimassa olevaa kaavaa. Sen sijaan nykymääräykset eivät lähtökohtaisesti rajoita ullakon ja kellarin käyttöä. Olennaista on siis määritellä ja laskea kaavassa sallittujen kerrosten lukumäärä ja rakennuksen korkeus. Asiakokonaisuudesta on perusteellinen Boverketin opasjulkaisu (Rapport 2016:30: Exempel på reglering av byggnadsverks höjder och våningsantal).

Myös Norjassa on rakennuksen korkeus keskeinen lähtökohta, kun kaavassa määritellään rakentamisen ulottuvuutta ja määrää. Norjan Plan- og bygningsloven (pbl, 2008) tekee periaatteellisen eron 8 (9) metriä matalampien ja sitä korkeampien rakennusten välillä. Jos rakennuksen harjakorkeus ylittää 9 metriä tulee rakentamisen mahdollistamiseksi olla kaava tai vastaava. Norjan asetus (Forskrift om tekniske krav til byggverk, byggteknisk forskrift, 2010) sisältää luvussa 5 täsmentäviä määritelmiä, miten rakentamisen laajuus lasketaan. Käytettävissä on useita eri metodeja: rakennusala ( bebygd areal, BYA ); prosentuaalisesti määrittyvä rakennusala ( prosent bebygd area, ); käyttöala ( bruksareal, BRA ); prosentuaalisesti määrittyvä käyttöala ( prosent bruksareal ). Asetuksen 6. luku sisältää vuorostaan kerroksen, korkeuden, etäisyyden ja vähäisen rakennuksen (alle 50 neliömetriä) määritelmät.

Tanskassa on asemakaavatasolla määriteltävä sallittavan rakentamisen laajuus, ja asuinrakennusten osalta rakentamistehokkuus (lov om planlægning, 2007). Tanskassa on vuoden 2007 hallintorakenteen uudistuksen jälkeen kaksitasoinen kaavajärjestelmä. Kööpenhaminan metropolialuetta varten on laissa erityissäännöksiä. Täsmentävissä säännöksissä keskeistä on rakentamisen määrän arviointi ”jalanjäljen” (footprint) kautta. Rakennuksen korkeus, kerrosten lukumäärä ja rakennuksen huoneistoala määrittävät sallittavan ”jalanjäljen”, joka perustuu ensisijaisesti asemakaavaan. Rakennuksen korkeus on suhteutettava naapurustoon ja alueen olosuhteisiin, jotta esimerkiksi riittävä valonsaanti turvautuu. Rakentamistehokkuus määrittyy tehokkuusluvun kautta siten, että huoneistoala per maa-ala ei saa ylittää eri rakentamistyypeille määrättyä enimmäislukua. Esimerkiksi kerrostalojen kohdalla luku on 60, ja lomarakennusten kohdalla 15. Tehokkuusluvun laskemista varten on annettu omat laskentasäännöt.

Sveitsin valaliiton 26 kantonista 18:lla on hallinnollinen välitaso. Jokaisella kantonilla on oma perustuslaki, oma parlamentti ja oma hallinto. Kuntien lukumäärä on 2 300. Maankäytön suunnittelua varten on kaavoituslaki ( Bundesgesetz über die Raumplanung, RPG, 1979, 2016 ). Kaavoitusasetuksessa täsmennetään kaavoituslakia ( Raumplanungsverordnung, RVP, 2009 ). Maankäytön suunnittelu perustuu zoning -ajatteluun. Pieniä yhdyskuntia varten voidaan hyväksyä varsinaisen zoning- systeemin ulkopuolella erityisjärjestelyjä. Kotieläinten pidosta on paljon omia erityissäännöksiä. Kantonit voivat säätää muistakin zoning- alueista kuin kaavoituslaissa säädetyistä. Kantoneilla on velvollisuus laatia zoning- jaottelun pohjalta tarkemmat maankäytön suunnitelmat. Niissä määrittyy rakentamisen määrä ja laatu.

Väestönsuojat

Ruotsissa kehitettiin 1940-luvulta lähtien voimakkaasti väestönsuojelua sodan ajan uhkien varalta. Väestönsuojia rakennettiin järjestelmällisesti ja väestönsuojeluorganisaatio oli vahva ja yksityiskohtaiseen ohjeistukseen perustuva. Suojanaamareita varastoitiin lähes koko väestöä varten. Järjestelyistä ja rahoituksesta vastasi pääosin valtio. Ruotsi oli varsinkin 1960-luvulla esikuvana, kun Suomen väestönsuojelua alettiin järjestää uudelleen sotien jälkeisen välivaiheen jälkeen. Vastuu väestönsuojelusta siirrettiin 1980-luvulla osin valtiolta kunnille pelastustoimen uudelleenjärjestelyissä. Väestönsuojelujärjestelyjä ja niiden rahoitusta on supistettu 1990-luvun puolivälin jälkeen. Supistukset ovat kohdistuneet erityisesti väestönsuojien rakentamiseen, joka on lopetettu jokseenkin kokonaan. Suojissa on tilaa noin 7,2 miljoonalle ihmiselle. Vuonna 2000 tehdyn riskiarvion mukaan puuttuvien suojapaikkojen määräksi arvioitiin 30 000. Valtion pelastusvirasto on viime aikoina kiinnittänyt erityistä huomiota olemassa olevien suojien kunnossapitoon. Väestönsuojat on voitava Ruotsissa ottaa suojakäyttöön 48 tunnin kuluessa.

Norjassa väestönsuojelu nähdään lisäresurssina normaaliolojen pelastustoimelle. Väestönsuojelun organisaatioita ei kuitenkaan enää kouluteta entiseen tapaan. Väestönsuojien rakentaminen on lopetettu Suurkäräjien päätöksellä. Norjassa on väestönsuojissa tilaa laskennallisesti noin 2,8 miljoonalle ihmiselle ja suojat on voitava ottaa käyttöön 72 tunnin kuluessa.

Tanskassa väestönsuojeluun kuuluu riskiarvioiden tekemisen, väestön varoittamisjärjestelmät, evakuoinnit, väestönsuojat sekä muut toimenpiteet, kuten omatoimisen varautumisen koulutus ja lääkkeiden varmuusvarastointi. Kunnat voivat riskiarvioidensa perusteella päättää, onko kunnassa rakennettava väestönsuojia. Väestönsuojia rakennetaan normaalin rakennustoiminnan yhteydessä rakennuttajan kustannuksella. Tanskassa on väestönsuojissa tilaa noin 4,7 miljoonalle ihmiselle. Suojien rakentaminen on viime vuosina vähentynyt uhka-arvioihin perustuen. Tanskassa on viime vuosina asetettu etusijalle väestön varoittamisjärjestelmän kehittäminen. Kunnat voivat riskianalyysiensä perusteella päättää, onko kunnassa rakennettava väestönsuojia. Etusijalle Tanskassa on asetettu väestön evakuoinnit ja varoitusjärjestelmän kehittäminen. Omatoimisen varautumisen koulutus käsittää Tanskassa pääasiassa alkusammutus- ja ensiapukursseja.

Sveitsissä on panostettu vahvasti väestönsuojeluun ja väestön suojaamiseen. Tavoitteena on pitkään ollut, että koko väestöllä olisi suojapaikka lähellä asuinpaikkaa. Väestönsuojien rakentamista jatketaan edelleen ja niiden rakentamisvelvollisuus on myös yksityisillä kiinteistöjen omistajilla. Suojapaikkoja on laskennallisesti jokseenkin koko väestölle. Väestönsuojelua on myös uudistettu ja liitetty aikaisempaa kiinteämmin normaaliolojen organisaatioihin.

Väestönsuojia rakennetaan maailmassa Suomen ja Sveitsin lisäksi Albaniassa ja Israelissa.

Kansainvälinen vertailu osoittaa, että Suomen asuin-, majoitus- ja työtiloja noudattava sääntely on samankaltaista muiden pohjoismaiden kanssa. Rakennusoikeutta koskeva kysymys on puolestaan ratkaistu Suomessa muista pohjoismaista poikkeavalla tavalla. Suomi on edelläkävijä paitsi matkaviestinten käytössä, tämän hallituksen esityksen myötä myös sitä koskevassa sääntelyssä. Väestönsuojien rakentamista koskeva kevennys on askel kohti muiden pohjoismaiden linjaa väestönsuojien rakentamistarpeesta.

Asuin-, majoitus- ja työtilat sekä kokoontumistilat

Asuntojen ja majoitustilojen suunnittelussa on vakiintuneesti käytetty Suomen rakentamismääräyskokoelman osan G1 Asuntosuunnittelu määräyksiä ja etenkin ohjeita. Keskustelua on viime aikoina mediassa herättänyt erityisesti asuinhuoneiston vähimmäiskoko 20 neliömetriä. Hallituksen esityksellä on tarkoitus säätää asetuksenantovaltuus uuden asetuksen antamiseen, mutta ei säätää huoneiston vähimmäiskoosta, mikä jatkossakin sisältyisi asetukseen.

Matkaviestinten sisätilakuuluvuus

Matkaviestinten sisätilakuuluvuuden määräävinä tekijöinä pidetään etäisyyttä lähimmästä tukiasemasta, järjestelmän käyttämää taajuutta ja teknologiaa, rakennuksen ympäristöä ja rakennuksen ulkovaipan materiaaleja. Tukiaseman ja matkaviestimen välinen etäisyys on määräävin tekijä erityisesti silloin, kun ympäristö on harvaanasuttua maaseutumaista aluetta ja tukiasemia on harvassa. Näissä olosuhteissa rakennusten ja tukiasemien välinen etäisyys on tyypillisiä kaupunkialueita huomattavasti pitempi, jolloin esiintyy tilanteita, joissa matkaviestimien kuuluvuus on heikko jo talon tai rakennuksen ulkopuolella. Tällöin ilman erillisiä aktiivisia laitteita ei ole mahdollista saada laadultaan tyydyttävää signaalinvoimakkuutta talon sisäosiin. Etäisyyteen perustuvissa ongelmakohteissa on lähestymistapa tavallisesti se, että harkitaan rakennukseen tulevan kaapeloinnin lisäämistä ainakin datansiirtoon soveltuvalla kaapeloinnilla. Harvaan asutuilla alueilla myös maastoesteet voivat aiheuttaa radiosignaaleille katveita tai voimakkaita heijastuksia.

Uusilla rakennusalueilla matkaviestimien sisätilakuuluvuuteen vaikuttavat käytetyn taajuuden ja teknologian ohella ensisijaisesti tukiasemien paikat ja itse rakennuksen ulkovaipan materiaalit. Uusilla rakennusalueilla sekä uusilla kaava-alueilla makrosolujen tarjoama kuuluvuus pohjautuu olemassa olevien vanhojen tukiasemien muodostamien solujen signaalitasoihin. Tällöin uusien alueiden ensimmäisten rakennusten valmistuttua saattaa niissä olla vielä signaalitaso, joka riittää hyväksyttävän laatuisen yhteyden muodostamiseen. Seuraavien rakennusten noustessa tilanne yleensä vaikeutuu, koska tavallisesti rakennukset aiheuttavat katveita toisilleen. Toisena uusien rakennusten sisäosien matkaviestinten signaalitasoja määrittävänä tekijänä ovat rakennuksen ulkovaipan eri materiaalit, rakennusten asema tukiaseman signaalin suuntaan ja erilaisten materiaalien pinta-alan osuus koko ulkovaipasta.

Teleoperaattoreiden toimiluvissa edellytetään, että operaattori toteuttaa peittovaatimuksen siten, että peittoalueelle varmistetaan myös kohtuullinen sisätilapeitto. Kohtuullisella sisätilapeitolla tarkoitetaan toimiluvan ehdoissa sitä, että televerkkopalvelut ovat ilman käyttäjille aiheutuvia lisäkustannuksia saatavilla vakituisessa asunnossa tai yrityksen toimipisteessä tavanomaisessa käyttöympäristössä. Verkon ei tarvitse kattaa koko Suomea. Eri operaattoreiden verkkotoimilupien ehdoissa on kuitenkin eroja ja erityisesti huutokaupalla myönnettyjen verkkotoimilupien ehdoista poikkeavien velvoitteiden säätäminen verkon kuuluvuudesta olisi oikeusvarmuuden kannalta haastavaa. Sisätilapeittoa koskevia velvoitteita ei ole voimassa kaikilla taajuusalueilla; vain 700 megahertsin ja 800 megahertsin taajuusalueille myönnetyissä toimiluvissa edellytetään verkon peittoalueella kohtuullista sisätilapeittoa tavanomaisessa käyttöympäristössä. Taajuusalueelle 800 megahertsiä myönnetyt toimiluvat ovat voimassa vuoden 2033 loppuun asti. Verkkotoimilupien sisätilapeittovelvoitteet tulevat voimaan vaiheittain vuoteen 2020 mennessä.

Matkaviestinten sisätilakuuluvuuteen liittyvät ongelmat ovat nousseet keskusteluun rakennusten energiatehokkuusvaatimusten myötä. Rakennuksiin liittyvät ongelmat kytkeytyvät rakennusten rakenneratkaisuihin, joissa käytetään RF-signaaleja (radio frequency) vaimentavia rakennustuotteita, kuten metallipinnoitettuja lämmöneristeitä tai selektiivi-ikkunarakenteita. Ongelmia esiintyy sekä uusissa että vanhoissa rakennuksissa.

Matkaviestinten sisätilakuuluvuutta heikentävät betoni- ja kivivalmisteisten rakenteiden aiheuttamat korkeat RF-vaimennukset. Ennen energiatehokkaiden ikkunoiden markkinoille tulemista signaalien pääsääntöinen kulkureitti rakennuksiin oli ikkunoiden kautta. Tällä hetkellä rakentamisessa käytetään pääsääntöisesti energiatehokkaita selektiivi-ikkunoita, joiden vuoksi RF-vaimennukset betoni- ja kivirakenteisissa taloissa ovat merkittävästi suurempia kuin ennen. Lisäksi nykyaikaiset lämmöneristemateriaalit, kuten alumiinipintainen polyuretaanieriste, aiheuttavat merkittäviä vaimennuksia RF-signaaleille. Taloissa, joissa seinärakenne koostuu puusta ja mineraali- tai selluvillasta, ei ole havaittu niin merkittäviä vaimennuksia, vaikka ikkunat olivatkin energiatehokkaat. Tietyissä rakenneratkaisuissa RF-signaalin läpäisyä pitäisi parantaa jollain ratkaisulla – joko rakenteisiin integroitavilla ratkaisuilla tai erillisillä passiivisilla antenniratkaisuilla.

Matkaviestinten sisätilakuuluvuusongelman ratkaiseminen edellyttää ympäristöministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön yhteistyötä johtuen ministeriöiden toimivallan rajasta. Liikenne- ja viestintäministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (405/2003) 1 §:n 12 kohdan mukaan liikenne- ja viestintäministeriön tehtäviin kuuluu viestintäverkkojen, -palveluiden ja -markkinoiden yleiset toimintaedellytykset. Matkaviestinverkkojen peittovaatimusta koskeva sääntely kuuluu siten liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalaan.

Väliseinät

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti kaikki väliseinät on laskettava mukaan rakennuksen kerrosalaan. Väliseinien ääneneristävyys vaihtelee rakennusmateriaalista riippuen. Nykyinen tilanne suosii betonin käyttämistä väliseinänä johtuen sen muita rakennusmateriaaleja paremmasta ääneneristävyydestä. Jotta samaan ääneneristävyyteen päästäisiin, on monista muista materiaaleista valmistettava paksumpia väliseiniä. Kerrosalan ylittämisen salliminen tasa-arvoistaisi eri rakennusmateriaalien käyttömahdollisuuksia, kun kysymyksessä ovat huoneistoa rajaavat väliseinät.

Taulukko 1. Otteita huoneistojen välisen ilmaääneneristysvaatimuksen täyttävistä väliseinärakenteista. Lähde: RT82-10903 Väliseinärakenteita. Rakennustieto Oy

Väestönsuojat

Uuden rakennuksen rakentamiseen liittyvät väestönsuojan rakentamisvelvoitteet ovat tontti- tai rakennuspaikkakohtaisia. Noin 87 prosenttia Suomeen rakennetuista väestönsuojista on yksityisiä, asuin-, liike- tai teollisuusrakennuksiin tehtyjä rakennuskohtaisia teräsbetonisuojia, eli niin kutsuttuja talosuojia (lähde: http://www.spek.fi/Suomeksi/Turvatietoa/Vaestonsuojelu/Vaestonsuoja). Normaalioloissa suoja on yleensä harrastustilana, varastona tai jossain muussa käytössä. Väestönsuojan ei tarvitse olla samalla tontilla kuin kyseessä oleva rakennus tai rakennukset, vaan niitä varten voidaan rakentaa yhteinen suoja. Eräissä aluerakentamiskohteissa talokohtaiset väestönsuojat on toteutettu useamman kiinteistön yhteissuojina. Teknisesti nämä ovat pääsääntöisesti suuria kalliosuojia, joiden kapasiteetti saattaa olla useita tuhansia henkiä.  Yleisestä käsityksestä poiketen yhteissuojat eivät ole yleiseen käyttöön tarkoitettuja, vaan oman alueensa kiinteistöille varattuja. Yleisiä suojia on Suomeen rakennettu muutama, pääosin suuriin kaupunkeihin. Muita yleiseen käyttöön rakennettuja suojia ovat esimerkiksi liikennepaikoille, kuten linja-autoasemille tai satamiin tehdyt väestönsuojat.  Näissä on noin kaksi prosenttia kaikista suojapaikoista (lähde: http://www.spek.fi/Suomeksi/Turvatietoa/Vaestonsuojelu/Vaestonsuoja). Yleisten suojien rakentamisesta on luovuttu 2000-luvulla. Maaseudulla ja omakotialueilla ei yleensä ole väestönsuojia, joten suojatoimista vastaavat asukkaat itse.

Vaikka suojapaikat eivät jakaudu tasaisesti, on suojapaikkatilanne eräillä paikkakunnilla hyvä. Esimerkiksi Helsingissä oli vuonna 2013 350 000 suojapaikkaa asuintalojen väestönsuojissa ja 100 000 suojapaikkaa yhteisväestönsuojissa eli niin sanotuissa kalliosuojissa. Yleisissä väestönsuojissa (kalliosuojissa) sekä työpaikkojen, julkisten rakennusten ja poikkeusolojen organisaation väestönsuojissa suojapaikkoja oli 300 000. Yhteensä Helsingissä oli vuonna 2013 siten 750 000 väestönsuojapaikkaa eli enemmän kuin asukkaita, joita on vajaat 640 000 (lähde: Väestönsuojien rakentamista selvittäneen työryhmän taustatiedot).

Väestönsuojat on lähtökohtaisesti varattu yksinomaan sodan ajan käyttöön eikä niitä käytetä esimerkiksi kaasu- tai muissa vaarallisten aineiden onnettomuuksissa.

3.1.1Vaikutukset kotitalouksien asemaan

Laajennuksen käsitteen täsmentäminen

Ehdotus täsmentää, milloin rakentamisessa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta, olevan rakennuksen laajentamisesta ja korjausrakentamisesta ja vähentää siten mahdollisuuksia tehdä erilaisia tulkintoja eri toimenpiteistä.

Kerrosalan laskeminen

Huoneistoa rajaavien väliseinien 200 millimetriä ylittävän paksuuden rakentamisen salliminen rakennusoikeuden lisäksi kannustaa rakennuttajia rakentamaan nykyistä paksumpia väliseiniä, mikä mahdollistaa nykyistä paremman seinä- ja välipohjarakenteiden eristämisen sekä rakennuksen energiatehokkuuden lisäämisen. Kun taloteknisten järjestelmien kuilut, hormit tai yleisiin tiloihin avautuvat tekniset tilat rajataan kerrosalan laskettavan pinta-alan ulkopuolelle, kannustaa ehdotus nykyistä väljempien huoltokuilujen rakentamiseen, mikä mahdollistaa kanavien nykyistä paremman eristämisen ja siten energian kulutuksen pienentämisen, millä on asumiskustannuksia alentava vaikutus. Asuntojen myyntihinnat ja vuokrat määräytyvät asuntojen kysynnän ja tarjonnan pohjalta. Ehdotuksen ei arvioida vaikuttavan asuinrakentamisen määrään eikä näin ollen asuntojen hintoihin tai vuokriin.

3.1.2Vaikutukset yrityksiin

Laajennuksen käsitteen täsmentäminen

Ehdotus täsmentää, milloin rakentamisessa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta, olevan rakennuksen laajentamisesta ja korjausrakentamisesta ja vähentää mahdollisuuksia tehdä erilaisia tulkintoja eri toimenpiteistä. Koska tarkoituksena ei ole muuttaa vallitsevaa käytäntöä, ei täsmennyksellä ole juurikaan vaikutusta yrityksille.

Kerrosalan laskeminen

Huoneistoa rajaavien väliseinien 200 millimetriä ylittävän paksuuden rakentamisen salliminen rakennusoikeuden lisäksi tarkoittaa sitä, että tätä paksumpien väliseinien rakentaminen ei jatkossa vähennä rakennettavan huonealan määrää, mikä kannustaa rakentamaan nykyistä paksumpia huoneistoa rajaavia väliseiniä. Ehdotus tuo eri seinärakennemateriaalit nykytilanteeseen verrattuna tasa-arvoisempaan asemaan, kun huoneistoja rajaavissa seinärakenteissa käytettävät materiaalit eivät jatkossa vaikuttaisi kerrosalaan. Rakennuttaja voisi jatkossa valita kulloiseenkin tilanteeseen parhaiten soveltuvan materiaalin sen edellyttämästä väliseinärakenteen paksuudesta riippumatta.

Taloteknisten järjestelmien kuilujen, hormien tai yleisiin tiloihin avautuvien teknisten tilojen salliminen rakennusoikeuden lisäksi lisää mahdollisuuksia toteuttaa talotekniset järjestelmät laadukkaasti ja määräykset täyttävästi. Koska taloteknisten järjestelmien eri toteuttamistavat eivät vaikuttaisi käytettävissä olevaan rakennusoikeuteen, ehdotettu muutos kannustaisi mitoittamaan kuilut riittävän väljiksi, jotta lämmön- ja ääneneristävyys sekä energiatehokkuus voidaan toteuttaa riittävällä tasolla. Ehdotus näin ollen edistäisi taloteknisten järjestelmien rakentamista riittävän laadukkaasti ja määräykset täyttävästi ja myös mahdollistaisi rakennuksen sisäverkon edellyttämän tekniikan asentamisen huoltokuiluihin matkaviestinten sisätilakuuluvuuden parantamiseksi. Joissakin kunnissa taloteknisten järjestelmien kuilut on jo nykyään sallittu rakentaa vähäisenä rakennusoikeuden ylityksenä. Ehdotus näin ollen selkeyttäisi ja yhdenmukaistaisi jo osin vallitsevaa käytäntöä.

Ehdotus myös mahdollistaa nykyistä paremmin painovoimaisen ilmanvaihdon toteuttamisen näin haluttaessa, sillä riittävän väljät kuilut tai riittävä määrä hormeja ovat edellytys ilmanvaihdon toteuttamiselle painovoimaisesti. Tällöin ilmanvaihto voitaisiin toteuttaa eri tavoin rakennukseen ja sen käyttöön kulloinkin sopivalla tavalla ilmanvaihdon tekniikan edellyttämästä tilasta riippumatta. Ehdotuksen arvioidaan kannustavan rakennusteollisuutta kehittämään uusia uudis- ja korjausrakentamiseen soveltuvia painovoimaisen ilmanvaihdon teknologioita ja ratkaisuja.

Käytäntö ja laintulkinta rakennusoikeuden ylityksen sallimisesta väestönsuojien osalta on vaihdellut kunnittain. Esimerkiksi pääkaupunkiseudun rakennusvalvonnoilla on ollut yhdenmukainen käytäntö, jonka mukaan rakennusoikeuden ylitys maanpäällisiin tiloihin sijoittuvan väestönsuojan edellyttämän kerrosalan määrällä on yleensä sallittu. Esitys selkeyttäisi ja yhdenmukaistaisi käytäntöä väestönsuojan rakennusoikeuden käsittelyn osalta kunnissa. Rakennusoikeuden ylityksen salliminen väestönsuojan vaatiman alan osalta kohtelisi rakennusoikeuden laskennaltaan samanarvoisesti kaikkia väestönsuojia riippumatta siitä, onko se sijoitettu kerrokseen vai kellariin ja riippumatta kuntakohtaisista käytännöistä. Salliessaan rakennusoikeuden ylityksen väestönsuojan osalta väestönsuojan rakentaminen muuhun kuin kellaritilaan ei enää jatkossa vähentäisi rakennuksen rakennusoikeutta. Tällöin rakennusoikeudesta nykyistä suurempi osa olisi mahdollista käyttää huonealaan. Ehdotus näin ollen lisäisi rakennusten huoneistoalaa sellaisissa asuinrakennushankkeissa, joissa väestönsuoja sijoitetaan rakennuksen maanpäällisiin tiloihin niiden kuntien alueella, jotka eivät ole tähän asti sallineet rakennusoikeuden ylitystä väestönsuojan kerrosalan määrällä.

Rakennuksiin rakennettiin Tilastokeskuksen rakennus- ja asuntotuotantotilaston mukaan vuonna 2015 413 väestönsuojaa, joista asuinrakennuksiin sijoittui 68 prosenttia eli 282 väestönsuojaa. Väestönsuojista 22 prosenttia rakennettiin toimisto-, liike-, teollisuus- ja varasto-, kokoontumis- ja hoitoalan rakennuksiin. Suuri osa rakennuksiin sijoittuvista väestönsuojista rakennetaan asuinrakennuksiin. Asuinkerrostaloihin rakennettiin Tilastokeskuksen rakennus- ja asuntotuotantotilaston mukaan vuonna 2015 noin 260 väestönsuojaa. Väestönsuoja sijoittuu maanpäälliseen kerrokseen noin puolessa tapauksista, jolloin vuonna 2015 rakennettiin arviolta noin 130 rakennuksen maanpäällisiin kerroksiin sijoittuvaa väestönsuojaa. Väestönsuojan keskipinta-alan ollessa noin 70 neliömetriä (lähde: Sisäasiainministeriön työryhmämuistio 31.3.2013 SM059:00/2012) vapautuisi kerrosalan ylityksen sallimisen johdosta rakennuskohtaisesti keskimäärin noin 60 neliömetriä lisää huoneistoalaa, minkä arvo esimerkiksi pääkaupunkiseudun ulkopuolisessa kasvukeskuksessa 4 500 euron neliömetrikohtaisella asunnon myyntihinnalla ja 2 500 euron keskimääräisellä neliömetrikohtaisella rakentamiskustannuksella tarkoittaisi esimerkiksi laskennallista 120 000 euron suuruista ylimääräistä rakennuskohtaista myyntituloa rakennuttajalle. Tällöin maanpäälliseen kerrokseen tehtävän väestönsuojan lukeminen kerrosalan ulkopuolelle kompensoisi väestönsuojan rakentamiskustannuksia markkinaehtoisesti tuotetussa asuinrakennuksessa. Väestönsuojan rakentamiskustannukset ovat keskimäärin 2 000 euroa neliömetriltä vuoden 2013 hintatasossa, josta noin puolet on väestönsuojaominaisuuksista johtuvia lisäkustannuksia (normaalit rakentamiskustannukset ylittäviä kustannuksia) (lähde: Sisäasiainministeriön työryhmämuistio 31.3.2013 SM059:00/2012). Väestönsuojalla on aina normaaliolojen käyttötarkoitus ja asuinrakennuksissa väestönsuojaan sijoitetaan usein esimerkiksi asukkaiden varastotilat. Lisäkustannukset 70 neliömetrin suuruisen väestönsuojan rakentamisesta olisivat tällöin noin 70 000 euroa.

Kun talotekniikan kuilujen, hormien tai yleisiin tiloihin avautuvien teknisten tilojen edellyttämä ala ja väestönsuojien edellyttämä ala ei kuluta rakennusoikeutta, voidaan rakennusoikeuden mukaisesta alasta käyttää nykyistä suurempi osuus huonealaan. Ehdotus näin ollen lisää uusien rakennusten huonealaa ja tätä kautta parantaa rakennushankkeiden kannattavuutta. Väestönsuojien osalta ehdotuksen mukainen rakennusoikeuden laskenta on ollut käytäntö jo useissa kunnissa, miltä osin ehdotus selventää ja yhdenmukaistaa nykytilaa asuinrakentamisen osalta.

Matkaviestinverkkojen sisätilakuuluvuus

Ehdotuksella säädetään asetuksenantovaltuus, jolla voidaan antaa asetus teknisistä ratkaisuista, joilla voidaan luoda edellytykset matkaviestinten sisätilakuuluvuudelle. Sisätilakuuluvuuden parantamiseen tähtäävät toimenpiteet ja näiden vaikutukset täsmentyvät asetusmuutosta annettaessa.

3.1.3Vaikutukset julkiseen talouteen

Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen.

3.1.4Vaikutukset kansantalouteen

Rakennushankkeiden kannattavuuden parantuminen rakennusoikeuden lisääntymisen myötä saattaa jossain määrin edistää rakennushankkeiden käynnistymistä etenkin korkeiden rakentamiskustannusten alueilla. Ehdotuksella ei kuitenkaan arvioida olevan merkittävää vaikutusta rakentamisen määrään eikä rakennusalan tuotantoon tai työllisyyteen.

3.4.1Vaikutukset terveyteen

Nykyistä väljempien teknisten järjestelmien edellyttämien kuilujen rakentaminen parantaa kylmävesiputkien lämmöneristävyyttä, mikä vähentää legionellabakteerin riskiä, sillä riittävä kylmävesiputkien lämmöneristys vähentää bakteerin kasvumahdollisuuksia. Esitys näin ollen vähentää asumisterveyteen kohdistuvia riskejä. Vuonna 2016 vesijärjestelmistä peräisin olevia legionellabakteeriperäisiä infektioita oli Suomessa arviolta noin 16 kappaletta (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, legionellabakteerin esiintyvyys 2016).

3.4.2Vaikutukset käyttäjille

Ehdotus kannustaa rakentamaan taloteknisten järjestelmien kuilut nykyistä paremmin ääntä eristäviksi, millä on positiivinen vaikutus asukkaiden asumisviihtyvyyteen. Väljät kuilut, hormit tai yleisiin tiloihin avautuvat tekniset tilat mahdollistaisivat nykyistä paremmin riittävän ja toimivan ilmanvaihdon toteuttamisen, mikä myös lisäisi asumisviihtyvyyttä. Asumisviihtyvyys lisääntyisi myös nykyistä paksumpien ja ääntä paremmin eristävien huoneistoa rajaavien väliseinien rakentamisen myötä.

Myöhemmin annettavalla asetuksella parannetaan matkaviestinten sisätilakuuluvuutta, mikä lisää asukkaiden asumismukavuutta sekä turvallisuutta hätätilanteissa, jolloin on tarpeen saada puhelimitse yhteys hätäkeskukseen.

Esityksellä ei ole sukupuolivaikutuksia.

3.4.3Tietoyhteiskuntavaikutukset

Esityksellä ei ole vaikutuksia kansalaisten tai yritysten tietosuojaan tai tietoturvaan. Myöhemmin annettavalla asetuksella voidaan parantaa matkaviestinten sisätilakuuluvuutta.