HE 38/2015

1Nykytila ja ehdotetut muutokset

Yliopistolain (558/2009) 49 §:n 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille rahoitusta yliopistolaissa säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi valtion talousarvioon otettavan määrärahan rajoissa. Pykälän 2 momentin mukaan yliopistoille vuosittain osoitettua valtion talousarvion määrärahaa korotetaan kertaluontoisia eriä lukuun ottamatta yliopistoindeksin mukaista vuotuista kustannustason nousua vastaavasti. Yliopistoindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä, kuluttajahintaindeksistä sekä tukkuhintaindeksistä. Yliopistolakia vastaavasti vuoden 2015 alusta voimaan tulleen ammattikorkeakoululain (932/2014) 43 §:n 1 momentin mukaan myös ammattikorkeakouluille myönnetään rahoitusta valtion talousarvioon otettavan määrärahan rajoissa. Pykälän 2 momentin mukaan edellisenä vuonna ammattikorkeakouluille osoitettua talousarvion määrärahaa korotetaan kertaluonteisia eriä lukuun ottamatta ammattikorkeakouluindeksin mukaista vuotuista kustannustason nousua vastaavasti. Yliopistoindeksiä vastaavasti myös ammattikorkeakouluindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä, kuluttajahintaindeksistä sekä tukkuhintaindeksistä.

Yliopistolain ja ammattikorkeakoululain säännösten mukaisella kustannustason nousun huomioon ottamisella pyritään huolehtimaan siitä, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen määrärahoilla pystytään kattamaan korkeakouluista riippumaton, yleinen kustannustason nousu. Yliopistoindeksin laskemisesta ja kustannustason nousun huomioon ottamisesta säädetään yliopistoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (770/2009) . Sen 8 §:n mukaan yliopistolain 49 §:n 2 momentissa tarkoitettua kustannustason nousua määriteltäessä yleisessä ansiotasoindeksissä tapahtuneen muutoksen paino on 64 prosenttia, kuluttajahintaindeksissä tapahtuneen muutoksen paino on 21 prosenttia ja tukkuhintaindeksissä tapahtuneen muutoksen paino on 15 prosenttia. Ammattikorkeakouluista annetun valtioneuvoston asetuksen (1129/2014) 15 §:ssä on vastaava säännös ammattikorkeakouluindeksistä.

Osana valtiontalouden tasapainottamista ja menosäästöjä yliopistolain 49 §:ää on muutettu väliaikaisesti vuosina 2012, 2013 ja 2015. Yliopistolain 49 §:n 2 momentin väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1324/2011) mukaan yliopistoindeksin tuottaman korotuksen määrästä huomioitiin vuonna 2012 puolet ja yliopistolain 49 §:n väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (693/2012) mukaisesti yliopistoindeksin mukaista vuotuista korotusta ei tehty vuonna 2013 lainkaan. Lisäksi yliopistolain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1182/2014) mukaisesti vuonna 2015 yliopistoille osoitettua talousarvion määrärahaa korotettiin vain puolella yliopistoindeksin tuottamasta määrästä. Indeksikorotuksen puolittamisen vaikutus kompensoitiin yliopistoille kertaluonteisella määrärahalisäyksellä vuoden 2015 talousarviossa.

Vuoden 2014 loppuun asti ammattikorkeakoulujen rahoitusta koskenutta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia (1705/2009) on muutettu väliaikaisesti siten, että ammattikorkeakoulujen yksikköhintoihin ei tehty vuosina 2013 ja 2014 kustannustason muutoksesta aiheutuneita tarkistuksia (laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta 995/2012). Lisäksi ammattikorkeakoululain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1183/2014) mukaisesti vuonna 2015 ammattikorkeakouluille osoitettua talousarvion määrärahaa korotettiin yliopistoja vastaavasti vain puolella ammattikorkeakouluindeksin tuottamasta määrästä. Indeksikorotuksen puolittamisen vaikutus kompensoitiin ammattikorkeakouluille kertaluonteisella määrärahalisäyksellä vuoden 2015 talousarviossa.

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa päätettiin yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen toiminnan rahoituksen indeksikorotusten jäädyttämisestä vuosina 2016—2019. Esityksessä ehdotetaan yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia muutettavaksi väliaikaisesti siten, että yliopistoille ja ammattikorkeakouluille osoitettavaan talousarvion määrärahaan ei tehtäisi yliopistoindeksin ja ammattikorkeakouluindeksin mukaista vuotuista korotusta vuosina 2016—2019.

2Esityksen vaikutukset

Esitys koskee vain vuosien 2016—2019 kustannustason muutosta ja vuosina 2018—2021 maksettavaa vuosien 2016—2019 toteutuneen ja ennustetun kustannustason muutoksen välisen eron mukaista tarkistusta. Esitys ei koske vuosina 2016—2017 yliopistoille tehtävää vuosien 2014—2015 toteutuneen ja ennustetun kustannustason muutoksen välisen eron mukaista tarkistusta. Esitys ei myöskään koske vuonna 2017 ammattikorkeakouluille maksettavaa vuoden 2015 toteutuneen ja ennustetun kustannustason muutoksen välisen eron mukaista tarkistusta.

Indeksien muutoksen ennustetaan olevan 1,2 prosenttia vuonna 2016, 1,4 prosenttia vuonna 2017, 1,8 prosenttia vuonna 2018 ja 2,1 prosenttia vuonna 2019. Vaikutukset ovat riippuvaisia todellisesta hintakehityksestä. Kustannustason muutos lasketaan vuosittain edellisen talousarvion mukaisen pysyvän rahoituksen mukaan.

Osana Juha Sipilän hallitusohjelmaa on vuodelle 2016 päätetty yliopistoille ja ammattikorkeakouluille yhteensä 75 miljoonan euron suuruisesta muusta määrärahavähennyksestä. Lisäksi aiempien päätösten perusteella vuosien 2015—2019 aikana yliopistojen valtion rahoituksesta siirretään asteittain yhteensä 50 miljoonaa euroa Suomen Akatemian kautta yliopistoille tutkimuksen profiloitumisen vahvistamiseen. Tämä siirto vaikuttaa laskentapohjaan, josta kustannustason muutoksen vaikutusta lasketaan. Kustannustason muutoksen täysimääräinen vaikutus vuosilta 2016—2019 olisi ennusteen mukaisesti yliopistojen toiminnan valtionrahoitukseen yhteensä noin 109 miljoonaa euroa ja ammattikorkeakoulujen toiminnan valtionrahoitukseen yhteensä noin 52 miljoonaa euroa.

Yliopistojen valtionrahoituksen ulkopuolelle momentille 29.40.52 budjetoiduista Helsingin yliopiston ja Itä-Suomen yliopiston lakisääteisistä apteekkikompensaatioista on tarkoitus luopua vuoden 2017 alusta, mistä seuraa runsaan 30 miljoonan euron säästöt. Osana hallituksen menosäästöjä on lisäksi Suomen Akatemian avustusvaltuuksia tarkoitus leikata 10 miljoonaa euroa ja Tekesin myöntämiä t&k -avustuksia 95 miljoonaa euroa vuodesta 2016 lukien. Näistä merkittävä osa on kanavoitunut yliopistoille. Myös terveydenhuollon yksiköiden VTR-rahoitukseen päätetyt 5 miljoonan euron suuruiset menosäästöt vuodesta 2016 heijastuvat yliopistojen tutkimustoimintaan.

Yliopistoihin ja ammattikorkeakouluihin suoraan kohdistuvat hallitusohjelman mukaiset menosäästöt ja indeksikorotusten jäädyttämisen arvioitu vaikutus vuosina 2016—2019 (1000 euroa):

Lähde: Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2016 (28.9.2015)

Vuoden 2016 talousarvioesityksessä valtionrahoitus yliopistojen toimintaan on 1 824 miljoonaa euroa ja ammattikorkeakoulujen toimintaan 858 miljoonaa euroa.

Hallituksen on tarkoitus tehdä menosäästöjen rinnalla korkeakouluihin kärkihankkeiden kertaluonteisia lisäpanostuksia. Hallitusohjelman mukaisesti korkeakouluja on tarkoitus pääomittaa vuonna 2018. Lisäksi hallituksen veropoliittisen linjauksen mukaan otetaan käyttöön yksityishenkilöiden verovähennysoikeus korkeakouluille annettavista lahjoituksista 500 000 euroon asti (lahjoituksen alaraja 850 euroa). Tämä tukee osaltaan korkeakoulujen varainhankintaa ja tätä kautta vahvistaa niiden taloudellisia toimintaedellytyksiä.

Esityksen mukainen indeksikorotuksen tekemättä jättäminen vuosina 2016—2019 ja muut edellä selostetut korkeakouluihin kohdistuvat menosäästöt ovat korkeakoulujen toiminnan kannalta huomattavia. Niiden ei kuitenkaan arvioida vaarantavan yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen lakisääteisten tehtävien hoitamista ja korkeakoulujen toiminnan pitkäjänteistä kehittämistä.

Korkeakoulujen taloudellinen tilanne on vuoden 2014 tilinpäätöstietojen perusteella kokonaisuutena katsottuna hyvä. Niiden taloutta tarkastellaan kannattavuutta (nettotulosta), maksuvalmiutta ja vakavaraisuutta kuvaavien tunnuslukujen mediaanien avulla.

Vuonna 2014 yliopistojen tulos suhteessa kokonaistuottoihin eli yliopistojen kannattavuus (nettotulos) oli 1,6 % (yliopistokohtainen vaihteluväli +9,3 %:sta -1,8 %:iin) ja vastaavasti ammattikorkeakouluissa 3,4 % (vaihteluväli +14,2 %:sta -2,5 %:iin). Yliopistojen maksuvalmius quick ratio -tunnusluvulla mitattuna oli 4,7 (yliopistokohtainen vaihteluväli oli 13,1:stä 1,6:ään) ja ammattikorkeakoulujen osalta 2,6 (vaihteluväli 8,2:sta 0,7:ään). Vakavaraisuus omavaraisuusasteella mitattuna yliopistoissa oli 86 % (yliopistokohtainen vaihteluväli oli 96,3 %:sta 77,6 %:iin) ja ammattikorkeakouluissa 72 % (vaihteluväli 94 %:sta 45 %:iin).

Näiden tunnuslukujen perusteella voidaan arvioida, että esitettävät säästöt eivät yksittäisenä toimenpiteenä aiheuta huomattavaa taloudellista riskiä korkeakoulujen toiminnalle, mutta ottaen huomioon jo edellisellä hallituskaudella tehdyt merkittävät menosäästöt, ne edellyttävät kuitenkin korkeakouluilta rakenteiden ja toimintatapojen uudistuksia samalla kun niiden on vahvistettava toimintansa laatua ja vaikuttavuutta. Korkeakoulujen on välttämätöntä tehdä alakohtaista ja alojen välistä toiminnallista ja rakenteellista kehittämistä osaamisen kokoamiseksi ja keskittämiseksi sekä epätarkoituksenmukaisten päällekkäisyyksien purkamiseksi. Korkeakoulujen on profiloiduttava sekä selkeytettävä ja tiivistettävä yhteistyötä ja työnjakoa niin keskenään kuin tutkimuslaitosten kanssa opetuksessa, tutkimuksessa, tukipalveluissa, rakenteissa ja infrastruktuureissa sekä kansainvälisessä yhteistyössä. Korkeakoulujen on välttämätöntä keskittää voimavarojaan harvempiin, vaikuttavampiin ja taloudelliselta kantokyvyltään aiempaa vahvempiin toiminnallisiin yksiköihin.

3Asian valmistelu

Esitys liittyy pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaisiin menosäästöihin. Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä.

Esityksestä on pyydetty lausunnot yliopistoilta, ammattikorkeakouluilta ja valtiovarainministeriöltä. Lausuntopyynnön yhteydessä korkeakouluja pyydettiin esittämään näkemyksensä korkeakouluihin kohdistuvien säästöjen edellyttämistä toiminnallisen ja rakenteellisen kehittämisen toimenpiteistä.

Lausunnon antoi määräajassa 15 yliopistoa ja 13 ammattikorkeakoulua, valtiovarainministeriö, Suomen yliopistot UNIFI ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry sekä Akava ry. Valtiovarainministeriö puolsi esitystä.

Valtaosassa korkeakoulujen lausuntoja esitettiin vakava huoli esityksen ehdotuksesta jäädyttää yliopistoindeksi ja ammattikorkeakouluindeksi vuosiksi 2016—2019. Korkeakoulujen lausunnoissa nähtiin aiottujen rahoitusleikkausten haittaavan tai vaarantavan sekä korkeakoulujen lakisääteisten tehtävien toteuttamista että niiden toiminnan pitkäjänteistä kehittämistä ja esitettiin, että esityksen antamisesta pidättäydyttäisiin. Ammattikorkeakoulujen lausunnoissa tuotiin lisäksi esille, että korkeakoulusektorin tosiasialliset leikkaukset ovat kohdistuneet viime vuosina pääosin ammattikorkeakouluihin, myös indeksin jäädyttämisessä. Helsingin yliopiston lausunnossa esitystä vastustettiin painokkaasti ja painotettiin leikkausten yhteisvaikutusten kohdentumista nimenomaisesti Helsingin yliopistoon. Helsingin yliopiston lausunnon mukaan menoleikkausten ollessa näin suuret, kyse on puuttumisesta yliopiston itsehallinnolliseen asemaan.

Osa korkeakouluista esitti myös näkemyksiään korkeakouluihin kohdistuvien säästöjen edellyttämistä toiminnallisen ja rakenteellisen kehittämisen toimenpiteistä. Useassa lausunnossa rahoituksen vähennyksiä pidettiin niin merkittävinä, että toimenpiteitä joudutaan kohdistamaan myös opetuksen ja tutkimukseen laajuuteen. Muutamassa lausunnossa esitettiin myös, etteivät korkeakoulut voi enää pelkästään omilla sisäisillä ratkaisuillaan ja tehostamistoimillaan tasapainottaa tilannetta, vaan opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi tukea vahvasti korkeakoulukentän yhteisiä rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä.

Akava ry piti lausunnossaan korkeakouluihin kohdistuvia leikkauksia kohtuuttomina eikä kannattanut esitystä. Lausunnossa leikkauksia pidettiin niin suurina, etteivät korkeakoulut pysty toteuttamaan niitä ilman opetus- ja tutkimushenkilökunnan vähentämistä. Jos henkilöstövähennykset kohdistetaan talous- henkilöstö-, tieto- ja opetushallinnon henkilöstöön, hallinnolliset tehtävät siirtyvät opetus- ja tutkimushenkilöstölle, millä on heikentäviä vaikutuksia opetus- ja tutkimustoiminnan laatuun.

Lausuntokierroksen jälkeen esityksen perusteluita on täsmennetty erityisesti indeksien muutosten uusimpien ennusteiden ja indeksikorotusten jäädyttämisen arvioitujen vaikutusten osalta sekä lisätty tietoja korkeakoulujen taloudellisesta tilanteesta.

4Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2016 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

5Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. Lait olisivat määräaikaisia, ja ne olisivat voimassa 31 päivään joulukuuta 2019.

6Suhde perustuslakiin

Esitystä on syytä tarkastella sekä yliopistojen itsehallinnon että sivistyksellisten oikeuksien näkökulmasta. Yliopistojen itsehallinto on turvattu perustuslain 123 §:n 1 momentissa, jonka mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Oikeuskirjallisuudessa yliopistojen itsehallinnon on yleisesti katsottu jakautuvan sekä tutkimusta ja opetusta koskevaan akateemiseen itsehallintoon että taloudellis-hallinnolliseen autonomiaan (Ks. esim. Tuori, Kaarlo: Sivistykselliset oikeudet, teoksessa Hallberg, Pekka ym. (toim.), Perusoikeudet, Helsinki 1999). Yliopistojen itsehallinto on määritelty yliopistolain 3 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan ”yliopistoilla on itsehallinto, jolla turvataan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus. Itsehallintoon kuuluu päätöksenteko-oikeus sisäiseen hallintoon kuuluvista asioista”. Yliopistouudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta korosti lausunnossaan erityisesti yliopistojen taloudellis-hallinnollista itsehallintoa (PeVL 11/2009 vp). Perustuslakivaliokunta on käsitellyt yliopistojen taloudellista itsehallintoa myös yliopistojen verotusta koskeneen hallituksen esityksen ( HE 244/2009 vp ) osalta. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta totesi, että perustuslain 16 §:n 3 momentista ja 123 §:n 1 momentista johtuen on tärkeää, ettei valtio esimerkiksi lainsäädännöllisin toimin heikennä yliopistojen edellytyksiä toteuttaa yliopistolaissa säädettyjä tehtäviä (PeVL 37/2009 vp). Valtiolla voidaan siten katsoa olevan vastuu yliopistojen lakisääteisten tehtävien hoitamisen vaatimista taloudellisista resursseista. Rahoitusvastuu edellyttää huolehtimista siitä, että yliopistot voivat myös käytännössä suoriutua niille lailla säädetyistä tehtävistä (Mäenpää, Olli: Yliopistolaki, Helsinki 2009). Yliopistoista poiketen ammattikorkeakouluilla ei ole perustuslaissa turvattua itsehallintoa. Valtiolla on kuitenkin rahoitusvastuu myös ammattikorkeakoulujen lakisääteisten tehtävien toteutuksesta.

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt valtion rahoitusvastuuta myös suhteessa perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon. Perustuslakivaliokunta on valtionosuuslainsäädäntöä ja muun muassa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia (1705/2009) arvioidessaan vakiintuneesti korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 12/2011 vp ja PeVL 29/2009 vp). Toisaalta valiokunta on katsonut, että lainsäätäjällä on varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin (ks. PeVL 44/2014 vp ja PeVL 60/2014 vp). Lukiokoulutuksen ja ammatillisen peruskoulutuksen säästöjä koskevasta hallituksen esityksestä ( HE 258/2014 vp ) antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta katsoi, ettei esitettyjen säästöjen toteuttaminen vaaranna perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon taloudellista puolta. Myöskään perusopetuksen yksikköhinnan indeksikorotuksen tekemättä jättäminen ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan merkittävästi vaikuta kuntien pakollisia tehtäviä koskevan rahoitusperiaatteen toteutumiseen (PeVL 44/2014 vp). Arvioidessaan hallituksen esitystä uudeksi laiksi lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoituksesta ( HE 310/2014 vp ) perustuslakivaliokunta piti ehdotettua sääntelyä kunnallinen itsehallinto ja siihen liittyvä valtion rahoitusvastuu huomioiden valtiosääntöoikeudellisesti mahdollisena (PeVL 60/2014 vp).

Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Perustuslakivaliokunta on eräitä valtion säästötoimenpiteitä koskevia hallituksen esityksiä arvioidessaan todennut, että valtiontalouden säästötavoitteet taloudellisen laskusuhdanteen aikana voivat sinänsä muodostaa hyväksyttävän perusteen puuttua jossain määrin myös perustuslaissa turvattujen oikeuksien tasoon. Tällöin on kuitenkin valiokunnan näkemyksen mukaan otettava huomioon, että sääntely ei saa kokonaisuutena arvioiden vaarantaa perustuslaissa asetettua tukemisvelvoitetta (ks. esim. PeVL 32/2014 vp, PeVL 25/2012 vp). Perustuslakivaliokunta on useassa yhteydessä myös huomauttanut, että niin sanotut perustuslailliset toimeksiannot ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa ja ne on otettava huomioon myös budjettivaltaa käytettäessä ja säästöjä kohdennettaessa (ks. esim. PeVL 32/2014 vp ja PeVL 44/2014 vp).

Tämän esityksen mukaiset ja hallitusohjelmaan perustuvat muut korkeakouluihin kohdistuvat menosäästöt, ottaen myös huomioon jo edellisellä hallituskaudella tehdyt menosäästöt, ovat merkittäviä ja edellyttävät korkeakouluilta rakenteiden ja toimintatapojen uudistuksia samalla kun niiden on vahvistettava toimintansa laatua ja vaikuttavuutta.. Korkeakouluilta edellytetyt toimenpiteet huomioiden menosäästöjen ei kuitenkaan arvioida vaarantavan niiden lakisääteisten tehtävien hoitamista. Esityksen mukaisten valtion yliopistoille osoittaman määrärahan muutosten ei siten voida katsoa loukkaavan yliopistojen itsehallintoa tai sivistyksellisiä oikeuksia. Lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

49 §Valtion rahoituksen määräytymisperusteet

43 §Valtion rahoituksen määräytymisperusteet