HE 212/2016

1.1Lainsäädäntö

Kuntalain kunnan tehtäviä koskevan 7 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Kuntalain 126 §:n (Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla) 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa 7 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Kuntalain 128 §:n mukaan kunnan toimiessa 127 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa kilpailutilanteessa markkinoilla sen on hinnoiteltava toimintansa markkinaperusteisesti.

Terveydenhuoltolain (1326/2010) työterveyshuoltoa koskevan18 §:n 3 momentin mukaan kunta voi sopia alueellaan toimivan työnantajan kanssa siitä, että kunnan terveyskeskus järjestää työnantajan palveluksessa oleville työntekijöille työterveyshuoltolain 14 §:ssä tarkoitettuja sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja. Kuntalain yhtiöittämisvelvollisuutta koskevan siirtymäsäännöksen 150 §:n 2 momentin mukaan 126 §:n 1 momenttia sovelletaan terveydenhuoltolain 18 §:n 3 momentissa tarkoitettujen työterveyshuollon palvelujen tuottamiseen vuoden 2017 alusta.

Kuntalain 150 §:n 3 momentissa todetaan, että jos 1 ja 2 momentissa tarkoitetut tehtävät siirretään vuoden 2016 loppuun mennessä, on sen osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön, jonka palvelukseen kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevat henkilöt siirtyvät, huolehdittava sellaisen siirtyvän henkilöstön eläketurvan säilymisestä, joka on ollut kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa ennen vuotta 1993 ja jonka palvelussuhde jatkuu yhdenjaksoisesti eläketapahtumaan saakka.

Kuntalain 150 §:n 4 momentissa todetaan, että jos kunta tai kuntayhtymä viimeistään vuoden 2016 loppuun mennessä luovuttaa 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen tehtävien siirtämiseksi yhden tai useamman kunnan tai kuntayhtymän omistamalle osakeyhtiölle omistamansa kiinteistön, joka on ennen lain voimaantuloa pääasiallisesti ollut välittömästi kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla hoidettavan tehtävän käytössä ja tulee tuollaiseen käyttöön luovutuksen jälkeen ja saa vastikkeeksi vastaanottavan yhtiön osakkeita, verovirasto palauttaa suoritetun veron hakemuksesta. Verovapaus koskee vastaavasti yhtiöitettävän toiminnan käyttöomaisuuteen kuuluvia arvopapereita sekä kunnan tai kuntayhtymän omistaman kiinteistön omistamista ja hallintaa harjoittavan yhtiön osakkeiden luovutusta vastaanottavan yhtiön osakkeita vastaan, jos kiinteistöt ovat pääasiassa edellä tarkoitetussa käytössä tai osakkeet oikeuttavat edellä tarkoitetussa käytössä olevan huoneiston hallintaan.

Kuntalain 150 §:n 4 momentin mukaan hakemus veron palauttamiseksi on tehtävä vuoden kuluessa veron suorittamisesta. Hakemukseen on liitettävä asianomaisten kuntien antama selvitys luovutuksen liittymisestä tässä laissa säädettyyn toiminnan yhtiöittämisvelvollisuuteen sekä kiinteistön käytöstä ennen luovutusta ja sen jälkeen. Hakemukseen on lisäksi liitettävä kunnan tilintarkastajan lausunto. Verovirasto voi tarvittaessa pyytää valtiovarainministeriöltä lausunnon luovutuksen liittymisestä laissa säädettyyn yhtiöittämisvelvollisuuteen.

Kuntalain 150 §:n 5 momentissa todetaan, että jos hakemus on tehty ja verovapaan luovutuksen edellytysten täyttymisestä on esitetty selvitys ennen veron suorittamista, verovirasto voi päättää, että veroa ei ole suoritettava.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on kilpailulain (948/2011) 30 a §:n perusteella toimivalta puuttua kunnan tai kuntayhtymän toimintaan ja hinnoitteluun niiden tarjotessa työterveyshuollon palveluja kilpailutilanteessa markkinoilla.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen (912/1992) 16 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä päättää maksut tai korvaukset, jotka työnantaja on velvollinen suorittamaan työterveyshuoltopalveluista ja sairaanhoito- ja muista terveydenhuoltopalveluista. Maksujen perusteina käytetään hyvän työterveyshuoltokäytännön toteuttamisesta aiheutuvia tarpeellisia ja kohtuullisia kustannuksia. Tällaisia kustannuksia ovat henkilöstön palkkakustannukset, niistä maksetut pakolliset palkkasivukustannukset, muut työterveyshuollon toteuttamisesta aiheutuneet käyttökustannukset sekä työterveyshuollon järjestämiseksi välttämättömän laitteiston ja kaluston hankkimisesta aiheutuneet kustannukset.

1.2Valiokuntien kannanotot

Kuntalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 32/2013 ) on käsitelty kunnallisten palveluiden suhdetta kilpailutilanteessa markkinoilla olevan toiminnan yhtiöittämisvelvollisuuteen. Hallintovaliokunta käsitteli kuntalain muuttamista koskevaa hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 10/2013) kunnallisen työterveyshuollon palveluiden suhdetta hallituksen esityksessä ehdotettuun kilpailutilanteessa markkinoilla olevan toiminnan yhtiöittämisvelvollisuuteen. Hallintovaliokunta viittasi mietinnössään siihen, mitä työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta olivat asiasta lausuneet.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta totesi muun muassa lausunnossaan ( TyVL 6/2013 vp ), että työterveyshuollon sairaanhoidon palveluiden yhtiöittämisvelvollisuus sopisi paremmin toteutettavaksi vasta, kun tiedetään, millaisessa muodossa hallituksen valmistelema sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistus toteutetaan ja miten työterveyshuollonpalvelut uudessa tilanteessa toteutetaan. Lisäksi työterveyshuollon asema osana kunnan perusterveydenhuoltoa oli ennen muutoksen voimaantuloa selvitettävä ja työterveyshuollon yhtiöittämiselle oli varattava riittävä valmisteluaika. Valmisteluajan riittävyyttä arvioitaessa oli otettava huomioon kuntarakennetta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä lähivuosina koskevat merkittävät muutokset.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi lausunnossaan ( StVL 9/2013 vp ) muun muassa, etteivät kunnat olleet voineet riittävästi valmistautua lain täytäntöönpanoon työryhmän osittain ristiriitaisen vastaanoton saaneen ehdotuksen perusteella. Siirtymäajan riittävyyttä arvioitaessa oli lisäksi otettava huomioon, että kuntarakennetta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevat merkittävät muutokset edellyttävät lähivuosina erittäin paljon valmistelutyötä kunta-alalla. Valiokunta piti tärkeänä, että sosiaali- ja terveydenhuoltoa kehitetään kokonaisvaltaisesti. Valiokunta piti hallituksen esityksen yhden vuoden siirtymäaikaa lyhyenä ja esitti, että sitä pidennetään vuoden 2016 loppuun saakka.

Hallintovaliokunta totesi mietinnössään, että pykälään oli tarpeellista lisätä siirtymäsäännös työterveyshuollon palvelujen tuottamisesta. Edellä mainitun kuntalain muutoksen yhteydessä sosiaali- ja terveysvaliokunta ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunta olivat kiinnittäneet huomiota työterveyspalveluiden yhtiöittämisen aikatauluun. Siirtymäsäännöksen tarkoituksenmukaisuutta puolsi myös meneillään oleva sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistus. Valiokunta ehdotti työterveyspalveluja koskevan siirtymäsäännöksen lisäämistä uuteen 2 momenttiin. Yhtiöittämisvelvoitetta sovellettaisiin säännöksessä tarkoitettuihin palveluihin vuoden 2017 alusta.

Siirtymäaika koskee työterveyshuollon sairaanhoitopalveluja, jotka ilman siirtymäaikaa pitäisi yhtiöittää. Työterveyshuollon lakisääteisiä ennaltaehkäiseviä palveluja yhtiöittämisvelvoite ei koske. Tämän vuoksi kuntalain 150 §:n 2 momentissa viitataan nimenomaan terveydenhuoltolain 18 §:n 3 momentin mukaiseen työterveyshuoltoon.

Hallintovaliokunta totesi, että työterveyshuoltoa koskevasta siirtymäsäännöksestä on tarpeen ilmetä myös säännöksen suhde 128 §:ssä säädettyyn markkinaperusteisen hinnoittelun velvoitteeseen.

Hallintovaliokunta totesi, että tulkintaongelmien välttämiseksi säännöksessä oli kuitenkin tarpeen selkeästi todeta, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on toimivalta puuttua myös siirtymäaikana kilpailua vääristävään tai estävään menettelyyn kilpailulain 4 a luvussa tarkoitetulla tavalla.

Hallintovaliokunta totesi myös, että pykälää oli tarpeen täydentää siten, että siirtymä-säännöstä eläketurvasta sovelletaan edellä mainittua kuntalain muutosta vastaavasti myös siirtymäajan kuluessa toteutettaviin tehtävien siirtoihin. Tällä vältettiin se, että siirtymäsäännös olisi rauennut voimassa olleen kuntalain kumoamisen yhteydessä.

Edellä mainitussa kuntalain muutoksessa säädettiin myös yhtiöittämisvelvollisuuteen liittyneestä varainsiirtoverovapaudesta siirtymäaikana. Valiokunta piti tarkoituksenmukaisena, että varainsiirtoverovapaudesta säädettiin siirtymäaikana samalla tavoin kuin mainitun kuntalain muutoksen voimaantulosäännöksessä.

1.3Euroopan komission näkemys

Kuntien työterveyshuollon sairaanhoitopalveluiden yhtiöittämiseen liittyvän siirtymäajan pidentämisestä on oltu sosiaali- ja terveysministeriöstä yhteydessä Euroopan komissioon. Sosiaali- ja terveysministeriön kirjeessä 26 päivänä huhtikuuta 2016 siirtymäajan pidentämistä perusteltiin meneillään olevilla alue-uudistuksella ja sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän rakennemuutoksella.

Euroopan komission kilpailun pääosasto on kirjeessään 15 päivänä heinäkuuta 2016 suhtautunut myönteisesti kunnallisten työterveyshuollon sairaanhoitopalveluiden yhtiöittämiseen liittyvän siirtymäsäännöksen jatkamiseen siten, että työterveyshuollon sairaanhoitopalvelut olisi yhtiöitettävä vuoden 2019 alusta. Komission mukaan viranomaisten tulisi siirtymäaikana tehdä tarvittavat toimenpiteet estääkseen kilpailun vääristymistä mukaan lukien eriyttämällä työterveyshuollon palveluiden ja muiden palveluiden kirjanpito ja varmistamalla, että näistä palveluista veloitetaan markkinaperusteinen hinta. Euroopan komissiolla oli tiedossa Terveyspalvelualan Liitto ry:n näkemys käsittelyssä olevaan asiaan, kun se muodosti oman kantansa.

1.4Markkinatilanne

Työterveyshuolto Suomessa 2015 -katsauksen alustavien tietojen mukaan työterveyshuollon henkilöasiakkaista 58 prosenttia oli yksityisten palveluntuottajien piirissä, 21 prosenttia kunnallisten liikelaitosten tai osakeyhtiöiden, 9 prosenttia työnantajan oman, 8 prosenttia terveyskeskusten ja 4 prosenttia työnantajien yhteisten palveluiden piirissä. Kunnallisten toimijoiden (terveyskeskus, liikelaitos, osakeyhtiö) henkilöasiakasmäärä on vähentynyt 35 prosentista 29 prosenttiin vuosien 2010—2015 aikana. Terveyskeskusten henkilöasiakkaiden määrän vähennys tänä aikana oli lähes 43 prosenttia. Samaan aikaan terveyskeskuksissa toimivien työterveysyksiköiden määrä on vähentynyt 89:stä 58:aan (siirtymä osaksi liikelaitoksia) ja liikelaitosten määrä kasvanut 25:stä 32:een. Kunnallisten liikelaitosten henkilöasiakkaiden määrän mediaani on laskenut 12 775:stä 11 798:aan.

Vuonna 2016 tehdyn raportin mukaan yhtiöitettyjä liikelaitoksia oli kolme kappaletta. Selvityksessä tarkasteltiin 17 kunnallista työterveyshuollon liikelaitosta vuoden 2016 alussa. Niistä neljä oli tehnyt päätöksen yhtiöittämisestä, kolme selvitteli asiaa, kolme jatkaa liikelaitoksena ja seitsemän ei ollut tehnyt päätöstä. Tilanne elää sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksen myötä. Kuntien liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä on perustettu isompien kaupunkien ja niiden ympäristökuntien tarpeisiin. Kuntien terveyskeskusten ja kunnallisten liikelaitosten ja osakeyhtiöiden asiakkaiden osuus on 29 prosenttia kaikista työterveyshuollon henkilöasiakkaista ja niillä on muihin palveluntuottajiin verrattuna eniten työnantaja-asiakkaita, erityisesti pienyrityksiä. (Kuntien työterveyshuollon liikelaitokset -raportti 30.6.2016, Lith consulting group/Pekka Lith.) Kunnalliset palveluntuottajat mahdollistavat työterveyshuollon palvelut myös pienten kuntien työnantajille ja harvaan asutuille alueille, joissa on harvemmin kilpailua muiden palveluntuottajien kanssa. Kunnallisilla työterveyshuollon palveluntuottajilla on velvollisuus ottaa kaikki työnantajat asiakkaikseen.

1.5Markkinaperusteinen hinnoittelu ja sen valvonta

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on kilpailulain ja kuntalain perusteella toimivalta valvoa markkinaperusteisen hinnoittelun velvoitetta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi puuttua kilpailulain 30 a §:n mukaan kunnan tai kuntayhtymän taloudellisessa toiminnassaan soveltamaan kilpailua vääristävään tai estävään rakenteeseen tai menettelyyn. Tällaisella menettelyllä tarkoitetaan sellaisia toimintatapoja, joiden seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen sektorin elinkeinotoiminnan välillä, kuten kustannuksia vastaamatonta hinnoittelua, asiakkaita sitovia alennuskäytäntöjä ja syrjintää (Hallituksen esitys laeiksi kilpailulain ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 4 ja 16 §:n muuttamisesta, HE 40/2013 vp). Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi puuttua kunnan tai kuntayhtymäntoimintaan, jos se on ristiriidassa kuntalain 128 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston hinnoitteluvalvonnan ja markkinaperusteisen hinnoittelun edellytysten täyttymisen lähtökohtana on kilpailullisen toiminnan kannattavuus ja kustannusten kattaminen. Hinnoittelussa on siten otettava huomioon kilpailullisesta toiminnasta saadut tulot ja tuottamisesta aiheutuvat muuttuvat kulut ja tähän toimintaan kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kuluista. Investointeihin liittyvät poistot ja rahoituskulut olisi otettava huomioon kustannuksina siltä osin kuin kyseiset investoinnit ovat välttämättömiä tehtävän hoitamiselle. Lisäksi hinnoittelussa on otettava huomioon toimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullinen tuotto ( HE 32/2013 vp). Markkinaperusteinen hinnoittelu edellyttää siten kilpailullisen toiminnan aiheuttamien kustannusten, siitä saatavien tuottojen ja kustannusvastaavuuden tarkastelua.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi kilpailulain 30 c §:n perusteella asetta julkisyhteisölle velvoitteita tasapuolisten kilpailunedellytysten varmistamiseksi ja kilpailun vääristymän korjaamiseksi. Markkinaperusteisesta hinnoittelusta varmistumiseksi voi olla tarpeen vaatia esimerkiksi kilpailullisen toiminnan kirjanpidollista eriyttämistä julkisyhteisön muusta toiminnasta. Kirjanpidollista eriyttämistä voidaan edellyttää kilpailua vääristävän menettelyn korjauskeinona myös kunnan tai kuntayhtymän tarjotessa yhtiömuodossa työterveyshuollon palveluja kilpailutilanteessa markkinoilla. Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvonta on tapauskohtaista, ja kilpailullisen toiminnan kirjanpidollinen eriyttäminen ei-kilpailullisesta voi tulla kysymykseen silloin, kun kunnallisen yksikön toiminta työterveyshuollon markkinoilla on laajaa ja sillä voidaan olettaa olevan kielteisiä vaikutuksia tasapuolisiin kilpailunedellytyksiin.

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei kuitenkaan ole siirtymäaikana mahdollisuutta poistaa kunnan tai kuntayhtymän rakenteesta johtuvia kilpailuneutraliteettiongelmia, kuten konkurssisuojaa ja veroetuja.

Toimenpidepyynnön perusteella Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää parhaillaan kuuden kunnallisen liikelaitoksen toimintaa työterveyshuollon kilpailuilla markkinoilla ja selvityksen painopiste on juuri kirjanpidon eriyttämisessä ja markkinaperusteisessa hinnoittelussa.