HE 77/2017

1.1Lainsäädäntö ja käytäntö

1.2Kansainvälinen kehitys

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan soveltuvuutta virkamiesoikeudellisiin asioihin on arvioitu useassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa. Keskeinen kysymys on tällöin ollut se, onko virkamiestä koskeva asia sellainen, jossa päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja jossa pääsy tuomioistuimeen tulisi näin ollen turvata.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan soveltumista on arvioitu ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisussa Vilho Eskelinen ja muut vs. Suomi (19.4.2007). Ratkaisussa ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että valtiolla voi olla hyväksyttävä intressi määrätä pääsystä tuomioistuimeen tiettyjen henkilökategorioiden osalta. Tällöin kuitenkin on sopimusvaltioiden eikä ihmisoikeustuomioistuimen asiana osoittaa nimenomaisesti ne alueet, joihin liittyy sellaisia valtion suvereniteettiin kuuluvia päätäntävaltuuksia, että yksilön etujen on väistyttävä. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan 6 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisen edellytyksenä on, että kansallisessa laissa on nimenomainen määräys tuomioistuimeen pääsyn epäämisestä asianomaisen toimen tai henkilökategorian osalta. Lisäksi epäämiselle tulee olla valtion edun mukaiset objektiiviset perusteet. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan ei ole perusteltua olla soveltamatta 6 artiklan 1 kohtaa virkamiehen ja valtion välisen erityisen suhteen vuoksi tavanomaisissa työriidoissa, kuten sellaisissa, jotka koskevat palkkoja ja muita etuisuuksia.

1.3Nykytilan arviointi

2.1Tavoitteet

Perustuslakivaliokunta on virkamieslain muuttamista koskevissa aikaisemmissa lausunnoissaan esittänyt, että muutoksenhakuoikeuden ulottamista koskemaan valtion virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä harkittaisiin (PeVL 18/2011 vp, PeVL 51/2010 vp). Perustuslakivaliokunta on toistanut aikaisemman kantansa eduskunnan virkamiehistä annettua lakia koskevassa mietinnössä (PeVM 6/2015 vp). Eduskunta on liittänyt kirjelmäänsä (EK 22/2015 vp—PNE 1/2015 vp) perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta lausuman, jossa edellytetään, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan. Eduskunnan kirjelmän mukaan samassa yhteydessä tulee valmistella ehdotukset myös eduskunnan virkamiehistä annetun lain ja muiden tarvittavien lakien muuttamiseksi siten, että perustuslain 21 §:n 1 momentissa jokaiselle taattu oikeus toteutuu kaikkia julkishallinnon virkoja ja virkasuhteita koskevissa nimityspäätöksissä.

Esityksen tavoitteena on eduskunnan toimeksiannon mukaisesti ulottaa muutoksenhakuoikeus koskemaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä. Esityksen valmistelussa on samalla käsitelty eräitä valitusoikeuden ulottuvuuteen liittyviä kysymyksiä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 25/2016 vp—K10/2016) todetaan, että sen saaman selvityksen mukaan perustavanlaatuinen kysymys on se, voiko valitusoikeus olla ehdoton ja koskea kaikkia virkasuhteita. Lausunnossa todetaan, että perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan valmistelun aikana joudutaan selvittämään, millaisia erilaisia nimityspäätöksiä on ja mitä vaikutuksia valitusoikeudella erilaisissa tapauksissa olisi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on sen saamaan selvitykseen viitaten mainittu nimitysratkaisuihin liittyviä erityispiirteitä, jotka saattavat antaa aiheen erillisjärjestelyille. Tällaisia ovat tasavallan presidentin tekemät virkamiesten nimitykset esimerkiksi puolustushallinnossa sekä valtioneuvoston yleisistunnon tekemät nimitykset, joita edeltää oikeuskanslerin laillisuusvalvonta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lainvalmistelussa on myös harkittava sitä, tulisiko muutoksenhakuoikeuden koskea myös virkoja, jotka voidaan täyttää ilman julkista hakua, kuten ministerin toimikaudeksi nimitetyt valtiosihteerit ja erityisavustajat ja yleisesti alle vuoden kestävät määräaikaiset virkasuhteet. Lausunnon mukaan teemaan liittyy myös erityiskysymyksiä, kuten se, mitä käytännön seurauksia ja vaikutuksia on sellaisella tuomioistuimen ratkaisulla, jolla kumotaan nimityspäätös, kuka hoitaa avointa virkaa valitusprosessin ajan ja miten viraston toiminta turvataan siten, ettei tehtävien hoidolle aiheudu vaikeuksia, ja mitä seurauksia virastossa on nimityksen kumoamisesta. Perustuslakivaliokunnan mukaan olisi selvitettävä myös se, mitä valittaja voi saavuttaa valituksensa hyväksymisellä, toisin sanoen olisiko seurauksena uusi nimitysprosessi hakumenettelyineen vai voiko kysymykseen tulla esimerkiksi rahallisen hyvityksen maksaminen. Perustuslakivaliokunta korosti, että asiaa koskevassa lainvalmistelussa tulisi ottaa huomioon perustuslain 21 §:stä johtuvat vaatimukset ja lisäksi hyvän lainvalmistelutavan mukaisesti selvittää laaja-alaisesti muutoksenhakuoikeuden vaikutukset. Valiokunta piti tärkeänä, että lainvalmistelu toteutettaisiin huolellisesti, koska hankkeella on merkittävä vaikutus valtion hallinnon toimintaan. Valiokunta katsoi lopuksi, että muutos nykytilaan tulisi toteuttaa tavalla, jossa eri nimitystilanteisiin liittyvät erityispiirteet huomioidaan.

Esitys perustuu eduskunnan edellä mainittuun kirjelmään. Esityksessä ehdotetaan, että virkamieslain 57 §:ssä säädetty yleinen kielto valittaa virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisestä kumotaan. Tämän sijasta ehdotetaan valtion virkamieslaissa uutena asiana säädettäväksi yleisestä valitusoikeudesta, jota rajoitetaan erikseen säädettävissä tapauksissa. Viranhakija, jota ei ole nimitetty virkaan tai virkasuhteeseen, voisi hakea muutosta nimityspäätökseen.

2.2Toteuttamisvaihtoehdot

Virkamieslain mukaista muutoksenhakua nimitysasioissa on käsitelty tällä vuosikymmenellä kahdesti eduskunnan perustuslakivaliokunnassa ja kerran hallintovaliokunnassa ( HE 181/2010 vp ja HE 61/2011 vp ). Aikaisempien käsittelyiden yhteydessä on ratkaistavana ollut kysymys siitä, säädetäänkö nimityspäätöksiin kohdistuva valituskielto vai ei. Esityksiä edelsi valtiovarainministeriön asettaman työryhmän työ. Työryhmä esitti vuonna 2009 julkaistussa muistiossaan (valtiovarainministeriön julkaisu 38/2009) nimityspäätösten muutoksenhaun avaamisen puolesta ja sitä vastaan puhuvia seikkoja. Nämä seikat on esitetty tiivistetysti myös edellä mainittujen hallituksen esitysten perusteluissa ja esitetään myös seuraavassa, koska niillä on merkitystä arvioitaessa tämän esityksen ehdotuksia.

Valitusoikeuden avaamista puoltavia seikkoja

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisen on voitava hakea muutosta oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskevaan päätökseen, minkä ohella oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset on turvattava. Tähän voitaisiin katsoa kuuluvan myös nimityksiä koskevan muutoksenhakuoikeuden sallimisen. Perinteisesti virkanimityksen ei kuitenkaan katsota olevan oikeus sillä tavalla, että henkilöllä olisi subjektiivinen oikeus tulla nimitetyksi hakemaansa virkaan. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen valossa oikeusturvan saatavuus voi kuitenkin edellyttää valitusoikeutta myös harkinnanvaraisemmissa asioissa (esim. PeVL 46/2002 vp, PeVL 40/2002 vp, PeVL 18/2001 vp, PeVL 32/2000 vp, PeVL 39/2013 vp, PeVL 32/2012 vp, PeVL 16/2000 vp, s. 4).

Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä ei ole ollut tapauksia, joissa olisi katsottu, että valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimittämispäätökseen voisi hakea muutosta. Sen sijaan korkein hallinto-oikeus on yhdessä päätöksessään (KHO 39:2011) jättänyt nimitystä koskevan valituksen tutkimatta. Kyseisessä tapauksessa nimittämättä jäänyt viranhakija katsoi, että valituskielto on ristiriidassa perustuslain kanssa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastainen. Korkein hallinto-oikeus päätyi kuitenkin siihen, ettei valituskielto ollut ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa eikä liioin ihmisoikeussopimuksen pääsyä tuomioistuimeen koskevan säännöksen vastainen.

Lakiin sidotussa hallinnossa on lähtökohtana, että lakiin perustuvasta ratkaisusta on mahdollisuus hakea muutosta. Muutoksenhakumahdollisuus on lakiin sidotun hallintojärjestelmän lähtökohtana varteenotettava seikka muutoksenhakuoikeuden sallimisen puolesta. Yleinen valitusoikeus hallinnollisista päätöksistä kuuluu perusperiaatteisiin samoin kuin siihen liittyvä tuomioistuinkontrolli. Tämän seikan vastapainona on se, että nimityksessä ei ole kysymys subjektiivisesta oikeudesta tulla valituksi virkaan. Nimityspäätösten asema ei tämän vuoksi ole aivan selvä.

Valitusoikeuden avaamista voitaisiin perustella myös sillä, että kunnallisia viranhaltijoita koskevassa lainsäädännössä on muutoksenhakuoikeus ja on perusteltua, että valtion ja kunnan säännökset olisivat yhdenmukaiset asianosaisen muutoksenhaun osalta. Sekä valtion- että kunnallishallinnossa käytetään julkista valtaa. Valtion virkamiehet ja kunnalliset viranhaltijat ovat virkavastuussa toimistaan.

Nimitysmuistiolla on tärkeä merkitys nimityspäätöksen perustelujen esittämisessä ja nimittämismenettelyn kuvaajana. Voidaan arvioida, että nimitysmuistioiden laadintaan kiinnitettäisiin enemmän huomiota ja niiden laatua pyrittäisiin entisestään parantamaan, jos nimityspäätöksistä voitaisiin valittaa.

Valitusoikeuden avaamista vastaan puhuvia seikkoja

Perinteisesti virkanimityksen ei katsota olevan oikeus sillä tavalla, että henkilöllä olisi subjektiivinen oikeus tulla nimitetyksi hakemaansa virkaan. Tämän vuoksi perustuslain asianomaisesta säännöksestä ei voida suoraan johtaa vaatimusta, että nimityspäätökseen olisi voitava hakea muutosta. Myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan perusteella virkaan nimittäminen ei ole henkilön oikeuksia tai velvollisuuksia koskeva päätös, joten mainitun sopimuskohdan ei voida katsoa edellyttävän muutoksenhakuoikeuden säätämistä.

Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon toimivaltaan kuuluvia nimityksiä edeltää oikeuskanslerin tekemälaillisuusvalvonta, jota muissa nimitysasioissa ei ole. Oikeuskanslerinviraston valvonta kattaa ministeriöiden ja virastojen ylimpien virkamiesten nimitykset, joilla on virkojen aseman takia yhteiskunnallista merkitystä. Etukäteisvalvonnassa tarkastetaan nimityspäätöksiin liittyvät laillisuuskysymykset, eikä näissä nimityksissä ole kokonaisuudessaan vastaavaa tarvetta avata valitusoikeutta kuin muissa valtion nimityksissä. Toisaalta Oikeuskanslerinviraston työryhmämuistiosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä on käytännössä valtioneuvoston yleisistunnon esittelylistalla olevan nimityksen tarkastukseen aikaa yleensä alle kaksi työpäivää. Tämän vuoksi on mahdollista, että kaikki nimityspäätöksiin liittyvät laillisuuskysymykset eivät tule esille ennakollisessa valvonnassa. Oikeuskanslerin ennakollinen laillisuusvalvonta ei lausunnon mukaan voi olla yhtä syvällistä eikä yhtä laajaan selvitykseen perustuvaa kuin asian käsittely valituksen johdosta jälkikäteen tuomioistuimessa.

Oikeuskanslerinviraston edellä mainittuihin nimityksiin kohdistama ennakollinen laillisuusvalvonta on kuitenkin merkittävä ero verrattuna muihin valtionhallinnon nimityksiin.

Valitusoikeus heikentäisi valtion mahdollisuuksia rekrytoida parasta mahdollista henkilöstöä ja olla kilpailukykyinen työnantaja. Valtio joutuu muiden työnantajien tavoin kilpailemaan parhaasta työvoimasta. Erilaisia kampanjoita on toteutettu sekä yleisesti valtionhallinnon nimissä että eri hallinnonaloilla tai virastokohtaisesti henkilöstön houkuttelemiseksi valtion palvelukseen. Valitusoikeus voisi vaikuttaa niin, ettei aikaisemmasta työpaikasta uskalleta hakeutua valtion palvelukseen yhtä helposti kuin nykyisin, koska työpaikan pysyvyys olisi epävarmaa. Tavanomaisen käytännön mukaan virkaan nimitetty luopuu edellisestä työpaikastaan alkaessaan hoitaa toista virkaa. Kun nimityspäätöksestä voi valittaa, virkaan nimitetyn asema ei ole varma, jolloin nykyisen työpaikan jättäminen voi olla vaikeaa. Valtion virkamiehen virkasuhde päättyy suoraan lain nojalla, jos virkamies nimitetään toiseen vakituiseen valtion virkaan.

Virkanimityksiin liittyviä muita oikeussuojakeinoja on olemassa niin, ettei valitusoikeuden voida arvioida lisäävän oikeusturvaa merkittävästi. Ylimpien laillisuusvalvojien eli valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen harjoittama laillisuusvalvonta on viranomaisen menettelyyn kohdistuva valvonnan muoto. Lisäksi tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain mukaiset menettelyt ovat käytettävissä, jos hakija haluaa vedota näiden lakien vastaiseen menettelyyn virkanimityksessä. Kummankin lain perusteella voidaan tuomita hyvitys. Myös ylimääräiset muutoksenhakukeinot ovat käytettävissä kuten hallinto-oikeudellisessa päätöksenteossa yleensä. Nämä muut oikeussuojakeinot luovat riittävän oikeussuojan hakijoille.

Valtion viranomaistoimintojen hoitamisen kannalta on tärkeää, että nimitykset voidaan hoitaa nopeasti ja mahdollistaa siten tuloksellinen toiminta heti nimityksen jälkeen. Valitusoikeus aiheuttaisi epävarmuustilanteen viranhoidolle. Vaikka tämä perustelu on omaksuttu jo vuoden 1986 valtion virkamieslaissa, se on edelleen merkityksellinen. Jos muutoksenhaku sallitaan, on myös ratkaistava, miten toiminta hoidetaan tehokkaasti ja tuloksellisesti muutoksenhaun ollessa vireillä.

Voidaan arvioida, että valtion virastot muuttaisivat palvelussuhteitaan yhä enemmän työ- suhteiksi välttääkseen nimityksiin liittyvän valitusoikeuden. Valtion virkamieslain perustelujen mukaan virkasuhde on valtion pääpalvelussuhde, ja vuonna 2016 valtion henkilöstöstä noin 90 % työskenteli virkasuhteessa. Kuntasektorilla vuonna 2016 henkilöstöstä noin 26 % työskenteli virkasuhteessa.

Arviointia

Sekä kysymystä muutoksenhaun ulottamisesta yleensä nimityspäätöksiin että sen ulottamisesta niihin rajoitettuna voidaan arvioida edellä esitettyjen puolesta ja vastaan puhuvien seikkojen avulla.

Oikeutta tulla nimitetyksi virkaan ei kuitenkaan ole yleisesti pidetty sellaisena subjektiivisena oikeutena, jonka perusteella nimityspäätökseen olisi ehdottomasti liitettävä valitusoikeus. Tämä puoltaisi sitä, että valitusoikeutta voidaan rajoittaa, kun siihen katsotaan olevan tarvetta.

Perustuslakivaliokunta on kahdessa lausunnossaan hallintovaliokunnalle katsonut, että perustuslaki tai kansainväliset sopimukset eivät edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä (PeVL 51/2010 vp ja PeVL 18/2011 vp). Valiokunta esitti kuitenkin hallintovaliokunnan harkittavaksi, että valitusoikeus säädettäisiin. Tämän perusteella arvioituna nyt ehdotettu merkittävä muutos olisi se, että valitusoikeus ulotetaan nimityspäätöksiin. Perustuslakivaliokunta totesi hallituksen vuoden 2015 vuosikertomusta koskevassa lausunnossaan (PeVL 25/2016 vp—K10/2016 vp), että sen saaman selvityksen mukaan muun muassa tasavallan presidentin sekä valtioneuvoston yleisistunnon tekemiin nimityksiin sekä, esimerkiksi puolustus- ja ulkoasiainhallinnon alojen lukuisiin nimitysratkaisuihin liittyi sellaisia erityispiirteitä, jotka saattavat antaa aiheen erillisjärjestelyihin. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan myös, että valmistelussa olisi myös harkittava sitä, tulisiko muutoksenhakuoikeuden koskea myös virkoja, jotka voidaan täyttää ilman julkista hakua tai nimityksiä jotka tehdään alle vuodeksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan oli huomioitava myös muita erityiskysymyksiä, kuten se, mitä käytännön seurauksia ja vaikutuksia on sellaisella tuomioistuimen ratkaisulla, jolla kumotaan nimityspäätös, miten viraston toiminta turvataan siten, ettei tehtävien hoidolle aiheudu vaikeuksia, ja mitä seurauksia on nimityksen kumoamisesta. Tällä perusteella valitusoikeuden rajauksien tekeminen on jo lähtökohtaisesti harkinnanvaraista.

Kun arvioidaan, miten eduskunnan joulukuussa 2015 hallitukselle lähettämässä lausumassa edellytetty valituskiellon kumoamista koskeva muutos olisi toteutettava, on tarpeen arvioida mahdollisimman laajasti valituskiellon kumoamisesta johtuvia vaikutuksia. Vaikutukset ulottuvat ainakin viranhakumenettelyssä nimittämättä jääneeseen hakijaan, jonka oikeusturva on tuotu eduskunnan lausumassa lainsäädännön muuttamista puoltavana asiana. Vaikutukset ulottuvat kuitenkin olennaisesti myös nimitetyksi tulleeseen hakijaan ja asianomaiseen virastoon, jonka tehtävien hoitaminen valitusmenettelyn aikana on järjestettävä. Kokonaisarvioinnissa on otettava huomioon myös se, millaisia tilanteita valtion nimityksissä voi esiintyä ja mitkä ovat todennäköisimmät ongelmat viranomaisten menettelyssä.

Valitusoikeuden käsite sisältää sekä päätöksenteon muotovaatimukset että päätöksen asialliset perustelut. Muotovirhe voisi johtua esimerkiksi esittelijän tai päätöksentekijän esteellisyydestä, säädettyjen kelpoisuusvaatimusten noudattamatta jättämisestä tai jonkun kelpoisuusvaatimukset täyttävän hakijan jättämisestä mainitsematta ja huomioon ottamatta valintaprosessissa. Asiallinen virhe voisi syntyä esimerkiksi hakijoiden ansioituneisuuden epätasapuolisessa vertailussa. Valtionhallinnon nimityspäätösten valmistelu on ammattimaista ja päätöksentekoprosessi on selkeä. Nimittämistoimivalta perustuu ylimpien virkamiesten osalta lakiin tai valtioneuvoston asetukseen ja muiden virkamiesten osalta pääsääntöisesti viraston työjärjestykseen. Päätöksentekoon osallistuvilla virkamiehillä on virkavastuu toiminnastaan. Myös nimityksen perusteisiin liittyvien asiavirheiden määrän voidaan arvioida olevan vähäinen edellä mainituista syistä. Valtionhallinnon organisaatiorakenteet ja päätöksentekomekanismit huomioon ottaen voidaan arvioida, että esteellisyys- ja muotovirheiden todennäköisyys on kunnallishallintoon verrattuna pienempi.

Valtionhallinnossa viran haku- ja nimittämismenettely ovat julkisia ja nimityksen valmisteluvaiheessa laaditaan perusteltu nimitysmuistio. Muistio on julkinen asiakirja ja siten jokaisen asiasta kiinnostuneen saatavilla. Nimitysmuistioiden laadintaa on ohjeistettu ja tarvetta niiden laadukkuuden varmistamiseen on painotettu henkilöstökoulutuksen lisäksi muun muassa valtiovarainministeriön antamassa ohjeessa virastoille (Ohje virantäytössä noudatettavista periaatteista, VM/2118/00.00.00/2016, aiemmin asiaa ohjeistettu valtionvarainministeriön suosituksella 15.2.2000, 14/2000 sekä ohjeella 26.1.2009, VM1/01/2009). Jos nimittävänä viranomaisena on tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto, asiasta laaditaan valtioneuvoston esittelijän oppaan ohjeistuksen mukainen esittelymuistio. Oikeuskanslerinvirasto valvoo ennen asian esittelyä nimitysmenettelyn lainmukaisuutta ja edellyttää havaitsemiensa puutteiden oikaisemista. Menettely poikkeaa tässä kunnallishallinnon nimittämismenettelystä, jossa vastaavanlaista tarkastusta ei ole. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tekemien nimitysten lainmukaisuuden etukäteisvalvonta vaikuttaa siihen, että valitusoikeuden säätämiselle ei ole samanlaisia perusteita eikä tarvetta kuin muissa valtionhallinnon nimityksissä. Jos valitusmahdollisuus avataan, tuomioistuin tutkisi nimityksen oikeudelliset edellytykset mutta ei sitä, kuka virkaan tai virkasuhteeseen pitäisi nimittää, jos nimitys on lain vastainen. Jos nimitys olisi oikeudellisesti perusteltu, tuomioistuin ei voisi kumota nimityspäätöstä.

Kattavan ja rajoitetun valitusoikeuden vertailussa on lisäksi otettava huomioon jokaiseen nimityspäätökseen sisältyvä harkintavalta. Tämä nostaa esiin kysymyksen siitä, kuinka merkityksellinen valitusoikeus tosiasiassa olisi, jos sellaisesta säädettäisiin tai jos sellainen säädettäisiin laajimmassa mahdollisessa muodossa. Nimitysharkinnassa on käytännössä yleensä muutama hakija, jotka ansioiltaan nousevat muiden hakijoiden yläpuolelle ja joiden taitoa, kykyä ja koeteltua kansalaiskuntoa suhteessa haettavana olevan tehtävän hoitamiseen arvioidaan muita hakijoita perusteellisemmin. Useampi kuin yksi hakija voi täyttää työnantajan asettamat edellytykset niin hyvin, että kuka tahansa heistä voitaisiin nimittää virkaan. Valitusoikeus voi vaikuttaa oikeusturvan kannalta merkittävästi erityisesti silloin, kun kysymys on puhtaasti muodollisesta virheestä. Näitä ei arvion mukaan valtionhallinnossa juurikaan esiinny.

Valitusoikeuden avaamista laajana, ilman rajoituksia, puoltaisi perustuslain tai ihmisoikeussopimuksen jälkeen seuraavaksi vahvimmin lakiin sidotun hallinnon periaate. Tähän periaatteeseen kuuluu valitusoikeus hallinnollisista päätöksistä ja siihen liittyvä tuomioistuinkontrolli. Viranhakija, jota ei ole nimitetty virkaan, voisi silloin hakea muutosta nimityspäätökseen. Kysymystä on silloin arvioitava sekä virkaan nimitetyn ja nimittämättä jätetyn hakijan oikeusturvan että viraston toiminnan kannalta. Virkaan nimitetyn kannalta nimityspäätöksen kumoaminen voisi merkitä sitä, että palvelussuhde päättyisi eikä aikaisempi palvelussuhde enää olisi voimassa. Virkaan nimittämättä jätetyn kannalta valitusoikeus antaisi mahdollisuuden saattaa nimityksen oikeellisuus tuomioistuimen tutkittavaksi.

Päätöksen kumoaminen tarkoittaa, että lopputuloksena voi olla jonkun muun hakijan kuin valittajan nimittäminen virkaan. Näin pääsääntöisesti onkin kunnallishallinnossa, jolloin seurauksena on, että valitusoikeus ei yleensä tuo valittajalle hänen odottamaansa oikeusturvaa. Viranomaisen toiminnan kannalta tarkasteltuna valitusoikeuden aiheuttamat edellä mainitut epäkohdat aiheuttaisivat epävarmuuden, joka vaarantaisi viraston tehokkaan ja tuloksellisen toiminnan.

Myös palvelussuhdelajia koskeva kysymys nousee esiin virkanimityksiä koskevaa valitusoikeutta tai sen laajuutta harkittaessa. Työsuhteeseen ottaminen voidaan tehdä ilman virkanimityksiin liittyviä muotoja, joihin kuuluvat esimerkiksi julkinen hakumenettely ja perustuslain nimitysperusteiden soveltaminen nimitysharkinnassa. Valtiolla ei ole syytä luopua virkasuhteesta pääasiallisena palvelussuhteena. Julkisen vallan käyttöä ei voida järjestää työsopimussuhteessa tehtäväksi, mutta uhkana olisi, että muita kuin julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä muutettaisiin valitusoikeuden seurauksena yhä enemmän työsuhteisiksi.

Oikaisuvaatimusmenettely

Yhtenä vaihtoehtona on liittää myös valtion nimitysten valitusmenettelyyn oikaisuvaatimus samalla tavalla kuin haettaessa kuntalain mukaan muutosta nimitykseen.

Hakijan näkökulmasta oikaisuvaatimusmenettelyn etuna voitaisiin pitää alempaa kynnystä saada selvitys nimityksen perusteisiin kuin tekemällä valitus hallintotuomioistuimeen. Tuomioistuinprosessi on lähtökohtaisesti myös maksullinen.

Nimityksen tehneen viranomaisen kannalta voidaan arvioida, että oikaisuvaatimukset eivät työllistäisi viranomaisia merkittävästi, jos nimitysmenettelyssä on noudatettu lainsäädäntöä ja nimitysmuistiot on tehty valtiovarainministeriön ohjeiden mukaan. Tällöin vastaukset oikaisuvaatimuksiin voisivat perustua pitkälti nimitysmuistioihin. Oikaisuvaatimusmenettelyn kautta viranomainen voisi esimerkiksi selvän virheen ollessa kyseessä itse muuttaa nopeasti ja helposti päätöstä. Jos oikaisuvaatimuksen tekemiselle säädettäisiin esimerkiksi 14 päivän määräaika, nimittävä viranomainen saisi myös nopeammin tiedon siitä, onko jollain hakijoista tarkoitus hakea muutosta nimitykseen. Oikaisuvaatimusmenettely voisi vähentää käytännössä myös valitusvaiheeseen hallinto-oikeuksiin etenevien tapausten määrää.

Virkamieslaissa oli sen voimaantulosta 1 päivästä joulukuuta 1994 alkaen säännökset virkamieslautakunnasta, joka käsitteli ensimmäisenä muutoksenhakuasteena virkamiesten tekemiä oikaisuvaatimuksia erikseen säädetyistä asioista. Näihin kuuluivat kirjallinen varoitus, virkamiehen irtisanominen, virantoimituksesta pidättäminen ja virkasuhteen purku. Virkamieslautakunnan päätöksestä sekä virkamiehellä että päätöksen tehneellä viranomaisella oli oikeus valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Virkamieslautakunta lakkautettiin vuonna 2013 (L 1.3.2013/177) ja virkamiestä koskevissa asioissa otettiin käyttöön hallintolainkäyttölain mukainen valitusmenettely. Virkamiestä koskevien asioiden muutoksenhaun käsittelyssä tavoitteena on ollut siirtyä tuomioistuinkäsittelyyn ja sen vuoksi esityksessä ei ehdoteta oikaisuvaatimuksen käyttöön ottamista.

Hyvitys vai päätöksen kumoaminen muutoksenhaun seurauksena

Kun mahdollisuus hakea muutosta nimityspäätöksiin avataan, hallintolainkäyttölain mukaisen muutoksenhaun seurauksena nimityspäätös voisi jäädä voimaan tai se voitaisiin kumota. Vakiintuneen näkemyksen mukaan kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta tulla nimitetyksi virkaan tai virkasuhteeseen. Nimittävällä viranomaisella on myös oikeus päättää siitä, nimitetäänkö virkaan ketään tai jätetäänkö virka täyttämättä. Tämän vuoksi päätöksen kumoamisen vaihtoehtona muutoksenhaun seurauksena olisi mahdollista säätää hyvitysseuraamuksesta.

Nimittävän viranomaisen toiminnan näkökulmasta hyvitysseuraamuksen etuna olisi se, että valituksenalainen nimitys jäisi pysyväksi ilman uutta nimitysmenettelyä. Hyvitykseen liittyvä prosessi ei vaikuttaisi viran tehtävien hoitoon eikä edellyttäisi väliaikaisjärjestelyjä.

Hakijan näkökulmasta ja yleisesti arvioiden kielteisenä näkökohtana hyvitysvaihtoehdon osalta olisi se, että lainvastaisesti tehtyyn päätökseen ei voisi saada valittamalla muutosta vaan ainoastaan rahallisen hyvityksen. Lain vastainen päätös jäisi voimaan.

Virkamiestä koskevissa päätöksissä on kysymys hallintolain mukaisista päätöksistä, joihin voi hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hyvitysseuraamuksesta ei säädetä virkamieslaissa, eikä hallintolainkäyttölaissa. Hyvityksellä ei voida myöskään nähdä saavutettavan vastaavaa yleistä hyötyä tai hyötyä viranhakijan näkökulmasta kuin päätöksen kumoamisella valituksen seuraamuksena.

2.3Keskeiset ehdotukset

3.1Taloudelliset vaikutukset

Valituskiellon poistaminen virkaan ja virkasuhteeseen nimittämisen osalta voi aiheuttaa taloudellisia vaikutuksia valtion virastoille sekä hallintotuomioistuimille. Nimityksiin liittyvien valitusprosessien hoitaminen edellyttää virastoilta asiaan liittyvän juridisen osaamisen hankkimista joko rekrytointien tai ostopalvelujen muodossa. Tarkkaa arviota vuositasolla tehtävien valitusten määrästä tai niiden aiheuttamista välittömistä tai välillistä kustannuksista ei ole mahdollista tehdä. Nimitykseen tyytymätön hakija voisi esityksen mukaan valittaa vähintään yhteen valitusasteeseen. Valitusprosessit lisäisivät hallinto-oikeuksissa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävien asioiden määrää. Osa hallinto-oikeuden päätöksistä etenisi korkeimpaan hallinto-oikeuteen jatkovalituksina.

Mahdollisten vuositasolla tehtävien valitusten määrää voidaan pyrkiä arvioimaan vertaamalla valtion ja kuntien virkamiesten määrää ja kunnallisen viranhaltijan nimityksiä koskevista valituksista saatuja tietoja. Valtion ja kuntien hakumenettelyt eroavat toisistaan. Virkamieslaissa säädetään, että hakuilmoitus tulee julkaista valtakunnallisesti. Viranhaltijalaissa hakuilmoittelun laajuudesta ei ole säännöksiä. Kuntien toiminta on myös aina alueellisesti rajattua kun taas valtion viranomaisen tai viraston toiminta on usein valtakunnan laajuista. Tämä vaikuttaa arvion mukaan myös hakuilmoittelun alueelliseen laajuuteen ja hakijoiden määrään.

Valtion virkamiehiä oli vuonna 2015—2016 noin 66 000. Valitusmahdollisuus avautuisi muutoksen jälkeen nimityksiin virkoihin ja virkasuhteisiin, joissa työskentelee tällä hetkellä noin 40 000 virkamiestä. Hakemuksia valtion julkisessa hakumenettelyssä on vuosina 2010—2015 ollut vuositasolla noin 120 000—150 000. Valtionhallinnossa julkisen hakumenettelyn perusteella tehtyjen nimitysten määrä on vuosina 2010—2015 ollut vuosittain noin 4 000—5 500. Tämän lisäksi lyhyitä, alle vuoden pituisia, määräaikaisia nimityksiä tehdään ilman julkista hakumenettelyä. Arviota valitusten tulevasta määrästä vaikeuttaa se, että vastaavaa tietoa kunnallishallinnon hakijoiden määrästä ja nimityksistä ei ole saatavilla.

Lain vaikutukset vaihtelevat eri ministeriöissä ja virastoissa. Esimerkiksi ulkoasiainministeriössä lain vaikutus ulottuisi noin 400 virkaan tai virkasuhteeseen sekä ministeriössä Helsingissä että ulkomaanedustustoissa.

Päätoimisia kunnallisia viranhaltijoita oli vuonna 2015 noin 112 000. Hallinto-oikeuteen valitettiin kunnallista viranhaltijaa koskevista nimityksistä 102 tapauksessa vuonna 2014 ja 94 tapauksessa vuonna 2015. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen eteni 21 nimitystä vuonna 2014 ja 31 nimitystä vuonna 2015. Jos valtionhallinnon nimityksistä valitettaisiin virkamiesten määrään suhteutettuna siten kuin kunnallisia viranhaltijoita koskevista nimityksistä vuosina 2014—2015, arvio valitusten määrästä hallinto-oikeuskäsittelyssä olisi vuositasolla noin 34—36 valitusta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa noin 8—11 valitusta.

Hallituksen esityksessä tuomioistuinmaksulaiksi ( HE 29/2015 vp ) on todettu, että yhden asian käsittelyn kustannukset olivat hallinto-oikeudessa keskimäärin 1 706 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 565 euroa. Ainoa tapa arvioida esityksen taloudellisia vaikutuksia hallintotuomioistuinten toimintaan on se, että käytetään valitusten lukumäärän arvioinnissa kunnallishallinnon vastaavien valitusten määriä. Jos valtionhallinnon nimityksistä valitettaisiin virkamiesten määrään suhteutettuna siten kuin kunnallisia viranhaltijoita koskevista nimityksistä vuosina 2014—2015, arvio kustannusten määrästä hallinto-oikeuskäsittelystä olisi vuositasolla noin 57 000—62 000 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa noin 19 000—28 000 euroa.

Arviota valitusten määrästä ja aiheutuvista kustannuksista on kuitenkin pidettävä epävarmana, koska kysymyksessä on uudenlainen asiaryhmä, josta saisi valittaa hallintotuomioistuimeen, eikä vertailua aikaisempaan ole tehtävissä. Määrärahoihin otetaan kantaa talousarvioesityksen yhteydessä. Kustannusten määrää ja kehitystä on tarpeen myös seurata, jotta hallintotuomioistuinten lisääntyvä työmäärä voidaan arvioida todellisen tilanteen pohjalta ja ottaa huomioon tuomioistuinten toimintamenomäärärahoissa.

Esitetyt muutokset voivat aiheuttaa tarpeen myös valtiohallinnon yhteisen sähköisen rekrytointijärjestelmän valtiolle.fi -toiminnon muutoksiin. Tarvittavia järjestelmämuutoksia on ryhdytty valmistelemaan. Tällä voi olla jopa huomattava taloudellinen vaikutus. Pikaisesti toteutettavat järjestelmämuutokset aiheuttavat isompia taloudellisia vaikutuksia kuin järjestelmien tavanomaisen kehittämisen ja päivitysten myötä tehtävät muutokset. Pikaisten järjestelmämuutosten kustannuksia ei ole mahdollista etukäteen arvioida. Toisaalta valtionhallinnon muiden sähköisten palveluiden kehitys ja käyttöönotto voi alentaa kustannuksia. Näihin kuuluu valmisteltavana oleva sähköinen Suomi.fi -postilaatikko, jota kansalaiset voisivat käyttää ensisijaisena yhteysosoitteena viranomaisasioinnissa.

Tarvittavat järjestelmämuutokset on otettava huomioon lain voimaantuloajankohtaa määriteltäessä.

3.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Valitusmahdollisuus kohdistuisi muutoksen jälkeen nimityksiin virkoihin ja virkasuhteisiin, joissa työskentelee tällä hetkellä noin 40 000 virkamiestä. Valitusoikeuden avaaminen nimityksistä aiheuttaa merkittävän muutoksen valtionhallinnon nimitysmenettelyssä ja virastojen toiminnassa tilanteissa, joissa nimityspäätös ei ole saanut lainvoimaa.

Nimittävän viranomaisen olisi järjestettävä väliaikaisesti tehtävät myös sinä aikana, jolloin nimityspäätös ei ole saanut lainvoimaa, eikä nimitettävä henkilö ole vielä ryhtynyt hoitamaan virkaa valitusprosessin ollessa kesken. Vuosina 2014—2015 kunnallisen viranhaltijan nimittämistä koskeva muutoksenhakuprosessi kesti hallinto-oikeudessa keskimäärin 12 kuukautta. Vuosina 2014—2015 vastaavien asioiden käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa kesti 18—19 kuukautta. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen edettäessä valitusprosessi kesti kokonaisuudessaan noin 30 kuukautta.

Virkaan valittu voi kuitenkin hoitaa virkaa tilapäisesti, kunnes valitusprosessissa saadaan lainvoimainen päätös. Jos päätös kumotaan, valintaprosessi käynnistyy alusta. Tilanne aiheuttaa epävarmuutta paitsi virkaan valitulle myös nimittävälle viranomaiselle. Tämän voidaan arvioida aiheuttavan merkittävää haittaa virastojen tulokselliselle toiminnalle, toimintojen jatkuvuudelle ja toimintojen järjestämiselle.

Valitusoikeus voisi vaikuttaa valtion virastojen mahdollisuuteen rekrytoida parasta mahdollista henkilöstöä ja olla kilpailukykyinen työnantaja. Valitusmahdollisuus voisi vaikuttaa siten, ettei aikaisemmasta työpaikasta, erityisesti yksityiseltä sektorilta, uskalleta hakeutua valtion palvelukseen yhtä helposti kuin nykyisin. Valitusmahdollisuus aiheuttaisi myös epävarmuuden työpaikan pysyvyydestä. Jos nimityspäätös kumottaisiin valituksen seurauksena, jäisi virkaan nimitetty henkilö, hänestä riippumattomista syistä, ilman virkaa. Tällaisessa prosessissa saattaisi virkaan valitun oikeusturva olla heikko.

3.3Yhteiskunnalliset vaikutukset

Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan valtionhallinnon virkaan tai virkasuhteeseen nimittämiseen tyytymätön hakija on voinut tehdä asiasta kantelun valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle sekä nostaa kanteen naisten ja miesten tasa-arvoa koskevan lakiin, yhdenvertaisuuslakiin tai rikoslain (39/1998) 47 luvun 3 §:n mukaiseen työsyrjintään perustuen. Päätöstä ei ole voinut muutosta hakemalla takautuvasti muuttaa.

Tasa-arvovaltuutetun toimisto antoi vuosina 2011—2015 yhteensä 25 asiassa valtiota koskevan päätöksen. Mukana ovat varsinaisesti selvitetyt asiat sekä yhteydenotot, joihin on annettu ohjeita ja neuvoja yleisellä tasolla. Vuositasolla päätöksiä annettiin neljästä kahdeksaan kappaletta. Asiat jakautuivat syrjintäperusteen mukaisesti tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaista työhönottoa valtiolla koskeviin asioihin ja 2 kohdan mukaista määräaikaisen palvelussuhteen jatkamista koskeviin asioihin. Tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaista työhönottoa valtiolla koskevia asioita oli vuosina 2011—2015 yhteensä 22 kappaletta. Vuositasolla asioita oli kahdesta kahdeksaan kappaletta. Tasa-arvolain 8 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisia määräaikaisen palvelussuhteen jatkamista koskevia asioita oli vuosina 2011—2015 yhteensä kolme. Vuositasolla asioita oli enintään kaksi kappaletta.

Valitusoikeuden laajentaminen virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin mahdollistaa nimityspäätöksen jälkikäteisen muuttamisen valituksen seurauksena ja edistää osaltaan hakijoiden tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta.

4.1Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Oikeus valittaa virkaan ja virkasuhteeseen nimittämisestä

Virkamieslain muutoksenhakua selvitettiin yhdessä valtion pääsopijajärjestöjen kanssa syyskuussa vuonna 2009 työnsä päättäneessä työryhmässä. Työryhmän yhteinen näkemys oli, ettei ole vahvoja perusteita ainakaan valtioneuvoston yleisistunnossa tehtävien nimityspäätösten saattamiselle valitusoikeuden piiriin. Osa työryhmän jäsenistä oli sitä mieltä, että valitusoikeus tulisi ulottaa valtioneuvoston yleisistuntoa alemmalla tasolla tehtyihin virkanimityspäätöksiin ja osa jäsenistä katsoi, että nimityspäätöksiin tulisi kohdistaa valituskielto.

Esityksessä virkamieslain voimassaolevaksi 57 §:ksi ja yleisen valituskiellon kumoamiseksi ( HE 61/2011 vp ), päädyttiin ehdottamaan valituskieltoa virkaan ja virkasuhteeseen nimittämisestä. Jo tätä ennen annettiin eduskunnalle vastaava asiaa koskeva hallituksen esitys ( HE 181/2010 vp ). Esityksen käsittely raukesi keväällä 2011, mutta perustuslakivaliokunta antoi asiasta lausuntonsa (PeVL 51/2010 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi silloin, että perustuslaki tai kansainväliset sopimukset eivät edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Perustuslakivaliokunta esitti kuitenkin lausunnossaan myös harkittavaksi tällaisen valitusoikeuden säätämistä. Antaessaan lausunnon (PeVL 18/2011 vp) voimassaolevaa virkamieslain 57 §:ä koskien ( HE 61/2011 vp ) perustuslakivaliokunta uudisti esityksensä, että hallintovaliokunta harkitsisi muutoksenhakuoikeuden laajentamista virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin. Hallintovaliokunta päätyi tällöin kuitenkin mietinnössään (HaVM 25/2012 vp) puoltamaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeviin päätöksiin esitettyä valituskieltoa.

Valtioneuvoston oikeuskansleri on antanut valtion virkamiehen nimittämiseen liittyvän päätöksen (12.2.2015, OKV/1161/1/2014), joka lähetettiin tiedoksi myös valtiovarainministeriölle. Oikeuskansleri pyytää päätöksen lopussa, että valtiovarainministeriö harkitsisi, olisiko syytä selvittää muutoksenhakuoikeuden käyttöönottoa valtion virkoihin nimittämistä koskevissa päätöksissä.

Perustuslakivaliokunta otti kantaa virkaan ja virkasuhteeseen liittyvään valituskieltoon myös mietinnössään ehdotuksesta laiksi eduskunnan virkamiehistä annetun lain muuttamisesta (PeVM 6/2015 vp—PNE 1/2015 vp). Perustuslakivaliokunta toisti tällöin mietinnössä näkemyksen, jonka mukaan muutoksenhakuoikeus pitäisi laajentaa kattamaan virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevat päätökset. Perustuslakivaliokunta viittasi tässä yhteydessä myös valtioneuvoston oikeuskanslerin päätökseen (12.2.2015, OKV/1161/1/2014).

Eduskunnan kirjelmä (EK 22/2015—PNE 1/2015 vp) ehdotuksesta laiksi eduskunnan virka- miehistä annetun lain muuttamisesta sisälsi lausuman, jonka mukaan eduskunta edellytti, että hallitus valmistelee kiireellisesti esityksen valtion virkamieslain muuttamiseksi siten, että valituskielto virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä poistetaan. Valtioneuvosto päätti 30 päivänä joulukuuta 2015 lausuman merkitsemisestä pöytäkirjaan ja ryhtymisestä lausumasta aiheutuviin toimenpiteisiin.

Valtiovarainministeriö asetti eduskunnan kirjelmässä annetun (EK 22/2015 vp—PNE 1/2015 vp) toimeksiannon perusteella kesäkuussa 2016 työryhmän selvittämään nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista. Työryhmän tehtävänä oli valmistella hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus valtion virkamieslain muuttamiseksi niin, että eduskunnan lausumassa edellytetty nimityspäätöksiä koskeva valituskiellon kumoaminen toteutuu. Työryhmässä olivat edustettuina valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, ulkoasiainministeriö sekä eduskunnan kanslia.

4.2Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoaminen

Valtiovarainministeriö pyysi lausuntoa nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista selvittäneen työryhmän muistiosta (31.10.2016, valtiovarainministeriön julkaisu 41/2016) ministeriöiltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, korkeimmalta oikeudelta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja kaikilta hallinto-oikeuksilta sekä tasavallan presidentin kanslialta, Suomen Pankilta ja valtion henkilöstöä edustavilta pääsopijajärjestöiltä. Ministeriöitä pyydettiin huolehtimaan hallinnonalojensa kuulemisesta. Näistä lausunnon toimitti 70 tahoa.

Lausunnonantajat pitivät nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista selvittäneen työryhmän muistion ehdotuksia pääsääntöisesti kannatettavana ja valitusoikeudelle asetettuja rajoituksia tarpeellisina. Mikään ministeriöistä ei puoltanut valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimittämiseen liittyvän valitusoikeuden avaamista rajoituksitta. Osa ministeriöistä nimenomaisesti vastusti valitusoikeuden avaamista. Lausunnon antaneista 35:stä hallinnonalojen virastosta vain kaksi selkeästi kannatti nimityspäätöksiä koskevan valituskiellon kumoamista. Kolmasosa lausunnon antaneista hallinnonalojen virastoista vastusti valituskiellon poistamista ja kolmasosa näki valituskiellon kumoamisen mahdolliseksi muistiossa esitetyllä tavalla. Muut lausunnon antaneista hallinnonalojen virastoista suhtautuivat valituskiellon kumoamiseen kielteisen varauksellisesti. Tuomioistuimet pitivät lähtökohtaisesti muutoksenhakumahdollisuuden avaamista esityksen mukaisesti rajattuna perusteltuna.

Oikeuskanslerin lausunnon mukaan valitusoikeutta koskevaan pääsääntöön esitetään rajauksia, jotka luonnoksessa on yleisesti ottaen asianmukaisesti perusteltu. Tarkempaa pohdintaa vaatisi kuitenkin se, että valitusoikeus ei ehdotuksen mukaan koskisi valtioneuvoston yleisistunnossa tehtäviä nimityspäätöksiä. Yleisistunnon toimivaltaan kuuluvat muun muassa virastojen päälliköiden sekä ministeriöiden korkeimpien asiantuntija- ja päällikkövirkamiesten nimitykset. Lausunnon mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa tehdyt nimityspäätökset ovat usein niitä, joita julkisuudessa herkästi epäillään poliittisiksi tai muuten perusteiltaan epäasiallisiksi. Oikeuskanslerin mukaan oli lisäksi otettava huomioon, että muissa asioissa valtioneuvoston yleisistunnossa tehtyihin hallintopäätöksiin saa yleensä hakea valittamalla muutosta.

Eduskunnan oikeusasiamies totesi, että työryhmän esitys on eduskunnan ja perustuslakivaliokunnan ilmaiseman tahtotilan mukainen. Myös eduskunnan oikeusasiamies totesi, että mikäli valtioneuvoston yleisistunnon tekemät nimityspäätökset rajataan valitusoikeuden ulkopuolelle, se tulee huolellisesti perustella, erityisesti suhteessa perustuslain 21 §:n 1 momentissa säädettyyn. Tasa-arvovaltuutettu piti lainmuutosta hyvänä sillä perusteella, että se vahvistaisi hakijoiden oikeusturvaa yleisesti sekä tasa-arvolaissa tarkoitetun työhönottosyrjinnän osalta. Lausunnon antaneet valtion henkilöstöä edustavat pääsopijajärjestöt kannattivat nimittämiseen liittyvän valituskiellon kumoamista.

Osa lausunnonantajista piti nimityspäätöksen kumoamiselle asetettua olennaisen virheen tai lainvastaisuuden kriteeriä jatkoselvittelyä vaativana. Muistioon annettujen lausuntojen perusteella esitystä muutettiin jatkovalmistelussa siten, että erityisiä kriteerejä nimityspäätöksen kumoamiselle ei ehdoteta, vaan nimityspäätös voitaisiin kumota siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Lähes kaikissa lausunnoissa tuli esiin muutosesityksen vaikutusten arvioinnin vaikeus, mutta toisaalta myös sen tärkeys. Sekä ministeriöiden että virastojen näkemys oli, että muutoksella olisi merkittäviä vaikutuksia valtion virastojen toimintaan ja tehokkuuteen, lisäresurssien tarpeeseen, valtion asemaan kilpailukykyisenä työnantajana sekä yleensä ottaen valtiohallinnon rekrytointiin. Muutos aiheuttaisi lausuntojen mukaan kysymyksiä myös virkaan tai virkasuhteeseen nimitettävän henkilön oikeus- ja palvelussuhdeturvassa, eikä kysymys olisi vain hakijan oikeusturvasta. Lausunnoissa tuli esiin myös hallintotuomioistuinten lisääntyvä työmäärä ja tarve turvata riittävät, täysimääräiset lisäresurssit tuomioistuinten toimintamenoihin, niiden joutuessa sopeuttamaan toimintaansa jo nykyisissä puitteissa.

4.3Yhteistoiminta

Esityksestä on käyty yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain (1233/2013) edellyttämät yhteistoimintaneuvottelut valtion henkilöstöä edustavien pääsopijajärjestöjen kanssa.

1.1Valtion virkamieslaki

53 §. Pykälää muutetaan siten, että 2 momentti koskisi myös päätöstä, jolla tuomioistuin on tehnyt momentissa mainitun päätöksen. Muutosta näihinkin päätöksiin haettaisiin valittamalla hallinto-oikeuteen. Korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen haettaisiin kuitenkin muutosta 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelisi täysistunto. Vastaavia säännöksiä muutoksenhausta eräisiin ylimpien tuomioistuinten virkamiesoikeudellisiin päätöksiin on tuomioistuinlain 23 luvussa. Pykälän 3 momentti vastaa tasavallan presidentin päätösten osalta nykyistä sääntelyä.

55 §. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin siten, että myös virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevat asiat on käsiteltävä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

57 §. Pykälän 3 momenttia muutettaisiin siten, että virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskeva valituskielto kohdassa 1 kumotaan. Rajoituksista valittaa virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen säädettäisiin uudessa 59 §:ssä. Pykälän 4 momenttia muutetaan siten, että siinä viitataan 3 momentin 1 ja 3 kohtiin. Pykälä vastaa muuten nykyistä sääntelyä.

59 §. Lakiin lisättäisiin uusi 59 §. Pykälän 1 momentin mukaan viran tai virkasuhteen hakija voisi hakea muutosta valittamalla nimittämistä koskevaan päätökseen lukuun ottamatta 2 momentissa säädettyjä poikkeuksia. Pykälän 1 momentin mukaan valitusta tehtäessä noudatettaisiin hallintolainkäyttölakia, jollei virkamieslaissa toisin säädetä. Nimityspäätöksiä koskeva valitusoikeus ei merkitse sitä, että nimittävälle viranomaiselle kuuluvaa nimitysharkintaa siirtyisi tuomioistuimelle. Nimittävällä viranomaisella on oikeus päättää siitä, nimitetäänkö virkaan ketään tai jätetäänkö virka täyttämättä. Hallintotuomioistuin voi kumota valituksenalaisen nimityspäätöksen tai kumottuaan päätöksen palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi. Tuomioistuin ei voi kuitenkaan korvata viranomaisen nimitysharkintaa omallaan. Jos kumoaminen johtuisi hakumenettelyn virheistä, virka tai virkasuhde voidaan julistaa uudelleen haettavaksi. Jos virhe puolestaan liittyisi nimitysharkintaan, nimittävän viranomaisen olisi harkittava uuden hakumenettelyn tarvetta tai mahdollisuutta virkamieslain 6 c §:n 2 momentin perusteella.

Pykälän 1 momentin mukaan valituksen saisi tehdä hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaisesti sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Nimityspäätös voi olla lainvastainen esimerkiksi silloin, jos nimitysmenettelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, jossa viranomainen on soveltanut hakumenettelyä, nimittämistä tai kelpoisuusvaatimuksia koskevia säännöksiä virheellisesti. Menettelyvirhe voi olla kyseessä myös silloin, kun viranomainen on muuten soveltanut virkaa tai virkasuhdetta koskevaa säännöstä virheellisesti taikka soveltanut nimityspäätöksensä perusteena sellaista säännöstä tai lakia, joka ei koske kyseistä virkaa tai virkasuhdetta. Nimityspäätös voi olla lainvastainen myös, jos viranomainen on tehnyt nimityksen vastoin toimivaltasäännöstä tai jos se on käyttänyt harkintavaltaansa vastoin hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita.

Virkamieslain 6 c §:n 3 momentin mukaan hakemusta, joka ei ole saapunut ilmoituksessa mainitun hakuajan päättymiseen mennessä, ei oteta huomioon. Kysymys siitä, onko muutoksenhakija hakenut virkaa määräajassa, voisi tulla ratkaistavaksi valituksen käsittelyn yhteydessä tuomioistuimessa prosessinedellytyksenä.

Valitusoikeus ei pykälän 2 momentin 1—3 kohdan mukaan koskisi tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yleisistunnon tekemiä nimityksiä, nimityksiä enintään kahden vuoden määräajaksi eikä nimityksiä, joissa virka tai virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta. Valtioneuvoston alaisissa viranomaisissa eli valtion virastoissa valitusmahdollisuus kohdistuisi lähtökohtaisesti kaikkiin yli kaksi vuotta kestäviin nimityksiin. Poikkeuksia olisivat viraston pääjohtaja, ylijohtaja tai muu viraston päällikkö, jonka nimittää valtioneuvoston yleisistunto, sekä virka tai virkasuhde, johon nimitetään virkamieslain 6 b §:n tai muun lain nojalla ilman hakumenettelyä, jolloin ei ole hakijan asemassa olevia asianosaisia. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan nimityspäätöksestä ei saisi myöskään valittaa, jos päätös koskee Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen sotilasvirkaa, joka voidaan lain nojalla täyttää haettavaksi julistamatta. Valituskielto koskee myös tilannetta, jossa virka täytetään avoimesti haettavaksi julistamalla. Voimassaolevan puolustusvoimista annetun valtioneuvoston asetuksen (1319/2007) 16 §:n mukaan puolustusvoimien virat voidaan täyttää haettavaksi julistamatta. Esityksen mukaan asiasta säädetään jatkossa lain tasolla ja puolustusvoimista annettuun lakiin lisätään 36 a §, jossa säädettäisiin, että Puolustusvoimien virat voidaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Voimassa olevan rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 12 §:n 2 momentin mukaan Rajavartiolaitoksen sotilasvirat voidaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Mahdollisuus täyttää Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen virat haettavaksi julistamatta luo edellytykset valita virkamiehet ja sijoittaa henkilöstöä tarkoituksenmukaisimmalla poikkeusolojen edellyttämällä tavalla. Osa sotilasviroista täytetään kuitenkin julkisen haun kautta. Nämä virat on tarkoitus myös tulevaisuudessa rinnastaa haettavaksi julistamatta tehtäviin nimityksiin. Mahdollisuudella täyttää sotilasvirat haettavaksi julistamatta turvataan Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen henkilöstökokoonpanon muodostaminen sellaiseksi, että se täyttää Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen lakisääteisten tehtävien suorituskyvyt sekä rauhan että sodan aikana. Sotilasvirkojen nimityksissä noudatettavassa menettelyssä on kyse puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen sotilaallisen organisaation järjestämisestä nimitystoimivaltaa käyttämällä. Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen hallintorakenne ja palkattu sotilashenkilöstö muodostavat Puolustusvoimien sodan ajan johtamisjärjestelmän ja joukkojen rungon. Valituskiellon piiriin kuuluvat nimitykset on kuvattu tarkemmin esityksen luvussa 2.3.

Pykälän 3 momentissa viitataan tuomioistuinlakiin, jossa säädetään tuomioistuinten eräiden virkojen ja virkasuhteiden osalta muutoksenhausta. Muutoksenhaussa nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen tuomioistuimessa sovellettaisiin samoin kuin nykyisinkin valtion virkamieslakia siltä osin kuin tuomioistuinlaissa tai muussa laissa ei erikseen toisin säädetä.

Pykälän 4 momentissa säädetään toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta. Kaikki yksittäistä nimittämistä koskevat virkaa tai virkasuhdetta koskevat valitukset keskitetään samaan hallinto-oikeuteen. Valitus tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä nimittävän viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jos päätoimipaikkaa ei ole, valitus tehtäisiin sille tuomioistuimelle, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi silloin, jos viranomaisella ei olisi päätoimipaikkaa tai sitä ei olisi määritelty erikseen.

Pykälän 4 momentissa säädetään myös nimityspäätöksen täytäntöönpanosta. Koska muutoksenhakuprosessi voi kestää kuukausia tai jopa vuosia, on tarpeen säätää päätöksen voimaantulosta muutoksenhausta huolimatta. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Näin varmistetaan viranomaisen toiminnan jatkuvuus ja häiriöttömyys kunnes nimityspäätös on saanut lainvoiman. Nimitettyhenkilö voi alkaa hoitaa virkaa joko ennen kuin päätös saa lainvoiman tai vasta sitten, kun päätös on saanut lainvoiman.

Voimassaolevan virkamieslain 6 d §:n 2 momentin mukaan nimityspäätöksen tehneen viranomaisen on ilmoitettava viivytyksettä nimityksestä niille, jotka ovat virkaa tai virkasuhdetta hakeneet. Ilmoituksen on voinut toimittaa sähköisessä muodossa, muun muassa sähköpostilla. Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaukset hallintolain 59 §:ään ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa lain 19 §:ään. Osana valtionhallinnon siirtymistä sähköiseen asiointiin ja sähköisiin viestinvälityspalveluihin tavoitteena on, että myös valtionhallinnon nimityspäätökset annetaan tiedoksi sähköisesti. Päätökset annetaan ensisijaisesti tiedoksi asianomaisen suostumuksella tavallisena sähköisenä tiedoksiantona tai tarvittaessa vaihtoehtoisesti kirjallisena tavallisena tiedoksiantona.

65 §. Pykälän 1 momenttia muutetaan ja pykälään lisätään uusi 5 momentti. Pykälän 1 momentissa säädetään uudenlaisesta tilanteesta, jossa nimityspäätös ei ole saanut lainvoimaa. Valtion virkaan nimitetyllä virkamiehellä olisi kuitenkin mahdollisuus alkaa hoitaa toista valtion virka ilman, että aikaisempi virkasuhde katkeaa.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin virkamiehen oikeudesta saada virkavapautta aikaisemmasta virasta kunnes toinen nimityspäätös saa lainvoiman. Virkamiehen tulee itse hakea virkavapautta, mutta virkavapaus myönnetään suoraan lain nojalla, eikä viranomaisella ole harkintavaltaa asiassa.

1.2Laki tasavallan presidentin kansliasta

64 §. Pykälässä säädetään valitusoikeudesta virkamiesoikeudellisissa asioissa. Pykälää muutettaisiin siten, että valitus virkamiesoikeudellisissa asioissa tehtäisiin korkeimman hallinto-oikeuden sijasta hallinto-oikeuteen ja valittaminen sen päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Pykälän 1 ja 2 momentteihin tehdään tätä koskeva muutos. Pykälän 1 momentissa ei ole erikseen tarpeen säätää siitä, että valituksen voi tehdä vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen, koska tästä säädetään hallintolainkäyttölain 7 §:ssä. Lisäksi 2 momenttia muutettaisiin siten, että vaatimus käsittelyn kiireellisyydestä koskee sekä hallinto-oikeutta että korkeinta hallinto-oikeutta.

Muutoksella muutoksenhakuviranomaista koskeva sääntely yhdenmukaistettaisiin virkamieslain kanssa. Säännös vastaa muutoin voimassa olevaa 64 §:ää.

65 §. Pykälässä luetellaan ne virkamiestä koskevat päätökset, joista ei voida valittaa. Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että sen kohdassa 1 oleva virkaan tai virkasuhteeseen nimittämiseen liittyvä valitusoikeuden rajoitus siirrettäisiin uuteen 65 a §:ään. Pykälän 3 momenttiin tehdään muutoksenhakuviranomaista koskeva muutos, joka vastaisi 64 §:n ehdotettua muutosta.

65 a §. Lakiin lisättäisiin uusi 65 a §, jossa säädettäisiin muutoksenhausta tässä laissa tarkoitettuihin virkanimityspäätöksiin virkamieslain 59 §:n sääntelyä vastaavalla tavalla. Pykälän 1 momentin mukaan muutosta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen momentissa säädetyin poikkeuksin voisi hakea viranhakija. Kanslialain 8 §:n 3 momentin mukaan sellaiseen virkaan, joka on ollut julkisesti haettavana, voidaan nimittää vain henkilö, joka on hakenut sitä kirjallisesti ennen hakuajan päättymistä ja joka silloin täyttää kelpoisuusvaatimukset. Kysymys siitä, onko muutoksenhakija hakenut virkaa määräajassa, tulisi mahdollisesti siten ratkaistavaksi prosessinedellytyksenä. Momentin mukaan valitusta tehtäessä noudatettaisiin hallintolainkäyttölakia, jollei kanslialaissa toisin säädetä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin poikkeuksista valitusoikeuteen virkamieslain sääntelyä vastaavalla tavalla. Valituskielto tasavallan presidentin kansliassa rajoittuisi muutoksen jälkeen tasavallan presidentin tekemiin nimityspäätöksiin, päätöksiin nimittämisestä enintään kahden vuoden määräajaksi ja päätöksiin, joissa virka tai virkasuhde täytetään lain nojalla haettavaksi julistamatta.

Kanslialain 4 §:n mukaan tasavallan presidentti nimittää tasavallan presidentin kanslian kansliapäällikön, esittelijät ja linnanvoudin. Kansliapäällikkö ja kanslian esittelijät voidaan lain 8 §:n mukaan nimittää virkaa haettavaksi julistamatta. Presidentin ja kyseisten virkamiesten välillä vallitsevan erityisen luottamussuhteen vuoksi on perusteltua rajoittaa valitusoikeutta tältä osin. Presidentin läheisenä avustajana toimiminen edellyttää erityistä presidentin ja hänen neuvonantajiensa välistä luottamusta. Presidentin nimittämät virkamiehet osallistuvat merkittävästi presidentin toimivaltaan kuuluvien asioiden valmisteluun ja he ovat läheisesti tekemisissä valtiollisessa päätöksenteossa. Näin ollen yleisestä valitusoikeudesta poikkeamiselle olisi kyseisten virkamiesten asemaan liittyvä perusteltu syy.

Tasavallan presidentin kanslian muut virkamiehet nimittää kansliapäällikkö, ellei ratkaisu- valtaa ole kansliasäännössä osoitettu muulle kanslian virkamiehelle. Valituskielto nimitys- päätöksistä koskisi näitä virkamiehiä vain, jos kyseessä on päätös alle kahden vuoden määräaikaisesta nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen tai nimitys virkaan tai virkasuhteeseen, joka täytetään kanslialain 8 §:n 3 momentin mukaan haettavaksi julistamatta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta. Kaikki yksittäistä virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevat valitukset osoitettaisiin Helsingin hallinto-oikeuteen, koska tasavallan presidentin kanslia sijaitsee Helsingissä. Momentissa säädettäisiin virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevan asian valituslupamenettelystä hallinto-oikeuden päätöksiin sekä käsittelystä kiireellisenä valitusviranomaisissa vastaavalla tavalla kuin 64 §:ssä. Momentissa säädettäisiin myös nimityspäätöksen täytäntöönpanosta. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Säännös vastaa ehdotettua virkamieslain 59 §:n sääntelyä.

Voimassaoleva kanslialaki ei sisällä määräyksiä nimityspäätöksen tiedoksiannosta. Selkeyden vuoksi pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaukset hallintolain 59 §:ään ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa lain 19 §:ään.

66 §. Pykälässä säädetään virkamiestä koskevan päätöksen täytäntöönpanosta sekä perusteettoman irtisanomisen tai purkamisen vaikutuksesta virkasuhteen jatkumiseen. Pykälän 2 ja 3 momentteihin tehdään valitusviranomaista koskeva muutos, joka vastaisi 64 §:n ehdotettua muutosta. Säännös vastaa muutoin voimassa olevaa 66 §:ä.

73 §. Pykälässä säädetään virkasuhteen päättymisestä, kun virkamies nimitetään toiseen virkaan. Pykälän 1 momenttia muutetaan ja pykälään lisätään uusi 5 momentti . Tasavallan presidentin kanslian virkamies katsottaisiin eronneeksi aikaisemmasta virasta vasta siitä ajankohdasta, josta nimityspäätös valtion toiseen virkaan on saanut lainvoiman. Virkamiehellä olisi oikeus saada virkavapautta myös aikaisemmasta virasta kunnes toinen nimityspäätös saa lainvoiman. Säännös vastaa ehdotettua virkamieslain 65 §:n sääntelyä.

1.3Tuomioistuinlaki

6 §.Muutoksenhaku tuomarinkoulutuslautakunnan päätökseen . Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valituskiellosta käräjänotaarin nimittämistä koskevaan päätökseen. Pykälän 3 momentti vastaisi voimassa olevaa 2 momenttia.

7 §.Muutoksenhaku virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen. Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin muutoksenhausta tässä laissa tarkoitettuun virkanimityspäätökseen.

Muutoksenhaussa nimittämisestä virkaan tai virkasuhteeseen tuomioistuimessa sovellettaisiin samoin kuin nykyisinkin virkamieslakia siltä osin kuin tuomioistuinlaissa tai muussa laissa ei erikseen toisin säädetä. Lähtökohtana olisi asianosaisen oikeus valittaa virkanimityspäätöksestä.

Säännöksiä nimittämisestä tuomioistuinlaitoksen virkaan tai virkasuhteeseen on tuomioistuinlain lisäksi myös korkeimmasta oikeudesta annetussa laissa ja korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetussa laissa. Asiantuntijajäsenten määräämisestä tehtäväänsä on säännöksiä sotilasoikeudenkäyntilaissa. Näissä laeissa olisi myös säännöksiä muutoksenhausta kyseessä oleviin virkanimitystä tai tehtävään määräämistä koskeviin päätöksiin.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin valituskielloista tässä laissa tarkoitettuihin virkanimityspäätöksiin.

Momentin 1 kohdassa säädettäisiin kiellosta valittaa lainkäyttöhenkilöstön virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Kohta koskee ensinnäkin nimittämistä 11 luvussa tarkoitettuun päällikkötuomarin tai vakinaisen tuomarin virkaan tai virkasuhteeseen. Valituskiellon piiriin kuuluisivat myös lain 12 luvussa tarkoitettuun määräaikaisen tuomarin virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevat päätökset samoin kuin 18 luvussa tarkoitettuun asessorin virkaan nimittämistä koskevat päätökset. Kohdassa säädettäisiin myös valituskiellosta 19 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuun esittelijän tai valmistelijan virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä.

Momentin 2 kohta koskisi nimittämistä tuomioistuinlain 19 luvun 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kansliapäällikön tai hallintopäällikön virkaan tai virkasuhteeseen taikka niitä vastaavaan virkaan tai virkasuhteeseen, jonka tehtäviin kuuluu tuomioistuimen hallinnosta huolehtiminen.

Pykälän 2 momentti koskisi muuta kuin lainkäyttöhenkilökuntaa. Muutoksenhaussa virkanimityspäätöksiin sovellettaisiin tällöin, mitä valtion virkamieslaissa säädetään. Lähtökohtana olisi, että päätökseen saa virkamieslain 57 §:n 1 momentin mukaisesti hakea muutosta valittamalla. Saman pykälän 3 momentissa säädetään tilanteista, joissa nimityspäätökseen ei kuitenkaan saa hakea valittamalla muutosta.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin valituskiellosta 17 luvussa tarkoitettuihin päätöksiin tuomioistuinten asiantuntijajäsenten määräämisestä tehtäväänsä. Säännöstä sovellettaisiin myös vakuutusoikeuden asiantuntijalääkäreiden määräämistä koskeviin päätöksiin oikeudenkäynnistä vakuutusoikeudessa annetun lain (677/2016) 16 §:n viittaussäännöksen nojalla. Ehdotettua säännöstä sovellettaisiin korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 11 §:n viittaussäännöksen nojalla myös muutoksenhaussa korkeimman hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenten määräämistä koskeviin päätöksiin.

13§:n muuttamisesta

13 §. Pykälän 2 momentin viittaussäännökseen lisättäisiin maininta muutoksenhausta nimittämistä koskevasta päätöksestä.

14§:n muuttamisesta

11 §. Pykälän 3 momentin viittaussäännökseen lisättäisiin maininta muutoksenhausta tehtävään määräämistä koskevaan päätökseen.

14 §. Pykälän 2 momentin viittaussäännökseen lisättäisiin maininta muutoksenhausta nimittämistä koskevasta päätöksestä.

16§:n muuttamisesta

16 §. Pykälän viittaussäännökseen lisättäisiin maininta muutoksenhausta nimittämistä koskevasta päätöksestä.

1.7Laki sotilasoikeudenkäyntilain muuttamisesta

19 a §. Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin kiellosta hakea muutosta lain 11 §:ssä tarkoitettuun päätökseen. Nämä päätökset koskevat sotilasjäsenten määräämistä yleisiin tuomioistuimiin. Viitatun 11 §:n mukaan alioikeuden sotilasjäsenet ja heille riittävän monta varajäsentä määrää hovioikeus maavoimien komentajan esityksestä. Hovioikeuden sotilasjäsenet ja heille varajäsenet määrää korkein oikeus puolustusministeriön ehdottamista henkilöistä. Korkeimman oikeuden sotilasjäsenet ja heille varajäsenet määrää tasavallan presidentti.

1.8Laki puolustusvoimista

Puolustusvoimista annettua lakia muutettaisiin. Nykyisin Puolustusvoimien viran haettavaksi julistamista koskeva sääntely on puolustusvoimista annetun valtioneuvoston asetuksen (1319/2007) 16 §:ssä. Pääsääntö 2 momentin mukaan on, että Puolustusvoimien virat voidaan täyttää niitä haettavaksi julistamatta. Kyseisen asetuksen 1 momentissa on kuitenkin lueteltu eräitä virkoja, jotka Pääesikunta julistaa haettavaksi. Lisäksi 3 momentissa säädetään siitä, mikä viranomainen virat tarvittaessa julistaa haettavaksi. Puolustusvoimista annetussa laissa ei säädetä viran haettavaksi julistamisesta yleisesti. Lain 38 a §:n 2 momentin mukaan professorin, sotilasprofessorin, apulaisprofessorin ja apulaissotilasprofessorin virat tulee pääsäännön mukaan asettaa julkisesti haettavaksi. Puolustusvoimista annetun valtioneuvoston asetuksen delegointisäännös on puolustusvoimista annetun lain 36 §:n 2 momentissa, jonka mukaan Puolustusvoimien viroista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

36 a §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pääsääntö virkojen haettavaksi julistamisesta eli siitä, että Puolustusvoimien virat voidaan täyttää haettavaksi julistamatta. Tämän jälkeen 2 momentissa säädettäisiin virat, jotka julistetaan kuitenkin haettavaksi eli apulaisprofessorin, apulaissotilasprofessorin, erikoislääkärin, kirjastonjohtajan, museonjohtajan, osastonjohtajan, osastopäällikön, professorin, puolustusvoimien asessorin, räjähdeainetarkastajan, sotilasprofessorin, toimistopäällikön ja tutkimusjohtajan virat.

38 a §. Voimassaolevassa pykälän 2 momentissa säädetään, että professorin, sotilasprofessorin, apulaisprofessorin ja apulaissotilasprofessorin virka tulee asettaa julkisesti haettavaksi. Tämä periaate sisällytettäisiin uuteen 36 a §:ään ja poistettaisiin siis momentista.

Voidaan katsoa, että viran haettavaksi julistamista koskeva sääntely ei nykyisin ole perustuslain edellyttämällä säädöstasolla. Tämän vuoksi sääntely ehdotetaan siirrettäväksi puolustusvoimista annettuun lakiin. Vastaava asetustasoinen sääntely tulee erikseen kumota.

1.9Laki Suomen Pankin virkamiehistä

10 luku Oikeusturva virkasuhdeasioissa

Luvun otsikkoa muutettaisiin nykyisestä siten, että se vastaisi paremmin lukuun ehdotettuja muutoksia. Luvun rakenne ehdotetaan muutettavaksi sitten, että voimassa olevan lain 33 §:n sisältö jaettaisiin useammaksi säännökseksi.

33 §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin johtokunnan päätöstä koskevassa valitusasiassa noudatettavasta menettelystä. Muutoksenhaku muutettaisiin vastaamaan muuta valtion virkamieslakia siten, että valitus tehtäisiin hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentti vastaisi pääosin voimassa olevan 33 §:n 2 momenttia. Momentissa tarkoitettuja päätöksiä koskevassa asiassa valitus olisi käsiteltävä kiireellisenä hallinto-oikeudessa.

33 a §. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 33 §:n 3 momenttia. Pykälän 2 momentissa viittaus kumottuun valtion eläkelakiin korjattaisiin viittaukseksi julkisten alojen eläkelain (81/2016) 9 lukuun, jossa säädetään muutoksenhausta.

33 b §. Hallinto-oikeus toimisi pykälän 1 momentissa tarkoitettuna muutoksenhakuviranomaisena lomautusta koskevissa asioissa. Voimassa olevan 33 §:n 4 momentissa muutoksenhaku on osoitettu tehtäväksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Ehdotettu pykälän 2 momentti vastaisi voimassa olevan lain 33 §:n 5 momenttia ja 3 momentti voimassa olevan lain 6 momenttia.

33 c §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pääsäännöstä, jonka mukaan virkamies saa hakea muutosta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen.

Pykälän 1 momentti vastaisi muilta osin valtion virkamieslakiin ehdotettua 59 §:n 1 momentin muutosta. Laissa rajoitettaisiin erikseen muutoksenhakuoikeutta momentissa lueteltuihin päätöksiin. Valituskielto koskisi päätöksiä, joissa nimitysvalta on tasavallan presidentillä tai pankkivaltuustolla.

Pykälän 2 momentti olisi uusi. Siinä säädettäisiin valituksen tekemisestä virkaan tai virkasuhteeseen nimittämisestä Helsingin hallinto-oikeudelle. Hallituksen esitysluonnoksen lausuntokierroksen aikana Korkein hallinto-oikeus kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että Suomen Pankin virkamiehistä annetusta laista puuttuu valtion virkamieslain 59 §:n 2 momenttia vastaava säännös. Korkein hallinto-oikeus piti perusteltuna, että Suomen Pankin osalta säädetään erikseen valitustuomioistuimeksi Helsingin hallinto-oikeus, koska Suomen Pankin päätoimipiste sijaitsee Helsingissä. Suomen Pankilla on kuitenkin toimipisteitä muualla maassa. Esimerkiksi rahahuollolla on aluekonttorit Vantaalla ja Oulussa.

Pykälän 3 momentissa rajoitettaisiin valitusoikeutta muissa kuin tämän pykälän 1 momentissa ja 33 ja 33 a §:ssä tarkoitetuissa päätöksissä. Momentti vastaisi sisällöltään voimassa olevan lain 33 §:n 7 momenttia.

11 luku Erinäiset säännökset virkasuhdeasioissa

33 d §. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin oikaisun hakemisesta johtokunnan tekemään päätökseen. Momentissa säädettäisiin 14 päivän määräajasta, jonka kuluessa oikaisuvaatimus on tehtävä. Voimassa olevassa laissa ei säädetä erikseen määräajasta. Lisäksi momentissa säädettäisiin nimenomaisesti, että valitusoikeus ei koske päätöksiä, joihin saa hakea oikaisua. Tämä vastaa voimassa olevan lain 33 §:n 7 momenttia.

Voimassa olevan lain 33§:n 1 momentin toista virkettä vastaavasti pykälän 2 momentissa säädettäisiin poikkeuksista valitusoikeuteen, kun kyse on työtuomioistuimen toimivaltaan kuuluvasta asiasta.

35 §. Pykälän 1 momentissa oleva viittaus 33 §:n 1 momenttiin ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi 33 d §:ään uuden pykälänumeroinnin vuoksi.

Valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen, jolla valtioneuvosto on irtisanonut virkamiehen, purkanut virkasuhteen, pidättänyt virkamiehen virantoimituksesta tai päättänyt pitää virantoimituksesta pidättämisen edelleen voimassa, virkamies saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Muuhun kuin valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen, jolla viranomainen on antanut muulle virkamiehelle kuin tuomarille varoituksen taikka lomauttanut tai irtisanonut virkamiehen, purkanut virkasuhteen tai muuttanut virkasuhteen osa-aikaiseksi, pidättänyt virkamiehen virantoimituksesta, päättänyt pitää virantoimituksesta pidättämisen edelleen voimassa tai määräaikaisesti erottanut virkamiehen virantoimituksesta, saadaan hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin 57 §:ssä säädetään. Korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden hallintopäätökseen haetaan kuitenkin muutosta 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelee täysistunto.

Mitä 2 momentissa säädetään, ei koske päätöstä, jolla tasavallan presidentti on irtisanonut virkamiehen tai purkanut virkamiehen virkasuhteen.

Edellä 53 §:ssä tarkoitettu asia sekä virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä koskeva asia on käsiteltävä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

Seuraaviin virkamiestä koskeviin päätöksiin ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa toisin säädetä:

Jos 3 momentin 1 tai 3 kohdassa tarkoitettu päätös merkitsee viran sijoituspaikkakunnan muuttumista, päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Päätös tulee kuitenkin noudatettavaksi siitä tehdystä valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Viranhakija saa hakea virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Päätöksestä ei kuitenkaan saa valittaa, jos:

Tuomioistuinten eräiden virkojen ja virkasuhteiden osalta muutoksenhausta säädetään lisäksi tuomioistuinlaissa.

Valitus virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä päätöksen tehneen viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jollei tätä perustetta voida käyttää, valitus tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Nimityspäätös annetaan tiedoksi tavallisena tiedoksiantona. Tavallisesta tiedoksiannosta säädetään hallintolaissa (434/2003) ja tavallisesta sähköisestä tiedoksiannosta lisäksi sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003) .

Virkamies katsotaan eronneeksi aikaisemmasta virasta siitä ajankohdasta, josta hänet on muutoin kuin määräajaksi nimitetty toiseen valtion virkaan ja nimityspäätös on saanut lainvoiman. Jos toinen valtion virka on kuitenkin 18 §:n 3 momentissa tarkoitettu sivutoimi, virkamiehen ei katsota eronneen aikaisemmasta virasta tällaiseen sivutoimiseen virkaan nimittämisen vuoksi.

Jos virkaan nimitetty virkamies nimitetään toiseen valtion virkaan ja nimityspäätös ei ole saanut lainvoimaa, virkamiehellä on oikeus saada virkavapautta aikaisemmasta virasta, kunnes nimityspäätös on saanut lainvoiman.

Käräjänotaarin nimittämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Muuhun tuomarinkoulutuslautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, jos:

Muutoksenhaussa päätökseen, joka koskee 19 luvun 5 §:ssä tarkoitetun muun henkilöstön virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä, sovelletaan, mitä valtion virkamieslaissa säädetään muutoksenhausta. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden hallintopäätökseen haetaan kuitenkin muutosta 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista asianomaiselta tuomioistuimelta, jossa asian käsittelee täysistunto.

Päätökseen, joka koskee määräämistä tässä laissa tarkoitettuun tuomioistuimen asiantuntijajäsenen tehtävään, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Edellä 11 §:ssä tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Päätökseen, jolla Suomen Pankki on antanut varoituksen, lomauttanut tai irtisanonut virkamiehen, purkanut virkasuhteen tai pidättänyt virkamiehen virantoimituksesta taikka ratkaissut työntekijän eläkemaksua tai sivutointa koskevan asian, samoin kuin 33 b §:n 3 momentissa tarkoitettuun ja 33 d §:n 1 momentissa tarkoitetusta oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Edellä 1 momentissa tarkoitettu asia on käsiteltävä hallinto-oikeudessa kiireellisenä.

Johtokunnan päätökseen eläkettä koskevassa asiassa saa hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen.

Muutoksenhausta eläkettä koskevassa asiassa on muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä valtion eläkelaissa (280/1966) säädetään.

Päätös virkamiehen lomauttamisesta ja sivutoimesta tulee noudatettavaksi siitä tehdystä valituksesta huolimatta. Päätös virkamiehen pidättämisestä virantoimituksesta tulee noudatettavaksi siitä tehdystä valituksesta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää.

Virkamiehen virkasuhteen katsotaan jatkuneen katkeamatta, jos virkamiehen irtisanominen tai virkasuhteen purkaminen on lainvoimaisen päätöksen mukaan tapahtunut ilman tässä laissa säädettyä perustetta.

Virkamiehellä, joka ilman 5 §:ssä tarkoitettua perustetta on nimitetty määräajaksi tai joka ilman pätevää syytä on toistuvasti peräkkäin nimitetty määräajaksi, on oikeus virkasuhteen Suomen Pankkiin päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä pankin virkamieheksi, saada pankilta vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvauksen määrää maksettavaksi pankkivaltuusto, jolle korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Viranhakija saa hakea virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Päätöksestä ei kuitenkaan saa valittaa, jos:

Valitus virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä tehdään Helsingin hallinto-oikeudelle. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Suomen Pankin antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 1 momentissa ja 33 ja 33 a §:ssä tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Virkamies, joka katsoo, ettei hän ole saanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa kirjallisesti vaatia oikaisua johtokunnalta, jonka on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Päätökseen, johon saa hakea oikaisua, ei saa hakea muutosta valittamalla.

Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain (646/1974) 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.

Jollei 33 d §:ssä tarkoitettua oikaisuvaatimusta ole tehty kolmen vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana suorituksen olisi pitänyt tapahtua, taikka 60 päivän kuluessa työtuomioistuimen sanotussa momentissa tarkoitetun päätöksen tiedoksi saamisesta, on oikeus etuuteen menetetty.