HE 59/2013

1Johdanto

Kaupparekisteri on yksi keskeisistä yhteiskunnan perusrekistereistä. Tämän alun perin elinkeinoelämän tarpeisiin kehitetyn rekisterin käyttö on laajentunut palvelemaan monia yksityisiä ja julkisia tiedontarpeita. Yhteiskunnan ja tiedonhankinnan digitalisoitumisen myötä myös kaupparekisteritietojen käyttö eri tarkoituksiin on yhä laajempaa.

Yritysten vastuuhenkilöinä toimivien yksityishenkilöiden henkilötiedot muodostavat keskeisen osan kaupparekisterin tietosisältöä. Nämä henkilötiedot ovat tarpeen yritysten kanssa erilaisia oikeustoimia tekeville. Yksilön oikeusturvan sekä fyysisen turvallisuuden varmistamiseen liittyen on eri yhteyksissä asetettu kyseenalaiseksi henkilötunnuksen ja osoitetietojen luovutuksen tarpeellisuus kaupparekisteristä kaikille haluaville. Julkisuudessa on ollut keskustelua muun muassa identiteettivarkauksista sekä fyysistä turvallisuutta vaarantaneista todellisista tai uhkaavista tilanteista.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä (Sisäasiainministeriö: Sisäisen turvallisuuden ohjelma 26/2012) ja sisäasiainministeriön työryhmämuistiossa (Kansallinen strategia yritystoiminnan turvallisuuden parantamiseksi 30/2012) on otettu kantaa henkilöriskien vähentämiseen. Molemmissa julkaisuissa on toimenpide-ehdotuksina todettu, että tiedon luovuttamista kaupparekisteristä rajoitetaan siten, että vastuuhenkilöiden henkilötunnuksen loppuosa annetaan vain perustellusta syystä ja kotiosoite kertarekisteröintiperiaatteen mukaisesti väestötietojärjestelmästä.

Molemmat edellä mainitut julkaisut sisältävät kaksi muuta kaupparekisterimerkintöjä koskevaa toimenpide-ehdotusta. Kyseisten toimenpiteiden toteuttaminen vaatii kuitenkin vielä lisäselvityksiä, joten niitä ei tulla tässä yhteydessä käsittelemään. Työ- ja elinkeinoministeriössä tullaan asettamaan työryhmä selvittämään kyseisten toimenpiteiden toteuttamista.

Henkilötietojen luovutus ei ole täysin ongelmatonta, kun kyseisten tietojen luovutus voi olla kielletty toisesta rekisteristä ja sallittu toisesta. Menettelytapojen yhdenmukaistaminen yksinkertaistaa hallintoa ja vahvistaa yksilön oikeusturvaa.

Kaupparekisterin tietopalvelu on pääsääntöisesti sähköisessä muodossa, mutta ilmoitusmenettely on vasta asteittain muuttumassa sellaiseksi. Tämä mahdollistaa kaupparekisteriin merkittyjen tietojen aiempaa helpomman saatavuuden sähköisiä kanavia myöten. Tähän asti tietoja on pääasiassa luovutettu paperimuodossa. Kaikki kaupparekisteriin merkityt tiedot ovat olleet kenen tahansa niitä pyytäneen saatavilla lukuun ottamatta osoitetietoja, mikäli niiden luovuttamisen on estänyt maistraatin määräämä turvakielto. Pelkkä osoitetietojen luovutuskielto väestörekisterijärjestelmästä ei ole johtanut samojen tietojen luovuttamiskieltoon kaupparekisterijärjestelmästä. Vain maistraatilta saatavalla turvakiellolla on tämä vaikutus. Turvakiellon hankkiminen on kuitenkin turvakiellon hakijalle melko työlästä ja vaatii selkeän näytön sen tarpeellisuudesta.

2Nykytila

3Nykytilan arviointi ja ehdotetut muutokset

Nykytilanne yritysten vastuuhenkilöiden henkilö- ja osoitetietojen julkisuuden osalta on ollut voimassa vuoden 1994 alusta lähtien. Ennen tuolloin tehtyä kaupparekisterilain muutosta ei vastuuhenkilöstä tarvinnut ilmoittaa kuin täydellinen nimi, kansalaisuus ja kotipaikka. Nyt lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että henkilötietojen luovuttamista rajoitetaan henkilötunnuksen tunnusosan osalta ja osoitetietojen sijasta ilmoitetaan rekisteriin pelkkä kotikunta. Lisäksi ulkomailla asuvien luonnollisten henkilöiden kotiosoitteen luovuttamista rajoitetaan.

Esityksen tavoitteena on estää väärinkäytökset, jotka johtuvat siitä, että luonnollisten henkilöiden henkilötunnus ja osoite joutuvat vääriin käsiin. Identiteettirikokset ovatkin lisääntyneet. Osoitetietojen osalta voidaan todeta, että kotiosoitetiedoilla ei yleensä ole merkitystä kaupparekisteriotteen käyttäjälle, sillä elinkeinotoimintaa ei usein harjoitettane vastuuhenkilön kotiosoitteessa.

Tällä hetkellä jokaisella on oikeus saada kaupparekisteristä rekisteröityjen luonnollisten henkilöiden henkilötunnus sekä osoitetiedot, jollei osoitetietoja ole maistraatin määräämällä turvakiellolla suojattu. Esityksen tarkoituksena on rajoittaa niiden yksityisten tahojen määrää, jotka saavat haltuunsa rekisteriin merkittyjen luonnollisten henkilöiden henkilötunnuksen tunnusosan ja kotiosoitteen.

Ehdotetuilla muutoksilla palataan siis osittain aikaisempaan käytäntöön ja rajoitetaan kaupparekisteriin toimitetun tiedon edelleen jakamista kaikille kaupparekisterissä asioiville. Viranomaisten asemaa tiedonsaannissa ei ole tarkoitus kaventaa, vaan viranomaisilla on edelleen aikaisemmat oikeutensa tarpeellisen tiedon saamiseksi. Koska osoitetietoja ei enää ilmoiteta kaupparekisteri-ilmoituksilla, on kaikilla viranomaisilla oikeus saada ne väestörekisterijärjestelmän kautta.

Henkilötietolain 13 §:ssä on määritelty ne tilanteet, joissa on oikeus käsitellä henkilötunnuksia. Henkilötietolain käsittelyoikeus perustuu tiedon tarpeeseen. Sen tarkoituksena on myös turvata yksilön suojaa siten, että mahdolliset toimenpiteet eivät, esimerkiksi perintä, kohdistu väärään henkilöön. Osoitetietoja välttämättä tarvitseva yksityinen taho voi saada ne nykyisin muun muassa Väestörekisterikeskukselta tai maistraatilta esittäessään pyynnölle laissa hyväksytyn käyttötarkoituksen. Yleensä luonnollisten henkilöiden identifioimiseen pitäisi riittää koko nimen sekä syntymäaika- ja kotikuntatiedon. Kaupparekisteriotteessa tulee siten näkymään kaikki muut rekisteriin ilmoitetut tiedot lukuun ottamatta erillisessä liitetieto-osiossa ilmoitettua henkilötunnuksen tunnusosaa sekä ulkomailla asuvan kotiosoitetta. Kyseinen liitetieto ei ole siten vapaasti saatavilla.

Ulkomailla vakituisesti asuvien luonnollisten henkilöiden osalta, joilla ei ole suomalaista henkilötunnusta, tilanne on hieman toinen, sillä heidän kohdallaan joka tapauksessa mainitaan vain syntymäaika. Ulkomaisten henkilötunnusten edellyttäminen henkilötiedoissa olisi hankalaa johtuen ennen kaikkea eri maissa olevista erilaisista järjestelmistä. Nykyisin ulkomaalaisten osalta henkilöllisyys tarkistetaan passikopioitten avulla. Esimerkiksi mahdollisen uhkasakon asettamista varten rekisteriviranomainen tarvitsee ulkomailla asuvien henkilöiden osoitetiedot. Tarpeellista ei ole näiden osoitetietojen laajempi edelleen luovuttaminen yksityisille tahoille, vaan siltä osin asuinmaan tiedot ovat useimmiten riittävät. Ulkomailla asuvien luonnollisten henkilöiden suojan tarve ei ole vähäisempi kotiosoitteen osalta kuin Suomessa asuvienkaan.

Koska kaupparekisteri-ilmoitukset ovat julkisia, tulevat luovutusrajoitusten alaiset tiedot, tässä tapauksessa henkilötunnuksen tunnusosa ja ulkomailla asuvien luonnollisten henkilöiden kotiosoite, ilmoittaa kaupparekisteriin erillisellä liitteellä. Kyseiset luovutusrajoitusten alaiset liitteet on tarkoitus arkistoida erikseen, koska kyseisten liitteiden julkisuutta rajoitetaan siten kuin julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetään. Liitteet ovat siten kuitenkin esimerkiksi viranomaisten saatavilla. Sähköisistä otteista voidaan kyseiset tiedot poistaa tekemällä tältä osin ohjelmistoon muutos.

Laki on tarkoitettu saattaa voimaan 1 päivänä tammikuuta 2014. Lakia ei ole tarkoitus saattaa voimaan taannehtivasti, sillä se vaatisi lisää henkilöresursseja. Vuosittain annetaan nähtäväksi rekisteriviranomaisen hallussa olevia asiakirjoja sellaisia määriä, että henkilötunnuksen ja osoitetietojen poistaminen näistä paperiversioista pelkästään vaatisi vähintään yhden vakituisen työntekijän kymmeniksi vuosiksi. Sama koskee Kansallisarkistossa olevia asiakirjoja. Palvelun ohessa syntyisi rinnakkaisarkisto, josta edellä mainitut tiedot olisi poistettu. Vanhojen asiakirjojen sähköiseen muotoon tallettaminen ei liene ainakaan tässä vaiheessa realistinen vaihtoehto. Mahdollisuuksien mukaan pyritään sähköisistä otteista poistamaan henkilötietojen tunnusosa sekä osoitetiedot, vaikka se ei paperisista otteista onnistukaan vaivattomasti. Selvyyden vuoksi todettakoon, että vireillä olevat kaupparekisteri-ilmoitukset käsitellään lain voimaan tullessa voimassa olevien säännösten mukaan.

Patentti- ja rekisterihallituksen uusi tietojärjestelmä saataneen tarvittavilta osin käyttökuntoon vuoden 2013 aikana. Ehdotettu muutos voidaan sisällyttää siihen ilman suurempia lisäkustannuksia.

4Esityksen vaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan huomattavia taloudellisia tai organisatorisia vaikutuksia Patentti- ja rekisterihallituksen toimintaan. Rekisteri-ilmoituksen osalta muutos aiheuttaa jonkin verran hallinnollista työtä uusien ilmoitusasiakirjamallien laatimisen sekä sähköisen järjestelmän muutosten osalta.

5Asian valmistelu

Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 10 päivän syyskuuta 2008 työryhmän selvittämään, olisiko kaupparekisteriin merkittävien henkilötietojen laajuutta ja julkisuutta rajoitettava. Työryhmä sai työnsä valmiiksi 21 päivänä tammikuuta 2009. Työryhmä totesi selvityksessään, että ennen jatkovalmistelua on suoritettava laaja käyttäjätarpeiden kartoitus sen arvioimiseksi, millä käyttäjäryhmillä on todellista ja perusteltua tarvetta henkilötietojen saantiin kaupparekisteristä, samoin kuin siitä, mihin nimenomaisiin tietoihin se kohdistuu. Työryhmän oma näkemys oli, että osoitetiedoista kaupparekisterissä voitaisiin luopua kokonaan ja henkilötunnuksen julkisuutta rajata siten, että henkilötunnuksen tunnusosatiedon saantiin olisi oikeus vain niillä, jotka muutoin voimassa olevien henkilötietosuojaa koskevien säännösten mukaan ovat oikeutettuja henkilötunnustietoja käsittelemään.

Keskeisimpien sidosryhmien kannat on selvitetty vuonna 2009 suoritetulla lausuntokierroksella. Lausunnon toimitti 38 eri tahoa. Pääasiassa lausunnonantajat kannattivat työryhmän ehdotuksia henkilötunnuksen ja osoitetietojen luovutusrajoituksista. Muutamissa lausunnoissa kannatettiin rajoituksia sillä varauksella, että tilanteissa, joissa henkilö on pystyttävä yksilön oikeussuojan kannalta identifioimaan tarkasti, tulisi näiden tietojen luovutus niitä tarvitsevalle tehdä mahdolliseksi.

Hallituksen esitysluonnoksen valmistuttua käytiin vielä suppea lausuntokierros, jossa 14 eri tahoa toimitti lausuntonsa. Useimmat lausunnonantajista kannattivat esitystä.

Hallituksen esitys on valmisteltu yhteistyössä Patentti- ja rekisterihallituksen kanssa.

1Lakiehdotuksen perustelut

1 a §. Kaupparekisterilakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 1 a §, jossa säädetään henkilötunnuksen tunnusosan ja osoitetietojen luovuttamisesta.

Pykälän 1 momentin säännökset tietojen antamisesta kaupparekisteristä pohjautuvat yritys- ja yhteisötietolain (244/2001) 16 §:n 1 momenttiin. Kaupparekisteri on luonteeltaan yleiseen käyttöön tarkoitettu rekisteri. Jokaisella on oikeus saada tietoja, otteita ja todistuksia kaupparekisteriin merkityistä asioista. Sama julkisuus koskee myös kaupparekisteriin tehtyjä ilmoituksia liitteineen. Rekisteritietoihin sovellettaisiin myös julkisuuslain säännöksiä, minkä vuoksi on katsottu tarpeelliseksi rekisterin käyttötarkoituksen huomioon ottaen säätää poikkeus kyseisen lain 16 §:n 3 momenttiin sisältyvistä henkilötietojen luovutusrajoituksista. Ehdotetun 1 momenttiin sisältyvän säännöksen mukaan mainitut rajoitukset eivät estäisi kaupparekisterin tietojen luovuttamista sähköisessä muodossa.

Pykälän 2 momentissa säädetään poikkeuksesta oikeuteen saada tietoja rekisteristä liittyen henkilötunnuksen tunnusosaan ja osoitetietoihin. Ehdotuksessa on viittaus julkisuus lain 16 §:n 3 momenttiin, jossa puolestaan viitataan henkilötietojen suojaa koskeviin säännöksiin. Henkilötietojen suojasta säädetään henkilötietolaissa. Kyseisen lain 13 §:ssä puolestaan säädetään henkilötunnuksen käytöstä. Kyseisen pykälän ja sen perustelujen mukaan rekisterinpitäjällä on velvollisuus huolehtia siitä, ettei henkilötunnusta merkitä tarpeettomasti henkilörekisterin perusteella tulostettuihin asiakirjoihin. Perustelujen mukaan kyseisen lain 5 §:ssä säädetty huolellisuusvelvoite jo sinänsä edellyttää, että rekisterinpitäjä aina käsittelee henkilötunnuksia siten, etteivät ne tule asiattomien saataville. Tämän vuoksi henkilötunnus ei kuulu julkisiin tietoihin, vaikkakaan se ei sinänsä ole salassa pidettävä tieto. Kaupparekisterin kannalta luonnollisen henkilön identifiointiin riittävät nimi, syntymäaika ja kotikunta.

Ne tahot, joilla on erityistä intressiä, tarvitsevat henkilöllisyyden varmistamiseen sekä henkilötunnuksen tunnusosan että osoitetiedon. Henkilötietolain 13 §:ssä määritellään ne tahot, joilla on oikeus käsitellä henkilötunnuksia. Lähtökohtaisesti oikeus on sellaisilla tahoilla, joilla on selkeästi tarve oikeuksiensa, etujensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi varmistaa yksilön henkilöllisyys. Tällainen syy voi olla olemassa muun muassa luonnollisen henkilön leskellä, puolisolla, käräjäoikeuden määräämällä pesänselvittäjällä, pesänjakajalla, pesän osakkailla, konkurssipesän hoitajalla, valtiollisilla tai kunnallisilla viranomaisilla lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi, seurakunnilla, Kansaneläkelaitoksella, poliisi-, syyttäjä- tai esitutkintaviranomaisilla, ulosottoviranomaisilla, yritys-, elinkeino-, työllistämis-, maatalous- ja muilla julkisia tukia ja avustuksia myöntävillä ja valvovilla viranomaisilla, julkisyhteisöillä tai muilla yhteisöillä, luottolaitoksilla, luottotietoyhteisöillä, vakuutusyhtiöillä ja perintätoimistoilla. Kotiosoitteet ovat puolestaan niiden saatavilla väestötietojärjestelmästä, jotka ovat tietoon oikeutettuja huolimatta mahdollisista turvakielloista.

Ulkomailla asuvien asettamiseksi vastaavaan asemaan Suomessa asuvien kanssa luovutetaan heistä vain asuinmaata koskevat tiedot. Kotiosoitteiden luovutusta heidän kohdallaan rajoitetaan siten kuin henkilötietolaissa säädetään.

Viranomaisella on siten aina oikeus laissa säädetyn tehtävänsä suorittamiseksi saada luovutusrajoituksen alaisia tietoja. Käytännössä tämä tarkoittaa, että viranomaisten saatavilla ovat myös erillisellä liitteellä ilmoitetut luovutusrajoitusten alaiset henkilötiedot, joilla tarkoitetaan henkilötunnuksen tunnusosaa ja ulkomailla asuvien kotiosoitteita. Ainoastaan pyritään rajoittamaan yksityisen tahon pääsyä kyseisiin tietoihin.

3 a § . Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että luonnollisesta henkilöstä rekisteriin merkitään osoitteen sijasta kotikunta ja ulkomailla asuvista henkilöistä kotiosoite. Luonnollisen henkilön osoitetietojen merkitys henkilön yksilöimiseksi ei ole välttämätöntä. Periaatteessa henkilön koko nimi, syntymäaika ja kotikunta, antavat riittävän luotettavan tiedon henkilön identifioimiseksi. Mikäli kotikuntatiedosta aiheutuu henkilöturvaongelmia, voi senkin antamisen estää maistraatin määräämällä turvakiellolla. Kaupparekisteriviranomaiselle ei ulkomailla asuvista henkilöistä ole kotikunta riittävä tieto, vaan tarvitaan kotiosoite. Ulkomailla asuvien henkilöiden kotisoitteen luovuttamista kuitenkin rajoitetaan ehdotetussa 1 a §:n 2 momentissa siten kuin henkilötietolaissa säädetään. Kotiosoitteen sijaan rekisteristä luovutetaan ulkomailla asuvista luonnollisista henkilöistä tieto heidän asuinmaastaan.

2Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2014.

Lisäksi ehdotetaan siirtymäsäännökseksi, että niihin kaupparekisteri-ilmoituksiin, jotka ovat tulleet vireille ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tämä tarkoittaa myös sitä, että ennen lain voimaantuloa vireille tulleiden ilmoitusten kaikki tiedot ovat julkisia, ellei niitä olen muilla keinoin, kuten turvakielto, määrätty salaisiksi.

3Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan, että kaupparekisteriin merkittäisiin osoitetietojen sijasta kotikunta ja ulkomailla asuvien luonnollisten henkilöiden osalta kotiosoite. Henkilötunnuksen tunnusosan ja ulkomailla asuvan luonnollisen henkilön kotiosoitteen luovuttamista kaupparekisteristä rajoitettaisiin. Rajoittaminen ei kuitenkaan koskisi viranomaisten oikeutta saada tietoa rekisteristä. Tietojen luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslakia ja henkilötietolakia.

Henkilötietojen suojasta on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan säädettävä lailla.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa lausuntokäytännössä on henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina pidetty ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luotettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen lisäksi sääntelyn lain tasolla tulee olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 14/2002 vp).

Kaupparekisterilakia ei ole tässä yhteydessä tarkoitus muuttaa muilta kuin ehdotetuilta osin. Tämän esityksen tarkoituksena on muuttaa rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä siten, että vain tarpeellisia tietoja merkitään rekisteriin. Rekisteröidyn oikeusturvan kannalta myös rajoitetaan tiedon luovuttamista edelleen. Viranomaisten oikeuteen saada tietoja rekisteristeristä ei tällä esityksellä ole tarkoitusta muuttaa. Sääntely vastaa näiltä osin henkilötietolain, julkisuuslain säännöksiä sekä Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita.

Edellä olevan perusteella voidaan katsoa, että ehdotetut säännökset ovat sopusoinnussa perustuslain ja sen soveltamiskäytännön kanssa.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Jokaisella on oikeus saada kaupparekisterin merkinnöistä tietoja, otteita ja todistuksia. Kaupparekisteristä voidaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 16 §:n 3 momentin estämättä luovuttaa tietoja sähköisessä muodossa.

Tiedot henkilötunnuksen tunnusosasta ja ulkomailla asuvan luonnollisen henkilön kotiosoitteesta luovutetaan kaupparekisteristä kuitenkin vain, jos luovuttaminen täyttää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset. Muissa tapauksissa ulkomailla asuvan luonnollisen henkilön kotiosoitteen sijasta luovutetaan tieto henkilön asuinmaasta.

Kaupparekisteriin merkittävistä luonnollisista henkilöistä rekisteriin merkitään henkilötietoina täydellinen nimi, henkilötunnus, kansalaisuus ja kotikunta. Jos henkilöllä ei ole suomalaista henkilötunnusta, merkitään rekisteriin syntymäaika. Ulkomailla asuvista luonnollisista henkilöistä kotikunnan sijasta rekisteriin merkitään kotiosoite.