HE 198/2013

2.1.1Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta

Soveltamisalalakiin on koottu säännökset siitä, miten ratkaistaan Suomessa asuminen, kun on kyse eräiden etuuslakien soveltamisesta. Soveltamisalalaissa tarkoitettuun asumiseen viitataan myös sairausvakuutuslaissa (1224/2004) ja työttömyysturvalaissa (1290/2002) . Soveltamisalalaissa tarkoitetun sosiaaliturvalainsäädännön toimeenpanosta huolehtii Kansaneläkelaitos.

Asuminen määräytyy soveltamisalalain säännösten mukaan, kun Kansaneläkelaitos päättää sovelletaanko henkilöön kansaneläkelain, lapsilisälain, äitiysavustuslain tai asumistukilain säännöksiä. Edellä mainittujen lakien mukaisiin etuuksiin on soveltamisalalain mukaan oikeus myös henkilöillä, jotka eivät asu Suomessa, mutta joihin sovelletaan asumisperusteista sosiaaliturvalainsäädäntöä Suomessa työskentelyn tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella tai joiden osalta jatketaan asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista ulkomailla oleskelusta huolimatta.

Kun Kansaneläkelaitos päättää oikeudesta elatustukilain, eläkkeensaajan asumistukilain, vammaisetuuksista annetun lain, rintamasotilaseläkelain tai takuueläkkeestä annetun lain mukaisiin etuuksiin, edellytetään etuuden hakijalta soveltamisalalain 1 §:n 2 kohdan mukaan tosiasiallista ja vakinaista Suomessa asumista. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella (C-299/05, Euroopan yhteisöjen komissio v. Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto) vammaisetuuksista annetun lain mukaisten etuuksien myöntämiseksi tätä edellytystä ei kuitenkaan sovelleta.

Vakinaisesti asuvalla henkilöllä tarkoitetaan henkilöä, jolla on Suomessa varsinainen asunto ja koti ja joka jatkuvasti pääasiallisesti oleskelee täällä. Lähtökohtana on tällöin henkilön tosiasiallinen ja fyysinen oleskelu Suomessa. Suomeen muuttavaan henkilöön sovelletaan sosiaaliturvalainsäädäntöä jo maahan tulosta lukien, jos hänen katsotaan hänen olosuhteensa kokonaisuudessaan huomioiden muuttaneen Suomeen vakinaisesti asumaan. Muuton vakinaisuutta osoittavina seikkoina on lain 3 a §:ssä lueteltu muun muassa, että henkilö on aiemmin asunut vakinaisesti Suomessa, hän on Suomessa vakinaisesti asuvan henkilön perheenjäsen tai että hänellä on vähintään kahden vuoden työsopimus tai muu siihen rinnastettava sopimus Suomessa tehtävää työtä varten.

Euroopan unionin ulkopuolelta Suomeen työhön tuleva henkilö ei voi kuulua soveltamisalalaissa tarkoitetun lainsäädännön alaisuuteen yksinomaan Suomessa työskentelyn perusteella, vaan hänen on täytettävä edellä mainitut vakinaisen asumisen kriteerit.

EU-asetuksen 883/2004 mukaan palkattu työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja kuuluu pääsääntöisesti työskentelymaansa lainsäädännön alaisuuteen. Asetukseen sisältyvän yhdenvertaisen kohtelun säännöksen vuoksi kansallisessa lainsäädännössä olevaa asumisedellytystä ei sovelleta EU/ETA-maasta tai Sveitsistä Suomeen tuleviin työntekijöihin tai yrittäjiin. Tämän vuoksi Suomeen tuleva työntekijä työskentelynsä tai yrittäjä yritystoimintansa perusteella kuuluu asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön piiriin, vaikka hän ei soveltamisalalain mukaisesti asuisikaan vakinaisesti Suomessa. Soveltamisalalain mukaan vaatimuksena kuitenkin on, että hänen työskentelynsä kestää Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään neljä kuukautta ja että työskentely täyttää soveltamisalalaissa määritellyt palkkaa ja työaikaa koskevat edellytykset. Yrittäjän osalta edellytyksenä on, että hän on harjoittanut yritystoimintaa vähintään neljän kuukauden ajan. Yrittäjällä tarkoitetaan henkilöä, joka on velvollinen ottamaan yrittäjän eläkelain (1272/2006) mukaisen vakuutuksen tai että hän on maatalousyrittäjän eläkelain (1280/2006) 3 §:ssä tarkoitettu henkilö, joka on velvollinen ottamaan kyseisen lain 10 §:n mukaisen vakuutuksen.

2.1.2Sairausvakuutuslaki

Sairausvakuutuslaissa säädetään sairaus- ja vanhempainpäivärahoista (erityisäitiys-, äitiys-, isyys- ja vanhempainrahat sekä osittainen vanhempainraha), erityishoitorahasta sekä sairaanhoitokorvauksista. Sairausvakuutuslakia sovelletaan Suomessa vakinaisesti asuviin henkilöihin tai täällä työskenteleviin. Suomessa asuminen ratkaistaan soveltamisalalain 3, 3 a, 4, 9 ja 10 §:n mukaan.

Jos henkilön ei katsota asuvan soveltamisalalain mukaisesti vakinaisesti Suomessa, häneen sovelletaan sairausvakuutuslakia työskentelyn perusteella. Lakia sovelletaan työskentelyn tai yritystoiminnan ajan sen aloittamisesta lukien henkilön kansalaisuudesta ja lähtömaasta riippumatta. Kaikki työntekijät, jotka työskentelevät yhtäjaksoisesti vähintään neljä kuukautta ja yrittäjät, jotka ovat harjoittaneet yritystoimintaa Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään neljän kuukauden ajan ja jotka ovat yrittäjän eläkelain 1 §:n 2 momentin tai maatalousyrittäjän eläkelain 1 §:n 2 momentin mukaisesti velvollisia ottamaan eläkevakuutuksen, ovat sairausvakuutettuja.

Vanhempainpäivärahojen myöntämiseksi edellytetään lisäksi, että henkilö on asunut Suomessa vähintään 180 päivää välittömästi ennen laskettua synnytysaikaa tai ennen lapsen sijoittamista adoptiovanhemman luokse. Suomessa asumisen aikaan rinnastetaan EU-säännösten mukaisesti aika, jona henkilö on ollut vakuutettuna toisessa EU:n jäsenvaltiossa tai sellaisessa valtiossa, jossa sovelletaan unionin lainsäädäntöä.

Sairausvakuutuslain perusteella Kansaneläkelaitos myös vahvistaa henkilön oikeuden hoitoon ja tämän etuusoikeuden kustannusvastuun muun muassa myöntämällä eurooppalaisen sairaanhoitokortin sekä muita EU-lainsäädännön mukaisia todistuksia ja lupia.

2.1.3Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista

Laissa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista (566/2005) säädetään, että kyseisen lain mukaisia etuuksia myönnetään sairausvakuutuslain mukaisesti vakuutetuille. Kuntoutusetuuksilla tarkoitetaan Kansaneläkelaitoksen järjestämiä kuntoutuspalveluita ja korvausta kuntoutuksesta aiheutuneista kustannuksista ja matkakustannuksista. Kuntoutusrahaetuuksia ovat Kansaneläkelaitoksen maksama kuntoutusraha, ylläpitokorvaus ja harkinnanvarainen kuntoutusavustus.

Koska edellä mainitun lain henkilöllinen soveltamisala määräytyy sairausvakuutuslain mukaan, sairausvakuutuslain säännökset siitä, ketkä ovat vakuutettuja, määräävät myös sen, kenellä on oikeus Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksiin ja kuntoutusrahaetuuksiin.

2.2.1EU-asetus 883/2004

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet 29 päivänä huhtikuuta 2004 asetuksen (EY) N:o 883/2004 sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta ja 16 päivä syyskuuta 2009 asetuksen (EY) N:o 987/2009 edellä mainitun asetuksen täytäntöönpanomenettelystä. Asetuksia on sovellettu 1 päivästä toukokuuta 2010. Asetukset korvaavat neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä sekä sen täytäntöönpanosta annetun asetuksen (ETY) N:o 574/72. Edellä mainittua lainsäädäntöä täydentää Euroopan unionin tuomioistuimen laaja oikeuskäytäntö.

EU-asetus 883/2004 ja sen täytäntöönpanoasetus koskevat jäsenvaltiosta toiseen liikkuvien jäsenvaltion kansalaisuutta olevien työntekijöiden, itsenäisten ammatinharjoittajien ja muiden henkilöiden sosiaaliturvaa. Lainsäädännön tarkoituksena on sosiaaliturva-oikeuksien yhteensovittaminen, jotta sosiaaliturvan menetykset rajat ylittävissä tilanteissa eivät ole esteenä sille, että henkilöt käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1231/2010 näiden säännösten soveltaminen on ulotettu koskemaan niitä kolmansien maiden kansalaisia, joita edellä mainitut asetukset eivät yksinomaan heidän kansalaisuutensa vuoksi vielä koske. Kyse on tällöin kolmansien maiden kansalaisista, joilla on laillinen asuinpaikka jossain jäsenvaltiossa, mutta jotka liikkuvat jäsenmaasta toiseen.

EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalaan kuuluvat sairausetuudet, äitiys- ja vastaavat isyysetuudet, työkyvyttömyysetuudet, vanhuusetuudet, perhe-eläke-etuudet, työtapaturma- ja ammattitautietuudet, kuolemantapauksen johdosta maksettavat avustukset, työttömyysetuudet, perhe-etuudet, varhaiseläke-etuudet sekä maksuihin perustumattomat erityiset rahaetuudet. Suomen lainsäädännössä asetuksen soveltamisalaan kuuluvia sosiaaliturvan aloja ovat sairausvakuutus, julkinen terveydenhuolto, Kansaneläkelaitoksen järjestämä kuntoutus ja kuntoutusetuudet, vammaisetuudet, työeläkkeet, kansaneläke, takuueläke, tapaturmavakuutus, työttömyysturva, maksuihin perustumattomina erityisinä rahaetuuksina eläkkeensaajan asumistuki ja työmarkkinatuki sekä perhe-etuuksina lapsilisä ja lasten kotihoidon tuki.

Sosiaaliturvan yhteensovittamisen periaatteita ovat yhdenvertainen kohtelu, yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisuuteen kuuluminen, vakuutus-, työskentely- ja asumiskausien yhteenlaskeminen, jotta oikeus etuuteen saavutettaisiin sekä etuuksien maastavienti.

Yhdenvertaisen kohtelun säännöksen perusteella jäsenvaltion sosiaaliturvalainsäädäntöä sovellettaessa henkilöä on kohdeltava yhdenvertaisesti jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertainen kohtelu käsittää myös välillisen syrjinnän kiellon. Sen mukaan toisen jäsenvaltion kansalaiselle ei ole sallittua asettaa sellaisia ehtoja, jotka hänen on tosiasiallisesti vaikeampi täyttää kuin kyseisessä jäsenmaassa työskentelevien tai asuvien henkilöiden.

Euroopan unionin sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan myös Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen perusteella suhteessa Norjaan, Islantiin ja Liechtensteiniin ja niiden kansalaisiin. Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Sveitsin valaliiton välillä henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta tehdyn sopimuksen perusteella kyseistä lainsäädäntöä sovelletaan suhteessa Sveitsiin ja Sveitsin kansalaisiin. Jäsenmaiden kansalaisten osalta unionin sosiaaliturvasäännöksiä sovelletaan siis myös jäsenvaltioiden kansalaisten liikkuessa edellä mainittuihin valtioihin.

2.2.2Yhdistelmälupadirektiivi

Yhdistelmälupadirektiivin tarkoituksena on yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa kolmansista maista tulevien kolmansien maiden kansalaisuutta olevien työntekijöiden maahanpääsyä koskevia menettelyjä. Lisäksi direktiivi turvaa suoraan kolmansista maista tulleille työntekijöille oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa yhdenvertaisen kohtelun muun muassa työelämän, koulutuksen ja sosiaaliturvan osalta.

Työntekijöillä direktiivissä tarkoitetaan niitä henkilöitä, joille on myönnetty pääsy jäsenvaltioon työntekoa varten sekä niitä, joille on myönnetty pääsy jäsenvaltioon muuta tarkoitusta kuin työntekoa varten, mutta jotka saavat työskennellä.

Yhdistelmälupadirektiivin 12 artiklan mukaan kolmansista maista tulleita työntekijöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti oleskelujäsenvaltion kansalaisten kanssa asetuksessa (EY) N:o 883 /2004 tarkoitetuilla sosiaaliturvan aloilla.

Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella jäsenvaltiot voivat kuitenkin rajoittaa yhdenvertaisen kohtelun perusteella myönnettyjä oikeuksia, mutta ne eivät saa rajoittaa niitä työsuhteessa olevien tai vähintään kuuden kuukauden ajan työsuhteessa olleiden ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjen kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta.

Lisäksi jäsenvaltio voi direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan toisen kappaleen mukaan päättää, ettei yhdenvertaista kohtelua sovelleta perhe-etuuksien osalta kolmannen maan kansalaisiin, joilla on lupa työskennellä enintään kuuden kuukauden ajan tai joille on myönnetty maahan pääsy opiskelua varten taikka joilla on lupa työskennellä viisumin perusteella.

Tässä esityksessä pannaan täytäntöön oikeus yhdenvertaiseen kohteluun Suomessa työsuhteessa olevien kolmansista maista tulleiden työntekijöiden osalta, joiden ei katsota kuuluvan soveltamisalalaissa tarkoitetun asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön piiriin asumisen perusteella.

Lisäksi tässä esityksessä pannaan täytäntöön direktiivi niiden työttömien työnhakijoiden osalta, joiden työskentely Suomessa on kestänyt vähintään kuusi kuukautta ja joilla on oikeus yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliturvan alalla.

Direktiivin sallimasta perhe-etuuksien jättämisestä yhdenvertaisen kohtelun ulkopuolelle tiettyjen henkilöryhmien osalta säädetään lapsilisälaissa ja lasten kotihoidon tuesta ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa, joita koskeva hallituksen esitys on annettu direktiivin täytäntöönpanoa koskevassa erillisessä hallituksen esityksessä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 139/2013 vp ). Edellä mainittuun hallituksen esitykseen sisältyy myös ehdotukset kansanterveyslain 14 §:n ja erikoissairaanhoitolain 3 §:n muuttamisesta, jotta direktiivin tarkoittamia työntekijöitä kohdeltaisiin yhdenvertaisesti julkisten terveyspalvelujen osalta. Lisäksi hallituksen esitys ( HE 161/2013 vp ) on annettu työttömyysturvalain muuttamisesta, jotta vähintään kuuden kuukauden ajan työssä olleita ja työttömiksi työnhakijoiksi rekisteröityjä työntekijöitä työttömyyspäivärahan saamisen osalta kohdeltaisiin yhdenvertaisesti.

Asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuuluminen työskentelyn perusteella

EU/ETA -maista saapuviin työntekijöiden sovelletaan EU-asetusta 883/2004. Asetuksen sovellettavaa lainsäädäntöä koskevien säännösten mukaan henkilö, joka on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana jossakin jäsenvaltiossa, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen. Palkkatyöllä ja itsenäisellä ammatinharjoittamisella tarkoitetaan asetuksen 1 artiklan määritelmien mukaan toimintaa tai vastaavaa tilannetta, jota pidetään palkkatyönä tai itsenäisenä ammatinharjoittamisena sen jäsenvaltion sosiaaliturvalainsäädännössä, jossa tätä toimintaa harjoitetaan tai vastaava tilanne vallitsee. Suomen osalta työntekijän ja työnteon kriteereistä on säädetty muun muassa työeläkelainsäädännössä, soveltamisalalaissa ja sairausvakuutuslaissa. Näiden lakien perusteella ratkaistaan se, voidaanko henkilöä pitää Suomessa vakuutettuna työntekijänä tai yrittäjänä kyseisellä sosiaaliturvan alalla.

Soveltamisalalaissa tarkoitettua asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädäntöä sovellettaessa Kansaneläkelaitos ensisijaisesti tutkii, onko toisesta EU/ETA-maasta tai Sveitsistä tuleva henkilö muuttanut Suomeen vakinaisesti asumaan. Jos henkilöä ei pidetä asuvana, työntekijänä häneltä edellytetään vähintään neljän kuukauden pituista työskentelyä Suomen asumisperusteisen sosiaaliturvaan kuulumiseksi. Neljän kuukauden työskentelyvaatimus ei ole odotusaika, vaan henkilö kuuluu sosiaaliturvan piiriin työskentelyn alusta lukien, jos hän on soveltamisalalain työntekijämääritelmän mukainen työntekijä ja hänen työskentelynsä täyttää laissa säädetyt vaatimukset työajan ja palkan osalta. Tällöin henkilö kuuluu asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin, vaikkei hän asu Suomessa.

Euroopan unionin ulkopuolelta tulevan työntekijän tulee muuttaa Suomeen asumaan, jotta hän kuuluisi asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Suomessa asumista arvioidaan soveltamisalalain 3 ja 3 a §:ssä säädettyjen edellytysten mukaisesti. Yhdistelmälupadirektiivin velvoittaman yhdenvertaisen kohtelun täytäntöön panemiseksi soveltamisalalaissa olisi määriteltävä, millaisen työskentelyn perusteella kolmansista maista tulevat työntekijät kuuluvat asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Tämä ehdotetaan toteutettavaksi samalla tavalla kuin EU/ETA -maista tulevien työntekijöiden kohdalla. Ehdotetun lainmuutoksen voimaantulon jälkeen on tärkeää seurata työskentelyedellytyksen vaikutuksia suhteessa yhdenvertaiseen kohteluun.

Neljän kuukauden työskentelyedellytys sisältyy myös sairausvakuutuslakiin. Sen 1 luvun 2 §:n 2 momentin säännöksen mukaan työntekijä on vakuutettu työskentelyn aloittamisesta lukien, jos hän työskentelee yhtäjaksoisesti vähintään neljän kuukauden ajan. Säännös koskee EU/ETA -maista sekä Sveitsistä tulevien työntekijöiden lisäksi suoraan kolmansista maista tulevia työntekijöitä. Näin ollen yhdistelmälupadirektiivin tarkoittamat työntekijät ovat jo nykyisin sairausvakuutettuja samoin ehdoin kuin EU/ETA -maista tulevat työntekijät.

Sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisen päättyminen

Sosiaaliturvaan kuulumisen päättymisestä ei ole säädetty kattavasti soveltamisalalaissa eikä sairausvakuutuslaissa. Kun henkilö kuuluu työskentelynsä perusteella asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin, sosiaaliturvaan kuulumisen päättymisestä työn loppumisen tai vähentymisen takia ei nimenomaisesti säädetä. Sosiaaliturvaan kuulumisen päättyminen on tällöin luettavissa soveltamisalalain nykyisen 3 b §:n perusteluista, joiden mukaan henkilö pääsee soveltamisalalaissa tarkoitetun sosiaaliturvalainsäädännön piiriin työsuhteen keston ajaksi. Nykyisin työskentelyyn perustuva sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen jatkuu niin kauan kuin työ- tai muusta palvelussuhteessa tapahtuva työskentely voidaan lukea työttömyysturvalain mukaiseen työssäoloehtoon. Työskentelyn keskeytyessä kokonaan tai vähentyessä siinä määrin, ettei se enää kartuta työssäoloehtoa, päättyy sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen työ- tai muun palvelussuhteen säilymisestä huolimatta.

Lainsäädännön selkeyttämiseksi tulisi kansalliseen lainsäädäntöön kirjata, milloin sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen päättyy työskentelyn perusteella. EU-asetusta 883/2004 sovellettaessa palkkatyöhön tai itsenäisen ammatinharjoittamiseen kuitenkin rinnastetaan aika, jona henkilö saa työskentelyyn ja siitä saatuihin ansioihin perustuvaa rahaetuutta kuten sairaus- tai vanhempainpäivärahaa.

Jos henkilön oleskelu on vakinaista tai myöhemmin muuttuu sellaiseksi ja soveltamisalalain mukaisen kokonaisarvioinnin perusteella häntä pidetään Suomessa vakinaisesti asuvana, sovelletaan häneen sosiaaliturvalainsäädäntöä ja sairausvakuutuslakia Suomessa asumisen perusteella.

Yhdistelmälupadirektiiviin perustuva oleskelu ja työskentely Suomessa

Soveltamisalalain nykyisen 3 c §:n edellytys pääsääntöisesti yhden vuoden mittaisesta oleskeluluvasta ei sallisi kaikkien yhdistelmälupadirektiivin tarkoittamien Suomeen tulevien työntekijöiden kuulua asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Direktiivin täytäntöön panemiseksi pykälää tulisi muuttaa siten, että oleskelulupaa koskeva vaatimus täyttyisi myös silloin, kun kolmannen maan kansalaisella on ulkomaalaislaissa säädetty työnteko-oikeus.

Yhdistelmälupadirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä hallituksen esityksessä ( HE 139/2013 vp ) ehdotetaan, että ulkomaalaislain säännöksiä ulkomaalaisen työnteko-oikeudesta eri tilanteissa selkeytetään ja yksinkertaistetaan. Näin yhdistelmälupadirektiivin tarkoittamat henkilöt on helpommin tunnistettavissa ja soveltamisalalaissa viitattaisiin ulkomaalaislain asianomaisiin säännöksiin.

Asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuulumiseksi kolmannesta maasta tulevalle työntekijälle ei enää asetettaisi vaatimusta vähintään yhden vuoden mittaisesta oleskeluluvasta, jos henkilö kuuluu yhdistelmälupadirektiivin henkilölliseen soveltamisalaan. Tällöin oikeus sosiaaliturvaan voisi syntyä vuotta lyhemmänkin oleskelun aikana.

Laillisuusvaatimus, oleskelulupa ja luvan käsittelyaika

Soveltamisalalain 3 c § täydentää lain 3, 3 a, 3 b ja 4 pykälää, joissa säädetään lain soveltamisen perusteena olevasta Suomessa asumisesta ja täällä työskentelystä. Säännöksessä asetetun lisäedellytyksen mukaan lakia sovellettaessa edellytetään, että maassa oleskelu, asuminen ja työskentely on laillista. Tämä laillisuusvaatimus tarkoittaa, että henkilöllä tulee olla ulkomaalaislainsäädännössä edellytetyt luvat ja asiakirjat hänen tullessaan Suomeen, oleskellessaan Suomessa ja työskennellessään Suomessa. Soveltamisalalain vaatimuksen täyttääkseen Suomeen muuttavalla henkilöllä on oltava vähintään yhden vuoden oleskeluun oikeuttava voimassa oleva oleskelulupa, milloin sellainen lupa häneltä vaaditaan. Erityisestä syystä myös alle yhden vuoden oleskelulupa täyttää edellytyksen, jos oleskeluluvan jatkamiselle ei ole estettä.

Ulkomaalaislain (301/2004) mukainen laillinen oleskelu määritellään ulkomaalaislain 40 §:ssä. Laillista oleskelua on muun muassa Suomen viranomaisen myöntämällä oleskeluluvalla tapahtuva oleskelu. Oleskeluluvan myöntävänä viranomaisena toimii Maahanmuuttovirasto, paikallispoliisi tai joissain tapauksissa ulkoasiainhallinto. Pääsääntöisesti Suomeen muuttavan henkilön tulee hakea ensimmäistä oleskelulupaa ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hän laillisesti oleskelee. Oleskelulupaa on kuitenkin aina mahdollista hakea myös Suomesta käsin ja tällöin maassa voi oleskella laillisesti hakemuksen käsittelyn ajan. Koska ulkomaalaislaissa luvan hakeminen ulkomailta on pääsääntö, Suomessa tehtyjen hakemuksen osalta on erikseen lain 49 §:n mukaisesti harkittava, voidaanko lupa muiden edellytysten täyttyessä myöntää myös Suomessa haettuna. Ulkomaalaislain 60 §:n 1 momentissa on eritelty ne lainkohdat, joiden nojalla lupaa voi hakea Suomessa, jolloin 49 §:n mukaista harkintaa ei ole erikseen tarpeen tehdä. Tällainen tilanne on esimerkiksi silloin, kun Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsen hakee oleskelulupaa perhesiteen perusteella lain 50 §:n 1 momentin nojalla.

Soveltamisalalain 3 c §:n vaatimus voimassaolevasta oleskeluluvasta on osoittautunut ongelmalliseksi tilanteissa, joissa Suomeen jo muuttaneen henkilön voidaan lain 3 ja 3 a §:n perusteella katsoa tulleen maahan vakinaisesti, ja hän odottaa Suomessa oleskelulupahakemuksensa ratkaisemista. Ensimmäinen oleskelulupa myönnetään vasta myöntämisajankohdasta eteenpäin eikä takautuen esimerkiksi lupahakemuksen jättämisestä lukien. Tällöin henkilö ei voi kuulua soveltamisalalain tarkoittamaan sosiaaliturvaan ennen kuin lupa on myönnetty, vaikka hän olisi tosiasiallisesti asunut Suomessa mahdollisesti jo pitkään.

Sosiaaliturvaoikeuksien alkamisen sitominen edellä mainitulla tavalla oleskelulupaan on ongelmallista sen vuoksi, että oleskelulupien käsittelyajat saattavat vaihdella huomattavasti, mistä aiheutuu eriarvoisuutta sosiaaliturvaa hakevien kesken. Sosiaaliturvaan kuulumisen alkamisen ajankohdalla on merkitystä esimerkiksi Suomeen muuttaneen henkilön hakiessa vanhempainpäivärahaa, koska päivärahaoikeuden edellytyksenä on kuuluminen sairausvakuutukseen vähintään 180 päivän ajan välittömästi ennen laskettua synnytysaikaa. Soveltamisalalain tarkoittamalla asumisajalla on merkitystä myös kansaneläkelain ja vammaisetuuksista annetun lain kolmen vuoden asumisaikavaatimuksen täyttämiseen.

Pykälää tulisi muuttaa siten, että oleskelulupaa koskeva edellytys täyttyisi jo siitä lukien, kun oleskelulupahakemus on jätetty Suomessa, mikäli hakemukseen annetaan myönteinen päätös. Tällöin oleskelulupahakemuksen käsittelyaika ei jäisi henkilön vahingoksi.

Suomeen muuttaminen

Nykyisen 3 a §:n 4 kohdan mukaan Suomeen muuttavan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana otetaan huomioon muun muassa, että hänellä on vähintään kahden vuoden työsopimus tai muu siihen rinnastettava sopimus Suomessa tehtävää työtä varten tai hänelle on myönnetty Euroopan unionin sininen kortti. Kun lain 3 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työskentelylle asetettavista edellytyksistä, samalla ajatuksena on entistä selkeämmin erottaa tilanteet, joissa henkilön kuuluminen asumisperusteiseen sosiaaliturvaan perustuu työskentelyyn ja yritystoiminnan harjoittamiseen Suomessa ja toisaalta henkilön vakinaiseen asumiseen Suomessa. Sinänsä työsopimus tai muu siihen rinnastettava sopimus Suomessa tehtävää työtä varten olisi edelleen seikka, joka otetaan huomioon tehtäessä kokonaisarviota henkilön vakinaisesta asumisesta Suomessa.

Edellä mainittuun liittyen tulisi myös lisätä vakinaista asumista osoittavaksi seikaksi sen, että henkilö tosiasiallisesti on jo asunut tilapäisluontoisesti Suomessa vähintään vuoden ajan. Tämän seikan lisääminen lähentäisi soveltamisalalain asumiskäsitettä samalla kotikuntakuntalain mukaiseen asumiseen. Kotikuntalain 4 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan henkilön asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana otetaan huomioon muun muassa, että hänellä on ollut tilapäinen asuinpaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen.

Yrittäjän sekä kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa työskentelevän työntekijän perheenjäsenet

Soveltamisalalain 8 § mahdollistaa muun muassa Suomesta työkomennukselle lähetetyn työntekijän, Suomen valtion palveluksessa ulkomailla työskentelevän tai ulkomailla tutkintoa opiskelevan henkilön mukana seuraavan perheenjäsenen kuulumisen Suomen sosiaaliturvaan kuten tilanne on perheen työskentelevän tai opiskelevan henkilön osalta. Soveltamisalalain 8 §:n viittaus lain 5 ja 7 §:ssä tarkoitettuihin henkilöihin rajaa kuitenkin sosiaaliturvan ulkopuolelle eräitä perheenjäseniä, vaikka perheen työskentelevä henkilö voi edelleen kuulua Suomen sosiaaliturvaan EU-asetuksen 883/2004 perusteella. Tällainen tilanne koskee Suomesta EU-alueelle lähetetyn yrittäjän tai samanaikaisesti useassa jäsenmaassa työskentelevän henkilön mukana ulkomailla yli vuoden ajan oleskelevaa perheenjäsentä. Koska Suomi on asetuksen 883/2004 perusteella lähetetyn työntekijän, lähetetyn yrittäjän ja samanaikaisesti useassa jäsenmaassa työskentelevän henkilön sosiaaliturvasta vastaava toimivaltainen valtio, on tarkoituksenmukaista, että myös näihin ryhmiin kuuluvien henkilöiden perheenjäsenten sosiaaliturva määräytyy yhteneväisin perustein. Tämän vuoksi soveltamisalalain 8 §:n 2 momenttia tulisi muuttaa, jotta lähetetyn yrittäjän sekä kahdessa tai useammassa jäsenmaassa työskentelevän työntekijän perheenjäsenet voisivat kuulua Suomen asumisperusteiseen sosiaaliturvaan.

Oleskelulupavaatimus ja sairausvakuutuslaki

Sairausvakuutuslain soveltamisala on lain 1 luvun 2 §:ssä sidottu soveltamisalalain mukaiseen asumiseen. Suomessa asuva henkilö vakuutetaan sairausvakuutuslain mukaisesti, kun hänen todetaan asuvan Suomessa soveltamisalalain 3, 3 a, 4, 9 ja 10 §:n mukaisesti.

Sairausvakuutuslain 1 luvun 2 §:ssä ei ole kuitenkaan viittausta soveltamisalalain 3 c §:ään, joka koskee oleskelulupavaatimusta. Tämän vuoksi on syntynyt epäselvyyttä siitä, eroaako sairausvakuutuslain mukainen vakuuttaminen soveltamisalalain mukaisesta vakuuttamisesta. Säädösten sanallinen tulkinta saattaa perustellusti johtaa tilanteeseen, jossa Suomeen vakinaisesti muuttavan henkilön vakuuttaminen eroaa ajallisesti sovellettaessa sairausvakuutuslakia ja soveltamisalalakia. Henkilö voitaisiin sairausvakuutuslain sanamuodon mukaan vakuuttaa heti maahan tulosta lukien siitä riippumatta, onko hänellä voimassaolevaa oleskelulupaa tai onko sitä haettu. Soveltamisalalain mukaan sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen on kuitenkin mahdollista vasta oleskeluluvan myöntämisestä lukien, jolloin henkilö voi kuulua asumisperusteiseen sosiaaliturvaan aikaisintaan oleskeluluvan myöntämispäivästä lukien.

Koska sairausvakuutuslaissa ei ole nimenomaista säännöstä oleskelulupavaatimuksesta, sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta on katsonut, ettei henkilöltä voida evätä oikeutta sairausvakuutuslain mukaisiin etuuksiin, vaikka hänellä ei ole oleskelulupaa. Sairausvakuutuslakia on kuitenkin aikaisemmin vakiintuneesti tulkittu siten, että Suomessa asuvaksi voidaan sairausvakuutuslain tarkoittamalla tavalla katsoa henkilö, jolla on voimassa oleva oleskelulupa, milloin sellainen tarvitaan. Asian selkeyttämiseksi lain sanamuotoa tulisi täsmentää ja sairausvakuutuslaissa viitata soveltamisalalain 3 c pykälään, jotta lakien soveltamisalat olisivat yhteneväiset.

Sairausvakuutuslain 180 päivän asumisedellytys vanhempainpäivärahojen osalta

Sairausvakuutuslain mukaan Suomessa asuva henkilö on vakuutettu kyseisen lain mukaan. Suomessa asuminen ratkaistaan asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain 3, 3 a, 4, 9 ja 10 §:n mukaan. Suomessa asumisen aikaan rinnastetaan aika sairausvakuutettuna toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai sellaisessa valtiossa, jossa sovelletaan unionin lainsäädäntöä. Suomessa asuvana ei pidetä kuitenkaan työntekijää, johon sovelletaan asumisperusteista sosiaaliturvalainsäädäntöä Suomessa työskentelyn perusteella.

Sairausvakuutuslain asumisvaatimus on osoittautunut tiukaksi etenkin Suomessa työskentelevien kolmansien valtioiden kansalaisten osalta, koska pelkästään heidän Suomessa työskentelynsä ei kerrytä vaadittua asumiskautta. Suomessa työssä olevalla kolmannen valtion kansalaisella ei ole oikeutta vanhempainpäivärahaan, vaikka hän olisi työskentelynsä perusteella ollut sairausvakuutettu välittömästi ennen laskettua synnytysaikaa.

Lakia tulisi muuttaa siten, että 180 päivän asumisvaatimuksen sijaan edellytetään 180 päivän aikaa sairausvakuutettuna ennen laskettua synnytysaikaa. Ehdotettu muutos tarkoittaisi sitä, että kaikilla Suomessa työskentelyn perusteella vakuutetuilla, jotka täyttävät edellytetyn 180 päivän vakuutuskauden, olisi oikeus vanhempainpäivärahaan, vaikka he eivät olisi täyttäneet vakinaisen asumisen kriteerejä ennen laskettua synnytysaikaa. Tämä olisi kohtuullista siitä syystä, että työntekijät vakuutettuina ovat velvollisia maksamaan palkansaajan päivärahamaksun ja siten he osallistuvat päivärahojen rahoitukseen. Yli kuusi kuukautta Suomessa työskenteleviä myös verotetaan yleisesti verovelvollisina samalla tavalla kuin Suomessa asuvia henkilöitä ja enintään kuusi kuukautta Suomessa suomalaisen työnantajan palveluksessa olevia henkilöitä verotetaan Suomessa rajoitetusti verovelvollisina.

Kansaneläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen antamat päätökset sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta

Eläketurvakeskus on Suomessa toimivaltainen laitos päättämään, onko ulkomailla työskentelevään henkilöön sovellettava Suomen sosiaaliturvalainsäädäntöä EU-lainsäädännön tai sosiaaliturvasopimusten lainvalintamääräysten perusteella. Tämän jälkeen Kansaneläkelaitos antaa päätöksen asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisen jatkamisesta. Kyse on esimerkiksi suomalaisen työnantajan Suomesta ulkomaille lähettämästä työntekijästä.

Käytännössä on esiintynyt tilanteita, joissa Eläketurvakeskuksen hylkäävästä ratkaisusta ei ole valitettu työeläkeasioiden muutoksenhakulautakuntaan ja Eläketurvakeskuksen päätös on tullut lainvoimaiseksi. Tämän jälkeen Kansaneläkelaitoksen antamasta asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamista koskevasta hylkäävästä päätöksestä on kuitenkin voitu valittaa sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan. On myös mahdollista, että Eläketurvakeskus ja Kansaneläkelaitos ovat tehneet saman henkilön sosiaaliturvaa koskevat hylkäävät ratkaisut, jotka ovat samanaikaisesti eri muutoksenhakuelinten ratkaistavina.

Ulkomaantyöskentelyn aikaisesta sosiaaliturvasta annettavien päätösten muutostenhakuun liittyvän epäselvyyden poistamiseksi soveltamisalalain 12 §:ää tulisi täsmentää. Pykälä koskee Kansaneläkelaitoksen päätöksen antamista. Edellä kuvatuissa tilanteissa Kansaneläkelaitos antaisi henkilölle päätöksen ainoastaan sellaisten etuuslakien soveltamisen piiriin kuulumisesta, jotka eivät kuulu EU-asetuksen 883/2004 tai sosiaaliturvasopimuksen asialliseen soveltamisalaan. Tällaisia etuuslakeja ovat muun muassa elatustukilaki, äitiysavustuslaki ja asumistukilaki.