HE 36/2016

1Nykytila ja ehdotetut muutokset

Korkeakoulututkintoon johtavan koulutuksen maksuttomuudesta säädetään yliopistolain (558/2009) 8 §:ssä ja ammattikorkeakoululain (932/2014) 12 §:ssä. Säännösten mukaan yliopistossa suoritettavaan korkeakoulututkintoon, ammattikorkeakoulututkintoon ja ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtava opetus ja opiskelijoiden valintaan liittyvät valintakokeet ovat opiskelijalle maksuttomia, jollei yliopistolaissa tai ammattikorkeakoululaissa toisin säädetä.

Osana pääministeri Alexander Stubbin hallituksen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoa yliopistolain 8 §:ään ja ammattikorkeakoululain 12 §:ään lisättiin säännökset hakemuksen käsittelymaksusta. Yliopistolain 8 §:n 2 momentin ja ammattikorkeakoululain 12 §:n 2 momentin mukaan Opetushallitus perii muun kuin Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion tai Sveitsin koulutusjärjestelmän mukaisen koulutuksen perusteella muuta kuin jatkotutkintoa opiskelemaan hakevilta lukukausikohtaisen hakemuksen käsittelymaksun. Maksun suorittaminen on hakemuksen käsittelemisen edellytys.

Hakemuksen käsittelymaksu peritään niiltä perustutkinto-opiskelijaksi (ylempi tai alempi korkeakoulututkinto, ammattikorkeakoulututkinto taikka ylempi ammattikorkeakoulututkinto) suomalaisiin ammattikorkeakouluihin ja yliopistoihin pyrkiviltä hakijoilta, jotka hakevat EU/ETA-alueen ja Sveitsin ulkopuolella suoritettujen opintojen perusteella. Maksun periminen on riippumaton hakijan kansalaisuudesta tai kotimaasta. Myös suomalaiselta hakijalta voidaan periä maksu, jos suomalaisen hakijan hakukelpoisuus perustuu EU/ETA-alueen ja Sveitsin koulutusjärjestelmien ulkopuolella suoritettuihin opintoihin. Tutkinnon tai opintojen suorittamispaikalla tai -tavalla ei ole merkitystä, vaan sillä, minkä maan koulutusjärjestelmään tutkinto tai opinnot kuuluvat. Hakemuksen käsittelymaksua ei peritä jatkotutkinto-opiskelijaksi hakevilta.

Opetushallituksen maksullista suoritteista annetun opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksen (1111/2013) 1 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan hakemuksen käsittelymaksun suuruus on 100 euroa. Yhdellä maksulla voi hakea yhteen tai useampaan koulutukseen, jotka alkavat saman lukukauden aikana. Samalla maksulla voi hakea myös eri hauissa, joissa valitaan opiskelijoita samana lukukautena alkaviin koulutuksiin.

Hakemuksen käsittelymaksu maksetaan sähköisesti Opetushallituksen ylläpitämässä koulutustarjonta- ja hakupalvelussa (Opintopolku.fi). Hakemuksen käsittelymaksun maksaminen on edellytys hakemuksen huomioon ottamiselle valinnassa. Maksu on maksettava ja hakemus lähetettävä hakuajan päättymiseen mennessä.

Hakemuksen käsittelymaksujen kertymää on ollut tarkoitus käyttää haku- ja valintajärjestelmän kehittämiseen ja ylläpitoon sekä palveluiden kehittämiseen ja tarjoamiseen ulkomaisen tutkinnon perusteella hakeville. Myöhemmin osa tuotoista on ollut tarkoitus ohjata korkeakoulujen keskitettyjen palvelujen, kuten todistusten tarkistamiseen liittyvän hallinnoinnin ja hakijaneuvonnan kehittämiseen. Maksutuloilla on ollut tarkoitus myöhemmin kattaa myös todistusten oikeellisuuden ja hakukelpoisuuden tarkistamista tukevan hakemusten liitteiden sähköisen käsittelypalvelun kustannuksia. Korkeakoulujen on arvioitu hyötyvän keskitettyjen palveluiden kehittämisestä, sillä ne vähentävät vieraskieliseen koulutukseen hakeutumisesta yksittäisille korkeakouluille aiheutuvaa työtä ja kustannuksia. Suurin osa vieraskielisten ohjelmien hakijoista hakee koulutukseen ulkomailla suoritetun kelpoisuuden perusteella. Hakijoiden neuvonnasta, korkeakoulukelpoisuuden arvioinnista ja todistusten oikeellisuuden tarkistamisesta aiheutuu korkeakouluille ja keskitetylle palvelulle runsaasti työtä ja kustannuksia. Hakemuksen käsittelystä aiheutuvat kustannukset eivät ole sidottuja hakijan kansalaisuuteen vaan siihen, minkä maan koulutusjärjestelmän mukainen korkeakoulukelpoisuuden tuottava tutkinto on. Hakemuksen käsittelymaksujen tarkoituksena on ollut myös karsia turhia tai kokeilumielessä tehtyjä hakemuksia, jotka kuormittavat korkeakouluja.

Hakemuksen käsittelymaksun käyttöönoton yhteydessä arvioitiin, että maksu vähentää EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien ulkomaalaisten hakijoiden määrää noin neljänneksellä. Samalla EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden suhteellisen osuuden kaikista ulkomaalaisista opiskelijoista arvioitiin pienenevän. Vieraskielisten ohjelmien ulkomaalaisten hakijoiden määrän arvioitiin vähenevän vuositasolla nykyisestä noin 20 000 hakijasta noin 12—15 000 hakijaan.

Eduskunnan sivistysvaliokunta piti hakemuksen käsittelymaksua koskevaa lakiehdotusta käsitellessään tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia erityisesti hakijamääriin, hakijoiden keskimääräiseen koulutus- ja osaamistasoon ja yliopistojen kansainvälistymiseen seurataan pitkällä aikavälillä. Lisäksi sivistysvaliokunnan näkemyksen mukaan oli syytä selvittää keskitetyn maksujärjestelmän toimivuus ja kustannukset suhteessa tavoiteltuun kokonaishyötyyn (SiVM 22/2014 vp).

Hakemuksen käsittelymaksua koskevien yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muutosten voimaantulosäännösten mukaisesti hakemuksen käsittelymaksuja on peritty ensimmäisen kerran otettaessa opiskelijoita syksyllä 2016 alkavaan koulutukseen. Ensimmäiset korkeakoulujen haut, joissa maksuja on peritty, ovat alkaneet marraskuussa 2015. Hakemuksen käsittelymaksuja on maksettu maaliskuun alkuun 2016 mennessä yhteensä noin 943 000 euroa. Vuoden 2016 loppuun mennessä kertymän arvioidaan olevan noin 980 000 euroa.

Syksyllä 2016 alkavaa koulutusta koskevassa korkeakoulujen yhteishaussa ulkomaalaisten hakijoiden hakemusten määrä on vähentynyt noin viidenneksellä. Yliopistojen vieraskielisten maisteriohjelmien kokonaishakijamäärä on kuitenkin pysynyt suunnilleen samana kuin edellisenä vuonna. Myös maat, joista hakemuksia eniten tulee, ovat pysyneet kutakuinkin samoina. Maisterihauissa eräistä EU:n ulkopuolisista maista on tullut enemmän hakemuksia kuin aiemmin (Etelä-Korea, Kanada, Bangladesh, Vietnam). Joidenkin yliopistojen näkemysten mukaan ns. turhien hakemusten määrä on vähentynyt ja hakemusten laatu on parantunut. Puolen vuoden kokemusten perusteella ei kuitenkaan voida vetää kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä liittyen hakijamäärien kehitykseen ja hakemuksen käsittelymaksun toimivuuteen ja siitä aiheutuviin kustannuksiin ja saavutettavaan kokonaishyötyyn. Vaikutusten arviointia vaikeuttaa myös lukuvuosimaksujen käyttöönotto.

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaisesti EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien korkeakouluopiskelijoiden lukuvuosimaksujen käyttöönottoa koskeva lainsäädäntö on tullut voimaan vuoden 2016 alusta (laki yliopistolain muuttamisesta 1600/2015 ja laki ammattikorkeakoululain muuttamisesta 1601/2015; HE 77/2015 vp ). Yliopistolain 10 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 a §:n mukaan yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat vuodesta 2016 alkaen periä lukuvuosimaksuja EU/ETA-alueen ulkopuolisilta opiskelijoilta alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon, ammattikorkeakoulututkintoon taikka ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavassa vieraskielisessä koulutuksessa. Lukuvuosimaksuja koskevia säännöksiä sovelletaan korkeakouluja velvoittavina 1.8.2017 tai sen jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin.

Lukuvuosimaksun määrä on vähintään 1 500 euroa lukuvuodessa. Korkeakoulut määrittelevät lukuvuosimaksujen suuruuden siten, että maksut tukevat kansainvälistymiseen liittyviä korkeakoulujen strategioita. Maksujen suuruus voi vaihdella korkeakoulujen välillä ja korkeakoulujen eri koulutuksissa. Korkeakouluilla on oltava apurahajärjestelmä, jolla tuetaan maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden opiskelua.

Lukuvuosimaksuja koskevan lainsäädännön tavoitteena on edistää korkeakoulujen mahdollisuuksia koulutusvientiin sekä laajentaa korkeakoulujen rahoituspohjaa. Lukuvuosimaksujen käyttöönotto korostaa koulutuksen laadun merkitystä kilpailutekijänä.

Pohjoismaisten kokemusten perusteella on arvioitu, että lukuvuosimaksun käyttöönotto vähentäisi suomalaisiin korkeakouluihin hakevien ja niissä aloittavien EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien ulkomaalaisten opiskelijoiden määrää voimakkaastikin, ainakin ensimmäisten vuosien aikana. Maksullisuuden vaikutus ulkomaalaisten opiskelijoiden määrään riippuu pitkälti perittävien lukuvuosimaksujen suuruudesta.

Vaikka hakemuksen käsittelymaksun periminen ei perustukaan kansalaisuuteen, ne kohdistuvat kuitenkin pääsääntöisesti EU/ETA-alueen ulkopuolisiin hakijoihin. Esityksessä ehdotetaan, että EU/ETA-alueen ulkopuolisiin hakijoihin kohdistuvien maksujen kokonaisuutta yksinkertaistetaan siten, että lukuvuosimaksujen käyttöönoton yhteydessä erillisestä hakemuksen käsittelymaksusta luovutaan. Hakemuksen käsittelymaksua ei perittäisi otettaessa opiskelijoita 1 päivänä elokuuta 2017 tai sen jälkeen alkavaan koulutukseen.

2Esityksen vaikutukset

Hakemuksen käsittelymaksun käyttöönotto on edellyttänyt investointeja korkeakoulujen haku- ja valintajärjestelmän kehittämiseen. Hakemuksen käsittelymaksun perimistä koskevan järjestelmän kehittämiseen on Opetushallitukselle myönnetty vuosina 2014 ja 2015 yhteensä 720 000 euroa korkeakoulujen kehittämisrahaa. Lisäksi kustannuksia on syntynyt korkeakouluissa, jotka ovat valmistautuneet uudistukseen. Osa korkeakouluista on lisäksi kehittänyt omia tietojärjestelmiään toimimaan yhteen maksujen perimistoiminnallisuuden kanssa. Opetushallituksen arvion mukaan järjestelmän kehityskustannukset ovat olleet yhteensä noin 450 000 euroa. Hakemuksen käsittelymaksua koskevan toiminnallisuuden purkaminen Opintopolku-palvelusta aiheuttaa noin 25 000 euron kustannukset.

Hakemuksen käsittelymaksujen kertymäksi on maksujen käyttöönoton yhteydessä arvioitu n. 800 000 euroa vuodessa (HE 308 /2014 vp). Hakemuksen käsittelymaksuilla on ollut tarkoitus kattaa osa tietojärjestelmien kehittämis- ja ylläpitokustannuksista vuodesta 2016 alkaen ja tuottaa hakemusten liitteiden käsittelypalvelu Opetushallituksen ylläpitämien järjestelmien yhteyteen. Järjestelmän ylläpitoon ja maksujen perimiseen on lisäksi arvioitu kuluvan noin 100 000 euroa vuodessa.

Hakemuksen käsittelymaksuja on peritty maaliskuun alkuun 2016 mennessä yhteensä noin 943 000 euroa. Vuoden 2016 loppuun mennessä kertymän arvioidaan olevan noin 980 000 euroa, mikä ylittää jonkin verran hakemuksen käsittelymaksun käyttöönoton yhteydessä esitetyn arvion.

Järjestelmän ylläpitäjä, Opetushallitus, käyttää maksuista kertyneitä tuloja maksamispalvelun toteuttamiskustannusten kattamiseen. Osa tuotoista on ollut myöhemmin tarkoitus ohjata korkeakoulujen keskitettyjen palvelujen, kuten todistusten tarkistamiseen liittyvän hallinnoinnin ja hakijaneuvonnan kehittämiseen. Hakemuksen käsittelymaksusta luovuttaessa hakupalveluiden kehittämiseen ja hakemusten liitteiden käsittelypalvelun tuottamiseen ei ole varattu erillistä määrärahaa.

Hakemuksen käsittelymaksusta luopuminen vähentää Opetushallituksen tehtäviä ja yksinkertaistaa hakuprosessia myös hakijan kannalta. EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevat hakijat eivät maksaisi lukuvuosimaksujen lisäksi muita maksuja.

Koska lukuvuosimaksujen suuruus liikkuu tuhansissa euroissa, ei sadan euron suuruisen hakemuksen käsittelymaksun poistamisella voi arvioida olevan lukuvuosimaksujen käyttöönoton jälkeen itsenäistä vaikutusta hakijamääriin. Hakemuksen käsittelymaksusta luopuminen voi mahdollisesti lisätä turhien tai kokeilumielessä tehtävien hakemusten määrää.

3Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Hakemuksen käsittelymaksusta luopumista koskevan esityksen antamisesta on sovittu osaamisen ja koulutuksen ministerityöryhmässä syksyllä 2015. Hallituksen esityksen luonnos on ollut hallituksen vastuuministereiden käsittelyssä maaliskuussa 2016.

Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot valtiovarainministeriöltä, oikeusministeriöltä, yliopistoilta ja ammattikorkeakouluilta, Suomen yliopistot Unifi ry:ltä, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry:ltä, Opetushallitukselta, Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO:lta, Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL ry:ltä, Suomen opiskelijakuntien liitto SAMOK ry:ltä, Suomen Lukiolaisten liitto SLL ry:ltä sekä keskeisiltä työmarkkinajärjestöiltä.

Lausuntonsa antoivat valtiovarainministeriö, Opetushallitus, 12 yliopistoa, kuusi ammattikorkeakoulua, Suomen yliopistot Unifi ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry, Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL ry, Suomen opiskelijakuntien liitto SAMOK ry, Suomen Lukiolaisten liitto SLL ry, Akava ry, Suomen Ammattiliittojen keskusjärjestö SAK ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK sekä Maa- ja metsätaloustuottajain keskusjärjestö MTK ry.

Esitystä kannatti seitsemän yliopistoa (Vaasan yliopisto, Oulun yliopisto, Lappeenrannan teknillinen yliopisto, Tampereen teknillinen yliopisto, Aalto-yliopisto, Taideyliopisto, Svenska handelshögskolan) sekä ammattikorkeakoulut, Unifi, Arene, SYL, SAMOK, SLL ja Akava. Joissakin esitystä kannattavissa lausunnoissa kiinnitettiin lisäksi huomiota nopeassa tahdissa muuttuvaan lainsäädäntöön ja siitä aiheutuviin kustannuksiin ja hallinnolliseen työhön sekä kehityksen seurannan tärkeyteen.

Esitystä vastusti taikka siihen varauksellisesti suhtautui viisi yliopistoa (Helsingin yliopisto, Itä-Suomen yliopisto, Jyväskylän yliopisto, Tampereen yliopisto, Turun yliopisto) sekä Opetushallitus, EK ja MTK. Esitystä vastustavissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, ettei maksujen vaikutuksia voida arvioida näin lyhyen aikavälin kokemusten perusteella ja että mahdolliset päätökset maksusta luopumisesta tulisi tehdä vasta pitemmän aikavälin seurannan jälkeen. Joissakin yliopistojen lausunnoissa todettiin myös, että hakemuksen käsittelymaksu ei ole vähentänyt hakijoita, vaan ns. turhien hakemusten määrä on vähentynyt ja hakemusten laatu on parantunut. Maksujen perimistä pidettiin lausunnoissa välttämättömänä hakemusten liitteiden sähköisen toimittamisen ja käsittelyn mahdollistamisen sekä todistusten oikeellisuus- ja kelpoisuustarkistukseen liittyvän hallinnoinnin tukemisen kannalta.

4Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2016. Hakemuksen käsittelymaksua ei perittäisi otettaessa opiskelijoita 1 päivänä elokuuta 2017 tai sen jälkeen alkavaan koulutukseen. Korkeakoulujen ensimmäiset haut 1 päivänä elokuuta 2017 alkavaan koulutukseen käynnistyvät loka-marraskuussa 2016.

8 §Opetuksen maksuttomuus ja muuta toimintaa koskevat maksut

12 §Opetuksen maksuttomuus ja muuta toimintaa koskevat maksut