HE 46/2017

1.1Kansallinen lainsäädäntö

Terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatinharjoittamisoikeuden myöntämisestä, ammattitoimintaan liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista sekä ammatinharjoittajien valvonnasta säädetään terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa (559/1994, jäljempänä ammattihenkilölaki ) ja terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa asetuksessa (564/1994, jäljempänä ammattihenkilöasetus ).

Terveydenhuollon ammattihenkilöllä tarkoitetaan henkilöä, joka on ammattihenkilölain nojalla saanut ammatinharjoittamisoikeuden ( laillistettu ammattihenkilö ) tai ammatinharjoittamisluvan ( luvan saanut ammattihenkilö ) sekä henkilöä, jolla ammattihenkilölain mukaan on oikeus käyttää ammattihenkilöasetuksessa säädettyä terveydenhuollon ammattihenkilön ammattinimikettä ( nimikesuojattu ammattihenkilö ). Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (jäljempänä Valvira ) myöntää oikeuden toimia laillistettuna ammattihenkilönä sekä oikeuden käyttää nimikesuojatun ammattihenkilön ammattinimikettä.

Ammattihenkilölain 2 luvussa säädetään oikeudesta toimia terveydenhuollon ammattihenkilönä. Oikeuden saamiseen liittyvät edellytykset riippuvat siitä onko henkilö suorittanut opinnot Suomessa, muussa Euroopan unioniin (jäljempänä EU ) tai Euroopan talousalueeseen (jäljempänä ETA ) kuuluvassa valtiossa vai EU- tai ETA-alueen ulkopuolella. Laillistamisen ja ammatinharjoittamisen edellytyksiin vaikuttaa myös se, onko henkilö EU- tai ETA-valtion vai jonkin ulkopuolisen valtion kansalainen. Kun kyse on EU- tai ETA-valtiossa suoritetusta tutkinnosta, kansallinen lainsäädäntö perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2005/36/EY, annettu 7 päivänä syyskuuta 2005, ammattipätevyyden tunnustamisesta (jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi ), jota on muutettu 20 päivänä marraskuuta 2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU. Ammattipätevyysdirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön säätämällä laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) . Ammattihenkilölakiin on sisällytetty ammattipätevyysdirektiivistä johtuvat terveydenhuollon ammattihenkilöitä koskevat säännökset.

Ammattihenkilölain 4 §:n mukaan Valvira myöntää hakemuksesta henkilölle, joka on suorittanut yliopistolaissa (558/2009) tarkoitetussa yliopistossa lääketieteen lisensiaatin tai hammaslääketieteen lisensiaatin tutkinnon, oikeuden harjoittaa lääkärin tai hammaslääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä. Vastaavasti ammattihenkilölain 6 §:n mukaan Valvira myöntää hakemuksesta oikeuden harjoittaa Suomessa lääkärin tai hammaslääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä EU- tai ETA-valtion kansalaiselle, joka on jossakin muussa EU- tai ETA-valtiossa kuin Suomessa suorittanut lääkärin tai hammaslääkärin perustutkinnon. Kyseessä on ammattipätevyyden niin sanottu automaattinen tunnustaminen, mikä merkitsee että henkilölle ei voida laillistamisen edellytykseksi asettaa muita ammattipätevyyteen liittyviä vaatimuksia kuin ammattipätevyysdirektiivin mukaiset toisen valtion viranomaisten myöntämät todistukset ja muut asiakirjat.

Ammattihenkilölain 2 §:n 3 momentin mukaan laillistetun ammattihenkilön tehtävissä voi toimia tilapäisesti myös kyseiseen ammattiin opiskeleva henkilö kyseistä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun ammattihenkilön johdon ja valvonnan alaisena. Lääketieteen opiskelijan edellytyksistä toimia laillistetun lääkärin tehtävässä säädetään tarkemmin ammattihenkilöasetuksen 3 §:ssä. Sen mukaan lääketieteen opiskelija, joka on suorittanut hyväksytysti vähintään viiteen ensimmäiseen opintovuoteen kuuluvat opinnot ja jolla on suoritettujen opintojen perusteella riittävät edellytykset kyseisen tehtävän hoitamiseen, voi tilapäisesti toimia lääkärin tehtävässä, mukaan lukien päivystys, laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena. Vastaavasti lääketieteen opiskelija, joka on suorittanut hyväksytysti vähintään neljään ensimmäiseen opintovuoteen kuuluvat opinnot ja ne lääkärin peruskoulutukseen kuuluvat sen erikoisalan opintojaksot, johon kuuluvissa tehtävissä hän aikoo toimia, ja jolla on suoritettujen opintojen perusteella riittävät edellytykset kyseisen tehtävän hoitamiseen, voi toimia lääkärin tehtävässä laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena erikoissairaanhoidon toimintayksikössä tai terveyskeskuksen vuodeosastolla. Päivystävän lääkärin tehtävässä toimimisen edellytyksenä on tällöin lisäksi, että hänellä on laillistetun lääkärin välitön johto ja valvonta.

Ammattihenkilölakiin lisättiin 30.12.2015 voimaan tulleella lainmuutoksella (1659/2015) uusi 6 a §. Sen mukaan Valvira myöntää hakemuksesta määrääminsä ehdoin oikeuden harjoittaa Suomessa lääkärin ammattia laillistettuna ammattihenkilönä kyseistä ammattia itsenäisesti harjoittamaan oikeutetun laillistetun ammattihenkilön johdon ja valvonnan alaisena henkilölle, joka on aloittanut lääketieteen opinnot ennen 1 päivää tammikuuta 2012 sellaisessa EU- tai ETA-valtiossa, jossa lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden edellytyksenä on tutkinnon jälkeisen ammatillisen harjoittelun suorittaminen, ja joka on suorittanut siellä lääkärin perustutkinnon. Ammatinharjoittamisoikeus myönnetään kolmen vuoden määräajaksi. Valvira voi perustellusta syystä pidentää määräaikaa. Valvira voi myös myöntää hakemuksesta hakijalle oikeuden harjoittaa lääkärin ammattia Suomessa itsenäisesti, kun hakija on toiminut 1 momentissa säädetyn ajan Valviran määrittelemien ehtojen mukaisesti lääkärin tehtävissä.

1.2Euroopan unionin lainsäädäntö

Euroopan unionin yhtenä tavoitteena on henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä. Ammattipätevyysdirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan säännöt, jonka mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä ( vastaanottava jäsenvaltio ) on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa ( kotijäsenvaltio ) ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia. Lääkärit kuuluvat ammattipätevyysdirektiivissä säädetyn koulutuksen vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistamiseen perustuvan tunnustamisjärjestelmän ( automaattisen tunnustamisen järjestelmä ) piiriin.

Ammattipätevyysdirektiiviin vuonna 2013 lisätyssä uudessa 55 a artiklassa säädetään ammatillisen harjoittelun hyväksymisestä. Jos säännellyn ammatin harjoittamiselle on kotijäsenvaltiossa edellytyksenä ammatillisen harjoittelun suorittaminen, kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on säännellyn ammatin harjoittamisoikeutta koskevaa hakemusta käsitellessään tunnustettava toisessa jäsenvaltiossa suoritetut ammatilliset harjoittelut edellyttäen, että kyseiset harjoittelut vastaavat artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja julkaistuja suuntaviivoja, ja otettava huomioon kolmannessa maassa suoritetut ammatilliset harjoittelut. Jäsenvaltiot voivat kansallisessa lainsäädännössään asettaa kohtuullisen rajoituksen sen osan kestolle, joka voidaan suorittaa ulkomailla. Ammatillisen harjoittelun tunnustaminen ei korvaa mahdollisia voimassa olevia vaatimuksia, jotka koskevat kokeen hyväksyttyä suorittamista kyseiseen ammattiin pääsemiseksi. Toimivaltaisten viranomaisten on julkaistava suuntaviivat, jotka koskevat toisessa maassa suoritetun harjoittelun järjestämistä ja tunnustamista, erityisesti ammatillisen harjoittelun valvojan tehtäviä.

1.3Nykytilan arviointi

Ammattihenkilölakia muutettiin 1.5.2011 lailla 312/2011. Lailla purettiin lääkäreiden kaksoislaillistus. Ennen lainmuutosta lääkärit laillistettiin kaksi kertaa. Valvira laillisti lääkärin ensimmäisen kerran sen jälkeen kun hän oli suorittanut lääketieteen lisensiaatin tutkinnon (niin sanottu osalaillistus ). Ensimmäisen laillistuksen jälkeen lääkäri sai harjoittaa ammattia ainoastaan toisen laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena. Lopullisesti lääkäri laillistettiin sen jälkeen kun hän oli suorittanut perusterveydenhuollon lisäkoulutuksen (nykyisin yleislääketieteen erityiskoulutus), minkä jälkeen hän sai harjoittaa lääkärin ammattia itsenäisesti. Lainmuutoksen jälkeen lääkärit laillistetaan vain kerran, minkä jälkeen he saavat oikeuden harjoittaa ammattia itsenäisesti.

Kaksoislaillistuksen poistamista koskevaan lakiin ei sisältynyt säännöksiä niiden tilanteiden varalta, joissa henkilö oli aloittanut lääkärinkoulutuksen toisessa EU- tai ETA-maassa ennen lain voimaantuloa tai välittömästi sen jälkeen.

Kaksoislaillistuksen ollessa käytössä Suomessa voitiin hyväksyä toisessa EU- tai ETA-valtiossa suoritettu lääkärin tutkinto perusterveydenhuollon lisäkoulutuksen pohjaksi, koska asia oli järjestetty Suomen lainsäädännössä vastaavalla tavalla. Kaksoislaillistuksen poistamisen jälkeen ammattihenkilölaissa ei ole säännöksiä tilanteesta, jossa henkilö on suorittanut lääkärin tutkinnon, mutta ei ole saanut koulutusmaassaan ammatinharjoittamisoikeutta tutkinnon jälkeisen ammatillisen harjoittelun puuttumisen takia. Ammattipätevyysdirektiivin mukaan henkilölle voidaan myöntää Suomessa oikeus harjoittaa lääkärin ammattia EU- tai ETA-maassa suoritetun lääkärin peruskoulutuksen perusteella, kun hänellä on muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat. Tästä koitui ongelmia sellaisille henkilöille, jotka olivat aloittaneet lääketieteen opinnot toisessa EU- tai ETA-maassa, jossa tutkinnon lisäksi edellytetään ammatillisen harjoittelun suorittamista ammattioikeuden myöntämisen ehtona. Osa näistä henkilöistä opiskeli englanninkielisissä koulutusohjelmissa, eikä heillä ollut kielitaidon puutteen vuoksi tosiasiallista mahdollisuutta suorittaa koulutusmaan ammatinharjoittamisoikeuden ehtona vaadittua harjoittelua. Kysymyksessä olevilla henkilöillä oli tutkintoasiakirja, mutta ei asiakirjaa, joka ammattipätevyysdirektiivin mukaisesti oikeuttaisi toimivaltaista viranomaista myöntämään heille ammatinharjoittamisoikeuden. Heidän kohdallaan tilanne oli ongelmallinen myös siten, että heillä oli ollut oikeus työskennellä tilapäisesti lääkärin tehtävissä ollessaan opiskelijoita, muttei enää valmistuttuaan lääkärin opinnoistaan, ennen kuin heille myönnettiin ammatinharjoittamisoikeus.

Koska edellä mainituilla henkilöillä oli ollut opintojensa aloittamisen aikana vallitsevan lainsäädännön perusteella oikeutettuja odotuksia sen suhteen, että opinnot tuottavat ammatinharjoittamisoikeuden, annettiin heille uuden 6 a §:n säätämisellä mahdollisuus saada ammatinharjoittamisoikeus vastaavalla menettelyllä kuin oli ollut voimassa ennen 1.5.2011. Uudessa säännöksessä asetettiin kuitenkin ehto, jonka mukaan sitä voidaan soveltaa ainoastaan henkilöihin, jotka ovat aloittaneet lääketieteen opintonsa ennen 1.1.2012.

Viime vuosina yhä useampi suomalainen on aloittanut lääketieteen opinnot ulkomailla. Kansaneläkelaitoksen opintotukitilastojen mukaan lukuvuonna 2015—2016 ulkomailla opiskeli lääketiedettä yhteensä 761 suomalaista. Tämän jälkeen ulkomailla lääketiedettä opiskelevien suomalaisten lukumäärän arvioidaan edelleen kasvaneen. Kaikki lääketiedettä ulkomailla opiskelevat eivät myöskään eri syistä saa opintotukea Suomesta. Suomen Lääkäriliiton tekemien selvitysten perusteella suurin osa ulkomailla lääketiedettä opiskelevista suomalaisista suunnittelee paluuta Suomeen lääkäriksi valmistuttuaan.

Lääketieteen opintojen jälkeen ammatinharjoittamisoikeuden ehtona vaadittava ammatillinen harjoittelu tai vastaava on tällä hetkellä käytössä ainakin Tanskassa, Irlannissa, Italiassa, Liettuassa, Ruotsissa, Luxembourgissa, Maltalla, Portugalissa, Slovakiassa, Puolassa ja Iso-Britanniassa.

Kansaneläkelaitoksen opintotukitilastojen mukaan ammatillista harjoittelua vaativissa EU- tai ETA-valtioissa opiskeli 2015—2016 lääketiedettä yhteensä 250 suomalaista (Ruotsissa 205 opiskelijaa, Tanskassa 15, Puolassa 30). On odotettavissa, että näissä maissa opintojaan suorittavilla lääketieteen opiskelijoilla olisi halukkuutta tulla suorittamaan ainakin osa heiltä vaadittavasta ammatillisesta harjoittelusta Suomessa. Erityisesti Puolassa opiskelevilla ei käytännössä ole kielellisistä syistä mahdollisuutta suorittaa ammatillista harjoittelua Puolassa.

Koska valtaosalla ulkomailla lääketiedettä opiskelevista suomalaisista on joka tapauksessa tarkoituksena toimia jatkossa lääkäreinä Suomessa, olisi myös Suomen palvelu- ja jatkokoulutusjärjestelmän etu, että he saapuisivat Suomeen heti valmistuttuaan. Tämä tukisi heidän nopeaa integroitumistaan suomalaiseen palvelu- ja jatkokoulutusjärjestelmään.

Ahvenanmaan maakunta on terveydenhuollossaan tukeutunut kielellisistä ja maantieteellisistä syistä paljon Ruotsissa koulutettuihin terveydenhuollon ammattihenkilöihin, erityisesti lääkäreihin ja sairaanhoitajiin. Ruotsista valmistuneet lääkärit ovat suorittaneet heiltä vaaditun ammatillisen harjoittelun Ahvenanmaalla. Ahvenanmaan maakunta on tehnyt tästä sopimuksen Uppsalan yliopiston kanssa. Sopimus on Ruotsin toimivaltaisen viranomaisen Socialstyrelsenin hyväksymä ja mahdollistaa Ruotsin vaatiman ammatillisen harjoittelun suorittamisen kokonaisuudessaan Ahvenanmaalla.

Nykytilanteessa Suomen lainsäädäntö ei edellä kuvatun mukaisesti mahdollista, että 1.1.2012 jälkeen lääketieteen opinnot aloittanut henkilö voisi suorittaa Ruotsin lainsäädännön lääkärin ammatinharjoittamisoikeuden ehtona olevan ammatillisen harjoittelun Suomessa. Ruotsissa lääketieteen koulutus kestää 5,5 vuotta. Ruotsista on kesäkuussa 2017 valmistumassa ja aloittamassa ammatillista harjoitteluaan lääkärin perustutkinnon suorittaneita henkilöitä, jotka ovat aloittaneet opintonsa tammikuussa 2012. Sen takia he eivät ole ammattihenkilölain 6 a §:n soveltamisen piirissä. Tämän johdosta Ahvenanmaalla on ollut vaikeuksia varmistaa riittävä lääkärimäärä kesästä 2017 alkaen. Jatkossa tilanteen odotetaan edelleen pahenevan.

3.1Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia.

3.2Organisaatio-, henkilöstö- ja järjestelmävaikutukset

Esitys turvaisi Ahvenanmaan maakunnan mahdollisuudet huolehtia asukkaidensa terveydenhuollon palveluista. Ulkomailla lääketiedettä opiskelevien suomalaisten tuleminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa suomalaisen palvelu- ja jatkokoulutusjärjestelmän piiriin turvaisi heidän hyvän integroitumisensa järjestelmään. Valviran työmäärän ei katsota lisääntyvän merkittävästi. Valvira merkitsisi harjoittelua suorittavat lääkärit terveydenhuollon ammattirekisteriin (Terhikki) , jonka julkisesta palvelusta myös kansalaiset voisivat niin halutessaan todeta harjoittelua suorittavan lääkärin oikeudet ja aseman.

Ammatillista harjoittelua Suomeen suorittamaan tulevat lääkärit toimisivat lääkärin tehtävissä laillistetun lääkärin johdon ja valvonnan alaisena. Työnantajan velvollisuutena olisi osaltaan varmistua harjoittelua suorittavan lääkärin osaamisesta ja riittävästä kielitaidosta sekä huolehtia harjoittelua suorittavan lääkärin työtä ohjaavan laillistetun lääkärin kirjallisesta nimeämisestä. Tämä ei itsessään merkittävästi lisäisi työnantajien nykyistä vastuuta tai muuttaisi nykyisiä käytännön järjestelyjä vasta valmistuneiden lääkärien ammatillisessa ohjaamisessa. Työnantajien vastuu lääketieteen opiskelijoiden ja vastavalmistuneiden lääkäreiden ohjaamisessa on kuitenkin kokonaisuudessaan lisääntynyt ja lähiaikoina edelleen lisääntymässä sekä lääketieteen sisäänottomäärien lisäämisen että kasvaneen ulkomailla tapahtuvan lääketieteen opiskelun johdosta samalla, kun kokeneiden lääkärien eläköityminen on lisääntymässä lähivuosina.