HE 60/2015

2.1Lainsäädäntö ja käytäntö

Säteilyturvakeskus, jäljempänä STUK, on sosiaali- ja terveysministeriön alainen valtion keskushallintoviranomainen, jonka tehtävistä ja toimivallasta säädetään Säteilyturvakeskuksesta annetussa laissa (1069/1983) ja -asetuksessa (618/1997) .

STUKin tehtävänä on säteilyn vahingollisten vaikutusten estäminen ja rajoittaminen, säteilyn ja ydinenergian käytön turvallisuusvalvonta sekä näihin liittyvä tutkimus, koulutus ja tiedottaminen. Säteilyturvakeskuksesta annetun asetuksen 1 §:n 7 kohdassa säädetään, että STUKin tulee ydinenergialain, säteilylain, Säteilyturvakeskuksesta annetun lain sekä keskuksen toimintaa koskevien muiden säädösten ja kansainvälisten sopimusten mukaisesti tuottaa toimialaansa soveltuvia asiantuntijapalveluja.

STUK on monen toiminnon osalta nettobudjetoitu tulosvastuullinen virasto. STUKin yhtenä tulosalueena on palvelutoiminta. Suurin osa tästä toiminnasta on kansainvälisiä, lähinnä eri maiden säteily- ja ydinturvallisuusviranomaisten tukihankkeita.

2.2Kansainvälinen kehitys

STUKin asiantuntemuksella on paljon kysyntää maailmalla, selvästi enemmän kuin, mitä STUK on toistaiseksi pystynyt hyödyntämään. Toimintaympäristö ja toiminta ovat kehittyneet ja muuttuneet vuosien myötä siinä määrin, että virastomuotoinen toiminta ei sovellu sinällään STUKin kaupalliseksi muuttuneen kansainvälisen palvelutoiminnan kehittämiseen.

Kyetäkseen vastaamaan toimintaympäristössä ja palvelujen kysynnässä tapahtuviin muutoksiin STUKin asiantuntijapalveluiden hallintomallia on tarve uudistaa vastaamaan yritysmäisen toiminnan tarpeita. Kansainvälistä palvelutoimintaa varten tulisi perustaa STUKin hallinnoima osakeyhtiö. Yhtiömuotoinen toimintamalli parantaisi palvelutoiminnan kehittämistä.

Konkreettisena esimerkkinä on STUKin yhteistyö Saudi-Arabian säteily- ja ydinturvallisuusviranomaisen kehittämiseksi. Saudi-Arabian asianomainen organisaatio joutui kuitenkin tekemään yhteistyötä koskevan sopimuksen väliaikaisesti FINPROn kanssa STUKin viranomaisaseman vuoksi. Myös Venäjän kanssa tehtävä yhteistyö olisi tarkoituksenmukaista järjestää tällaisen osakeyhtiön kautta.

2.3Nykytilan arviointi

STUKin kansainvälinen palvelutoiminta on sisältänyt pääasiassa eri maiden säteily- ja ydinturvallisuusviranomaisten tukihankkeita, joita muun muassa Euroopan komissio rahoittaa. Palveluista merkittävän osan muodostaa lisäksi Venäjän kanssa tehtävä ydinturvallisuusyhteistyö, johon rahoitus on saatu valtion budjetista. Uutena suurena hankkeena on vuonna 2014 aloitettu Saudi-Arabian säteily- ja ydinturvallisuusviranomaisen kehittämishanke.

STUKin toiminta kansainvälisissä asian-tuntijapalveluissa on pääosin ulkoisen kysynnän ohjaamaa. Tässäkin toiminnassa STUK pitää lähtökohtana sitä, että se edistää säteily- ja ydinturvallisuutta.

Asiantuntijapalvelut-tulosalueelle kohdistetaan nykyisellään kaikki sen toiminnasta aiheutuvat välittömät ja välilliset kustannukset, jotka katetaan kokonaan asiakkailta perittävillä maksuilla. Asiantuntijapalveluihin ei siten käytetä lainkaan STUKin budjettirahoitusta. Kannattavuustavoite määräytyy liiketaloudellisesti.

Toiminnan kaupallisen luonteen vuoksi olisi perusteltua, että asiantuntijapalvelut siirrettäisiin markkinaehtoisesti toimivaan yhtiöön, joka pystyisi joustavasti vastaamaan asiakkaiden tarpeisiin sekä tehokkaasti kehittämän palvelutarjontaansa ja palveluidensa laatua.

STUKin kansainvälisten asiantuntijapalveluiden liikevaihto vuonna 2014 on noin 5 miljoonaa euroa. Sen osuus STUKin kokonaistoiminnasta on noin 12 prosenttia. Tavoitteena on, että asiantuntijapalveluiden tuotto ylittää selvästi omakustannushinnan.

Asiantuntijapalveluiden asiakaskuntana ovat ensisijaisesti eri maiden säteily- ja ydin-turvallisuudesta vastaavat viranomaisorganisaatiot ja muut alan toimijat. Kannattavalle toiminnalle osakeyhtiönä on olemassa sekä sisäinen valmius että ulkoiset edellytykset.

STUKin hallinnoima yhtiö mahdollistaisi myös luontevan kansainvälisiä turvallisuus-hankkeita koskevan yhteistyön muiden suomalaisten toimijoiden kanssa. Tähän luo vahvan pohjan suomalainen säteily- ja ydinturvallisuusosaaminen.

Sosiaali- ja terveysministeriön ja STUKin välisen vuoden 2014 tulossopimuksen mukaisesti STUK laajentaa kansainvälistä palvelutoimintaansa ja valmistautuu perustamaan yhtiön tähän tarkoitukseen.

3.1Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on, että STUKin kansainvälisiä asiantuntijapalveluita kehitetään markkinaehtoisena toimintana kilpailukykyisen yhtiön avulla. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena on suomalaisen säteily- ja ydinturvallisuusosaamisen vienti ydinenergian käyttöä aloittaviin ja kehittäviin maihin. STUKin lisäksi yhtiö voisi hyödyntää muita alan toimijoita. Näin Suomessa kehitettyä osaamista voitaisiin yhdistää laajoihinkin hankkeisiin. Kysyntää mainituille asiantuntijapalveluille on selvästi enemmän kuin mihin kysyntään on toistaiseksi pystytty vastaamaan. Toiminnan kehittämisessä auttaa sekä STUKin oma että suomalaisen ydinturvallisuusosaamisen vahva kansainvälinen maine.

Osakeyhtiön virastoa monipuolisemmat rahoitusmahdollisuudet toisivat joustoa yhtiön talouden suunnitteluun tilanteessa, joissa palveluiden kysyntä vaihtelee vuosittain. Yhtiömuoto parantaisi myös asiantuntijapalveluiden toiminnan ohjausta ottamalla huomioon liiketoiminnan STUKin muusta toiminnasta poikkeavat piirteet. Näiden seikkojen ansiosta osakeyhtiöllä olisi nykyistä paremmat valmiudet vastata kilpailun tuomiin haasteisiin sekä reagoida asiakkaidensa muuttuviin tarpeisiin.

Osakeyhtiömuoto mahdollistaa riskien tehokkaamman hallinnan. Riskien rajaaminen virastopohjaisesti voi ehkäistä liiketoiminnallisesti järkevää tapaa toimia.

Asiantuntijapalveluille syntyisi nykyistä paremmat toiminnalliset edellytykset. Osakeyhtiömuodossa voidaan helpommin kasvattaa liiketoimintaa ja kilpailukykyä. Liiketoimintaa kehitetään jatkuvasti asiakastarpeiden mukaan. Johto saa enemmän itsenäisyyttä ja päätösvaltaa liiketoiminnassa, mikä tekee siitä joustavampaa. Asiantuntijapalveluille syntyy nykyistä paremmat taloudelliset toimintaedellytykset. Liikevaihtoa voidaan selvästi kasvattaa toiminnan alkuvuosista lähtien. Mikäli ydinenergian käyttöönottoa suunnittelevien uusien maiden määrä nousee lähivuosina, on mahdollista laajentaa toimintaa hyvin merkittävästi.

Yhtiön toiminta järjestetään siten, että yhtiön ja STUKin toiminnallinen ja taloudellinen erillisyys ovat selkeästi osoitettavissa sekä riippumattomuuteen liittyvät tavoitteet saavutetaan. Toimitusjohtaja on osakeyhtiön lakisääteinen toimielin. Toimitusjohtaja ei ole virkasuhteessa, vaan hänen asemastaan sovitaan toimitusjohtajasopimuksessa.

Osakeyhtiön perustaminen lisää STUKin kansainvälisen liiketoiminnan edellytyksiä kannattavalla ja pitkäjänteisellä tavalla sekä rajaa toiminnan riskejä.

3.2Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että STUKin kansainväliset asiantuntijapalvelut -toiminto yhtiöitetään ja yhtiön koko osakekanta merkitään valtion lukuun. Osakeyhtiö on STUKin hallinnoima, ja sosiaali- ja terveysministeriö vastaisi yhtiön omistajaohjauksesta. Ohjauksessa noudatetaan valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (1368/2007) 6 §:n säännöksiä.

Osakeyhtiön toimialana on säteily- ja ydinturvallisuutta koskevat kansainväliset asiantuntijapalvelut. Yhtiö toimii kilpailluilla markkinoilla ja edistää Suomen säteily- ja ydinturvallisuutta koskevan osaamisen vientiä. Hankkeesta riippuen yhtiön rooli voi vaihdella. Se voi toimia hankkeesta vastaavana sopijana ja toteuttajana. Se voi myös tilata alihankintana palveluja muilta toimijoilta tai se voi toimia yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa konsortiona. Toiminnassaan yhtiö hyödyntää erityisesti STUKin mutta myös muiden suomalaisten toimijoiden osaamista.

Ydinenergian käytön laajan ja sensitiivisen yhteistyön vuoksi uusilla kaupallisilla hankkeilla voi olla poliittisia vaikutuksia. Ne arvioidaan asianomaisten ministeriöiden kanssa ennen hankkeiden aloittamista.

STUKin asiantuntijapalveluihin on sisältynyt vuosien ajan ydin- ja säteilyturvallisuusyhteistyö Venäjän turvallisuusviranomaisen sekä Kuolan ja Leningradin ydinvoimalaitosten kanssa. Palvelut on tuotettu STUKin hakemusten perusteella ministeriöiden kanssa tehtyjen sopimusten mukaisesti. Vuosina 2014 ja 2015 STUK on saanut suoraan rahoitusta tähän yhteistyöhön. Tarkoituksena on, että yhtiö huolehtisi myös yhteistyöstä Kuolan ja Leningradin laitosten turvallisuuden parantamiseksi. Kyseessä oleva toiminta ei ole lainsäädännössä STUKille osoitettua viranomaistoimintaa. STUKin tehtävänä olisi edelleen arvioida toteutettavia hankkeita turvallisuuden kannalta, mikä tehtävä soveltuu STUKille paremmin.

Valmiustoiminnan ja siihen liittyvän valtion keskeisen turvallisuusedun kannalta on tärkeää, että yhtiön asiantuntemus ja Kuolan ja Leningradin laitosten kanssa tehtävästä yhteistyöstä kertyvä tietotaito on STUKin käytettävissä valmiustilanteissa. Tämä otetaan huomioon yhtiön kanssa tehtävissä järjestelyissä.

4.1Taloudelliset vaikutukset

4.2Organisaatio- ja henkilövaikutukset

Osakeyhtiön palvelukseen siirtynee STUKin henkilöstöä yhtiön aloittaessa toimintansa, kuitenkin korkeintaan 10 henkilöä. Henkilöstön aseman järjestämiseen sovellettaisiin valtion virkamieslain (750/1994) liikkeenluovuttamista koskevia säännöksiä ja valtioneuvoston periaatepäätöstä valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaatiomuutostilanteissa (26.1.2012). Myöhemmin henkilöstön palvelussuhteen ehdot (esimerkiksi vuosilomat, sairausajan palkka, eläkkeet) määräytyisivät uutta yhtiötä koskevien työehtosopimusten ja työsopimusten mukaisesti.

4.3Vaikutukset STUKin viranomaistoimintaan

Yhtiöittäminen selkeyttäsi STUKin asemaa turvallisuusviranomaisena. Yhtiö huolehtisi nykytilanteesta poiketen kaupallisista sopimuksista sekä järjestelyistä hankkeisiin osallistuvien muiden toimijoiden kanssa. STUK osallistuisi edelleen osakeyhtiön kautta kansainvälisten palvelujen tuottamiseen. Samalla STUKin omaakin osaamista voidaan kehittää.

Lähtökohtana on, että STUKin osallistumisella palvelutoimintaan ei ole vaikutuksia viranomaistoimintaan, toisin sanoen STUK ei toteuta palveluhankkeita viranomaistoimintaa supistamalla tai laiminlyömällä. Samoin STUK tekee jatkossakin yhteistyötä eri viranomaisten kanssa nykyiseen tapaan.

5.1Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Hallituksen esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä STUKin ja valtioneuvoston kanslian omistajaohjausyksikön kanssa.

5.2Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Esityksestä on pyydetty lausunnot työ- ja elinkeinoministeriöltä, ulkoasiainministeriöltä, valtioneuvoston kansliasta, sisäministeriöltä, oikeusministeriöltä, Elinkeinoelämän keskusliitolta EK ry:ltä, Finprolta sekä Energiateollisuus ry:ltä. Lausuntoja saatiin yhteensä 6 kappaletta.

Lausunnonantajat ovat lähtökohtaisesti kannattaneet ehdotusta. Valtioneuvoston kanslia on edellyttänyt, että STUK laatii tarkan liiketoimintasuunnitelman, joka sisältää suunnitellun aloittavan taseen, tuloslaskelman ja rahoituslaskelman muutaman vuoden ajalta sekä mahdollisimman tarkan näkemyksen liiketoiminnan lähivuosien kehityksestä.

Lisäksi esityksen perusteluissa tulee tuoda tarkemmin esille toiminnan kilpailukenttää ja vertailuyrityksiä, ja sitä, miten ehdotettu korkea omavaraisuusaste sijoittuu näissä vertailuissa, ja asettaako korkea pääomitustaso yhtiön muita yhtiön yrityksiä parempaan kilpailuasemaan. Työ- ja elinkenoministeriö esittää esitykseen täsmennettäväksi, että julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö ei koske perustettavaa yhtiötä. Koska yhtiö huolehtisi myös ydinturvallisuusyhteistyöstä Suomen lähialueilla STUKin yhtiölle myöntämän, valtion tulo- ja menoarvioon perustuvan määrärahan mukaisesti, työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että tällaisen luonteeltaan ei-taloudellisen, viranomaisluonteisen toiminnan kirjanpidollinen eriyttäminen yhtiön pääasiallisesta, kaupallisesta toiminnasta olisi suositeltavaa ristisubvention ehkäisemiseksi sekä mahdollisten valtiontuki- ja kilpailuneutraliteettiongelmien välttämiseksi. Ydinenergian käytön laajan ja myös sensitiivisen kansainvälisen yhteistyön vuoksi olisi tärkeää, että ehdotetun osakeyhtiön toiminnan poliittiset seuraukset arvioidaan aina ennen uuden kaupallisen toiminnan aloittamisesta niiden ministeriöiden (TEM ja UM) toimesta, joiden toimenkuvaan tarjottavat palvelut kuuluvat. Ulkoministeriö muistuttaa ydinteknologian, -tietomateriaalin ja kaksikäyttötuotteiden vientilupakäytännöistä sekä tarpeesta varmistaa niiden noudattamisen markkinaehtoisesti toimivassa organisaatiossa. Oikeusministeriö katsoo, että Säteilyturvakeskuksesta annettu laki tulisi kokonaisuudessaan uudistaa, jotta organisaatiosääntely saadaan ajantasalle yhtiöittämisjärjestelyn johdosta. Lisäksi oikeusministeriö esittää esitykseen täsmennettäväksi lähialueiden ydinturvallisuusyhteistyötä koskevien järjestelyiden sisältöjä ja perusteluita, jotta yhtiöittämisjärjestelyllä olisi riittävät perustelut.