Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain muuttamisesta
- Hallinnonala
- Maa- ja metsätalousministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 28/2015
Esityksen pääasiallinen sisältö
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annettua lakia. Esitys liittyy osaltaan ammattipätevyyden tunnistamista koskevan direktiivin muutosten täytäntöönpanoon.
Ehdotuksen mukaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa eläinlääkärin laillistamista koskevan hakemuksen liiteasiakirjoja ei tarvitsisi esittää alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä, ellei Elintarviketurvallisuusvirasto sitä erikseen vaatisi. Vaatimus voitaisiin esittää vain, jos asiakirjan aitoudesta olisi perusteltua epäilyä, eikä asiasta muutoin saataisi varmuutta. Liiteasiakirjoista vaadittaisiin suomen- tai ruotsinkielinen käännös vain tarvittaessa.
Laissa säädettäisiin myös sähköisestä hälytysmekanismista, jonka avulla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset vaihtavat tietoja ammatinharjoittajiin kohdistuvista kielloista ja rajoituksista. Lakiin lisättäisiin tähän liittyen säännökset viranomaisen velvollisuudesta tehdä muutoksenhakukelpoinen päätös hälytyksen lähettämistä. Laissa säädettäisiin lisäksi toimenpiteistä niissä tapauksissa, joissa Suomen viranomaiset vastaanottavat lain mukaista eläinlääkärinammatin harjoittajaa tai ammatinharjoittamisoikeutta hakevaa henkilöä koskevan hälytyksen.
Direktiivin täytäntöönpanosta johtuvien muutosten lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevien kantelujen käsittelystä. Kantelumenettelyn osalta sovellettaisiin hallintolain hallintokantelua koskevia säännöksiä. Ehdotetulla sääntelyllä pyritään selkeyttämään kanteluprosessia, turvaamaan niiden oikeudet, joita asia koskee, sekä keventämään useissa tapauksissa tarpeettoman raskaaksi käyneitä ja viranomaisia kohtuuttomasti työllistäviä kanteluprosesseja.
Lakiin lisättäisiin säännökset Elintarviketurvallisuusviraston mahdollisuudesta tehostaa uhkasakolla antamiaan työkyvyn ja ammattitaidon selvittämistä koskevia määräyksiä. Lisäksi laista kumottaisiin säännökset, jotka koskevat yleisön käyttöön tarkoitetun painetun eläinlääkäriluettelon julkaisemista. Samassa yhteydessä uudistettaisiin eläinlääkärirekisterin tietojen luovutusta koskevia säännöksiä.
Direktiivin muutokset tulee saattaa kansallisesti voimaan viimeistään 18 päivänä tammikuuta 2016. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.
Yleisperustelut
1Nykytila ja sen arviointi
1.1Lainsäädäntö ja käytäntö
1.1.11.1.1 Euroopan unionin lainsäädäntöön perustuva eläinlääkärin ammattipätevyyden tunnustaminen
Kansallinen lainsäädäntö
Eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa (29/2000) säädetään oikeudesta harjoittaa eläinlääkärinammattia, eläinlääkärin ammattitoimintaan liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista sekä ammatinharjoittajien valvonnasta. Osa lain säännöksistä, lähinnä 4, 5 a, 8 ja 38 a § sekä 42 §:n 2 momentti, liittyvät ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY ( ammattipätevyysdirektiivi ) täytäntöönpanoon.
Muussa Euroopan unioniin tai Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa ( EU- tai ETA-valtio ) kuin Suomessa eläinlääkärin pätevyyden hankkineelle henkilölle, joka on EU- tai ETA-valtion kansalainen, myönnetään oikeus toimia laillistettuna eläinlääkärinä lain 4 §:n ja sen nojalla annettujen säännösten perusteella. Kyseessä on pätevyyden ns. automaattinen tunnustaminen, eli henkilölle ei voida laillistamisen edellytykseksi asettaa muita ammattipätevyyteen liittyviä vaatimuksia kuin direktiivin mukaiset toisen valtion viranomaisten myöntämät todistukset ja muut asiakirjat.
Kuitenkin eräissä tapauksissa, joissa henkilön hankkima koulutus ei täytä yhteisön lainsäädännössä asetettuja vähimmäisvaatimuksia, ammattipätevyyden tunnustamiseen sovelletaan 4 §:n 4 momentin mukaan ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain (1093/2007) yleistä tutkintojen tunnustamisjärjestelmää koskevia säännöksiä. Toimivaltainen viranomainen on molemmissa tapauksissa Elintarviketurvallisuusvirasto. Eläinlääkäriksi laillistaminen edellyttää ammattipätevyyden lisäksi eläinlääkärinvakuutuksen antamista.
Lakia sovellettaessa EU- tai ETA-valtion kansalaiseen rinnastetaan 4 §:n 5 momentin perusteella kolmansien maiden kansalaiset silloin, kun kansainvälinen sopimus taikka kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskeva unionin lainsäädäntö sitä edellyttää. Liikkumisvapautta ja pitkään oleskelleiden kolmansien maiden asemaa koskevan unionin lainsäädännön kautta EU- tai ETA-valtiossa suoritetun tutkinnon automaattinen tunnustaminen ulottuu koskemaan myös unionin kansalaisten perheenjäseniä sekä henkilöitä, jotka ovat saaneet pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman. Henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta on myös sovittu Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin valaliiton välillä tehdyllä sopimuksella.
Lain 5 a §:ssä säädetään laillistamishakemuksen liitteistä. Liiteasiakirjat on esitettävä alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä.
Lain 8 §:ssä säädetään ammattipätevyysdirektiivin mukaisesti eläinlääkäripalvelujen väliaikaisesta ja satunnaisesta tarjoamisesta. EU- tai ETA-valtion kansalainen voi harjoittaa eläinlääkärinammattia Suomessa väliaikaisesti ja satunnaisesti ilman laillistetuksi eläinlääkäriksi julistamista, jos hänellä on laillinen oikeus harjoittaa eläinlääkärinammattia muussa EU- tai ETA-valtiossa kuin Suomessa. Palveluntarjoaja on velvollinen tekemään toiminnastaan kirjallisen ennakkoilmoituksen Elintarviketurvallisuusvirastolle.
Laissa säädetään myös oikeudesta toimia erikoiseläinlääkärinä. Lain 42 §:n 2 momentin mukaan muussa EU- tai ETA-valtiossa kuin Suomessa hankitun erikoiseläinlääkäripätevyyden tunnustamiseen sovelletaan ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain säännöksiä.
Lisäksi laissa on ammattipätevyysdirektiivin edellyttämät säännökset automaattiseen tunnustamisjärjestelmään kuuluvan hakemuksen käsittelyyn liittyvistä määräajoista sekä oikeudesta hakea muutosta silloin, kun viranomainen ei anna hakemukseen päätöstä määräajassa.
Euroopan unionin lainsäädäntö
Ammattipätevyysdirektiiviä on muutettu ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY ja hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) muuttamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EY. Muutosdirektiivin kansallisten täytäntöönpanosäädösten tulee olla voimassa viimeistään 18 päivänä tammikuuta 2016. Ammattipätevyysdirektiivin ja sen muutosten sisältöä on käsitelty hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi ammattipätevyyden tunnustamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 22/2015 vp ).
Osa muutoksista koskee edellä esiteltyjä eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain säännöksiä. Sähköisen asioinnin helpottamiseksi ammattipätevyysdirektiivin 57 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden tulee mahdollistaa tutkinnon tunnustamismenettelyjen hoitaminen vaivatta etäältä ja sähköisesti. Tämä merkitsee, että toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia hakemuksen liiteasiakirjat esitettäviksi virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä vasta hakemuksen jättämisvaiheen jälkeen ja vain, jos viranomaisella on perusteltuja epäilyksiä ja jos se on välttämätöntä. Vaatimuksen esittäminen ei keskeytä hakemuksen käsittelylle säädetyn määräajan kulumista.
Ammattipätevyysdirektiivin 56 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on sähköisessä järjestelmässä tehtävin hälytyksin ilmoitettava kaikkien muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille automaattisen tutkintojen tunnustamisjärjestelmän piiriin kuuluvasta eläinlääkäristä, jolle on kansallisen viranomaisen tai tuomioistuimen päätöksellä asetettu ammattitoimintaa koskeva pysyvä tai väliaikainen kielto tai rajoitus. Ammattihenkilölle, jota hälytys koskee, on annettava kirjallinen ilmoitus hälytystä koskevista päätöksistä ja hänen tulee voida hakea päätöksiin muutosta tai oikaisua kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Ammattipätevyysdirektiivin 4 a—4 e artiklassa säädetään eurooppalaisesta ammattikortista. Tällä tarkoitetaan sähköistä todistusta, joka osoittaa että ammattihenkilö on täyttänyt kaikki vaadittavat edellytykset palvelujen tarjoamiseksi väliaikaisesti ja satunnaisesti tai että ammattihenkilön ammattipätevyys on tunnustettu sijoittautumista varten. Jäsenvaltion tulee myöntää ammattipätevyyden haltijalle tämän pyynnöstä eurooppalainen ammattikortti sillä edellytyksellä, että komissio on antanut asiaan liittyvät täytäntöönpanosäännökset. Eurooppalaista ammattikorttia ei tämänhetkisten tietojen perusteella olla ottamassa käyttöön eläinlääkintäsektorilla ainakaan vielä lähivuosina.
Myös yleistä tutkintojen tunnustamisjärjestelmää koskevat ammattipätevyysdirektiivin säännökset ovat muuttuneet. Direktiivistä on muun muassa poistettu vaatimus, jonka mukaan tunnustettavan ammattipätevyyden on direktiivissä säädetyn tasoasteikon mukaisesti vastattava vähintään välittömästi sitä tasoa edeltävää tasoa, joka kyseisessä valtiossa vaaditaan ammattiin pääsemiseksi. Olennaisinta on siis jatkossa pätevyyksien sisällöllinen vertailu.
Ammattipätevyysdirektiivin muutoksella on lisäksi päivitetty eläinlääkärikoulutuksen vähimmäisvaatimuksia koskevan 38 artiklan 3 kohtaan sisältyvä luettelo koulutuksessa hankittavista tiedoista ja taidoista.
1.1.21.1.2 Kantelut
Eläinlääkärinammatin harjoittajia valvovat aluehallintovirastot ja Elintarviketurvallisuusvirasto. Suurin osa suoritetusta valvonnasta tapahtuu kantelujen käsittelyn muodossa. Elintarviketurvallisuusvirastolle on tehty n. 20—40 ja aluehallintovirastoille yhteensä n. 30—40 eläinlääkärinammatin harjoittajaa koskevaa kantelua vuosittain. Kantelujen määrä on ollut kasvussa, mikä on todennäköisesti seurausta siitä, että eläinten merkitys ihmisten seuralaisina ja perheenjäseninä on korostunut ja että eläinten hoitoon ollaan valmiita panostamaan aiempaa enemmän. Myös ihmisten kynnys ottaa yhteyttä valvontaviranomaisiin on madaltunut. Muutos vastaa yleisempää kantelukulttuurissa tapahtunutta muutosta, sillä kantelujen määrä on kasvanut myös sosiaali- ja terveydenhuollossa ja muilla sektoreilla.
Kantelu on lähtökohtaisesti vapaamuotoinen ja määräajoista riippumaton yleinen valvontakeino, jonka voi tehdä kuka tahansa, myös asiaan nähden ulkopuolinen taho. Kantelujen käsittelystä on ollut vain vähän erityistä lainsäädäntöä. Viranomaiset ovat noudattaneet kanteluja käsitellessään hallintolain (434/2003) yleisiä hallintoasioiden käsittelyä koskevia säännöksiä.
Hallintolakiin on kuitenkin vuonna 2014 lisätty hallintokantelujen käsittelyä koskevat säännökset, joita sovelletaan hallinnon sisäisessä laillisuusvalvonnassa. Muutoksen tavoitteena oli hallituksen esityksen ( HE 50/2013 vp ) mukaan selkeyttää ja täsmentää hallintokantelumenettelyä koskevaa sääntelyä sekä saattaa se paremmin vastaamaan laillisuusvalvonnan nykyisiä tarpeita ja hyvän hallinnon vaatimuksia. Tavoitteena oli myös lisätä joustavuutta sekä vastata tuottavuuden lisäämisen vaatimukseen ja jatkuvan kanteluiden määrien kasvun kantelukäsittelylle asettamiin haasteisiin. Hallituksen esityksen (s. 12) mukaan hallintokanteluiden käsittelytapa on ollut joustamaton ja tapahtunut liian usein raskaassa, täysimittaisessa tutkinnassa, vaikka valvonnan ja oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta summaarinen menettely olisi monesti riittävä. Esityksen mukaan kanteluiden käsittelytavan erottelu asian laadun tai vakavuuden mukaan antaisi nykyistä paremmat edellytykset nopealle ja tosiasiassa vaikuttavalle valvonnalle.
Hallintolain muutoksen yhteydessä myös sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön on tehty samaan päämäärään tähtääviä muutoksia. Mm. potilaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa (785/1992) säädetään viranomaisen mahdollisuudesta siirtää kantelu palveluntuottajalle itselleen muistutuksena käsiteltäväksi. Hallintolain hallintokantelua koskevat menettelysäännökset on mainitulla lailla ulotettu koskemaan kaikkia terveyden- ja sairaanhoitoa koskevia kanteluita riippumatta siitä, kohdistuuko kantelu julkisen vai yksityisen tahon toimintaan.
Muutoksen yhteydessä hallintolakiin on myös lisätty säännökset valvottaville viranomaisille kantelujen johdosta annettavasta hallinnollisesta ohjauksesta kuten huomautuksesta tai huomion kiinnittämisestä asianmukaiseen ammattitoimintaan.
1.1.31.1.3 Eläinlääkärinammatin harjoittajan työkyvyn ja ammattitaidon selvittämien
Eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain mukaan ammatinharjoittamisoikeutta voidaan rajoittaa tai se voidaan poistaa muun muassa tilanteessa, jossa eläinlääkärinammatin harjoittaja on toiminut ammatissaan virheellisesti tai moitittavasti ja ongelmat ovat vakavia ja toistuvia tai jossa hän on sairauden, päihteiden väärinkäytön tai muun vastaavan syyn vuoksi käynyt kykenemättömäksi harjoittamaan ammattia. Lain 20 §:n nojalla ammatinharjoittaja voidaan määrätä terveydentilan tai toimintakyvyn selvittämiseksi lääkärintarkastukseen tai sairaalatutkimuksiin, ja 21 §:n nojalla hänet voidaan määrätä ammattitaidossa mahdollisesti olevien puutteiden selvittämiseksi kuulusteluun tai antamaan työnäytteen.
Elintarviketurvallisuusvirastolla on lain 26 §:n mukaan mahdollisuus asettaa ammatin harjoittamista koskeva väliaikainen kielto tai rajoitus työkyvyn tai ammattitaidon selvittämistä koskevan asian käsittelyn ajaksi, jos se on toiminnasta eläinten terveydelle tai hyvinvoinnille taikka kansanterveydelle aiheutuvan välittömän vaaran vuoksi välttämätöntä. Laissa ei kuitenkaan säädetä tehosteista niitä tilanteita varten, joissa ammatinharjoittaja jättää noudattamatta terveydentilan tai ammattitaidon selvittämistä koskevaa määräystä, mutta mainittu välitöntä vaaraa koskeva kriteeri ei täyty.
1.1.41.1.4 Eläinlääkäriluettelo
Eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa säädetään ammatinharjoittajia koskevasta rekisteristä. Lain 34 §:n mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto julkaisee rekisteritietojen perusteella yleisön käyttöön tarkoitetun eläinlääkäriluettelon. Kyseessä on painettu julkaisu, joka voidaan kuitenkin toimittaa myös sähköisessä muodossa aluehallintovirastoille, apteekeille, lääketukkukaupoille ja kunnaneläinlääkäreiden osalta eläkelaitoksille.
Lakiin on lisätty lailla 1087/2010 julkista tietopalvelua koskeva 33 a §. Julkisen tietoverkon välityksellä kuka tahansa voi nimen tai eläinlääkärin tunnusnumeron avulla saada nopeasti selville, onko kyseisellä eläinlääkärillä oikeus harjoittaa eläinlääkärinammattia Suomessa ja onko tätä oikeutta mahdollisesti rajoitettu. Tietopalvelun perustamisen jälkeen tarve painetulle luettelolle on huomattavasti vähentynyt.
1.2Nykytilan arviointi
Eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa tulisi ottaa huomioon uudet sähköiseen asiointiin ja hälytysmekanismiin liittyvät ammattipätevyysdirektiivin vaatimukset.
Laissa olisi lisäksi tarkoituksenmukaista ottaa huomioon viimeaikainen kanteluprosessien selkeyttämiseen ja keventämiseen liittyvä kehitys, jonka myötä muuhun lainsäädäntöön on lisätty erityisiä kantelujen käsittelyä koskevia säännöksiä. Kantelumenettely on monelta osin muodostunut liian raskaaksi ja resursseja vaativaksi. Lisäksi eläinten omistajat käyttävät kantelua monessa tapauksessa keinona saada eläinlääkäri sopimaan hoitovirheestä maksettavasta vahingonkorvauksesta, mitä ei ole pidettävä tarkoituksenmukaisena ottaen huomion muun muassa se, että hoitovirhelausuntoja varten on olemassa Elintarviketurvallisuusviraston yhteydessä toimiva eläinlääkintävahinkojen arviolautakunta. Lautakunnan toiminta perustuu eläinlääkintävahinkojen arviolautakunnasta annettuun lakiin (1205/2001) .
Sääntelyn puutteena on pidettävä myös sitä, ettei laissa säädetä riittävistä tehosteista niitä tilanteita varten, joissa ammatinharjoittaja jättää noudattamatta terveydentilan tai ammattitaidon selvittämistä koskevaa määräystä. Lisäksi voidaan katsoa, että eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevan painetun luettelon julkaisemisesta aiheutuu ylimääräistä hallinnollista taakkaa.
2Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
2.1Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on saattaa lain säännökset vastaamaan muutettua ammattipätevyysdirektiiviä. Lisäksi tavoitteena on säätää eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevien kantelujen käsittelystä tavalla, joka selkeyttäisi kanteluprosessia, turvaisi niiden henkilöiden oikeudet, joita asia koskee, sekä keventäisi useissa tapauksissa tarpeettoman raskaaksi käyneitä ja viranomaisia kohtuuttomasti työllistäviä kanteluprosesseja.
Esityksen tavoitteena on lisäksi turvata Elintarviketurvallisuusvirastolle mahdollisuudet käyttää tarvittavia tehosteita eläinlääkärinammatin harjoittajalle annettavien määräysten yhteydessä sekä poistaa eläinlääkäriluettelon julkaisemisesta aiheutuva tarpeeton hallinnollinen taakka.
2.2Keskeiset ehdotukset
Lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ammattipätevyysdirektiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa hakemuksen liiteasiakirjoja ei tarvitsisi esittää alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä, ellei Elintarviketurvallisuusvirasto sitä erikseen vaatisi. Vaatimus voitaisiin esittää vain, jos asiakirjan aitoudesta olisi perusteltua epäilyä eikä asiasta muutoin saataisi varmuutta. Laissa myös täsmennettäisiin, ettei Elintarviketurvallisuusviraston vaatimus toimittaa asiakirjat alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä keskeyttäisi laillistamishakemuksen käsittelylle säädetyn määräajan kulumista. Liitteiden toimittamistapaa koskeva helpotus koskisi lähtökohtaisesti niitä Euroopan unionin kansalaisia, jotka ovat hankkineet eläinlääkärin pätevyyden toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa, eikä sitä sovellettaisi Euroopan unionin ulkopuolelta tuleviin eläinlääkäreihin lukuun ottamatta unionin lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten mukaisia poikkeustapauksia. Lain sääntelyyn ehdotetaan myös joustoa siltä osin kuin kyse on liiteasiakirjoja koskevien virallisten käännösten toimittamisesta.
Lakiin lisättäisiin myös säännökset hälytysmekanismista, jonka avulla jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset vaihtavat tietoja eläinlääkäreihin kohdistuvista kielloista ja rajoituksista. Ehdotettujen säännösten mukaan Elintarviketurvallisuusviraston tulisi tehdä ammatinharjoittamisoikeuden poistamisesta sekä ammatinharjoittamista koskevasta kiellosta ja rajoituksesta sähköinen hälytys komission ylläpitämässä tietojärjestelmässä. Hälytys tulisi tehdä myös silloin, kun eläinlääkärin on todettu tuomioistuimessa käyttäneen väärennettyjä asiakirjoja laillistamishakemuksen yhteydessä. Laissa säädettäisiin Elintarviketurvallisuusviraston velvollisuudesta tehdä hälytyksestä kirjallinen valituskelpoinen päätös, hälytysten poistamisesta sekä vastaanotettujen hälytysten oikeusvaikutuksista. Toisen jäsenvaltion viranomaisen lähettämä hälytys ei automaattisesti johtaisi ulkomailla asetettua kieltoa tai rajoitusta vastaavaan kieltoon tai rajoitukseen Suomessa, vaan ehdotuksen mukaan hälytyksen mahdolliset seuraukset tulisi arvioida tapauskohtaisesti Suomen lainsäädännön valossa.
Lakiin ei katsota tarpeelliseksi tehdä tässä yhteydessä eurooppalaiseen ammattikorttiin liittyviä muutoksia. Eurooppalainen ammattikortti otetaan käyttöön vain komission täytäntöönpanosäännöksissä säädetyillä aloilla, eikä ole näköpiirissä, että kortti tulisi käyttöön eläinlääkärinammatin osalta ainakaan vielä lähivuosina.
Lain suhde ehdotettuun lakiin ammattipätevyyden tunnustamisesta olisi samanlainen kuin sen suhde voimassa olevaan samannimiseen lakiin. Uutta ammattipätevyyden tunnustamista koskevaa lakia sovellettaisiin yleislakina erityislainsäädäntöä täydentävästi. Käytännössä yleislaki tulee eläinlääkäreiden osalta sovellettavaksi kuitenkin ainoastaan silloin, kun on kyse erikoiseläinlääkäripätevyyksistä tai tapauksista, joissa EU- tai ETA-valtiossa hankittu pätevyys ei vastaa direktiivin vähimmäisvaatimuksia. Näissä tapauksissa Elintarviketurvallisuusvirasto soveltaa laillistamishakemuksen käsittelyyn eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa olevan nimenomaisen viittauksen mukaisesti yleislain menettelysäännöksiä.
Laissa ehdotetaan säädettäväksi eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevien kantelujen käsittelystä. Menettelyyn sovellettaisiin hallintolain 8 a luvun hallintokantelua koskevia säännöksiä, mikä merkitsisi muun muassa kantelujen vaatimista kirjallisina sekä hallintolaissa säädetyn kahden vuoden vanhentumisajan käyttöönottoa kantelumenettelyssä. Kanteluja käsittelisivät nykyiseen tapaan Elintarviketurvallisuusvirasto ja aluehallintovirasto.
Hallintolain säännösten tavoitteena on kanteluasioihin liittyvän menettelyjouston lisääminen. Koska kanteluasiassa ei päätetä kantelijan oikeudesta, edusta tai velvollisuudesta, on perusteltua, ettei kaikkia kanteluita käsitellä yhtä laajassa menettelyssä, vaan että täysimittainen tutkinta kuulemisineen, vastineineen ja mahdollisine asiantuntijalausuntoineen käynnistetään vain sellaisten asioiden osalta, joihin alkuarvioinnin perusteella saattaa liittyä tarve hallinnolliseen ohjaukseen tai joiden perusteellisempi tutkiminen on tärkeää mahdollisten vakavampien epäilyjen vuoksi. Muissa tapauksissa riittää summaarinen menettely, jonka päätteeksi kantelijalle ilmoitetaan, ettei asia anna aihetta toimenpiteisiin. Menettelyjouston lisääntyvä käyttö mahdollistaisi valvontaviranomaisten resurssien keskittämisen valvonnan kannalta olennaisiin asioihin ja vapauttaisi resursseja myös oma-aloitteiseen valvontaan ja ohjaukseen.
Hallintolaissa on säännös, jonka mukaan kanteluasian yhteydessä voidaan valvottavalle antaa huomautus tai kiinnittää hänen huomiotansa asianmukaiseen ammattitoimintaan. Näin voidaan kuitenkin tehdä edelleen myös kantelukäsittelyn ulkopuolisessa valvonnassa, sillä perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön mukaan viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutusta.
Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset Elintarviketurvallisuusviraston mahdollisuudesta tehostaa uhkasakolla antamiaan työkyvyn ja ammattitaidon selvittämistä koskevia määräyksiä. Sakonuhka voisi joissakin tilanteissa estää hallinnollisia turvaamistoimia koskevien asioiden pitkittymisen.
Hallinnollisen taakan vähentämiseksi laista ehdotetaan lisäksi kumottavaksi säännökset, jotka koskevat yleisön käyttöön tarkoitetun eläinlääkäriluettelon julkaisemista. Eläinlääkäriluettelo on voitu luovuttaa myös sähköisessä muodossa apteekeille ja lääketukkukaupoille. Jotta mainittujen tahojen tiedonsaantioikeudet eivät muutoksen myötä heikkenisi, apteekkien ja lääketukkukauppojen oikeudesta saada eläinlääkärirekisterin tietoja säädettäisiin rekisteritietojen luovutusta koskevissa lain säännöksissä. Näitä säännöksiä täsmennettäisiin samalla siten, että lain suhde henkilötietojen suojaa koskevaan lainsäädäntöön olisi nykyistä selkeämpi.
3Esityksen vaikutukset
3.1Vaikutukset valtiontalouteen ja viranomaisten tehtäviin
Lisääntyvä sähköinen tietojenvaihto jäsenvaltioiden välillä saattaa hieman lisätä Elintarviketurvallisuusviraston työtä. Hälytysmekanismi toteutetaan kuitenkin komission ylläpitämässä tietojärjestelmässä, joten Suomen viranomaisille ei tule kustannuksia järjestelmän ylläpidosta ja kehittämisestä.
Eläinlääkäriluettelon painatuksesta luopuminen hieman vähentää Elintarviketurvallisuusviraston tehtäviä. Lisäksi luettelon painatukseen ja postitukseen on kulunut vuosittain n. 3 000—10 000 euroa, riippuen siitä, missä määrin luettelossa on julkaistu eläinlääkäreiden yhteystietoja.
Kanteluja koskevien säännösten lisääminen lakiin olisi omiaan hillitsemään kantelujen määrän lisääntymisestä aiheutuvaa aluehallintovirastojen ja Elintarviketurvallisuusviraston työmäärän kasvupainetta ja vapauttamaan viranomaisten resursseja oma-aloitteiseen valvontaan ja ohjaukseen.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen voidaan arvioida, että esitys on valtiontaloudellisilta vaikutuksiltaan neutraali.
3.2Yhteiskunnalliset vaikutukset
Laillistamispäätöksen hakuvaiheeseen liittyvä sähköisen asioinnin lisääminen on omiaan helpottamaan toisista jäsenvaltioista tulevien eläinlääkäreiden hakeutumista Suomeen töihin.
Hälytysjärjestelmä lisää varmuutta siitä, että Suomeen siirtyvälle eläinlääkärille toisessa jäsenvaltiossa määrätty ammattitoimintaa koskeva kielto tai rajoitus tulee Suomen viranomaisten tietoon. Tämä mahdollistaa henkilön ammattitoimintaan puuttumisen ja siten turvaa eläinlääkäripalvelujen laatua ja kuluttajien asemaa.
Kantelujen käsittelystä säätämisen voidaan arvioida selkeyttävän eläinten omistajien tilannetta ja nopeuttavan vastauksen saamista kanteluasioissa.
4Asian valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä yhteistyössä Elintarviketurvallisuusviraston sekä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Esityksestä on pyydetty lausunnot seuraavilta tahoilta: oikeusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Elintarviketurvallisuusvirasto, Opetushallitus, tietosuojavaltuutettu, aluehallintovirastot, Suomen Eläinlääkäriliitto ry, Helsingin yliopiston eläinlääketieteellinen tiedekunta, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry, Svenska Lantbruksproducenternas Centralförbund rf, Suomen Kuntaliitto, Suomen Apteekkariliitto, Suomen Yrittäjät ry. Lausuntoaika oli 26.3.—11.5.2015. Lausuntoja saatiin yksitoista.
Lausunnonantajat ovat pitäneet ehdotuksia pääosin kannatettavina. Hyödyiksi on katsottu muun muassa eläinlääkäreiden liikkuvuuden helpottuminen, yhteistyön lisääntyminen jäsenvaltioiden välillä, ammattitoiminnan valvonnan terävöityminen sekä hallinnollisen taakan keveneminen.
Oikeusministeriö on lausunnossaan ehdottanut, että eläinlääkärinammatin harjoittajia koskeva kantelumenettely kytketään ehdotettua tiiviimmin hallintolain säännöksiin. Viitaten perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöön se on katsonut, ettei kantelumenettelyn ulkopuolella annettavasta hallinnollisesta ohjauksesta ole edelleenkään tarpeen säätää. Oikeusministeriö on myös ehdottanut täsmennystä säännökseen, joka koskee virallisten käännösten liittämistä laillistamishakemukseen. Mainitut ehdotukset on otettu huomioon jatkovalmistelussa. Lisäksi esityksen perusteluja on joiltakin osin täydennetty tai muokattu annettujen lausuntojen perusteella.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on ehdottanut muutosta Elintarviketurvallisuusviraston ja aluehallintovirastojen työnjakoon kantelujen käsittelyssä. Se on myös ehdottanut, että laissa säädettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon alalla käytössä olevasta mahdollisuudesta siirtää kantelu palveluntuottajalle muistutuksena käsiteltäväksi. Suomen Apteekkariliitto on katsonut, että eläinlääkäreiden lääkkeenmääräämisrekisterin ajantasainen päivittyminen apteekin tietojärjestelmiin tulisi ratkaista ennen luettelosta luopumista.
Mainittuja ehdotuksia ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi toteuttaa tämän esityksen yhteydessä ottaen huomioon muun muassa käynnissä olevien valtionhallinnon rakenteita koskevien uudistusten sekä eläinlääkereseptien sähköiseen reseptijärjestelmään siirtymistä koskevan selvitystyön keskeneräinen vaihe. Kantelujen siirtoa palveluntuottajille ei ole pidetty perusteltuna eläinlääkintäpalvelujen tuotannon rakenteisiin ja volyymiin liittyvien syiden vuoksi.
5Riippuvuus muista esityksistä
Esitys liittyy hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi ammattipätevyyden tunnustamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 22/2015 vp ). Ammattipätevyyden tunnustamista koskevilta osin ehdotetut säännökset täydentäisivät yleislain eli ammattipätevyyden tunnustamista koskevan lain säännöksiä.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Yksityiskohtaiset perustelut
1Lakiehdotuksen perustelut
4 §.Kansainvälisiin velvoitteisiin perustuva eläinlääkäriksi laillistaminen . Pykälän 4 momenttia muutettaisiin siten, että siinä oleva viittaus voimassa olevaan ammattipätevyyden tunnustamisesta annettuun lakiin kohdistettaisiin ehdotettuun uuteen samannimiseen lakiin.
5 a §.Laillistamishakemuksen liitteet . Pykälän 3 momenttia muutettaisiin, jotta se vastaisi ammattipätevyysdirektiivin 57 a artiklan 1 kohdan säännöksiä. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa hakemuksen liiteasiakirjoja ei tarvitsisi esittää alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä, ellei Elintarviketurvallisuusvirasto sitä erikseen vaatisi. Vaatimus voitaisiin esittää vain, jos asiakirjan aitoudesta olisi perusteltua epäilyä, eikä asiasta muutoin saataisi varmuutta. Direktiivin säännös tähtää sähköisen asioinnin helpottamiseen. Käytännössä ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaavan viranomaisen on sähköisen tietojenvaihtojärjestelmä IMI:n välityksellä helppo varmistaa tunnustamista hakevan henkilön kotijäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta, onko henkilöllä direktiivin mukainen ammattipätevyys.
Pykälän 3 momenttia muutettaisiin myös siten, että hakijan ei tarvitsisi esittää muista kuin suomen- tai ruotsinkielisistä liiteasiakirjoista virallisia käännöksiä silloin, kun Elintarviketurvallisuusvirasto pitäisi sitä tarpeettomana.
19 §.Ohjaus ja valvonta . Pykälään, joka koskee eläinlääkärinammatin harjoittajien ohjausta ja valvontaa, ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti. Siinä säädettäisiin nykyistä käytäntöä vastaavasti, että Elintarviketurvallisuusvirasto ja aluehallintovirasto käsittelevät eläinlääkärin ammattitoimintaa koskevia kanteluja.
Momentin mukaan kantelumenettelyyn sovellettaisiin hallintolain hallintokantelua koskevaa 8 a lukua. Säännöksellä hallintokantelua koskeva lainsäädäntö ulotettaisiin koskemaan myös yksityistä eläinlääkintähuoltoa koskevien kantelujen käsittelyä.
Sovellettavissa hallintolain säännöksissä säädetään kantelun tekemisestä kirjallisesti tai valvontaviranomaisen suostumuksella suullisesti sekä siitä, että kantelua käsiteltäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee. Lisäksi säädetään, että kahta vuotta vanhemmasta asiasta tehtyä kantelua ei tutkita, ellei siihen ole erityistä syytä.
Hallintolain 53 c §:ään sisältyvät selventävät säännökset hallintokantelun johdosta annettavasta hallinnollisesta ohjauksesta kuten huomautuksen antamisesta ja huomion kiinnittämisestä asianmukaiseen ammattitoimintaan. Hallintolain 53 d §:ssä selvennetään myös, että kanteluasian ratkaisuun, joka ei ole luonteeltaan hallintopäätös, ei saa hakea muutosta valittamalla.
Kantelujen käsittely liittyy viranomaiselle pykälässä säädettyihin tehtäviin, eli käsittelyn painopiste on valvonnassa. Raskasta tutkinnallista kantelumenettelyä ei ole tarkoituksenmukaista käyttää niissä tapauksissa, joissa summaarinen menettely katsotaan valvonnan näkökulmasta riittäväksi. Kantelut ovat pääasiassa eläinten omistajien tekemiä, ja omistajalla on hoitovirhe-epäilyissä aina myös mahdollisuus pyytää lausuntoa eläinlääkintävahinkojen arviolautakunnalta.
33 §.Eläinlääkärirekisteriin merkittyjen tietojen säilytysajat sekä rekisterin käyttö ja tietojen luovuttaminen . Pykälän 2 ja 3 momenttia muutettaisiin 34 §:n ehdotetun kumoamisen vuoksi sekä rekisteritietojen käyttöä ja luovuttamista koskevien säännösten ajantasaistamiseksi. Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin, että aluehallintovirasto käyttää Elintarviketurvallisuusviraston pitämää rekisteriä teknisen käyttöyhteyden avulla. Rekisteritietojen luovutusta koskevat säännökset otettaisiin pykälän 3 momenttiin.
Ehdotetussa 3 momentissa otettaisiin huomioon 34 §:llä turvatut apteekkien ja lääketukkukauppojen oikeudet saada tarvitsemiaan tietoja eläinlääkärirekisteristä. Momenttiin lisättäisiin myös selventävä säännös, jonka mukaan rekisteriin merkittyjen tietojen luovuttamiseen sovelletaan lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, julkisuuslaki ) ja henkilötietolakia (523/1999) . Julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Henkilötietoja saa kuitenkin luovuttaa suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa. Lakia on tähänkin saakka sovellettu yleislakina eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain säännösten lisäksi, mutta ehdotettu säännös selventäisi lakien välistä suhdetta. Henkilötietolaissa säädetään muun muassa rajoituksista, jotka koskevat henkilötietojen siirtoa Euroopan unionin ulkopuolelle. Mainittu sääntely saattaa tulla sovellettavaksi pykälän 2 momentissa säädetyissä kansainvälisiin sopimuksiin perustuvissa tiedonluovutustilanteissa.
Voimassa olevassa 3 momentissa on säännös, joka koskee oikeutta antaa eläinlääkärirekisteristä puhelimitse tietoja eläinlääkärinammatin harjoittajan ammatinharjoittamisoikeudesta taikka sen väliaikaisesta tai toistaiseksi voimassa olevasta rajoittamisesta tai poistamisesta. Säännös ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana, sillä julkisuuslain 16 §:n 1 momentin perusteella on selvää, että viranomaisen asiakirjaan sisältyviä julkisia tietoja voidaan antaa suullisesti. Erityiselle yleisön tiedonsaantioikeutta selventävälle säännökselle ei ole enää tarvetta siitäkään syystä, että tiedot eläinlääkärinammatin harjoittajan nimestä ja tunnusnumerosta sekä ammatinharjoittamisoikeudesta ja sen rajoittamisesta ovat lain 33 a §:ssä tarkoitetun julkisen tietopalvelun perustamisen myötä kaikkien saatavilla yleisen tietoverkon välityksellä.
34 §.Eläinlääkäriluettelo . Lain 34 §:n mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto julkaisee yleisön käyttöön tarkoitetun eläinlääkäriluettelon. Luettelo on julkaistu vuosittain painettuna julkaisuna. Pykälän mukaisesti se on lisäksi voitu luovuttaa sähköisessä muodossa maksutta muille viranomaisille, apteekeille ja lääketukkukaupoille. Kunnaneläinlääkäreiden osalta eläinlääkäriluettelo täydennettynä henkilötunnuksilla on lisäksi voitu toimittaa maksutta kirjallisena tai sähköisesti kunnaneläinlääkäreiden eläkkeitä käsitteleville eläkelaitoksille.
Pykälä ehdotetaan poistettavaksi, sillä eläinlääkäriluettelon merkitys yleisön tiedonsaannin turvaamisessa on vähentynyt lain 33 a §:ssä säädetyn julkisen tietopalvelun perustamisen jälkeen. Julkaisemisesta aiheutuu Elintarviketurvallisuusvirastolle jonkin verran ylimääräistä hallinnollista taakkaa ja kustannuksia, jotka voitaisiin välttää julkaisemista koskevasta velvoitteesta luopumalla.
Apteekkien ja lääketukkukauppojen oikeudet saada tarvitsemiaan tietoja eläinlääkärirekisteristä turvattaisiin ehdotetussa 33 §:ssä. Säännöksellä, jonka mukaan tietoja voidaan luovuttaa myös kunnaneläinlääkäreiden eläkkeitä käsitteleville eläkelaitoksille, ei ole enää merkitystä käytännössä.
37 §.Uhkasakko . Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voisi tehostaa uhkasakolla lain 20 ja 21 §:ssä tarkoitettuja työkyvyn ja ammattitaidon selvittämistä koskevia määräyksiä. Säännös olisi tarpeen, jotta lain 5 luvussa tarkoitettujen hallinnollisia turvaamistoimia koskevien asioiden käsittely ei tarpeettomasti pitkittyisi sen vuoksi, että eläinlääkärinammatin harjoittaja välttelee hänelle määrättyyn lääkärintarkastukseen tai sairaalatutkimukseen taikka ammattitaidon selvittämistä koskevaan kuulusteluun tai työnäytteeseen hakeutumista.
Elintarviketurvallisuusvirastolla on lain 26 §:n mukaan mahdollisuus asettaa ammatin harjoittamista koskeva väliaikainen kielto tai rajoitus työkyvyn tai ammattitaidon selvittämistä koskevan asian käsittelyn ajaksi, mutta mahdollisuus koskee vain niitä tilanteita, joissa ammattitoiminnasta aiheutuu eläinten terveydelle tai hyvinvoinnille taikka kansanterveydelle välitöntä vaaraa. Näin ollen se ei välttämättä tule kyseeseen kaikissa työkyvyn tai ammattitaidon selvittämistä koskevissa tapauksissa.
38 a §.Ammatinharjoittamisoikeutta koskevan hakemuksen ratkaiseminen eräissä tapauksissa . Pykälän mukaan laillistamishakemus on ammattipätevyysdirektiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa ratkaistava kolmen kuukauden kuluttua vaadittavien asiakirjojen esittämisestä. Pykälään lisättäisiin ammattipätevyysdirektiivin 57 a artiklan 4 kohdan säännöstä vastaava säännös, jossa täsmennettäisiin, että Elintarviketurvallisuusviraston vaatimus toimittaa asiakirjat alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä ei keskeyttäisi mainitun määräajan kulumista.
41 a §.Hälytysmekanismi . Lakiin ehdotetaan lisättäväksi hälytysmekanismia koskeva uusi pykälä. Pykälä olisi tarpeen hälytysmekanismia koskevan ammattipätevyysdirektiivin 56 a artiklan täytäntöön panemiseksi.
Pykälän 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusviraston olisi tehtävä muille jäsenvaltioille sähköinen ilmoitus poistetusta ammatinharjoittamisoikeudesta sekä muusta ammatinharjoittamista koskevasta kiellosta tai rajoituksesta. Kyse voisi olla lain 5 luvun säännösten nojalla tehdystä päätöksestä, jolla ammatinharjoittamisoikeutta rajoitetaan toistaiseksi tai määräajaksi taikka jolla oikeus poistetaan toistaiseksi, määräajaksi tai lopullisesti. Lisäksi ilmoitus tulisi tehdä ammatinharjoittamisoikeutta koskevasta väliaikaisesta kiellosta tai rajoituksesta, joka on asetettu turvaamistoimia koskevan asian käsittelyn ajaksi. Elintarviketurvallisuusviraston olisi lisäksi tehtävä ilmoitus siitä, että tuomioistuin on todennut henkilön käyttäneen väärennettyjä asiakirjoja osoituksena eläinlääkärin ammattipätevyydestä.
Ilmoitus tehtäisiin komission ylläpitämässä sähköisessä tietojenvaihtojärjestelmässä ( IMI-järjestelmä ) lähetettävällä hälytyksellä kolmen vuorokauden kuluessa kieltoa, rajoitusta tai oikeuden poistamista koskevan päätöksen taikka tuomioistuimen tuomion antamisesta.
Ilmoitus tehtäisiin laillistetuista eläinlääkäreistä sekä 8 §:ssä tarkoitetuista eläinlääkäripalveluja väliaikaisesti tarjoavista henkilöistä, ei sen sijaan eläinlääketieteen opiskelijoista tai lain 7 a §:ssä tarkoitetuista vain opetus- ja tutkimustehtävissä toimimaan oikeutetuista henkilöistä. Ammattipätevyysdirektiivin mukaan jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta tehdä ilmoitusta sellaisista henkilöistä, jotka eivät kuulu direktiivin mukaisen tunnustamisjärjestelmän piiriin. Henkilön asema suhteessa direktiivin soveltamisalaan voi kuitenkin vaihtua esim. työskentely- tai maassaoloajan lisääntyessä, ja laillistamishetkellä soveltamisalan ulkopuolelle jääneen eläinlääkärin saattaa olla mahdollista hyödyntää direktiivin mukaista tunnustamisjärjestelmää myöhemmässä vaiheessa. Tästä syystä ilmoituksen tekotilanteita ei ehdoteta rajattavaksi laillistamiseen sovelletun säädösperustan mukaisesti taikka muulla vastaavalla tavalla.
Pykälän 2 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusviraston olisi viipymättä ilmoitettava IMI-järjestelmän kautta kiellon, rajoituksen tai oikeuden poiston ilmoitettua kestoa koskevista muutoksista. Momenttiin otettaisiin myös ammattipätevyysdirektiivin 56 a artiklan 7 kohtaa vastaava säännös aiheettomiksi käyneiden hälytysten poistamisesta IMI-järjestelmästä.
Mainitun artiklan 6 kohdassa edellytetään, että ammattihenkilö, jota hälytys koskee, saa kirjallisen ilmoituksen hälytystä koskevista päätöksistä ja että hän voi hakea päätöksiin muutosta tai oikaisua kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kohta ehdotetaan pantavaksi täytäntöön säätämällä pykälän 3 momentissa hälytystä koskevan kirjallisen päätöksen tekemisestä. Päätös voitaisiin tehdä erillisenä, mutta se voitaisiin myös sisällyttää päätökseen, jolla ammatinharjoittamiseen puututaan, mikä olisi hallinnollisen taakan vähentämiseksi tarkoituksenmukaista.
Hälytystä koskeva päätös olisi valituskelpoinen. Hallintoasioiden muutoksenhakusäännöksiä koskevan laajemman uudistuksen yhteydessä muutoksenhakua koskevaa lain 39 §:ää on lailla 972/2015 muutettu siten, että oikaisuvaatimus on otettu käyttöön muutoksenhaun ensi vaiheena muissa kuin eläinlääkäreiden laillistuksia ja hallinnollisia pakkokeinoja koskevissa asioissa. Koska olisi tarkoituksenmukaista, että hälytyspäätöksiä koskeva valitustie noudattaisi pääasiassa eli ammatinharjoittamisoikeuteen puuttumista koskevassa asiassa sovellettavaa valitustietä, pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi tätä koskeva, lain 39 §:stä poikkeava säännös. Kaikissa niissä asioissa, joissa ammatinharjoittamisen kieltäminen tai rajoittaminen taikka ammatinharjoittamisoikeuden poistaminen on tapahtunut viranomaisen aloitteesta, hälytyspäätöksestä voitaisiin valittaa hallinto-oikeuteen. Sen sijaan silloin, kun hälytys koskee eläinlääkärin omasta pyynnöstä tapahtunutta oikeuden rajoittamisesta tai poistamisesta, päätöksestä pitäisi tehdä ensin oikaisuvaatimus Elintarviketurvallisuusvirastolle. Direktiivin 56 a artiklan 6 kohdan mukaan hälytykseen on liitettävä tieto siitä, että ammattihenkilö on käynnistänyt sitä koskevan oikeudellisen menettelyn, mistä ehdotetaan myös otettavaksi säännös momenttiin.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin Suomessa vastaanotetun hälytyksen oikeusvaikutuksista. Vaikka ammattipätevyysdirektiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot ilmoittamaan toisilleen ammatinharjoittamisoikeuden rajoittamisesta ja kieltämisestä, direktiivi ei säädä toimenpiteistä, joihin muiden jäsenvaltioiden tulee hälytyksen perusteella ryhtyä, vaan ne jäävät jäsenvaltioiden omaan harkintaan. IMI-järjestelmässä tulee liikkumaan paljon hälytyksiä, joista kuitenkin vain erittäin pieni osa tulee koskemaan Suomessa toimivia eläinlääkärinammatin harjoittajia. Siinä tapauksessa, että toisen jäsenvaltion lähettämä hälytys koskisi henkilöä, jolla on oikeus harjoittaa eläinlääkärinammattia Suomessa tai joka on pannut laillistamishakemuksen vireille Suomessa, Elintarviketurvallisuusviraston tulisi ehdotetun pykälän mukaan pyytää hälytyksen lähettäneen jäsenvaltion viranomaiselta selvitys hälytykseen johtaneista syistä. Tämän perusteella viraston tulisi arvioida, onko tapauksen johdosta aihetta soveltaa hallinnollisia turvaamistoimenpiteitä koskevia 5 luvun säännöksiä taikka laillistamishakemuksen hylkäämistä koskevaa lain 6 §:ää. Hälytys ei siis automaattisesti johtaisi ulkomailla asetettua kieltoa tai rajoitusta vastaavaan kieltoon tai rajoitukseen Suomessa, vaan sen seuraukset arvioitaisiin tapauskohtaisesti Suomen lainsäädännön valossa.
Ammattipätevyysdirektiivin mukaan komissio voi antaa täytäntöönpanosäädöksiä hälytysmekanismin soveltamisesta. Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan otettavaksi tähän liittyvä valtuussäännös.
2Tarkemmat säännökset ja määräykset
Ehdotettuun uuteen 41 a §:ään sisältyisi asetuksenantovaltuus, jonka mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin antaa Euroopan unionin lainsäädännön edellyttämiä tarkempia säännöksiä menettelystä, jota noudatetaan lähetettäessä toisten jäsenvaltioiden viranomaisille pykälässä tarkoitettuja hälytyksiä ja tietoja komission ylläpitämän sähköisen tietojärjestelmän avulla sekä poistettaessa hälytyksiä järjestelmästä.
3Voimaantulo
Jäsenvaltioiden tulee saattaa ammattipätevyysdirektiivin muutokset kansallisesti voimaan viimeistään 18 päivänä tammikuuta 2016. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.
4Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
4.1Elinkeinovapaus
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuudesta olevan mahdollista säätää lailla erityisin perustein (PeVL 19/2002 vp, s. 2). Luvan edellytyksiä ja pysyvyyttä koskevien säännösten tulee antaa riittävä ennustettavuus viranomaistoiminnasta. Merkitystä on mm. sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti (PeVL 19/2009 vp, s. 2). Rekisteröitymisvelvollisuuden säätämistä on pidetty asiallisesti luvanvaraisuuteen rinnastettavana sääntelynä (PeVL 58/2010 vp).
Ehdotetut 5 a ja 38 a § liittyvät eläinlääkäriksi laillistamiseen. Mainittu lupamenettelyyn rinnastuva menettely on tarpeen ammatinharjoittamisen edellytyksenä, koska kyseessä on erityistä koulutusta vaativa ammatti, jota on tarpeen säännellä eläinten terveyden ja kansanterveyden suojelemiseksi sekä elintarvikkeiden turvallisuuden varmistamiseksi. Sääntelyn avulla Elintarviketurvallisuusvirasto voi tarkistaa eläinlääkärinammatin harjoittajan pätevyyden sekä saada ammatinharjoittajasta tarpeelliset tiedot valvontaa ja lain 32 §:ssä tarkoitettuun eläinlääkärirekisteriin merkitsemistä varten. Eläinlääkäriksi laillistaminen ammattipätevyysdirektiivin mukaisen pätevyyden perusteella on sidottua harkintaa, ja laillistamisen edellytykset ovat tarkkarajaisia.
Ehdotettu 37 §, joka koskee mahdollisuutta tehostaa eläinlääkärinammatin harjoittajiin kohdistuvia lain 20 tai 21 §:n nojalla annettuja määräyksiä uhkasakolla, on tarpeen määräysten tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi ja oikeasuhteinen lailla suojeltaviin eläinten terveyden ja kansanterveyden turvaamiseen liittyviin intresseihin nähden.
4.2Henkilötietojen suoja
Ehdotetut säännökset eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevien tietojen luovuttamista kytkeytyvät perustuslain 10 §:n 1 momentin säännökseen, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suoja liittyy myös samassa momentissa turvattuun yksityiselämän suojaan. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti edellyttänyt, että laissa on riittävän yksityiskohtaisesti ja kattavasti säädettävä mm. viranomaisrekistereihin merkittävien henkilötietojen luovutettavuudesta. Lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla. (PeVL 12/2002, s. 5) Lailla voidaan lisäksi säätää henkilötietojen luovuttamisesta ulkomaisille viranomaisille ja kansainvälisille toimielimille. Edellytyksenä tietojen luovutukselle Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen ulkopuolisten maiden toimijoille on, että kolmannessa maassa taataan riittävä tietosuojan taso. (PeVL 2/2008, s. 3, PeVL 51/2002, s. 3)
Muutettavaksi ehdotettu 33 §:n 2 momentti koskee lain mukaista valvontaa suorittavan aluehallintoviraston oikeutta käyttää eläinlääkärirekisteriä tehtäviensä edellyttämässä laajuudessa teknisen käyttöyhteyden avulla. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta luovuttaa rekisterin tietoja tarvittaessa myös sähköisesti Euroopan unionin lainsäädännössä tai Suomea sitovassa kansainvälisessä sopimuksessa tarkoitetulle viranomaiselle kyseisten säännösten tai määräysten niin edellyttäessä. Henkilötietolakia sovelletaan lain säännöksiä täydentävästi, joten rekisterin tietoja ei voida luovuttaa kolmansiin maihin vastoin henkilötietolain 22, 22 a ja 23 §:n säännöksiä eli varmistumatta vastaanottavan valtion tietosuojan riittävästä tasosta.
Ehdotetun 33 §:n 2 momentissa olisi myös säännös rekisterin tiettyjen tietojen luovuttamisesta apteekeille ja lääketukkukaupoille. Sääntely täyttää lailla säätämisen ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Lisäksi säädettäisiin, että rekisteritietojen luovutukseen sovellettaisiin lain säännöksiä täydentävästi julkisuuslakia ja henkilötietolakia.
Ehdotettu 41 a § koskee Elintarviketurvallisuusviraston velvollisuutta lähettää komission ylläpitämän sähköisen järjestelmän avulla muille jäsenvaltioille hälytys eläinlääkärinammatin harjoittamisoikeuden poistamisesta, ammatinharjoittamisen kieltämisestä tai rajoittamisesta sekä ammattipätevyyttä koskevien väärennettyjen asiakirjojen käyttämisestä. Pykälässä säädettäisiin aiheettomien hälytysten poistamisesta. Eläinlääkärille tulisi antaa kirjallinen, muutoksenhakukelpoinen päätös hälytyksen lähettämisestä sekä hälytykseen tulisi lisätä tieto mahdollisesta muutoksenhausta. Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan tarkkarajaista ja ottavan riittävällä tavalla huomioon oikeusturvan vaatimukset. Hälytysjärjestelmän kautta lähetettävät ammatinharjoittamisoikeuteen puuttumista koskevat tiedot ovat lain 33 a §:ssä tarkoitetun julkisen tietopalvelun kautta myös yleisön saatavilla.
4.3Johtopäätökset
Esitykseen ei sisälly muita perustuslain kannalta huomioon otettavia säännöksiä.
Lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä tavallisessa säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain (29/2000) 34 §, sellaisena kuin se on laissa 1484/2009,
muutetaan 4 §:n 4 momentti, 5 a §:n 3 momentti, 33 §:n otsikko sekä 2 ja 3 momentti sekä 37 ja 38 a §, sellaisina kuin niistä ovat 4 §:n 4 momentti, 5 a §:n 3 momentti ja 38 a § laissa 1094/2007, 33 §:n 2 momentti laissa 1484/2009, 33 §:n 3 momentti laissa 301/2006 ja 37 § osaksi laissa 301/2006, sekä
lisätään 19 §:ään, sellaisena kuin se on laeissa 301/2006 ja 1484/2009, uusi 4 momentti sekä lakiin uusi 41 a § seuraavasti:
4 §Kansainvälisiin velvoitteisiin perustuva eläinlääkäriksi laillistaminen
Elintarviketurvallisuusvirasto päättää ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun lain ( / ) soveltamisalaan kuuluvissa, muissa kuin 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa, ulkomailla hankitun eläinlääkärin pätevyyden tuottamasta oikeudesta toimia eläinlääkärinä siten kuin mainitussa laissa säädetään. Eläinlääkäriksi laillistamisen edellytyksenä on lisäksi 3 §:ssä tarkoitetun eläinlääkärinvakuutuksen antaminen.
5 a §Laillistamishakemuksen liitteet
Liiteasiakirjat on esitettävä alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä 5 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa sekä niissä 4 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa, joissa Elintarviketurvallisuusvirasto sitä erikseen vaatii. Vaatimus voidaan esittää, jos on perusteltua epäilystä jäljennöksen aitoudesta, eikä asiasta muutoin saada varmuutta. Hakemukseen tulee liittää virallisen kääntäjän kääntämät suomen- tai ruotsinkieliset käännökset muista kuin suomen tai ruotsin kielellä kirjoitetuista asiakirjoista, jollei Elintarviketurvallisuusvirasto pidä sitä tarpeettomana.
19 §Ohjaus ja valvonta
Tehtäviensä suorittamiseksi Elintarviketurvallisuusvirasto ja aluehallintovirasto käsittelevät eläinlääkärin ammattitoimintaa koskevia kanteluja. Menettelyssä sovelletaan, mitä hallintolain (434/2003) 8 a luvussa säädetään hallintokantelusta.
33 §Eläinlääkärirekisteriin merkittyjen tietojen säilyttämisajat sekä rekisterin käyttö ja tietojen luovuttaminen
Aluehallintovirastolla on oikeus käyttää eläinlääkärirekisteriä säädettyjen tehtäviensä edellyttämässä laajuudessa teknisen käyttöyhteyden avulla.
Elintarviketurvallisuusvirasto voi luovuttaa eläinlääkärirekisterin tietoja maksutta ja tarvittaessa myös sähköisesti Euroopan unionin lainsäädännössä tai Suomea sitovassa kansainvälisessä sopimuksessa tarkoitetulle viranomaiselle kyseisten säännösten tai määräysten niin edellyttäessä sekä apteekeille ja lääketukkukaupoille. Apteekeille ja lääketukkukaupoille ei saa kuitenkaan luovuttaa eläinlääkärinammatinharjoittajan kotiosoitetta tai henkilötunnusta ilman tämän suostumusta. Tietojen luovuttamisesta säädetään lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) ja henkilötietolaissa (523/1999) .
37 §Uhkasakko
Jos eläinlääkärinammatin harjoittaja laiminlyö 12 §:ssä tarkoitetun ilmoitus- ja tietojenantovelvollisuuden tai 15 §:ssä tarkoitetun potilasasiakirjojen laatimis- tai säilyttämisvelvollisuuden, Elintarviketurvallisuusvirasto voi määrätä hänet noudattamaan velvollisuuttaan sakon uhalla. Elintarviketurvallisuusvirasto voi tehostaa uhkasakolla myös 20 tai 21 §:n nojalla antamaansa määräystä.
Uhkasakosta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990) .
38 a §Ammatinharjoittamisoikeutta koskevan hakemuksen ratkaiseminen eräissä tapauksissa
Edellä 4 §:n 1 momentissa tarkoitetulle hakijalle on ilmoitettava hakemuksen vastaanottamisesta sekä mahdollisesti puuttuvista asiakirjoista kuukauden kuluessa hakemuksen saapumisesta. Hakemus on ratkaistava viimeistään kolmen kuukauden kuluttua vaadittavien asiakirjojen esittämisestä. Elintarviketurvallisuusviraston vaatimus toimittaa asiakirjat alkuperäisinä tai virallisesti oikeaksi todistettuina jäljennöksinä ei keskeytä määräajan kulumista.
41 a §Hälytysmekanismi
Elintarviketurvallisuusviraston on ilmoitettava muille jäsenvaltioille laillistetun eläinlääkärin tai 8 §:ssä tarkoitetun henkilön ammatinharjoittamista koskevasta kiellosta tai rajoituksesta taikka ammatinharjoittamisoikeuden poistamisesta sekä siitä, että tuomioistuin on todennut mainitun henkilön käyttäneen väärennettyjä asiakirjoja osoituksena eläinlääkärin ammattipätevyydestä. Ilmoitus tulee tehdä komission ylläpitämässä sähköisessä tietojenvaihtojärjestelmässä ( IMI-järjestelmä ) lähetettävällä hälytyksellä kolmen vuorokauden kuluessa kieltoa, rajoitusta tai oikeuden poistamista koskevan päätöksen taikka tuomioistuimen tuomion antamisesta.
Elintarviketurvallisuusviraston on viipymättä ilmoitettava IMI-järjestelmän kautta kiellon, rajoituksen tai oikeuden poiston ilmoitettua kestoa koskevista muutoksista. Lisäksi sen on poistettava lähettämänsä hälytys IMI-järjestelmästä kolmen vuorokauden kuluessa siitä, kun hälytykseen johtanut syy on lakannut.
Edellä 1 momentissa tarkoitetusta hälytyksestä on tehtävä viimeistään sen lähettämispäivänä kirjallinen mainitussa momentissa tarkoitetulle henkilölle osoitettu päätös, joka voi olla erillinen tai sisältyä ammatinharjoittamista koskevan kiellon tai rajoituksen asettamista tai ammatinharjoittamisoikeuden poistamista koskevaan päätökseen. Poiketen siitä, mitä 39 §:ssä säädetään, hälytystä koskevaan päätökseen haetaan muutosta samalla tavalla kuin ammatinharjoittamisen kieltämistä tai rajoittamista taikka ammatinharjoittamisoikeuden poistamista koskevaan päätökseen. IMI-järjestelmässä lähetettyyn hälytykseen on liitettävä tieto mahdollisesta muutoksenhausta.
Jos Elintarviketurvallisuusvirasto vastaanottaa tässä laissa tarkoitettua eläinlääkärinammatin harjoittajaa tai laillistamishakemuksen vireille pannutta henkilöä koskevan hälytyksen, sen tulee pyytää hälytyksen lähettäneen jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta selvitys hälytykseen johtaneista syistä sekä arvioida, antavatko syyt aihetta soveltaa tämän lain hallinnollisia turvaamistoimenpiteitä taikka laillistamishakemuksen hylkäämistä koskevia säännöksiä.
Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa Euroopan unionin lainsäädännön edellyttämiä tarkempia säännöksiä 1—3 momentissa mainittujen ilmoitusten ja tietojen lähettämisessä ja hälytysten poistamisessa noudatettavasta menettelystä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Helsingissä 24 päivänä syyskuuta 2015
PääministeriJuha SipiläMaatalous- ja ympäristöministeriKimmo Tiilikainen