HE 53/2017

1Johdanto

Pääministeri Juha Sipilän hallitus on vuosia 2017–2020 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa päättänyt, että toisen asteen ja korkea-asteen opiskelijat siirretään yleisen asumistuen piiriin. Ulkomailla opiskelevat opiskelijat ja Suomessa kansanopistossa, liikunnan koulutuskeskuksessa tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskelevat ja oppilaitoksen asuntolassa asuvat opiskelijat säilyvät opintotuen asumislisän piirissä. Opiskelijoiden asumistukisiirtoa koskeva yleisestä asumistuesta annetun lain muutos (1533/2016) ja opintotukilain muutos (4/2017) tulevat voimaan 1.8.2017.

Asumistuki ja opiskelijoiden toimeentulon tukeminen kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 13 ja 14 kohdan nojalla Ahvenanmaan lainsäädäntövallan piiriin. Ahvenanmaa myös rahoittaa Ahvenanmaan lainsäädännön mukaisen ja Ahvenanmaalla myönnetyn asumistuen ja opiskelijoiden tukien menot. Ahvenanmaa on säätänyt Ahvenanmaalla sovellettavasta yleisestä asumistuesta blankettilailla (Landskapslag om tillämpning på Åland av lagen om allmänt bostsdsbidrag 2015:4), joka koskee kaikkia Ahvenanmaalla asuvia. Opiskelijoille myönnettävästä tuesta ja asumislisästä säädetään erillisellä opintotuesta annetulla maakuntalailla (landskapslag ÅFS 2006:71 om studiestöd), joka koskee vain vakinaisesti Ahvenanmaalla asuvia.

Ahvenanmaa ei siirrä opiskelijoita yleisen asumistuen piiriin, vaan maksaa ahvenanmaalaisille opiskelijoille edelleen maakuntalain mukaista opintorahan saamiseen sidottua asumislisää. Ahvenanmaa on blankettilain muutoksella (Lagtingets beslut LTB 18/2017) säätänyt, että opiskelijoihin sovelletaan 1.8.2017 jälkeenkin yleisestä asumistuesta annetun lain 31.7.2017 voimassa olevia säännöksiä eli opiskelijoita koskevia säännöksiä, jotka on kumottu asumistukisiirron vuoksi 1.8.2017 alkaen. Ahvenanmaalla opiskelevat mannersuomalaiset eivät 1.8.2017 voimaan tulevan lainsäädännön perusteella kuulu Ahvenanmaalla yleisen asumistuen piiriin eivätkä asumislisän piiriin.

2Nykytila

3Toteuttamisvaihtoehdot

Manner-Suomessa opiskelevien ahvenanmaalaisten opiskelijoiden oikeus asumisen tukeen edellyttää yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamista, jotta asumistukea ja asumislisää ei maksettaisi samanaikaisesti samaan asuntoon.

Ahvenanmaalla opiskelevien mannersuomalaisten opiskelijoiden oikeus asumisen tukeen edellyttää muutoksia lainsäädäntöön. Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Ahvenanmaan maakuntahallitukselta lausuntoa kahdesta eri vaihtoehdosta, jolla Ahvenanmaalla opiskelevat mannersuomalaiset voitaisiin säilyttää asumisen tuen piirissä 1.8.2017 alkaen. Vaihtoehdot ovat:

1) Ahvenanmaalla opiskeleville mannersuomalaisille säädetään blankettilailla oikeus Ahvenanmaalla maksettavaan yleiseen asumistukeen. Valtio rahoittaisi mannersuomalaisille opiskelijoille maksettavien asumistukien menot.

2) Ahvenanmaalla opiskeleville mannersuomalaisille säädetään oikeus asumislisään opintotukilaissa (65/1994) .

Ahvenanmaan maakuntahallitus katsoo, että asumisen tuki kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain perusteella Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tämän perusteella blankettilailla voimaan saatettua yleisestä asumistuesta annettua lakia ei sovellettaisi mannersuomalaisiin opiskelijoihin, jotka opiskelevat Ahvenanmaalla. Ahvenanmaan maakuntahallituksen kannan (461/2017) mukaan mannersuomalaisten opiskelijoiden asumista tulisi tukea opintotukilain mukaisella opintotuen asumislisällä.

Sosiaali- ja terveysministeriössä on myös arvioitu vaihtoehtoa, jossa mannersuomalaisten opiskelijoiden oikeus asumistukeen määräytyisi suoraan yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella. Tämä vaihtoehto tarkoittaisi Ahvenanmaalla vuokralla asuvien opiskelijoiden osalta poikkeussääntelyä yleisestä asumistuesta annettuun lakiin ja siten myös poikkeusta valtakunnan lainsäädäntövaltaan suhteessa Ahvenanmaan itsehallintolakiin.

Eri vaihtoehtoja arvioitaessa on jatkovalmistellussa päädytty siihen, että Ahvenanmaalla vuokralla asuvilla opiskelijoilla tulisi olla oikeus opintotuen asumislisään. Tätä ratkaisua puoltaa se, että muutos olisi lainsäädännöllisesti helpommin toteutettavissa. Kaavamaisen opintotuen asumislisän myöntäminen Ahvenanmaalla asuville ja opiskeleville mannersuomalaisille opiskelijoille yksinkertaistaisi myös Kansaneläkelaitoksessa tehtävää asumislisään liittyvää toimeenpanotyötä nykytilanteeseen verrattuna. Asumislisän myöntämisperusteet ovat myös yksinkertaisemmat kuin yleisen asumistuen myöntämisperusteet.

4Ehdotetut muutokset

Yleisestä asumistuesta annettuun lakiin (938/2014) ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös, jossa täsmennettäisiin ahvenanmaalaisten opiskelijoiden oikeutta yleiseen asumistukeen heidän opiskellessaan Manner-Suomessa. Lakiin lisättäväksi ehdotettavan 8 a §:n 1 momentin perusteella asumistukea ei maksettaisi opiskelijalle, joka on oikeutettu opintotuesta annetun Ahvenanmaan maakuntalain mukaiseen asumislisään. Pykälän 2 momentin perusteella opintotuesta annetun Ahvenanmaan maakuntalain mukaiseen asumislisään oikeutetun opiskelijan ei myöskään katsottaisi kuuluvan yleisestä asumistuesta annetussa laissa tarkoitettuun ruokakuntaan. Lisäksi 8 a §:n 3 momentissa säädettäisiin asumistuen tarkistamisesta tilanteissa, joissa opiskelija tulee oikeutetuksi opintotuesta annetun Ahvenanmaan maakuntalain mukaiseen asumislisään, sekä 4 momentissa opiskelijan velvollisuudesta ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle asumislisäoikeudesta.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annetun lain 29 §:n 3 kohtaa viittaamalla uuteen 8 a §:än niin, että asumistuki lakkautettaisiin sen kuukauden alusta, josta ruokakunnalla ei Ahvenanmaan maakuntalain mukaisen asumislisään syntyneen oikeuden vuoksi ole oikeutta asumistukeen. Myös yleisestä asumistuesta annetun lain 41 §:ä täsmennettäisiin viittaamalla uuteen 8 a §:n siten, että Kansaneläkelaitos voisi ratkaista asian uudelleen ilman päätöksen poistamista tai asianomaisen suostumusta, jos asumistuen saajalle tai asumistukea saavaan ruokakuntaan kuuluvalle henkilölle on takautuvasti myönnetty tai hän on tullut oikeutetuksi Ahvenanmaan maakuntalain mukaiseen asumislisään.

Opintotukilain muuttamisesta annetun lain (4/2017) 14 §:ä ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälän 1 momentin perusteella asumislisään olisi oikeutettu ulkomailla vuokralla asuvien opiskelijoiden lisäksi Ahvenanmaan maakunnassa vuokralla asuva ja opiskeleva opiskelija, jolla on asumismenoja. Asumislisän määrä olisi 210 euroa kuukaudessa. Ulkomailla vuokralla asuvien opiskelijoiden osalta sääntely vastaa lailla (4/2017) vahvistettua 14 §:ä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asumislisän myöntämistä koskevista rajoituksista. Ulkomailla ja Ahvenanmaalla opiskelevien opiskelijoiden osalta pykälän 2 momentin 1 kohtaa täsmennettäisiin siten, että asumislisään ei olisi oikeutettu ulkomailla tai Ahvenanmaan maakunnassa asuva opiskelija, joka asuu vanhempansa luona tai vanhempansa tai puolisonsa omistamassa asunnossa. Sekä ulkomailla opiskelevien osalta että Ahvenanmaalla opiskelevien osalta tämä vastaa voimassa olevaa sääntelyä. Säännöksen 2 momentin 2 kohdan perusteella asumislisää ei maksettaisi Ahvenanmaan maakunnassa yhdessä oman tai puolisonsa lapsen kanssa asuvalle opiskelijalle, koska lasta huoltavat ovat Ahvenanmaalla oikeutettuja yleiseen asumistukeen. Lainkohdan 2 momentin 3 kohdan mukaan asumislisää ei myöskään maksettaisi Ahvenanmaan maakunnassa asuvalle opiskelijalle, joka saa eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain (571/2007) mukaista asumistukea tai asuu samassa asunnossa eläkkeensaajan asumistukea saavan puolisonsa kanssa. Tältä osin lainkohta vastaa voimassa olevaa sääntelyä koskien asumislisän myöntämistä.

Pykälän 3 momentin perusteella valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää asumislisän määrästä maissa, joissa vuokrataso on alhainen. Lainkohta vastaa aikaisemmin lailla (4/2017) vahvistettua 14 §:ä.

Pykälän 4 momentin perusteella Suomessa kansanopistossa tai liikunnan koulutuskeskuksessa taikka Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskeleva, oppilaitoksen asuntolassa asuva opiskelija on oikeutettu asumislisään, jonka määrä on 88,87 euroa kuukaudessa. Lainkohta vastaa aikaisemmin lailla (4/2017) vahvistettua 14 §:ä.

5Esityksen vaikutukset

Esityksen tarkoituksena on turvata mannersuomalaisten opiskelijoille asumisen tuki Ahvenanmaalla mahdollisimman yhdenvertaisesti sekä täsmentää ahvenanmaalaisten opiskelijoiden oikeutta asumistukeen Manner-Suomessa.

Yleisestä asumistuesta annettuun lakiin ehdotettu muutos koskien Manner-Suomessa opiskelevien ahvenanmaalaisten opiskelijoiden oikeutta asumistukeen estäisi asumistuen ja Ahvenanmaan maakuntalain mukaisen asumislisän maksamisen samanaikaisesti.

Opintotukilakiin ehdotettu muutos tarkoittaisi sitä, että 1.8.2017 lukien Ahvenanmaalla opiskelevien ja vuokralla asuvien opiskelijoiden asumislisä olisi sama kuin ulkomailla vuokralla asuvien opiskelijoiden, mutta erilainen verrattuna Manner-Suomessa asuvien opiskelijoiden asumistukeen tai Ahvenanmaalla myönnettävään asumistukeen tai asumislisään. Ahvenanmaalla opiskeleva mannersuomalainen opiskelija saisi asumislisää 210 euroa kuukaudessa opiskelukuukausilta eli tyypillisesti yhdeksältä kuukaudelta yhteensä 1 890 euroa vuodessa. Asumislisän määrä nousisi siten nykyisestä 201,60 euron enimmäismäärästä. Asumislisän määrä olisi kuitenkin pienempi kuin Manner-Suomessa yksin vuokralla asuvan asumistuen enimmäismäärä kuntaryhmässä III, joka on 312 euroa kuukaudessa ja 3 744 euroa vuodessa (12 kk). Ahvenanmaalla yksin vuokralla asuvan asumistuen enimmäismäärä on puolestaan 329 euroa kuukaudessa ja 3 946 euroa vuodessa. Ehdotetun asumislisän määrä olisi kuitenkin lähellä kuntaryhmässä III yksin vuokralla asuvalle maksettua keskimääräistä asumistuen tasoa, joka on Manner-Suomessa keskimäärin noin 198 euroa kuukaudessa ja Ahvenanmaalla keskimäärin noin 209 euroa kuukaudessa.

Nykytilanteeseen verrattuna Ahvenanmaalla vuokralla asuvan mannersuomalaisen opiskelijan asumislisä olisi kaavamaisempi ja kaikilla määrältään sama riippumatta asumiskustannuksista taikka asumisolosuhteista. Ahvenanmaan kansanopistossa maksullisella linjalla opiskelevat ja oppilaitoksen asuntolassa asuvat saisivat edelleen samansuuruisen asumislisän kuin Manner-Suomessa kansanopiston maksullisella linjalla ja oppilaitoksen asuntolassa asuvat opiskelijat.

Asumislisän maksaminen Ahvenanmaalla opiskeleville arviolta 130 mannersuomalaiselle lisäisi valtion asumislisämenoja vuonna 2017 yhteensä arviolta 140 000 euroa ja vuodesta 2018 lähtien 250 000 euroa. Määräraha-arvion perusteena on 210 euron asumislisä keskimäärin yhdeksältä tukikuukaudelta.

Opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun sekä toimeenpanon selkeyden kannalta Suomessa asuvien ja opiskelevien mannersuomalaisten opiskelijoiden opintotuessa ja asumistuessa olisi perusteltua olla samanlainen rakenne sekä Ahvenanmaalla että Manner-Suomessa. Tämä tavoite toteutuu opintolainan ja -tuen osalta, mutta asumisen tuen osalta vuokralla asuvat opiskelijat jäisivät edelleenkin asumislisän piiriin opiskellessaan Ahvenanmaalla. Yleisen asumistuen piirissä olisivat edelleen lasta huoltavat opiskelijat ja omistusasunnossa asuvat opiskelijat.

6Asian valmistelu

Esitys on valmistelu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt opintotukilain muuttamisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta lausuntoa kahdeksalta taholta. Lausunnon antoivat sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, Kansaneläkelaitos, Ahvenanmaan maakuntahallitus, Ålands gymnasium, Suomen Lukiolaisten Liitto ry, Suomen opiskelijakuntien liitto – SAMOK ry ja Suomen Ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry. Lausunnoista on laadittu yhteenveto.

Lausunnonantajat pitävät tärkeänä, että Ahvenanmaalla opiskelevien mannersuomalaisten oikeus asumisen tukeen turvataan. Toisaalta lausunnonantajat pitävät Ahvenanmaalla opiskelevien mannersuomalaisten asumisen tukemista asumislisällä yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisena, koska nämä saisivat muita pienemmän asumisen tuen ja vain opintotukeen oikeuttavilta opiskelukuukausilta. Opiskelijajärjestöjen sekä Ahvenanmaan maakuntahallituksen ja Ahvenanmaalla sijaitsevien oppilaitoksen lausunnoissa ehdotettiin asumistukea vastaavaa asumislisää. Jatkovalmistelussa todettiin, että esityksen mukainen 210 euron asumislisä on lähellä Ahvenanmaalla yksin vuokralla asuvien keskimääräistä asumistuen määrää, joka oli 209 euroa vuonna 2016. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että asumislisä on asumistuesta poiketen kaavamainen eikä sen määrään vaikuta todelliset asumiskustannukset.

Yleisestä asumistuesta annetun lain muutosesitys koskien Manner-Suomessa opiskelevien ahvenanmaalaisten asumistukioikeuden täsmentämistä on valmisteltu yhteistyössä Ahvenanmaan maakuntahallituksen kanssa ja muutoksesta on kuultu Ahvenanmaan maakuntahallitusta.

7Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä elokuuta 2017.

8Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa erikseen säädetään. Maakunnan lainsäädäntövallasta säädetään itsehallintolain 18 §:ssä ja valtakunnan lainsäädäntövallasta 27 ja 29 §:ssä. Itsehallintolain mukainen lainsäädäntövallan jako on ehdoton siten, että eduskunta ei voi maakunnan osalta säätää niistä asioista, jotka kuuluvat maakunnan toimivaltaan. Vastaavasti maakuntalain säännökset eivät voi ulottua valtakunnan lainsäädäntövallassa oleviin asioihin. Siinäkään tapauksessa, että maakuntapäivät ei ole säätänyt lainsäädäntövaltaansa kuuluvasta asiasta, eduskunnan säätämä laki ei tule toissijaisesti sovellettavaksi maakunnassa, vaan asiaa on pidettävä siellä sääntelemättömänä. Sen sijaan asian kuuluessa valtakunnan lainsäädäntövaltaan, eduskunnan säätämät lait tulevat automaattisesti voimaan Ahvenanmaalla.

Asumistuki ja opiskelijoiden toimeentulon tukeminen kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 13 ja 14 kohdan nojalla Ahvenanmaan lainsäädäntövallan piiriin. Perustuslain näkökulmasta asumisen tuki ja opiskelijoiden toimeentulon turvaaminen ovat merkityksellisiä perustuslain 19 §:n 1, 2 ja 4 momentin (PeVL 10/2011 vp, PeVL17/2014) sekä perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta.

Perustuslain 19 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain mukaista toimintavelvoitetta muun muassa erilaisilla asumistukimuodoilla, joita ovat yleinen asumistuki eläkkeensaajan asumistuki, opintotuen asumislisä ja osin sotilasavustus. Perustuslain 19 §:n 1 momentin perusteella jokaisella on oikeus välttämättömän toimeentuloon ja huolenpitoon (PeVL 10/2011 vp, Pe VL 17/2014). Pykälän 2 momentin perustella jokaisella turvataan lailla oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Asumistuen avulla alennetaan asumismenoja tuensaajien maksukykyä vastaavalle tasolle.

Perustuslain 16 §:n 2 momentissa puolestaan säädetään sivistyksellisistä oikeuksista. Säännöksen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Perustuslailla ei ole turvattu mitään nimenomaista lailla säädettyä perustoimentulojärjestelmää sinänsä, vaan ylipäätään yksilön oikeus perustoimeentulon turvaan (PeVL 30/2005 vp, PeVL 60/2002 vp). Olennaista on, että oikeus perustoimeentuloon on perustuslaissa mainituissa sosiaalisissa riskitilanteissa turvattu jonkin sosiaaliturvajärjestelmän kautta (PeVL 42/2004 vp, PeVL 60/2002 vp). Koska Ahvenanmaa ei ulota asumistukea opiskelijoille ja opintotukilain asumislisä koskee 1.8.2017 lähtien vain ulkomailla opiskelevia ja kansanopistojen asuntoloissa asuvia opiskelijoita, Ahvenanmaalla opiskelevien mannersuomalaisten oikeus asumisen tukeen olisi ilman lainsäädäntömuutoksia sääntelemätön eikä heillä olisi oikeutta asumisen tukeen Ahvenanmaalla syntyvistä asumiskustannuksista. Esityksen mukaan sääntelemätön tila korjattaisiin säätämällä Ahvenanmaalla vuokralla asuville opiskelijoille oikeus kaavamaiseen tasamääräiseen opintotuen asumislisään, jota maksetaan myös ulkomailla vuokralla asuville opiskelijoille.

Esityksen mukainen Ahvenanmaalla opiskelevien opiskelijoiden asumisen tuki poikkeaa Manner-Suomessa opiskelevien asumisen tuesta. Asumislisä on tasoltaan pienempi kuin asumiskustannusten ja ruokakunnan tulojen perusteella määräytyvä asumistuen enimmäismäärä. Toisaalta asumislisä myönnetään asumismenojen tasosta ja ruokakunnan muiden jäsenten tuloista riippumatta. Lainsäädäntövallan rajojen vuoksi Manner-Suomessa sovellettavaa yleistä asumistukea ei kuitenkaan voida ulottaa Ahvenanmaalle, vaan eduskunnan säätämällä lailla voidaan säätää vain opintotuen asumislisästä.

Esityksessä ehdotetaan myös muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia niin, että Manner-Suomessa opiskelevalla opiskelijalla, joka on oikeutettu Ahvenanmaan maakuntalain mukaiseen asumislisään, ei olisi oikeutta asumistukeen. Sääntelyllä estetään asumislisän ja asumistuen maksaminen päällekkäin.

Hallitus katsoo, että nyt ehdotettavat muutokset eivät merkitse olennaista puuttumista opiskelijoiden perustoimeentuloon ja katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

8 a §Ahvenanmaalaisen opiskelijan oikeus asumistukeen

29 §Asumistuen lakkauttaminen

41 §Asian uudelleen ratkaiseminen etuuden myöntämisen johdosta

14 §Asumislisä