HE 19/2017

1Nykytila

Työvoimakoulutuksella parannetaan aikuisten ammattitaitoa, mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka ja heidän valmiuksiaan toimia yrittäjänä. Työvoimakoulutuksen tavoitteena on edistää ammattitaitoisen työvoiman saatavuutta ja uuden yritystoiminnan syntymistä.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 5 luvun 2 §:ssä säädetään korkeakoulututkintoon johtavien opintojen hankkimisesta työvoimakoulutuksena. Pykälän 1 momentin mukaan korkeakoulututkintoon johtavia opintoja voidaan hankkia työvoimakoulutuksena henkilöasiakkaalle keskeytyneiden korkeakouluopintojen loppuunsaattamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on, että opintojen todisteellisesta keskeytymisestä on vähintään yksi vuosi. Lisäksi työvoimakoulutuksena hankittavien korkeakoulututkintoon johtavien opintojen enimmäiskestoa on rajoitettu. Edellytyksenä on, että opintojen loppuun saattamisen arvioidaan edellyttävän työttömyysturvalain (1290/2002) 2 luvussa tarkoitettuja päätoimisia opintoja enintään 12 kuukauden ajan, kun on kyse ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon tai pelkästään ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamisesta, enintään 18 kuukauden ajan, kun on kyse ammattikorkeakoulututkinnon tai pelkästään alemman korkeakoulututkinnon suorittamisesta ja enintään 24 kuukauden ajan, kun on kyse sekä alemman että ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamisesta tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittamisesta, kun koulutukseen ei sisälly mahdollisuutta alemman korkeakoulututkinnon suorittamiseen.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 luvun 2 §:n 3 momentin mukaan henkilöasiakkaalle, jolla on opistoasteen tutkinto tai vastaavan tasoinen ulkomailla suoritettu tutkinto, voidaan hankkia saman alan korkeakoulututkintoon johtavia opintoja työvoimakoulutuksena.

Työvoimakoulutuksen hankintayksikköinä toimivat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 luvun 2 §:n 4 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai työ- ja elinkeinotoimiston tulee ennen korkeakoulututkintoon johtavien opintojen hankintapäätöstä pyytää asiasta lausunto opetus- ja kulttuuriministeriöltä.

Työvoimakoulutusta hankitaan työllisyysmäärärahoilla työmarkkinoilla havaittuja osaamis- ja työvoimatarpeita vastaavasti työ- ja elinkeinohallinnolle asetetut tulos- ja muut vastaavat tavoitteet huomioon ottaen. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 luvun 7 §:n mukaan työvoimakoulutusta voidaan toteuttaa myös yhdessä työnantajan, yrittäjäksi aikovan henkilön toimeksiantajan tai yrittäjyysoikeudet luovuttavan yrityksen kanssa siten, että tämä osallistuu koulutuksen rahoittamiseen ( koulutuksen yhteishankinta ). Näissä tilanteissa koulutus voidaan räätälöidä ottaen huomioon kyseisen yrityksen tai yhteisön tarpeet. Koulutuksen hankkiminen yhteishankintana on mahdollista, kun koulutus järjestetään määrätyn työnantajan palvelukseen tuleville tai palveluksessa oleville työntekijöille taikka vuokratyöntekijöille. Koulutusta on mahdollista hankkia yhteishankintana myös, kun koulutus järjestetään sellaiseksi yrittäjäksi aikovalle, jolla olisi harvalukuisia toimeksiantajia tai jonka on tarkoitus harjoittaa yritystoimintaa hankkimalla yrittäjyysoikeudet toiselta yritykseltä. Yhteishankinta perustuu aina hankintayksikkönä toimivan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tapauskohtaiseen harkintaan. Yrityksillä ei ole subjektiivista oikeutta yhteishankintana hankittavaan koulutukseen, mutta ne voivat esittää sellaista. Yhteishankinnan tekeminen on yrityksille vapaaehtoista.

Ammatillisesti suuntautunutta työvoimakoulutusta järjestetään vuosittain noin 40 000:lle pääosin työttömälle tai työttömyysuhan alaiselle henkilölle. Vuonna 2014 koulutuksiin osallistui runsaat 43 800 opiskelijaa ja vuonna 2015 noin 38 300 opiskelijaa. Tammi-kesäkuussa 2016 koulutuksiin osallistui puolestaan runsaat 22 400 opiskelijaa. Opiskelijoista noin 20 prosentilla oli koulutuksen aloittaessaan korkeakoulututkinto. Ammatillisesti suuntautuneeseen työvoimakoulutukseen osallistuneista noin 60 prosenttia oli miehiä ja noin 40 prosenttia naisia. Käytännössä kaikki korkea-asteen tutkinnon suorittaneille suunnattu työvoimakoulutus on luonteeltaan ei-tutkintoon johtavaa jatko- ja täydennyskoulutusta.

Voimassa olevien säännösten mukaan korkeakoulututkintoon johtavia opintoja voidaan hankkia työvoimakoulutuksena keskeneräisten korkeakouluopintojen loppuun saattamiseen. Lähtökohtana on alun alkaen ollut, että henkilö on suorittanut pääosan tai ainakin merkittävän osan opinnoista ennen niiden keskeytymistä. Edellä mainitusta syystä työvoimakoulutuksena järjestettävien korkea-asteen opintojen opiskeluaikaa on rajoitettu kunkin tutkintotason osalta laissa säädettyyn enimmäisaikaan. Näin ollen nykyisten julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain säännösten mukaan työvoimakoulutuksena ei voida hankkia kokonaan uuteen korkea-asteen tutkintoon johtavaa koulutusta. Työvoimakoulutuksena ei voida hankkia myöskään korkeakoulututkintoon johtavia opintoja, jos henkilön tarkoituksena on suorittaa vain osa tutkintoon vaadittavista opinnoista työvoimakoulutuksena ja saattaa opinnot loppuun omaehtoisina opintoina.

Jos henkilö on suorittanut opistoasteen tutkinnon tai vastaavan tasoisen ulkomailla suoritetun tutkinnon, hänelle voidaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 luvun 2 §:n 3 momentin mukaan hankkia saman alan korkeakoulututkintoon johtavia opintoja. Käytännössä tämä on tarkoittanut aiemman opistoasteen tutkinnon muuntamista ammattikorkeakoulututkinnoksi. Edellä mainittujen opintojen kestolle ei ole laissa asetettu rajoituksia, mutta käytännössä se on ollut enimmillään 24 kuukautta.

Voimassa olevat säännökset eivät mahdollista työvoimakoulutuksen käyttöä nopeasti muuttuvilla työmarkkinoilla tilanteissa, joissa korkea-asteen tutkinnon suorittaneiden osaamista tulisi uudistaa ja suunnata uudelle alalle tarjoamalla työttömille ja työttömyysuhan alaisille mahdollisuus uuden korkea-asteen tutkinnon suorittamiseen. Tarve työvoimakoulutuksen hankintaa koskevien säännösten muuttamiselle on tullut esiin käytännön työelämässä, erityisesti rakennusalalla todetusta pulasta saada kelpoisuusehdot täyttävää työnjohtohenkilöstöä. Rakennusalan rekrytointivaikeudet ovat jo hidastaneet alan kasvua. Ammattikorkeakouluista ei valmistu tarpeeksi osaajia vastaamaan rakennusalan toimihenkilöpulaan. Alan toimihenkilöiden runsas eläköityminen lisää osaavan työvoiman tarvetta. Rakennusalan investoinnit niin talonrakennuksen kuin maa- ja vesirakentamisen osalta ovat kasvaneet vuonna 2016 edelliseen vuoteen verrattuna huomattavasti ja kasvun arvioidaan jatkuvan edelleen vuonna 2017. Jos osaavaa ja pätevyysvaatimukset täyttävää henkilöstöä ei ole saatavilla, rakennushankkeita ei voida käynnistää. Tällä hetkellä ainakin suurilla rakennusalan yrityksillä on koulutustarpeita, joihin voitaisiin vastata laajentamalla työvoimakoulutuksen käyttömahdollisuutta. Säännösmuutosehdotuksen taustalla on näin ollen rakennusalalla esiin tullut ongelma saada osaavaa työnjohtohenkilöstöä. Käynnissä olevien rakennemuutosten ja talouden alkavan kasvun vuoksi työ- ja elinkeinohallinto ja opetushallinto ennakoivat, että vastaavia tarpeita voi ilmetä nopeasti myös muilla aloilla.

Koska opetus- ja kulttuuriministeriön rahoitus korkeakouluille on pääosin sidottu, määrärahaa ei ole käytettävissä mahdollisiin yllättäviin lisätarpeisiin. Korkeakouluilla ei näin ollen ole mahdollisuutta toteuttaa työmarkkinoiden nopeisiin muutoksiin ja siitä johtuviin kasvaviin osaamistarpeisiin vastaavia innovatiivisia työttömille ja työttömyysuhan alaisille henkilöille suunnattuja koulutusohjelmia olemassa olevan rahoituksensa puitteissa riittävän nopeasti. Työvoimakoulutuksena järjestettävällä koulutuksella voitaisiin joustavoittaa ja nopeuttaa työvoiman saantia työmarkkinoiden tarpeiden mukaan.

Nopeassa positiivisessa rakennemuutostilanteessa voimassa olevan lainsäädännön asettamat reunaehdot korkeakoulututkintoon johtavien opintojen hankkimisesta työvoimakoulutuksena estävät äkillisiin työvoimatarpeisiin vastaamisen tai ainakin hidastavat sitä. Koulutustarjonnan joustavuuden lisäämiseksi säännöksiä tulisi muuttaa siten, että korkeakoulututkintoon johtavia opintoja voitaisiin hankkia myös korkeakoulututkinnon jo aiemmin suorittaneille henkilöille niissä tilanteissa, joissa henkilön aiempia opintoja voitaisiin lukea hyväksi uuden korkeakoulututkinnon suorittamiseen. Muutos mahdollistaisi työvoimakoulutusohjelmat, joissa jo entuudestaan korkea-asteen tutkinnon suorittaneille voitaisiin tarjota mahdollisuus muuntokoulutustyyppiseen koulutukseen, jonka tavoitteena olisi uuden korkea-asteen tutkinnon suorittaminen.

Työvoimakoulutuksen järjestämiseen ja rahoitukseen valmisteilla olevista muutoksista johtuen uuden tyyppisen työvoimakoulutuksen hankkimista koskevia säännöksiä on tarkoituksenmukaista muuttaa vain väliaikaisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriössä parhaillaan valmisteltavana olevan toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformiin liittyen vuoden 2018 alusta lukien nykyisin työvoimakoulutuksena toteutettavan tutkintoon tai sellaisen osaan johtavan ammatillisesti suuntautuneen koulutuksen on tarkoitus siirtyä kokonaisuudessaan opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuusjärjestelmän piiriin. Järjestelyyn kuitenkin liittyy vuoden 2019 loppuun ulottuva siirtymäaika, jonka kuluessa työ- ja elinkeinoministeriön hankintajärjestelmän puitteissa vuoden 2017 loppuun mennessä alkaneet tutkintoon tai sellaisen osaan johtavat työvoimakoulutukset voidaan saattaa loppuun. Siirtymäajan järjestely mahdollistaisi nyt esitettävän uuden tyyppisen korkea-asteen tutkintoon johtavan työvoimakoulutuksen toteutuksen.

2Ehdotetut muutokset

Esityksessä ehdotetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 5 luvun 2 §:n 3 momenttia muutettavaksi väliaikaisesti. Säännös vastaisi muutoin voimassa olevaa 3 momenttia, mutta siihen lisättäisiin uusi poikkeus korkeakoulututkintoon johtavien opintojen hankkimisesta työvoimakoulutuksena. Korkeakoulututkintoon johtavia opintoja voitaisiin hankkia työvoimakoulutuksena jo aiemmin korkeakoulututkinnon loppuun suorittaneelle henkilöasiakkaalle uuden korkeakoulututkinnon suorittamiseksi enintään 24 kuukauden ajaksi. Ehdotus koskisi uuden korkeakoulututkinnon suorittamiseen tähtääviä opintoja siinä tapauksessa, että henkilö voidaan aikaisemman tutkintonsa perusteella hyväksyä sellaiseen rajatulle kohderyhmälle suunnattuun koulutukseen, johon hakevien kelpoisuuden korkeakoulu on määritellyt erikseen. Hankittava koulutus olisi luonteeltaan muuntokoulutustyyppistä ja sillä tarkoitettaisiin sellaisia korkea-asteen tutkintoon johtavia opintoja, joihin henkilön aiemmin suorittaman korkeakoulututkinnon opintoja voidaan lukea hyväksi. Aiempien opintojen hyväksilukeminen tarkoittaisi sitä, että uuden korkeakoulututkinnon suorittamiseen vaadittava koulutusaika olisi tavanomaista merkittävästi lyhyempi. Koulutukseen ottamisesta päättäisi korkeakoulu. Ennen työvoimakoulutuksen hankintaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai työ- ja elinkeinotoimisto pyytäisi asiasta lausunnon opetus- ja kulttuuriministeriöltä kuten muissakin tilanteissa, joissa korkeakoulututkintoon johtavia opintoja hankitaan työvoimakoulutuksena.

Esityksen tavoitteena on edistää työllisyyttä sekä joustavoittaa ja nopeuttaa työvoiman saantia tilanteissa, joissa työmarkkinat tarvitsevat nopeasti osaavaa ja kelpoisuusvaatimukset täyttävää henkilöstöä. Mahdollistamalla korkeakoulututkinnon suorittaneille uuden korkeakoulututkinnon suorittamisen työvoimakoulutuksena voitaisiin vastata työmarkkinoiden muuttuviin tarpeisiin nykyistä nopeammin. Esityksellä pyritään vaikuttamaan työvoiman saantiin erityisesti rakennusalalla, jolla on äkillinen tarve saada lisää rakennusinsinöörejä ja rakennusmestareita. Tavoitteena on lisäksi poistaa esteitä korkeakoulututkinnon suorittaneiden työttömien ja työttömyysuhan alaisten työllistymiselle. Esimerkiksi työttömille tai työttömyysuhan alaisille tekniikan alan korkeakoulutetuille voitaisiin järjestää työvoimakoulutuksena muuntokoulutustyyppistä koulutusta, jossa suoritetaan rakennusalan ammattikorkeakoulututkinto.

Säännöksen on tarkoitus tulla voimaan keväällä 2017 ja se olisi voimassa vuoden 2017 loppuun. Korkeakoulututkinnon suorittaneelle henkilölle hankittavien uuteen korkeakoulututkintoon johtavien opintojen tulisi alkaa vuoden 2017 loppuun mennessä ja niiden tulisi päättyä vuoden 2019 loppuun mennessä.

3Esityksen vaikutukset

Esityksellä pyritään edistämään ammattitaitoisen työvoiman saatavuutta. Esityksellä olisi myönteisiä vaikutuksia erityisesti suurten rakennusalan yritysten rakennushankkeiden aikatauluihin ja etenemiseen, koska korkeakoulututkinnon suorittaneille voitaisiin lyhyehköllä lisäkoulutuksella hankkia kelpoisuus rakennusalan työnjohtotehtäviin. Ehdotettu muutos voi vaikuttaa myös muiden alojen työvoiman saatavuuden turvaamiseen niin yrityksissä kuin julkisella sektorilla, jos osaavan työvoiman tarve äkillisesti lisääntyy. On vaikeaa arvioida, kuinka monet yritykset tai muut yhteisöt käyttäisivät mahdollisuutta saada korkeakoulutettua työvoimaa esityksessä tarkoitetun uuden työvoimakoulutusmallin mukaisella tavalla. Asiaan vaikuttaa myös korkeakoulujen valmius lähteä mukaan esityksen mukaisiin ”pilottihankkeisiin”. Koska ehdotettu laki olisi voimassa vuoden 2017 loppuun ja edellytyksenä olisi, että koulutus alkaa viimeistään 31.12.2017, on oletettavaa, että korkeakoulututkinnon suorittaneille ehdittäisiin toteuttaa arviolta vain muutamia työvoimakoulutusohjelmia uuden korkeakoulututkinnon suorittamiseksi.

Esityksen vaikutukset työllisyyteen olisivat kokonaisarvion mukaan vähäisiä. Tarkkaa arviota siitä, kuinka monelle korkeakoulututkinnon suorittaneelle työttömälle tai työttömyysuhan alaiselle henkilölle hankittaisiin uuteen korkeakoulututkintoon johtavia opintoja työvoimakoulutuksena, ei voida esittää. Ottaen huomioon ehdotetun lain väliaikaisuuden ja työvoimakoulutuksen järjestämiseen liittyvät käytännön asiat arvioidaan, että enintään noin sadalle korkeakoulutetulle voitaisiin vuonna 2017 järjestää edellä mainittuja opintoja ja siten edistää heidän työllistymistään. Rakennusalalla ammattitaitoisen ja pätevyysvaatimukset täyttävän työnjohtajahenkilöstön saaminen nopeuttaisi rakennushankkeiden toteuttamista ja sen myötä voisi vaikuttaa myönteiseen työllisyyskehitykseen alalla. Uudenmaan ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja Rakennusteollisuus RT ry ovat yhdessä kahden oppilaitoksen kanssa selvittäneet mahdollisuuksia toteuttaa työvoimakoulutusta rakennusalan työnjohtotarpeisiin. Jos esitys uuden korkeakoulututkinnon suorittamisesta työvoimakoulutuksena hyväksyttäisiin, hankintayksiköillä ja oppilaitoksilla olisi valmiudet aloittaa välittömästi kaksi rakennusalan koulutusohjelmaa. Opiskelijamäärä olisi kummassakin koulutuksessa arviolta 20, joten rakennusalan osalta ehdotettu työvoimakoulutus koskisi heti noin 40 työtöntä tai työttömyysuhan alaista henkilöä.

Ehdotetuilla muutoksilla ei olisi taloudellisia vaikutuksia julkiseen talouteen. Työvoimakoulutuksena järjestettävät korkeakoulututkintoon johtavat opinnot hankittaisiin käytettävissä olevilla vuoden 2017 talousarvioon sisältyvillä työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan pääluokan momentin 32.30.51 työllisyysmäärärahoilla.

Esitetty muutos ei aiheuttaisi yrityksille uusia kustannuksia. Jos työvoimakoulutus hankitaan yhteishankintana, yritykselle aiheutuvat kustannukset johtuvat koulutuksen luonteesta ja tavoitteista sekä yrityskohtaisesta räätälöinnistä, eivätkä miltään osin tässä esityksessä ehdotetusta säännösmuutoksesta.

Esityksellä ei olisi sukupuolivaikutuksia. Esityksen mukaista työvoimakoulutusta korkeakoulututkinnon suorittaneille voitaisiin hankkia kaikkien toimialojen äkillisiin työvoimatarpeisiin. Koska käytännössä työvoimakoulutuksiin osallistuvista yli puolet on miehiä, ehdotetun muutoksen arvioidaan kohdistuvan jonkin verran enemmän työttömiin tai työttömyysuhan alaisiin miehiin kuin naisiin. Miesvaltaisilla aloilla kuten rakennusalalla ehdotettu muutos vaikuttaisi erityisesti miesten työllistymiseen.

Esitys ei vaikuttaisi työvoimakoulutuksen hankintayksikköinä toimivien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviin eikä menettelytapoihin. Ehdotettu malli olisi yksi uusi tapa toteuttaa työvoimakoulutusta, jonka hankintaprosessit vastaisivat nykyistä käytäntöä ja voimassa olevaa hankintalakia. Korkeakoulututkinnon suorittaneille hankittavista korkeakoulutukseen johtavista opinnoista pyydettäisiin lausunto opetus- ja kulttuuriministeriöltä, joten tästä aiheutuisi vähäinen lisäys hallinnollisen työn määrään sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa että opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Esityksessä ehdotettu työvoimakoulutuksen käyttötarkoituksen laajentaminen antaisi kokemusta uudenlaisista koulutusmalleista ja -sisällöistä, joita voitaisiin hyödyntää soveltaen tarpeen mukaan myös tulevaisuudessa useilla eri koulutusaloilla.

4Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä virkatyönä. Valmistelun yhteydessä on kuultu opetus- ja kulttuuriministeriötä ja Rakennusteollisuus RT ry:tä sekä Uudenmaan ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia. Muita elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia on informoitu asiasta.

Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot opetus- ja kulttuuriministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, Akava ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry:ltä, Suomen Yrittäjiltä, Suomen Kuntaliitolta ja Rakennusalan työttömyyskassalta. Lisäksi lausunto pyydettiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta. Lausuntoaika on ollut 3.2.—16.2.2017. Lausunnon antamiseen on varattu tavanomaista lyhyempi aika, koska esitettävä muutos on luonteeltaan vähäinen ja määräaikainen. Lisäksi osa kuultavista tahoista on ollut mukana jo hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa. Koska rakennusalan koulutustarve on suuri, koulutukset olisi tarpeen käynnistää jo keväällä 2017.

Työ- ja elinkeinoministeriö sai yhteensä 12 lausuntoa. Kaikissa lausunnoissa puollettiin esitettyä lakimuutosta. Lisäksi lausunnoissa tuotiin esiin, että vaikka lakimuutoksen pontimena on ollut rakennusalalla ilmennyt koulutustarve, on tärkeää, että koulutuksia voidaan toteuttaa tarpeen mukaan myös muilla aloilla. Yhdessä lausunnossa esitettiin toive, että malli ei olisi määräaikainen, vaan esitetyn kaltainen malli tulisi pysyväksi osaksi työvoimapolitiikan keinovalikoimaa. Lisäksi yhdessä lausunnossa nähtiin vuoden 2017 rajoittuvan määräaikaisen voimassaolon olevan liian lyhyt. Lopuksi yhdessä lausunnossa nostettiin esiin tarve tuottaa seurantatietoa kokeiltavasta mallista tulevaa kehittämistyötä silmällä pitäen.

5Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan keväällä 2017. Ehdotettu laki olisi väliaikainen ja se olisi voimassa vuoden 2017 loppuun. Lakia sovellettaisiin sellaisiin 5 luvun 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin korkeakoulututkinnon suorittaneelle henkilöasiakkaalle hankittuihin opintoihin, jotka alkavat viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2017 ja päättyvät viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2019.

5 lukuTyövoimakoulutus