HE 161/2017

1.1Lainsäädäntö ja käytäntö

Valtio tukee pienituloisten kotitalouksien asumismenoja kolmen eri asumistukijärjestelmän kautta. Yleinen asumistuki on tarkoitettu pienituloisen ruokakunnan asumismenojen vähentämiseksi. Eläkkeensaajan asumistuki on puolestaan tarkoitettu pienituloisen eläkkeensaajan asumismenojen vähentämiseksi ja kotona asumisen tukemiseksi. Opintotuen asumislisää on maksettu heinäkuun 2017 loppuun asti vuokra- tai asumisoikeusasunnossa asuville opiskelijoille. Opiskelijat siirtyivät pääsääntöisesti yleisen asumistuen piiriin 1.8.2017 alkaen. Opintotuen asumislisän piirissä ovat kuitenkin edelleen Ahvenanmaan maakunnassa tai ulkomailla vuokralla asuvat opiskelijat sekä Suomessa kansanopistossa tai liikunnan koulutuskeskuksessa taikka Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskelevat, oppilaitoksen asuntolassa asuvat opiskelijat. Varsinaisten asumistukijärjestelmien lisäksi asumismenoja korvataan sotilasavustuksen asumisavustuksella. Henkilöllä on myös mahdollisuus hakea toimeentulotukea asumismenoihin, jos hänen tulonsa eivät riitä välttämättömien menojen kattamiseen.

Yleisen asumistuen tarkoituksena on alentaa pienituloisten asumismenoja ja turvata kohtuullinen asumistaso. Asumistukea myönnetään Suomessa sijaitsevan vakinaiseksi asunnoksi katsottavan vuokra-asunnon, asumisoikeusasunnon tai omistusasunnon asumismenoista. Vuokra-asunnossa edellytyksenä on, että asunnon hallinta perustuu asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain (481/1995) mukaisen vuokrasopimukseen. Asumistuen saajalla tulee olla käytössään oma asunto, jonka hallinnasta hän määrää ja josta hän maksaa vuokraa. Asumistukea ei myönnetä näin ollen laitoksiin, vapaa-ajan asuntoihin, liikehuoneistoihin eikä majoitusliikkeisiin.

Yleinen asumistuki on koko ruokakunnalle tarkoitettu tuki, joten kaikkien ruokakunnassa asuvien tulot vaikuttavat asumistuen määrään. Asumistuessa sovellettava ruokakuntakäsite lähtee asumistuen perustarkoituksesta eli asunnossa asuvien asumismenojen alentamisesta. Ruokakunnan muodostavat samassa asunnossa pysyvästi asuvat henkilöt. Asunnossa asuva henkilö voi kuitenkin muodostaa oman ruokakuntansa, jos hänellä on hallinnassaan osa asuntoa erillisen vuokrasopimuksen tai vastaavan hallintasopimuksen perusteella. Avio- ja avopuolisot sekä suoraan etenevässä tai takenevassa polvessa olevat sukulaiset kuuluvat kuitenkin aina samaan ruokakuntaan asunnon hallintasopimuksesta riippumatta.

Yleistä asumistukea selkeytettiin ja yksinkertaistettiin vuoden 2015 alusta voimaan tulleella lailla (938/2014) . Asumistuen myöntäminen perustuu ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan määräytyviin kokonaisvuokriin ja lineaarisesti määräytyviin bruttotulojen mukaisiin omavastuuosuuksiin. Myös valintaoikeus eläkkeensaajan asumistuen ja yleisen asumistuen välillä poistui, minkä vuoksi eläkkeensaajan asumistukea saaneet lapsiperheet siirtyvät seuraavassa tarkistuksessa yleisen asumistuen piiriin.

Asumistuessa on omavastuu, jolla pyritään ohjaamaan asumisvalintoja ja parantamaan työnteon kannustimia. Yleinen asumistuki on 80 prosenttia hyväksyttävän asumismenon ja perusomavastuuosuuden erotuksesta. Hyväksyttävä asumismeno muodostuu asumistuessa huomioon otettavista asumismenoista laissa määriteltyyn enimmäismäärään asti. Perusomavastuuosuudella tarkoitetaan sitä osuutta laissa määritellyt tulorajat ylittävistä tuloista, jotka ruokakunnan täytyy kohdistaa asumismenojensa kattamiseen ennen kuin asumistukea voidaan myöntää jäljelle jääviä asumismenoja varten. Perusomavastuuosuus on 42 prosenttia niistä tuloista, jotka ylittävät täysimääräiseen tukeen oikeuttavan tulorajan. Tuloraja riippuu ruokakunnan aikuisten ja alaikäisten lasten lukumäärästä: samalla tulotasolla omavastuu pienenee ruokakunnan koon ja alaikäisten lasten lukumäärän kasvaessa. Samaa laskentakaavaa sovelletaan kaikissa kuntaryhmissä, ruokakunnissa ja kaikilla tulotasoilla. Täysimääräiseen tukeen oikeuttava tuloraja on sovitettu yhteen työmarkkinatuen tason kanssa, niin ettei yksin asuvalla työmarkkinatuen saajalla ole tuloista johtuvaa omavastuuta. Työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saava yksin asuva henkilö maksaa omavastuuosuutena 20 prosenttia hyväksytyistä asumismenoista.

Yleisessä asumistuessa vuokra- ja osakehuoneistoissa asumismenoina otetaan huomioon vuokra tai vastike, johon lisätään erikseen maksetut lämmitys- ja vesimaksut. Vesi- ja lämmityskustannuksina käytetään ruokakunnan koon mukaan määräytyviä keskimääräisiä arvoja. Muissa omistusasunnoissa hoitomenoina otetaan huomioon asunnon sijainnin ja ruokakunnan koon mukaan määräytyvät hoitomenoerät. Kaikissa omistusasunnoissa asumismenoihin luetaan lisäksi rahoitusmenoina 73 prosenttia henkilökohtaisten asuntolainojen koroista. Tontin vuokraa ja kiinteistöveroa ei hyväksytä asumismenoiksi.

Yleisessä asumistuessa hyväksyttävät enimmäisasumismenot määräytyvät ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan. Enimmäisasumismenot on sidottu Tilastokeskuksen vuokraindeksiin. Vuokra-asunnoissa yhden hengen ruokakuntien enimmäisasumismeno on asunnon sijainnista riippuen 344—508 €/kk, kahden hengen ruokakunnilla 501—735 €/kk, kolmen hengen ruokakunnilla 641—937 €/kk ja neljän hengen ruokakunnilla 764—1095 €/kk. Osakeasunnoissa enimmäisasumismenon kokonaismäärä on sama kuin vuokra-asunnoissa, mutta se on jaettu hoitomenoihin ja rahoitusmenoihin. Enimmäishoitomeno on 30 prosenttia vuokra-asuntojen enimmäisasumismenon määrästä (yhden hengen ruokakunnassa 109—152 €/kk), loput 70 prosenttia määrästä voidaan hyväksyä enimmäisrahoitusmenoina (yhden hengen ruokakunnassa 253—356 €/kk). Jos omistusasunnon hoitomenot ylittävät hoitomenojen enimmäismäärän, hyväksytään ylimenevästä osasta 73 prosenttia rahoitusmenoina.

Yleistä asumistukea myönnetään ruokakunnalle ruokakunnan täysi-ikäisten jäsenten yhteisten jatkuvien kuukausitulojen perusteella. Jatkuvana pidetään vähintään kolmen kuukauden ajalta saatavaa tuloa. Jos ruokakunnan tulot vaihtelevat, kuukausitulo lasketan keskiarvotulon perusteella. Keskiarvotuloa käytetään, jos tulo ei kestä kolmea kuukautta asumistuen myöntö- tai tarkistushetkestä lukien. Keskiarvotulo lasketaan sen tulon perusteella, jota ruokakunnan arvioidaan saavan vuoden aikana. Työn vastaanottamisen kynnyksen madaltamiseksi tuen määräämisessä huomioon otettavista ansio- ja yrittäjätuloista on tehty 300 euron ansiotulovähennys 1.9.2015 alkaen, mikä vastaa työttömyysturvan suojaosuutta. Ansiotulovähennys tehdään erikseen ruokakunnan jokaisen jäsenen ansio- ja yrittäjätuloista.

Yleisen asumistuen määrä tarkistetaan lähtökohtaisesti vuoden välein. Asumistuen taso voi kuitenkin tulla tarkistettavaksi ennen vuositarkistusta, jos esimerkiksi ruokakunnan koko muuttuu, ruokakunnan tulot nousevat yli 400 euroa tai laskevat yli 200 euroa kuukaudessa tai ruokakunnan asumismenot muuttuvat yli 50 euroa kuukaudessa.

1.2Nykytilan arviointi

Yleistä asumistukea sai vuoden 2016 lopussa 267 356 ruokakuntaa. Yleisen asumistuen menot olivat 1081 miljoonaa euroa. Keskimääräinen ruokakunnalle maksettu asumistuki oli 328 euroa kuukaudessa ja asumismenot keskimäärin 607,78 euroa kuukaudessa. Yleinen asumistuki kattoi keskimäärin 54 prosenttia asumismenoista.

Yleisen asumistuen saajat ovat pienituloisia. Vuonna 2016 ruokakuntien keskimääräiset tukeen vaikuttavat kuukausitulot olivat 1 088 euroa. Työttömien ruokakuntien osuus ruokakunnista vuoden 2016 lopussa oli 59 %. Täysin ilman asumistuessa huomioon otettavia tuloja oli 25 200 ruokakuntaa (9 %). Yli puolet (57 %) yleisen asumistuen saajaruokakunnista oli yhden hengen kotitalouksia joulukuussa 2016. Lapsiperheitä oli 34 % ja niistä valtaosa oli yksinhuoltajaperheitä.

Vuoden 2015 alusta voimaan tullut yleisen asumistuen uudistus perustui sosiaaliturvan uudistamiskomitean ehdotuksiin. Sosiaaliturvan uudistamiskomitean asettamia tavoitteita yleisen asumistuen uudistukselle olivat selkeys, kannustavuus, hallinnollinen yksinkertaisuus, lapsiperhepainotteisuus sekä kustannusneutraalisuus.

Asumistuen myöntäminen perustuu uudistuksen jälkeen ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan määräytyviin kokonaisvuokriin ja lineaarisesti määräytyviin bruttotulojen mukaisiin omavastuuosuuksiin. Kokonaisvuokramalliin siirtyminen oli keskeinen keino asumistukijärjestelmän yksinkertaistamisessa. Uudistuksen yhteydessä luovuttiin neliövuokra- ja pinta-alarajoista eli hyväksyttäviin enimmäisasumismenoihin vaikuttaa vain asuinpaikan sijainti (kuntaryhmä) sekä ruokakunnan koko. Enimmäisasumismenot ovat tällä hetkellä seuraavat:

Yleisen asumistuen enimmäisasumismenot on sidottu Tilastokeskuksen vahvistamaan koko maan vuokratason kehitystä ja kaikkia vuokra-asuntoja koskevaan vuositason vuokraindeksiin. Laissa säädetty enimmäisasumismenojen lähtötaso on asetettu yleistä vuokratasoa alhaisemmaksi. Enimmäisasumismenon ylitystä ei oteta huomioon asumistukea laskettaessa, joten enimmäisasumismenot rajoittavat asumismenoihin myönnettävää tuen määrää. Viime vuosina vuokrien nousu on ollut vuokraindeksin perusteella vuositasolla 2—3 prosenttia.

Valtion talouden säästöjen vuoksi yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja ei ole korotettu asumistukiuudistuksen jälkeen vuosina 2015—2016. Lisäksi asumistuen tulosidonnaisuusastetta on nostettu 40 prosentista 42 prosenttiin. Vuoden 2017 elokuun alusta yleinen asumistuki laajenee kattamaan myös pääosan opiskelijoista, jotka ovat kuuluneet opintotukijärjestelmän mukaisen asumislisäjärjestelmän piiriin. Opiskelijoiden siirto yleiseen asumistukeen lisää asumistuen menoja arviolta 54 miljoonalla eurolla. Menojen lisäys katetaan yleisen asumistuen menoista jättämällä enimmäisasumismenot korottamatta myös vuonna 2017 ja alentamalla kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenoja 5 prosentilla.

Enimmäisasumismenojen matala taso suhteessa yleiseen vuokratasoon, enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen sekä vuokrien nousu on lisännyt enimmäisasumismenot ylittävien määrää kaikissa kuntaryhmissä vuosina 2015—2016 yli 70 prosenttiin asumistuen saajista. Vuoden 2016 lopussa enimmäisasumismenot ylittyivät 71 prosentilla ruokakunnista. Kuntaryhmässä I enimmäisasumismenot ylittäviä oli 68 prosenttia, kuntaryhmässä II 75 prosenttia, kuntaryhmässä III 72 prosenttia ja kuntaryhmässä IV 69 prosenttia asumistukiruokakunnista.

Hyväksyttävät enimmäisasumismenot ja asumistuen saajien omavastuu asumismenoista hillitsevät asumistuen menojen kehitystä. Tästä huolimatta yleisen asumistuen menot ovat kasvaneet voimakkaasti asumistuen kokonaisuudistuksen jälkeen vuodesta 2015 lähtien. Vuodesta 2014 vuoteen 2016 yleisen asumistuen menot ovat kasvaneet 741 miljoonasta eurosta 1 081 miljoonaan euroon. Asumistukimenojen kasvun taustalla ovat asumistuen saajien määrän kasvu, yleistä asumistukea koskevat lainmuutokset ja vuokrien nousu.

Asumistuen saajaruokakuntien lukumäärä on kasvanut vuodesta 2014 vuoteen 2016 206 092 ruokakunnasta 267 356 ruokakuntaan. Samanaikaisesti työttömien asumistuensaajien määrä on kasvanut 125 347 ruokakunnasta 157 687 ruokakuntaan. Työttömien tuensaajien määrän kasvu johtuu työttömyyden yleisestä kasvusta ja erityisesti pitkäaikaistyöttömien määrän kasvusta. Lisäksi yleisen asumistuen piiriin on tullut uusia työssäkäyviä tuensaajia lakimuutosten ja erityisesti 300 euron ansiotulovähennyksen vuoksi. Vuoden 2016 lopussa asumistuen piirissä oli 60 700 työssä käyvää ruokakuntaa.

Yleisen asumistuen saajanmäärän kasvun lisäksi yleisen asumistuen menoja on lisännyt vuoden 2015 alusta voimaantullut asumistukiuudistus. Asumistukiuudistus arvioitiin sinänsä kustannusneutraaliksi, mutta sen yhteydessä toteutettiin myös hallitusohjelmassa sovittu asumistuen tason parantaminen nostamalla enimmäisasumismenoja 50 eurolla ja alentamalla omavastuuosuuksia 8 prosentilla. Lisäksi työn teon kannustavuuden lisäämiseksi asumistukeen tuotiin rakennepoliittisessa ohjelmassa sovittu 300 euron ansiotulovähennys. Asumistukiuudistuksen kustannuksiksi arvioitiin vuositasolla noin 70 miljoonalla eurolla. Lakimuutosten kustannusvaikutukset näkyvät asumistuen menoissa viiveellä, koska lakiin tehtävät muutokset tulevat voimaan asumistuen tarkistamisten myötä. Asumistuki tarkistetaan vuoden välein, elleivät hakijan olosuhteet ole muuttuneet ennen vuositarkistusta. Näin ollen vuoden 2015 asumistukiuudistuksen mukaisia muutoksia asumistukiin tehtiin vielä vuonna 2016. Vastaavasti asumistukeen tehtävät säästötoimenpiteet tulevat pääsääntöisesti voimaan tarkistamisten myötä ja ne näkyvät viiveellä asumistuen menoissa.

Asumistukimenojen nousua selittää osittain myös vuokrien nousu. Tilastokeskuksen vuokraindeksin perusteella vuokrien nousu on ollut noin 2—3 prosenttia vuodessa, vaikka samaan aikaan yleinen hintakehitys on kuluttajahintaindeksillä mitattuna ollut maltillista. Vuokrien nousu vaikuttaa asumistuen tasoon kuitenkin vain silloin, kun asumismenot alittavat enimmäisasumismenot, koska enimmäisasumismenot ylittäviä asumismenoja ei oteta asumistukea laskettaessa huomioon. Enimmäisasumismenoja ei ole myöskään asumistukiuudistuksen jälkeen korotettu vuokraindeksin muutosta vastaavasti.

Opiskelijoiden siirto yleiseen asumistukeen muuttaa merkittävästi opiskelijoiden asumisen tukemista. Yleinen asumistuki kohdentuu erilailla kuin kaavamainen asumislisä. Yleiseen asumistukeen oikeutettuja opiskelijoita on vähemmän kuin opintotuen asumislisään oikeutettuja opiskelijoita, mutta keskimääräisen asumistuen määrä on suurempi kuin asumislisä. Opiskelijat asuvat myös muita asumistuen saajia useammin yhteisöruokakunnissa ja yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuus palauttaa opiskelijoille yhdessä asumisen ja avoliiton selvittämiseen liittyvät ongelmat ja kiristää tarveharkintaa, koska muiden ruokakunnan jäsenten tulot vaikuttavat asumistuen määrään. Samassa asunnossa asuvat voivat muodostaa oman ruokakunnan vain alivuokralaissuhteella tai tekemällä erillisen vuokrasopimuksen suoraan vuokranantajan kanssa. Opiskelijoiden siirtämisellä yleiseen asumistukeen voi olla myös välillisiä ja vaikeasti ennakoitavia vaikutuksia asuntomarkkinoihin ja opiskelijoiden käyttäytymiseen.

Opiskelijoiden asumistukisiirtoa koskevan lakimuutoksen yhteydessä eduskunta edellytti, että sosiaali- ja terveysministeriö ryhtyy toimenpiteisiin yhteisasunnossa asuvien aseman arvioimiseksi asumistukijärjestelmässä ja selvittää ruokakuntakäsitteen mahdollisen uudistamistarpeen. Uudistuksien vaikutuksia asumistukijärjestelmään ja tuensaajien ja erityisesti yhteisasunnossa asuvien tuensaajien asemaan seurataan. Ruokakuntakäsitteen uudistaminen edellyttää huolellista vaikutusten arviointia ja vaihtoehtojen punnintaa.

Hyväksyttäviin enimmäisasumismenoihin vaikuttaa vain ruokakunnan koko eikä asunnon koolla ole merkitystä. Ennen vuoden 2015 alusta voimaan tullutta asumistukiuudistusta asumistukeen vaikutti ruokakunnan koon lisäksi asunnon pinta-ala. Lisäksi osa-asunnon asumismenoille oli vahvistettu erillinen enimmäisasumismeno. Osa-asunnolla tarkoitetaan itsenäisestä asunnosta vuokrattua osaa, esimerkiksi alivuokralaiselle vuokrattua huonetta, jolloin sekä vuokranantaja että alivuokralainen asuvat osa-asunnossa. Osa-asunnon hallinta voi perustua pää- ja alivuokralaisen välisen vuokrasopimuksen lisäksi suoraan vuokranantajan kanssa tehtyyn vuokrasopimukseen. Valtioneuvoston asetuksessa asumistuen määräytymisperusteista vuodelle 2014 (839/2013) osa-asunnon asumismenolle oli vahvistettu seuraavat enimmäisasumismenot:

Osa-asunnon normista luovuttiin vuoden 2015 voimaan tulleen asumistukiuudistuksen yhteydessä kokonaisvuokramalliin siirryttäessä. Osa-asunnon normista luopuminen tarkoittaa sitä, että asunnon osaa vuokraava ruokakunta voi saada asunnon osaan yhtä suuren asumistuen kuin koko asuntoa vuokraava ruokakunta.

Yleinen asumistuki on ollut viime aikoina keskeisesti esillä kannustinloukkuselvityksissä. Osana sosiaaliturvaa asumistuki heikentää työn teon kannustimia, koska työnteon kannustin määritellään palkan ja sosiaaliturvan erotuksena. Korkeampi asumistuki mahdollistaa korkeamman asumisen tason myös ilman työtuloja ja asumistuki tulosidonnaisena etuutena heikentää työn vastaanottamisen kannustavuutta, koska kasvavat tulot vähentävät maksettavan asumistuen määrää. Yleinen asumistuki on kuitenkin vain yksi työn teon kannustimiin vaikuttava tulonsiirtojärjestelmä. Kannustinongelmat syntyvät korkeiden asumiskustannusten, asumistukijärjestelmän, työttömyysturvan, verotuksen ja mahdollisten muiden tulosidonnaisten, järjestelmien, kuten toimeentulotuen, yhteisvaikutuksena.

Vuoden 2017 talousarvioesityksen yhteydessä sovitussa työllisyyttä lisäävistä toimista koskevassa päätöksessään hallitus on sitoutunut kannustinloukkujen purkamiseen ja työvoiman liikkuvuuden edistämiseen. Valmistelua varten asetettiin valtiovarainministeriön vastuulla oleva asiantuntijaryhmä, jonka tehtävänä on käydä läpi kannustinloukut ja työvoiman liikkuvuuden esteet sekä tehdä näihin liittyviä toimenpidesuosituksia. Työryhmän mukaan kannustinloukkujen purkamiseen liittyvä asumistuen uudistaminen voi olla tuen tason alentaminen, tulosidonnaisuuden muutos (pienempi tai suurempi tuloharkinta) tai suojaosan kasvattaminen ( Kannustinloukut ja alueellinen liikkuminen työryhmän selvityksiä ). Eri toimenpiteillä on erisuuntaisia vaikutuksia julkisen talouden menoihin sekä kokoaikatyön, lisätyönteon ja osa-aikatyön vastaanottamisen kannusteisiin.

Ottaen huomioon asumistuen tarkoitus pienituloisten ruokakuntien kohtuullisen asumistason turvaajana asumistukea koskevia ratkaisuja ei voida tehdä vain työllisyysvaikutusten näkökulmasta. Korkeat asumiskustannukset ovat yksi osa kannustinongelmaa eikä asumisen tukien tason leikkaus tulisi olla ensisijainen keino puuttua korkeisiin asumiskustannuksiin. Asumistuen tason heikentäminen vaikeuttaa niiden henkilöiden toimeentuloa, jotka eivät kannusteiden lisäämisestä huolimatta työllisty. Lisäksi asumistuen alentaminen siirtää asumisen tuen painopistettä asumistuesta yhä enemmän toimeentulotukeen ja lisää uusien toimeentulotuen saajien määrää. Asumistuen säästöistä arviolta yli 40 prosenttia siirtyy toimeentulotuen menoiksi. Toimeentulotuen tarkoituksena ei kuitenkaan ole toimia jatkuvaisluonteisena ensisijaisten etuuksien täydentäjänä eikä korvata niitä. Kannustinongelmien lieventäminen asumistuen tasoa parantamalla esimerkiksi tulisidonnaisuutta lieventämällä tai suojaosia korottamalla puolestaan nostaa asumistuen tasoa ja lisää asumistuen piirissä olevien ruokakuntien määrää, mikä kiihdyttää asumistukimenojen kasvua ja edellyttää lisärahoitusta.

Valtaosa yleisen asumistuen saajista (93 %) asuu vuokra-asunnossa. Vuokra-asujien suuresta osuudesta johtuen viime vuosina on keskusteltu runsaasti asumistukien vaikutuksesta vuokratasoon. Tutkimuskirjallisuudessa arviot asumistuen vaikutuksista vuokratasoon vaihtelevat huomattavasti, 15 prosentista 70 prosenttiin (mm. Kangasharju, A .: Maksaako asumistuen saaja muita korkeampaa vuokraa? Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 2003; Hiekka, S., & Viren, M.: Does housing allowance increase rents. Finnish Labour Institute’s Working paper, 241, 2008; Kangasharju, A.: Housing allowance and the rent of low-income households, Scandinavian Journal of Economics 112: 595—617, 2010). Toisaalta tuoreemmassa tutkimuksessa (Eerola, E. & Lyytikäinen, T. : Housing allowance and rents: evidence from a stepwise subsidy scheme, VATT Working papers 88, 2017) päädytään tulokseen, jonka mukaan asumistuen vaikutukset vuokriin ovat pienemmät kuin aiempien tutkimusten perusteella on arvioitu.

Vuokratasoon vaikuttaa moni muukin tekijä kuin asumistuki. Korkeiden asumismenojen vuoksi pienituloista asumistukikustannuksia tulee tukea kohtuullisen asumistason turvaamiseksi ja asumiseen korvamerkitty tuki ottaa korvamerkitsemättömiä tukia paremmin huomioon asumismenojen erot ja alueellisen vaihtelun. Lisäksi asumistuen hyväksyttävät enimmäisasumismenot ovat lähtökohtaisesti matalampia kuin markkinavuokrat ja asumistuen saajan omavastuu asumismenoista on aina vähintään 20 prosenttia. Omavastuu asumismenoista kannustaa asumistuen saajaa hakeutumaan halvempiin asuntoihin, mikä vähentää asumistuen siirtymistä vuokriin.

2.1Tavoitteet

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen puolivälin tarkastelun yhteydessä tekemän kannustin-loukkujen purkamista koskevan päätöksen mukaan yleisellä asumistuella korvattavalle asumismenolle asetetaan kuntaryhmittäinen neliövuokrakohtainen katto nykyisten enimmäisasumismenojen lisäksi. Muutoksen arvioitiin vähentävän yleisen asumistuen menoja 30 miljoonalla euroa ja lisäävän toimeentulotuen menoja 17 miljoonalla eurolla. Kokonaissäästön arvioitiin siten olevan 13 miljoonaa euroa. Kokonaissäästöstä pääosa päätettiin kohdentaa ylivelkaantumisen ehkäisemiseen. Lisäksi hallitus päätti, että yleisen asumistuen enimmäisasumismenot sidotaan elinkustannusindeksiin vuokraindeksin sijasta asumistuen menojen kasvun hillitsemiseksi. Hallituksen päätöksen mukaan pitkällä aikavälillä enimmäisasumismenojen määrän sitominen vuokraindeksiin pitää yllä kierrettä, jossa vuokrien nousu ja tukien nousu voimistavat toinen tosiaan, mikä heikentää työn teon kannusteita.

2.2Vaihtoehtoiset toteuttamistavat

Hallituksen puoliväliriihessä päättämä kuntakohtainen neliövuokrakohtainen katto voidaan toteuttaa usealla eri tavalla ja eri vaihtoehdoilla on erilaiset vaikutukset tuensaajien asemaan ja asumistuen menoihin. Jatkovalmistelussa on selvitetty eri neliövuokrarajan toteuttamisvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia. Yksi kuntaryhmäkohtainen asumistuen saajien keskineliövuokrien perusteella asetettu neliövuokraraja kohdistuisi erityisesti yksin alle 30 neliön asunnoissa asuviin. Ruokakunnan koon mukaan määräytyvä neliövuokraraja puolestaan kohdistuu yksinasuvien lisäksi erityisesti kahden hengen ruokakuntiin. Koska neliövuokrarajan vaikutukset kohdistuvat vain osalle asumistuen saajista, vaikutukset kohdepiiriin kuuluvien tuensaajien taloudelliseen asemaan ovat varsin merkittävät.

2.3Keskeiset ehdotukset

Pääministeri Juha Sipilän hallitus päätti vuoden 2018 talousarvioesityksen valmistelun yhteydessä, että yleisessä asumistuessa otetaan neliövuokrakohtaisen rajan sijasta käyttöön erillinen enimmäisasumismeno vuokra-asunnon osan asumismenolle, koska puoliväliriihessä tehdyn päätöksen mukainen neliövuokraleikkuri monimutkaistaisi nykyistä asumistukijärjestelmää ja heikentäisi huomattavasti pieniin asuntoihin maksettavaa asumistukea. Osa-asunnolla tarkoitetaan itsenäisestä asunnosta vuokrattua osaa. Asunnon osan hallinta voi perustua alivuokralaissopimukseen tai suoraan vuokranantajan kanssa tehtyyn vuokrasopimukseen. Osa-asunnon enimmäisasumismeno olisi 80 prosenttia koko asunnolle vahvistetusta enimmäisasumismenosta. Osa-asunnon enimmäisasumismenoa sovellettaisiin myös alle 20 neliömetrin vuokra-asuntoihin.

Lisäksi yleisen asumistuen enimmäisasumismenot ehdotetaan sidottavaksi vuokraindeksin sijasta elinkustannusindeksiin. Enimmäisasumismenot korotettaisiin ensimmäisen kerran elinkustannusindeksin muutosta vastaavasti vuoden 2019 alusta eli vuonna 2018 sovelletaan vuoden 2017 enimmäisasumismenoja. Osa-asuntoon ehdotettavan enimmäisasumismenon ja enimmäisasumismenojen elinkustannusindeksiin sitomisen tavoitteena on hillitä asumistukimenojen kasvua ja erityisesti hyvin pienien asuntojen vuokrapyyntejä.

Esityksessä ehdotetaan myös täsmennettäväksi asumistuen tarkistamista tulojen muuttuessa. Tulojen muuttumista arvioitaessa otettaisiin huomioon ansiotulovähennys niin, että tulojen muutosta arvioitaessa otettaisiin huomioon vain se osa tuloista, jotka otetaan asumistuen määrän laskennassakin huomioon.

3.1Taloudelliset vaikutukset

Vuonna 2016 yleisen asumistuen menot olivat 1 080 miljoonaa euroa. Vuonna 2017 yleisen asumistuen menojen arvioidaan olevan 1 265,4 miljoonaa euroa ja vuonna 2018 1 478,8 miljoonaa euroa.

Yleiseen asumistuen menojen alentaminen lisää toimeentulotukimenoja. Perustoimeentulotuen rahoitukseen osallistuvat kunta ja valtio yhtä suurin osuuksin.

Enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen vuonna 2018 ja enimmäisasumismenojen sitominen elinkustannusindeksiin alentaa asumistukimenoja vuonna 2018 arviolta 24 miljoonalla eurolla ja vuositasolla 40 miljoonalla eurolla sillä oletuksella, että vuokrien nousu on vuositasolla 3 prosenttia. Toimeentulotukimenot lisääntyvät vuonna 2018 noin 10 miljoonalla eurolla ja vuositasolla 16 miljoonalla eurolla, josta valtion rahoitusosuus on puolet. Julkisen talouden kokonaissäästö on siten vuonna 2018 14 miljoonaa euroa ja vuositasolla 24 miljoonaa euroa.

Erillinen enimmäisasumismeno osaa asuntoa vuokraavien asumismenoille alentaa asumistukimenoja vuonna 2018 noin 4 miljoonalla eurolla ja vuositasolla 6,7 miljoonalla eurolla. Toimeentulotukimenot lisääntyvät vuonna 2018 arviolta 1,6 miljoonalla eurolla ja vuositasolla 2,7 miljoonaa eurolla, josta valtion rahoitusosuus on puolet. Julkisen talouden kokonaissäästö olisi siten vuonna 2018 noin 2,4 miljoonaa euroa ja vuositasolla noin 4 miljoonaa euroa.

Kokonaisuudessaan esitys alentaa siten asumistuen menoja 28 miljoonalla eurolla vuonna 2018 ja vuositasolla 46,7 miljoonalla eurolla. Toimeentulotukimenot lisääntyvät 11,6 miljoonalla eurolla vuonna 2018 ja vuositasolla 20 miljoonalla eurolla, josta valtion rahoitusosuus on puolet. Julkisen talouden kokonaissäästö on siten 16,7 miljoonaa euroa vuonna 2018 ja vuositasolla 28 miljoonaa euroa.

3.2Vaikutukset tuensaajien asemaan

Osa-asunnon normin käyttöön otto kohdistuu niihin asumistuen saajiin, jotka vuokraavat asunnon osaa joko alivuokralaisena tai vuokranantajan kanssa tehdyn erillisen vuokrasopimuksen perusteella. Alivuokralaistilanteissa sekä päävuokralainen että alivuokralainen asuvat osa-asunnossa, jolloin myös päävuokralaisen asumismenoihin sovelletaan osa-asunnon enimmäisasumismenoa. Lisäksi osa-asunnon normi kohdistuu niihin asumistuen saajiin, jotka asuvat alle 20 neliömetrin kokoisessa asunnossa. Enimmäisasumismenojen sitominen elinkustannusindeksiin puolestaan kohdistuu kaikkiin niihin asumistuen saajiin, joiden asumismenot kasvavat elinkustannusindeksiä voimakkaammin.

Osa-asunnon normi alentaisi noin 12 000 osa-asunnossa asuvan asumistuensaajan tuen tasoa keskimäärin noin 30 eurolla kuukaudessa. Tuensaajista noin 6200:lla tuki alenisi 51—100 euroa kuukaudessa ja 5670:lla alle 50 euroa kuukaudessa. Tuki päättyisi kokonaan noin 250 tuensaajalta. Suurimmat vaikutukset osa-asunnon normilla olisi kuntaryhmissä III (muut kuin pääkaupunkiseudun isommat kaupungit ja Etelä-Suomen kunnat) ja I (Helsinki). Suurin osa asunnon osaa vuokraavista ja alle 20 neliön asunnoissa asuvista on yksin asuvia, joten osa-asunnon normi kohdistuisi suurimmalta osin yksinasuviin.

Opiskelijat asuvat muita asumistuen saajia useammin yhteisasunnoissa ja opiskelijoiden siirtyminen yleisen asumistuen piiriin on lähes kaksinkertaistanut yhteisasunnoissa asuvien määrän asumistuessa. Lokakuun 2017 alussa 9 prosenttia yleisen asumistuen saajista asui osa-asunnoissa, kun viime vuonna samaan aikaan osa-asunnoissa asui 4 prosenttia tuensaajista. Lähes viidennes opiskelijaruokakunnista asuu osa-asunnoissa. Näin ollen osa-asunnon normin vaikutukset kohdistuvat pääosin opiskelijoihin. Jos osa-asunnossa asuvan asumismenot jäävät kuitenkin alle osa-asunnolle säädetyn enimmäisasumismenon, ei tuen taso muutu nykyisestä. Esimerkiksi soluasunnoissa vuokrat ovat pääsääntöisesti alle osa-asunnon enimmäisasumismenon, joten soluasunnoissa asuvien asumistuen taso ei muutu nykyisestä.

Vuoden 2017 lokakuussa asumistuen piirissä oli 24 895 osa-asunnossa ja alle 20 neliömetrin asunnossa asuvaa opiskelijaruokakuntaa, joista 24 709 oli yhden hengen ruokakuntia ja 186 kahden hengen ruokakuntia. Näistä 11 835:lla eli 48 prosentilla asumismenot ylittävät ehdotetun enimmäisasumismenon. Osa-asunnossa ja 20 neliömetrin asunnossa asuvien yhden hengen opiskelijaruokakuntien keskimääräinen asumismeno oli 329 euroa kuukaudessa ja keskimääräinen asumistuki 259 euroa kuukaudessa.

Alla olevaan taulukkoon on koottu tarkemmin tietoja lokakuussa 2017 asumistukea saaneista osa-asunnoissa asuvista yhden hengen ruokakunnista kuntaryhmittäin. Osa-asunnon enimmäisasumismenolla olisi suurimmat vaikutukset kuntaryhmissä I (Helsinki) ja III (muut kuin pääkaupunkiseudun isot kaupungit ja Etelä-Suomen kaupungit), joissa osa-asunnon enimmäisasumismenon ylittäviä opiskelijaruokakuntia on eniten ja myös osa-asunnon enimmäisasumismenon ero suhteessa keskimääräisiin osa-asunnossa asuvien asumismenoihin on suurempi kuin muissa kuntaryhmissä.

Pienituloisten ja korkeita asumismenoja maksavien yksin vuokralla asuvien opiskelijoiden asumisen tuki on parantunut opiskelijoiden siirryttyä yleisen asumistuen piiriin. Lokakuussa 2017 opiskelijoiden keskimääräinen asumistuki oli 310 euroa kuukaudessa, kun taas asumis-lisän enimmäismäärä oli 202 euroa kuukaudessa. Näin ollen merkittävä osa opiskelijoista on hyötynyt asumistukisiirrosta. Osa opiskelijoista kuitenkin menetti tarveharkinnan lisääntymisen myötä asumisen tuen kokonaan. Menettäjiä ovat olleet yhteisasunnossa asuvat, puolison kanssa asuvat opiskelijat ja lapsiperheet. Osa-asunnon erillinen enimmäisasumismeno ei ollut tiedossa opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin 1.8.2017 alkaen, joten osa-asunnon enimmäisasumismenoa ei ole voitu ottaa huomioon arvioitaessa opiskelijoiden asumistukisiirron kokonaisvaikutuksia. Osa-asuntoonkin maksettava asumistuen enimmäismäärä on kuitenkin korkeampi kuin opintotuen asumislisän enimmäismäärä.

Opiskelijoiden ensisijainen toimeentulo on opintotuki opintolaina mukaan lukien, joten opiskelijoilla ei pääsääntöisesti ole oikeutta toimeentulotukeen, koska opintolaina katsotaan opiskelijan tuloksi. Näin ollen opiskelijat joutuvat rahoittamaan kasvaneita asumismenoja opintorahalla, opintolainalla ja työtuloilla. Työssä käynnin lisääntyminen puolestaan voi pidentää tutkintoaikoja.

Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen vuonna 2018 lisää enimmäisasumismenot ylittävien tuensaajien lukumäärää, jos asumismenot ovat korkeat ja vuokrat nousevat. Myös enimmäisasumismenojen sitominen vuokraindeksin sijasta elinkustannusindeksiin vuoden 2019 alusta lähtien lisää enimmäisasumismenoja ylittävien määrää, koska elinkustannusindeksi seuraa vain osittain vuokratason kehitystä. Elinkustannusindeksiin sitomisen johdosta asumistuen taso ei nouse vuokratason nousua vastaavasti. Syyskuussa 2017 yleisen asumistuen enimmäisasumismenot ylittyivät noin 72 prosentilla tuensaajista ja keskimääräinen ylitys on noin 148 euroa. Enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen lisää enimmäisasumismenojen ylittävien määrää keskimäärin 76 prosenttiin ja keskimääräinen ylitys nousisi 160 euroon.

Enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen nostaa laskennallisesti enimmäisasumismenot ylittävien asumistuen saajien osuudet kuntaryhmässä I 62 prosentista 66 prosenttiin, kuntaryhmässä II 70 prosentista 74 prosenttiin, kuntaryhmässä III 75 prosentista 78 prosenttiin ja kuntaryhmässä IV 75 prosentista 78 prosenttiin. Keskimääräiset ylitykset nousisivat kuntaryhmässä I 196 eurosta 208 euroon, kuntaryhmässä II 194 eurosta 210 euroon, kuntaryhmässä III 137 eurosta 149 euroon ja kuntaryhmässä IV 122 eurosta 132 euroon.

3.3Yhteiskunnalliset vaikutukset

Uudistuksella voi olla myös välillisiä vaikutuksia asuntomarkkinoihin ja erityisesti osa-asunnoissa asuvien käyttäytymiseen, joita on tässä vaiheessa vaikea ennakoida. Erillinen enimmäisasumismeno osa-asunnolle vähentää osa-asuntoon maksettavan asumistuen määrää ja voi siten heikentää yhteisasumisen suosiota ja lisätä pienten asuntojen kysyntää. Osa-asunnon enimmäisasumismeno ei kuitenkaan vaikuta niiden osa-asunnoissa ja alle 20 neliön asunnoissa asuvien tasoon, joiden asumismenot jäävät alle osa-asunnon enimmäisasumismenon. Esimerkiksi opiskelija-asunnoissa keskimääräiset asumismenot jäävät pääsääntöisesti alle osa-asunnon enimmäisasumismenon. Lisäksi yleisessä asumistuessa omavastuu asumismenoista on aina vähintään 20 prosenttia, mikä hillitsee siirtymistä kalliimpiin vuokra-asuntoihin. Osa-asunnon enimmäisasumismeno voi myös pidemmällä aikavälillä hillitä osa-asuntojen ja alle 20 neliön asuntojen vuokratason nousua.

Elinkustannusindeksi heijastaa vain osittain asumisen kustannusten nousua. Enimmäisasumismenojen sitominen elinkustannusindeksiin voi siten johtaa ennen pitkää tilanteeseen, jossa asumistuen taso erkanee vuokratason kehityksestä, mikä siirtää asumisen tukemisen painopistettä entisestään asumistuesta toimeentulotukeen. Vaikutuksen suuruus riippuu elinkustannusindeksin kehityksestä suhteessa vuokrien kehitykseen. Toimeentulotuki on viimesijainen etuus, jonka tarkoituksena on turvata perustuslaissa turvattu välttämätön toimeentulo. Toimeentulotuen tarkoituksena ei ole toimia jatkuvaisluonteisena ensisijaisten etuuksien täydentäjänä eikä korvata niitä, vaan se on tarkoitettu pääasiassa lyhytaikaiseksi etuudeksi auttamaan tilapäisten vaikeuksien yli tai ehkäisemään sellaisten syntymistä.

Pienituloisten kohtuuhintaisen asumisen turvaamiseksi tukijärjestelmää ja asuntopolitiikkaa tulisi tarkastella ja kehittää kokonaisuutena. Valtioneuvosto on asettanut hankkeen valmistelemaan perusturvan ja toimeliaisuuden kokonaisuudistusta. Hankkeessa selvitetään myös kustannus-, työllisyys- ja tulonjako- sekä muut vaikutukset, jos asumisen tukeminen irrotetaan toimeentulotuesta ja toteutetaan yksinomaan asumisen tukien kautta. Eri vaihtoehtoja käsittelevä valmistelutyö koordinoidaan professori Juha Saaren johtaman eriarvoisuustyöryhmän kanssa.