HE 241/2016

1Johdanto

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/42/EY, annettu 27.6.2001, jäljempänä SEA -direktiivi) edellyttää, että jäsenvaltiot saattavat tietyt suunnitelmat ja ohjelmat ympäristöarvioinnin kohteeksi siten, kuin direktiivissä on määritelty. Tällä menettelyllä taataan ympäristöseikkojen ottaminen osaksi sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmistelua ja päätöksentekoa, joilla saattaa olla merkittäviä vaikutuksia ympäristön kannalta.

Suomessa SEA -direktiivi on keskeisesti saatettu voimaan viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla lailla (200/2005) ja valtioneuvoston asetuksella (347/2005) . Kaavoituksen osalta direktiivi on kuitenkin saatettu kansallisesti voimaan maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999) ja maankäyttö- ja rakennusasetuksella (895/1999) . Tämä todetaan suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain 7 §:n 2 momentissa, jonka mukaan ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maankäyttö- ja rakennuslaki on säädetty ennen SEA -direktiivin antamista.

Euroopan komissio kiinnitti EU Pilot -tiedustelussaan 10.7.2015 Suomen viranomaisten huomion SEA -direktiivin saattamiseen osaksi Suomen lainsäädäntöä kaavoituksen ja maankäytön suunnittelun osalta. Komissio kiinnitti lisäksi Suomen viranomaisten huomion säännöksiin, jotka sisältyvät YK:n talouskomission, ECE:n, valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevaan yleissopimukseen (SopS 67/1997) liitettyyn pöytäkirjaan strategisesta ympäristöarvioinnista (ECE:n SEA -pöytäkirja, SopS 69/2010), jonka sopijapuolia sekä EU että Suomi ovat, ja jota sovelletaan tiettyihin suunnitelmiin ja ohjelmiin, jotka laaditaan muun muassa kaavoitusta ja maankäyttöä varten.

Euroopan komissio huomautti edellä mainitussa EU Pilot -tiedustelussaan, että Suomen maankäyttö- ja rakennuslaki tai -asetus ei sisällä yksityiskohtaisia säännöksiä velvollisuudesta laatia ympäristöselostus kaavoituksen yhteydessä, eikä myöskään säännöksiä selostuksen sisällöstä. Suomen valtio on ilmoittanut Euroopan komissiolle, että maankäyttö- ja rakennusasetuksen kaavaselostuksen tietovaatimuksia koskeviin säännöksiin lisätään viittaus SEA -direktiivin liitteessä I tarkoitettuihin tietoihin, jotta kansalliset säännökset vastaisivat yksityiskohtaisesti direktiivin vaatimuksia.

Tämän esityksen tarkoituksena on saattaa maankäyttö- ja rakennuslain valtion rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset vastaamaan edellä mainittuja sitoumuksia

2Nykytila ja ehdotetut muutokset

3Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tarkoituksena on saattaa maankäyttö- ja rakennuslain valtion rajat ylittäviä merkittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset vastaamaan SEA -direktiivin ja valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn yleissopimukseen liittyvän pöytäkirjan vaatimuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslakiin esitetään lisättäväksi uusi 26 a -luku valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista. Uuteen lukuun sisältyisivät edellä mainittujen velvoitteiden edellyttämät säännökset Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvästä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuudesta ja -menettelystä sekä kaavan hyväksymiseen liittyvästä tiedottamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 199 § esitetään kumottavaksi.

4Esityksen vaikutukset

5Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä.

Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta oli lausuntokierroksella 27.9. - 21.10.2016.

Lausunto pyydettiin yhteensä 70 viranomaiselta ja järjestöltä, mm. valtiovarainministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, valtioneuvoston kanslialta, Liikennevirastolta, Metsähallitukselta, Museovirastolta, elinkeino- ja ympäristökeskuksilta, maakuntien liitoilta, Suomen Kuntaliitolta, 16 kunnalta sekä useilta alan järjestöiltä, kuten Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitolta, Elinkeinoelämän Keskusliitolta, Rakennusteollisuudelta, Suomen Kiinteistöliitolta, Suomen Yrittäjiltä ja Suomen Luonnonsuojeluliitolta.

Lausuntoja saatiin yhteensä 27 taholta, joista 25 tahoa ilmoitti, ettei niillä ole huomautettavaa esityksen johdosta. Lapin liitto ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto esittivät rajauksia lakiehdotuksen soveltamisalaan, joita ei ollut mahdollista huomioida. Lausuntojen johdosta esitysluonnokseen tehtiin lakiteknisiä korjauksia.

1SEA -direktiivi

SEA -direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan jos jäsenvaltio katsoo, että sen aluetta koskevan, valmisteilla olevan suunnitelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön, tai jos jäsenvaltio, jolle todennäköisesti aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia, sitä pyytää, on sen jäsenvaltion, jonka alueelle suunnitelma on valmisteilla, toimitettava tälle toiselle jäsenvaltiolle jäljennös suunnitelmaluonnoksesta ja asiaankuuluvasta ympäristöselostuksesta ennen suunnitelman hyväksymistä.

Artiklan 2 kohdan mukaan jos jäsenvaltiolle on 1 kohdan mukaisesti lähetetty jäljennös suunnitelmaluonnoksesta, sen on ilmoitettava toiselle jäsenvaltiolle haluaako se neuvotella asiasta ennen suunnitelman hyväksymistä. Jos se ilmoittaa haluavansa neuvotella asiasta, asianomaisten jäsenvaltioiden on aloitettava neuvottelut suunnitelman toteuttamisen todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Jos tällaisia neuvotteluja käydään, asianomaisten jäsenvaltioiden on sovittava yksityiskohtaisista järjestelyistä sen varmistamiseksi, että 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuille viranomaisille ja 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulle yleisölle siinä jäsenvaltiossa, johon kohdistuu todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ilmoitetaan asiasta ja annetaan tilaisuus esittää mielipiteensä kohtuullisessa ajassa.

Direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan jos jäsenvaltion on aloitettava neuvottelut tämän artiklan mukaisesti, niiden on neuvottelujen alkaessa sovittava kohtuullisesta neuvotteluaikataulusta.

SEA -direktiivin 8 artiklan mukaan tämän direktiivin 7 artiklan mukaisesti käytyjen valtioiden välisten neuvottelujen tulokset on otettava huomioon suunnitelmaa valmisteltaessa ja ennen sen hyväksymistä.

SEA -direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kun suunnitelma tai ohjelma hyväksytään, 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuille viranomaisille, yleisölle ja 7 artiklan mukaisesti neuvotteluosapuolena olleelle jäsenvaltiolle ilmoitetaan asiasta, sekä että tällaisen ilmiotuksen saaneiden saataville toimitetaan seuraavat asiakirjat: a) Hyväksytty suunnitelma tai ohjelma. b) Lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelmassa tai ohjelmassa huomioon ja miten 5 artiklan mukaisesti laadittu ympäristöselostus, 6 artiklan mukaisesti esitetyt mielipiteet ja 7 artiklan mukaisesti käytyjen neuvottelujen tulokset on 8 artiklan mukaisesti otettu huomioon, sekä syyt siihen, miksi hyväksytty suunnitelma tai ohjelma on valittu kun otetaan huomioon käsitellyt kohtuulliset vaihtoehdot. c) Seurantaa koskevat toimenpiteet, joista on päätetty 10 artiklan mukaisesti.

SEA -direktiivin 10 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on seurattava suunnitelmien toteuttamisen merkittäviä ympäristövaikutuksia, jotta ne voivat muun muassa osoittaa odottamattomat haitalliset vaikutukset aikaisessa vaiheessa ja ryhtyä tarpeellisiin parannustoimiin. Artiklan 2 kohdan mukaan olemassa olevia seurantajärjestelyjä voidaan tarvittaessa käyttää 1 kohdan noudattamiseksi, jotta päällekkäisyydet seurannassa voidaan välttää.

2Pöytäkirja strategisesta ympäristöarvioinnista valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn yleissopimukseen

Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn yleissopimukseen (SopS 67/1997) liittyvä pöytäkirja tuli voimaan 11.7.2010. Pöytäkirjan mukaan sopimuspuolet, jotka ovat tietoisia siitä, että ympäristönäkökohtien, mukaan lukien terveysnäkökohdat, sisällyttäminen mm. suunnitelmiin ja ohjelmiin sekä soveltuvin osin toimintaperiaatteiden ja säädösten valmisteluun ja hyväksymiseen on tärkeää.

Pöytäkirjan 10 artiklan kappaleen 1 mukaan jos aiheuttajaosapuoli katsoo, että suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia, mukaan lukien terveysvaikutukset, tai jos sopimuspuoli, johon todennäköisesti kohdistuu merkittäviä vaikutuksia, sitä pyytää, aiheuttajapuoli ilmoittaa vaikutuksista kohdeosapuolella mahdollisimman aikaisin ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä.

Pöytäkirjan 10 artiklan kappaleen 2 mukaan edellä tarkoitetun ilmoituksen on sisällettävä muun muassa a) suunnitelmaluonnos ja ympäristöselostus sekä tiedot mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista, mukaan lukien terveysvaikutukset ja b) tiedot päätöksentekomenettelystä, mukaan lukien maininta määräajasta huomautusten tekemiselle. Artiklan kappaleen 3 mukaan kohdeosapuoli ilmoittaa ilmoituksessa mainitussa määräajassa aiheuttajaosapuolelle, haluaako se neuvotella ennen suunnitelman hyväksymistä, ja jos se niin ilmoittaa, kyseiset sopimuspuolet aloittavat neuvottelut suunnitelman toteuttamisen todennäköisistä valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista, mukaan lukien terveysvaikutukset, sekä haitallisten vaikutusten estämiseksi, vähentämiseksi ja lieventämiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Artiklan 4 kohdan mukaan jos edellä tarkoitettuja neuvottelu käydään, kyseiset sopimuspuolet sopivat yksityiskohtaisista järjestelyistä sen varmistamiseksi, että yleisölle, jota asia koskee, ja kohdeosapuolen 9 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetuille viranomaisille ilmoitetaan suunnitelmaluonnoksesta ja ympäristöselostuksesta ja annetaan tilaisuus esittää siitä mielipiteensä kohtuullisessa ajassa.

Artiklan 9 kappaleen 1 mukaan kukin sopimuspuoli nimeää kuultavat viranomaiset, joita suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset todennäköisesti koskevat niiden eritysten ympäristö- tai terveysasioihin liittyvien tehtävien vuoksi.

Pöytäkirjan 11 artiklan kappaleen 1 mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että suunnitelmaa tai ohjelmaa hyväksyttäessä otetaan asianmukaisesti huomioon a) ympäristöselostuksen johtopäätökset, b) ympäristöselostuksessa määritettyjen haitallisten vaikutusten estämiseksi, vähentämiseksi tai lieventämiseksi suunnitellut toimenpiteet ja c) 8 - 10 artiklan mukaisesti vastaanotetut huomautukset. Saman artiklan kappaleen 2 mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että suunnitelmaa tai ohjelmaa hyväksyttäessä yleisölle, 9 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetuille viranomaisille ja 10 artiklan mukaisesti kuulluille sopimuspuolille ilmoitetaan sen hyväksymisestä ja että niiden saatavilla on suunnitelma tai ohjelma sekä selostus, jossa todetaan tiivistäen, miten ympäristönäkökohdat, mukaan lukien terveysnäkökohdat, on sisällytetty suunnitelmaan, miten 8 – 10 artiklan mukaisesti vastaanotetut huomautukset on otettu huomioon ja millä perusteilla suunnitelma tai ohjelma on hyväksytty ottaen huomioon harkitut järkevät vaihtoehdot.

3Lakiehdotuksen perustelut

206 a §.Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuus. Ympäristöministeriön tai valtioneuvoston asetuksella määrättävän valtion muun viranomaisen olisi huolehdittava SEA -direktiivin 7 artiklan edellyttämästä ilmoitusmenettelystä ja neuvottelujen käymisestä toisen jäsenvaltion kanssa, jos laadittavasta kaavasta aiheutuu todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisen jäsenvaltion ympäristöön tai jos toinen jäsenvaltio, jolle todennäköisesti aiheutuu merkittäviä ympäristövaikutuksia, sitä pyytää. Vastaavasti kyseisistä menettelyistä olisi huolehdittava, jos valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehtyyn yleissopimuksen (SopS 67/1997) liittyvä pöytäkirja (SopS 69/2010) siihen velvoittaa.

206 b §.Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvottelumenettely. Pykälän 1 momentissa säädetään ympäristövaikutusten kohteena olevan valtion kanssa käytävästä ilmoitus- ja neuvottelumenettelystä. Jos valmisteltavana olevalla kaavalla todennäköisesti on 206 a §:ssä tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia toisen valtion alueelle, kaavaa laativan viranomaisen tulisi viipymättä toimittaa ilmoitus kaavoituksen vireille tulosta ympäristöministeriölle. Direktiivin 7 artiklan mukaan toiselle valtiolle on toimitettava jäljennös suunnitelmaluonnoksesta ja asiaankuuluvasta ympäristöselostuksesta. Tämän vuoksi ympäristöministeriölle toimitettavaan ilmoitukseen tulee liittää kaavaa koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma ja käytettävissä oleva kaavan valmisteluaineisto. Toimitettavana valmisteluaineistona tulee kyseeseen maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaisessa vuorovaikutusmenettelyssä esiteltävä aineisto ja lisäksi ympäristöselostuksen sisältävä kaavaselostus sen valmistuttua.

Pykälän 2 momentin mukaan jos ympäristöministeriö katsoo, että laadittavalla kaavalla on 206 a §:ssä tarkoitettuja merkittäviä ympäristövaikutuksia, tai jos merkittävien ympäristövaikutusten kohteena oleva valtio sitä pyytää, ympäristöministeriön on SEA -direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmoitettava arvioinnista ja toimitettava kaavan toteuttamisesta aiheutuvien ympäristövaikutusten arvioimiseksi tarpeellinen aineisto toiselle valtiolle. Toiselle valtiolle toimitettavaa aiheistoa on kaavan edetessä täydennettävä kaavaselostuksella, joka sisältää SEA -direktiivin 5 artiklassa tarkoitetun ympäristöselostuksen. Ympäristöministeriö toimittaa toiselle valtiolle annettavan ilmoituksen tiedoksi ulkoasiainministeriölle.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavan toteuttamisesta toisen valtion alueelle aiheutuvat ympäristövaikutukset kuvaava aineisto on tarvittaessa riittäviltä osin käännettävä asianomaisille kielille. Käännösten kustannuksista vastaa kaavan laatimisesta vastaava viranomainen.

Pykälän 4 momentin mukaan jos valtio, jolle aineisto on toimitettu, 30 päivän kuluessa aineiston saamisesta ilmoittaa haluavansa neuvotella asiasta, ympäristöministeriön on SEA -direktiivin 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti aloitettava neuvottelut laadittavan kaavan toteuttamisen aiheuttamista todennäköisistä rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista ja tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi suunnitelluista toimenpiteistä. Neuvotteluissa sovitaan järjestelyistä, joita noudatetaan annettaessa viranomaisille sekä yleisölle valtiossa, johon kohdistuu todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tilaisuus esittää mielipiteensä kohtuullisessa ajassa.

Kaavaa laadittaessa on SEA -direktiivin 8 artiklan mukaisesti otettava huomioon valtioiden välisten neuvottelujen tulokset. Neuvottelujen tulokset eivät kuitenkaan rajoita kaavan laativalle viranomaiselle maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kuuluvaa päätösvaltaa.

Tarkempia säännöksiä ilmoitus- ja neuvottelumenettelystä voitaisiin antaa valtioneuvoston asetuksella.

206 c §.Tiedottaminen kaavan hyväksymisestä toiselle valtiolle. SEA direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava kun suunnitelma hyväksytään, että 7 artiklan mukaisesti neuvotteluosapuolena olleelle jäsenvaltiolle ilmoitetaan asiasta sekä että tällaisen ilmoituksen saaneille toimitetaan a) hyväksytty suunnitelma. b) lausunto siitä, miten 7 artiklan mukaisesti käytyjen neuvottelujen tulokset on 8 artiklan mukaisesti otettu huomioon, sekä syyt siihen, miksi hyväksytty suunnitelma on valittu, kun otetaan huomioon kohtuulliset vaihtoehdot. c) seurantaa koskevat toimenpiteet, joista on päätetty 10 artiklan mukaisesti.

4Tarkemmat säännökset

Tarkempia säännöksiä ilmoitus- ja neuvottelumenettelystä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksella voidaan ilmoitus- ja neuvottelumenettely säätää ympäristöministeriön sijasta valtion muun vastuuviranomaisen tehtäväksi.

5Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017.

206 a §Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvotteluvelvollisuus

206 b §Suomen alueelle laadittavaan kaavaan liittyvä ilmoitus- ja neuvottelumenettely

206 c §Kaavan hyväksyminen ja siitä tiedottamien