Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion vientitakuista annetun lain muuttamisesta
- Hallinnonala
- Työ- ja elinkeinoministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 68/2012
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan valtion erityisrahoitusyhtiön, Finnvera Oyj:n, riskinoton lisäämistä vientitakuutoiminnassa. Valtion vientitakuista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden nojalla vientitakuu voitaisiin myöntää silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin liittyvä kaupallinen riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää. Lisäksi erityisriskinottoon liittyen vientitakuiden enimmäisvastuuraja ehdotetaan korotettavaksi nykyisestä 1 000 miljoonasta eurosta 2 500 miljoonaan euroon. Valtion vientitakuista annettuun lakiin sisältyviä vastuussäännöksiä ehdotetaan samalla selvennettäviksi siten, että erityisrahoitusyhtiön johtohenkilöt toimisivat rikosoikeudellisella virkavastuulla ja vahingonkorvausvastuu määräytyisi heidän osaltaan vahingonkorvauslain mukaisesti.
Valtion erityisrahoitusyhtiön mahdollisuuksia suojautua vientitakuutoiminnasta aiheutuvan tappiovaaran varalta ehdotetaan myös selvennettäviksi.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2012 loppupuolella.
YLEISPERUSTELUT
1Johdanto
Vuoden 2008 rahoituskriisin aikana ja sen jälkeen on tullut esille tarve laajentaa elinkeinopoliittisin perustein tehtyä riskinottoa erityisesti sellaisissa tärkeissä kaupallisissa hankkeissa, jotka suuntautuvat muualle kuin poliittisen riskin maihin eli käytännössä OECD- ja EU-maihin. Rajanveto tavanomaisen ja erityisriskinoton välillä on vaikeaa, koska molemmissa noudatetaan samoja riskinottoperusteita, joiden taustalla on Finnvera Oyj:lle (jäljempänä Finnvera) säädetty pitkän aikavälin itsekannattavuustavoite. Vuosittain tulee kuitenkin esiin joitakin isoja vientihankkeita, joissa riski on erityisen suuri, mutta jotka ovat elinkeinopoliittisesti tai kilpailukyvyn kannalta tärkeitä esimerkiksi syntyvien työpaikkojen johdosta. Tällöin on tärkeää, että riski voidaan ottaa, mikäli valtioneuvostossa riskin ottaminen katsotaan poliittisesti mahdolliseksi. Tällainen kansallisen edun mukainen riskinotto on lisääntynyt myös kilpailijamaissa. Riskinoton lisääminen edellyttää samalla myös Finnveran johtoa koskevien vastuukysymysten tarkastelua.
Riskinoton lisäämiseen viitataan myös kesäkuussa 2011 hyväksytyssä uudessa hallitusohjelmassa. Sen mukaisesti ”viennin rahoituksen ja valtion erityisrahoituslaitosten toimintamahdollisuudet ja resurssit turvataan kotimaisten yritysten kilpailukyvyn turvaamiseksi. Lisätään vienninrahoituksen mahdollisuuksia riskinottoon. Riskinoton käsite laajennetaan kattamaan myös erikoistilanteita ja elinkeino- ja työllisyyspoliittisia tavoitteita. Vienninedistämistoimenpiteitä erityisesti kehittyville markkinoille lisätään.”
Finnveran riskinoton lisäämiseksi esityksessä ehdotetaan, että vientitakuu voitaisiin myöntää elinkeinopoliittisin tai kilpailukykyyn liittyvillä perusteilla silloinkin, kun tavanomaisen riskinarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää. Samalla esitetään, että erityisriskinoton takuuvastuu nostetaan 2 500 miljoonaan euroon. Yhtiön toimielinten jäsenten vastuuta ehdotetaan myös tarkennettavaksi.
Vienninrahoituksen turvaamiseksi vuoden 2012 alusta tuli voimaan laki julkisesti tuetuista vienti- ja alusluotoista sekä korontasauksesta (1543/2011) . Lain mukaan Suomen Vientiluotto Oy voi myöntää luottomuotoista vienninrahoitusta vienti- ja alushankkeisiin
Riskien hallintaan liittyen ehdotetaan, että suojautumisjärjestelyjä koskevia vientitakuulain säännöksiä selvennetään. Siten parannetaan valtion erityisrahoitusyhtiön mahdollisuuksia riskeiltä suojautumiseen.
2Nykytila
2.1Lainsäädäntö ja käytäntö
2.1.1.Riskinoton lisääminen
Vientitakuista säädetään valtion vientitakuista annetussa laissa (422/2001) , jäljempänä vientitakuulaki. Vientitakuulaissa säädetään soveltamisalasta, määritelmistä koskien vientiä, investointia ja vientitakuuta, viennissä katettavista riskeistä, ulkomaille suuntautuvassa investoinnissa katettavista riskeistä, erityisriskinotosta, vientitakuuta myönnettäessä huomioon otettavista seikoista, maksuista, suojautumisjärjestelyistä, vientitakuiden ja suojautumisjärjestelyjen vastuurajoista, vientitakuun myöntämisestä ja hallinnoinnista, julkisuudesta ja salassapidosta vientitakuuta koskevasta toiminnassa sekä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin annettavista säännöksistä.
Vientitakuutoiminnan tarkoituksena on vientitakuulain 1 §:n mukaan vahvistaa Suomen taloudellista kehitystä edistämällä vientiä ja yritysten kansainvälistymistä. Vientitakuutoiminnassa noudatettavien periaatteiden mukaisesti takuun myöntämisen edellytyksenä on, että kyseinen vienti- tai investointihanke on niin sanotun suomalaisen intressin mukainen.
Viennissä katettavista riskeistä säädetään vientitakuulain 4 §:ssä. Säännöksen mukaan vientitakuulla korvataan viennistä johtuva tappio, joka johtuu takuun kohteen maksukyvyttömyydestä tai sopimusrikkomuksesta taikka sellaisesta poikkeuksellisesta viranomaisen toimenpiteestä tai säädöksestä taikka ylivoimaisesta esteestä, joka estää velvoitteiden täyttämisen.
Vientitakuulain 8 §:n mukaan vientitakuusta peritään takuumaksu, jota määrättäessä otetaan huomioon riskiajan pituus, riskin kohteen luottokelpoisuus, riskin kohdemaan luottokelpoisuus ja muut katettavaan riskiin vaikuttavat seikat sekä kilpailutekijät. Vientitakuuhinnoittelun tavoitteena on, että sen avulla turvataan yhtiön vientitakuutoiminnan itsekannattavuus pitkällä aikavälillä. Finnveran vientitakuutoiminnan riskinottopolitiikan hyväksyy yhtiön hallitus vuosittain. Finnveran riskinotto perustuu riskikohteiden huolelliseen riskinarviointiin ja sen perusteella tehtäviin maiden luokituksiin sekä pankkien ja yritysten riskiluokituksiin. Riskin arviointi ja sen perusteella tehtävät sisäiset riskiluokitukset perustuvat vastaavaan luottoriskin arviointiin, jota myös kansainväliset luokittelulaitokset noudattavat.
Erityisriskinotosta säädetään vientitakuulain 6 §:ssä. Säännöksen mukaan vientitakuu voidaan myöntää korkean riskin maahan valtioneuvoston erityisestä syystä antaman valtuuden nojalla silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin, viennin ja investoinnin rahoitukseen tai kohdemaahan liittyvä riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää, tai kun vientitakuu myönnetään riskiarvioinnin kannalta tavallisuudesta poikkeavilla ehdoilla, tai kun vientitakuukantaan muodostuu maa-, ostaja-, takaaja- tai toimialakohtainen riskikeskittymä.
Vientitakuulain 6 §:ää muutettiin vuonna 2005 (990/2005) . Muutoksen tarkoituksena oli lisätä joustavuutta erityisriskinottoon sekä tehostaa erityisriskinoton käyttöä. Suomalaisten vientiyritysten kilpailuaseman turvaaminen kehittyvillä markkinoilla edellytti, että Finnveran vientitakuutuotteiden ehdot, katteet, riskin pituus ja vakuusjärjestelyt olivat yhdenmukaisia muiden maiden vientitakuutuotteiden kanssa. Tärkeätä oli myös turvata se, että suomalaisten yritysten osallistuminen vaikeisiin projekteihin yhdessä muiden maiden yritysten kanssa tehtiin mahdolliseksi vientitakuulain puitteissa. Vuoden 2005 vientitakuulain 6 §:n muutoksessa luovuttiin maakohtaisista limiiteistä ja siirryttiin hankekohtaiseen harkintaan. Finnveralle voitiin lain muutoksen jälkeen antaa valtuus myöntää vientitakuita kaikkiin korkean riskin maihin.
Lainmuutoksen perustelujen mukaan korkean riskin mailla tarkoitettiin niin sanottuja poliittisen riskin maita, jotka kuuluvat OECD:n ja Finnveran maaluokitusjärjestelmässä maaluokkiin 2 - 7. Maaluokissa 0 ja 1 olevien maiden katsottiin olevan institutionaaliselta ja oikeudelliselta järjestelmältään kehittyneitä eikä niihin liittyvän liiketoimintaympäristön uskottu aiheuttavan maissa merkittävää riskiä. Vuoden 2005 muutoksessa myös laajennettiin erityisriskinoton käyttömahdollisuutta tilanteissa, joissa vientitakuukantaan muodostuu maa-, ostaja-, takaaja- tai toimialakohtainen riskikeskittymä.
Lain 6 §:n nojalla on 2 päivänä maaliskuuta 2006 annettu kauppa- ja teollisuusministeriön päätös, jossa määrätään ne ehdot, joiden mukaan valtion vientitakuita voidaan myöntää korkean riskin maihin. Päätöksen mukaan erityisriskinoton vastuukanta voi olla samanaikaisesti yhteensä enintään 1 000 miljoonaa euroa mukaan lukien valtion vientitakuista annetun lain nojalla aikaisemmin päätetyt erityisriskinottoa koskevat, voimassaolevat vientitakuuvastuut. Kokonaisvaltuudesta on varattu yhteensä 100 miljoonan euron erillisvaltuus käytettäväksi kehitysmaiksi luokiteltaviin maihin suuntautuville korkotukiluotoille ja pienehköille alle 10 miljoonan euron vientiluotoille. Poliittisen riskin takuukate voi päätöksen mukaan olla enintään 100 prosenttia ja kaupallisen riskin takuukate voi yritysriskeissä olla enintään 90 prosenttia ja pankkiriskeissä enintään 95 prosenttia. Yksittäisen maan osalta erityisriskinoton vastuukanta voi olla enintään 350 miljoonaa euroa. Suomen viennin kannalta keskeisen vientimaan osalta enimmäismäärää voidaan kuitenkin nostaa työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä yhteensä enintään 500 miljoonaan euroon. Samaan vastapuoleen liittyvä yli 35 miljoonan euron takuukanta edellyttää työ- ja elinkeinoministeriön ja valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan suostumusta. Päätöksen mukaan Finnvera Oyj:n tulee pyrkiä riskinjakoon viejän tai rahoittajan kanssa osallistuessaan suuriin, yli 50 miljoonan euron hankkeisiin. Erityisriskinottoa ja siihen liittyviä korvauksia ja tappioita seurataan muusta vientitakuutoiminnan tuloksesta erillään.
Erityisriskinottoon on turvauduttu silloin, kun yksittäiseen maahan tai vientikauppaan kohdistuva takuukysyntä ylittää Finnveran omaan riskiharkintaan tai hyväksyttyyn takuupolitiikkaan perustuvan riskinoton enimmäismäärän tai kun takuu myönnetään maapolitiikan vastaisesti tavanomaisesta poikkeavilla ehdoilla esimerkiksi luottoajan tai riskin kohteen osalta. Tällaisessa tilanteessa edellytetään lisäksi, että takuun myöntämistä puoltavat erityisen painavat seikat, kuten kilpailijamaiden toiminta tai viejälle erityisen tärkeän kaupan tukeminen.
Vientitakuulain 11 §:n mukaan vientitakuut myöntää ja niitä hallinnoi valtion erityisrahoitusyhtiöstä annetussa laissa (443/1998) tarkoitettu yhtiö. Päätösvalta vientitakuiden myöntämisessä kuuluu siten Finnveralle. Finnvera ei voi voimassa olevan lain mukaan siirtää päätösvaltaa työ- ja elinkeinoministeriölle eikä myöskään ministeriö voi omasta aloitteestaan siirtää tai pidättää itselleen Finnveralle kuuluvaa päätösvaltaa. Yksittäistapauksessa ministeriö voi käyttää omistajavaltaansa yhtiökokouksessa.
Viime vuosina on ollut tilanteita, joissa esimerkiksi yrityskohtainen riskikeskittymä on muodostunut niin suureksi, että vientitakuuta ei voitaisi myöntää, vaikka kyseisen tilauksen saamiseen liittyy esimerkiksi merkittäviä alue- ja työllisyyspoliittisia näkökohtia. Tällaisissa tapauksissa Finnvera on pyytänyt omistajan (työ- ja elinkeinoministeriö) suostumusta riskinottoon. Käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö on vienyt asian talouspoliittisen ministerivaliokunnan käsiteltäväksi. Mikäli talouspoliittinen ministerivaliokunta on puoltanut takuun myöntämistä, työ- ja elinkeinoministeriö on antanut vientitakuun myöntämiselle omistajan suostumuksen. Sovellettu menettely on ongelmallinen, koska se ei perustu voimassaolevaan lainsäädäntöön. Lisäksi menettely jättää esimerkiksi vastuukysymykset avoimeksi.
Vientitakuulain 10 §:n mukaan lain 6 §:ssä tarkoitettujen vientitakuiden takuuvastuu saa olla enintään 1 000 miljoonaa euroa. Erityisriskinottovaltuutta on käytetty vaihtelevasti aina markkinatilanteen mukaan. Suurimmillaan sen käyttö oli vuonna 2005, jolloin käytössä olleesta 700 miljoonan euron valtuudesta oli käytetty 451 miljoonaa euroa (64 prosenttia) ja pienemmillään vuonna 2009 (14 prosenttia). Maaliskuussa 2012 erityisriskinoton 1 000 miljoonan euron valtuudesta oli käytössä noin 152 miljoonaa euroa. Vuosina 2005 – 2010 saadut erityisriskinoton takuumaksutulot olivat noin 37 miljoonaa euroa. Vastaavalta ajalta Finnvera ei joutunut maksamaan lainkaan korvauksia takuun saajille. Erityisriskinoton puitteissa on taattu hankkeita muun muassa Etelä-Afrikassa, Ghanassa, Indonesiassa, Iranissa, Jemenissä, Sri Lankassa, Ukrainassa, Uzbekistanissa, Valko-Venäjällä, Venäjällä ja Vietnamissa.
2.1.2.Vastuukysymykset
Vientitakuulain 11 §:n 2 momentin mukaan yhtiön on vientitakuiden käsittelyssä ja niitä hallinnoidessaan noudatettava, mitä hallintolaissa (434/2003) ja kielilaissa (423/2003) säädetään. Lisäksi pykälän 3 momentin mukaan yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sen käsitellessä vientitakuulaissa tarkoitettuja asioita. Viittaukset hallinto- ja kielilakiin sekä rikosoikeudelliseen virkavastuuseen tarkoittavat sitä, että vientitakuiden käsittely ja niiden hallinnointi on perustuslain 124 §:n tarkoittama julkinen hallintotehtävä. Säännökset julkisesta hallintotehtävästä sisältyvät vuonna 2001 annettuun vientitakuulakiin. Pykälän 3 momentin säännös siitä, että yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sen käsitellessä vientitakuulaissa tarkoitettuja asioita, on lisätty 11 §:ään muutettaessa lakia vuonna 2005. Laissa ei ole tarkempaa erittelyä siitä, mitä tarkoitetaan yhtiön henkilöstöllä. Valtion vientitakuista annetun lain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 153/2005 vp 11 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että yhtiön henkilöstöllä tarkoitetaan myös yhtiön toimitusjohtajaa ja muuta johtoa sekä hallituksen jäseniä. Sen vuoksi voidaan todeta, että vientitakuuasioiden käsittelyssä virkavastuu kohdistuu kaikkiin julkista hallintotehtävää Finnverassa hoitaviin henkilöihin heidän asemasta yhtiössä ja muusta tehtävän määrittelystä riippumatta.
Finnveraan sovelletaan yleislakina osakeyhtiölain 624/2006 säännöksiä. Osakeyhtiölain 1 luvun 8 §:n mukaan yhtiön johdon on huolellisesti toimien edistettävä yhtiön etua. Johtoon kuuluvan henkilön on siten noudatettava sellaista huolellisuutta, kuin hänen asemassaan toimiva huolellinen henkilö objektiivisesti arvioiden noudattaisi, kun hän toimii yhtiön puolesta. Osakeyhtiölain säätämistä koskevan hallituksen esityksen HE 109/2005 vp 8 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaadittavan huolellisuuden arvioinnissa kiinnitetään huomiota siihen, että liiketoiminnassa päätöksiä on usein tehtävä epävarmuuden vallitessa. Lisäksi kiinnitetään huomiota siihen, että riskin ottaminen kuuluu liiketoimintaan. Huolellisuuden vaatimus kasvaa päätöksen tai toimeen liittyvän riskin kasvaessa.
Osakeyhtiön johdon vahingonkorvausvelvollisuudesta säädetään osakeyhtiölain 22 luvussa. Luvun 1 §:n säännöksen mukaan hallituksen jäsenen, hallintoneuvoston jäsenen ja toimitusjohtajan on korvattava vahinko, jonka hän on tehtävässään osakeyhtiölain 1 luvun 8 §:ssä säädetyn huolellisuusvelvoitteen vastaisesti tahallaan tai huolimattomuudesta aiheuttanut yhtiölle. Korvausvastuu perustuu siten tahallisuuteen tai tuottamukseen. Tuottamus voi olla vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan normaalin tuottamuksen lisäksi joko törkeää tai lievää.
Arvioitaessa yhtiön johdon korvausvelvollisuutta erityisesti vientitakuulain mukaisessa toiminnassa, lähtökohtana voidaan pitää sitä, että vientitakuulaki Finnveraa koskevana erityislakina syrjäyttää yleislakina sovellettavan osakeyhtiölain. Tästä seuraa, että yhtiön johtoon sen tehdessä vientitakuisiin liittyviä päätöksiä sovelletaan vientitakuulain säännöksiä. Vientitakuulain nojalla kysymyksessä on julkisen hallintotehtävän hoitaminen ja yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sen käsitellessä vientitakuulaissa tarkoitettuja asioita. Korvausvelvollisuuden osalta henkilöstöön ja johtohenkilöihin sovelletaan siten vahingonkorvauslain virkamiehiä koskevia säännöksiä.
2.1.3.Suojautumisjärjestelyt
Vientitakuulain 9 §:ssä säädetään suojautumisjärjestelyistä. Säännöksen mukaan vientitakuutoiminnasta aiheutuvan tappionvaaran varalta voidaan suojautua vakuutuksilla, vakuuksilla, vastuiden vaihtosopimuksilla ja muilla järjestelyillä. Vakuuttamisella tarkoitetaan valtion vientitakuista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen ( HE 215/2000 vp ) 9 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan esimerkiksi kotimaisten tai ulkomaisten pankkien tai vakuutusyhtiöiden antamia takauksia tai sitoumuksia osalle tappionvaaraa. Muista järjestelyistä mainitaan esimerkkinä sopimukset ulkomaisten vientitakuulaitosten kanssa tappionvaaran jaosta muun muassa ostamalla, vaihtamalla tai myymällä taattuja saatavia. Perustelujen mukaan vaihdossa tulleet vastuut eivät välttämättä kohdistuisi suomalaiseen vientiin.
Käytännössä riskejä on suojattu jälleenvakuutuksin noin 244 miljoonalla eurolla.
Vientitakuulain 9 §:ää on sovellettu siten, että suojautumisjärjestelyjen on liityttävä vientitakuulaissa tarkoitettuun vientitoimintaan. Käytännössä on toteutettu esimerkiksi muiden maiden vientitakuulaitosten kanssa jälleenvakuutustyyppisiä suojautumisjärjestelyjä. Näissä tapauksissa suojautumisjärjestelyt ovat liittyneet alkuperäisen vientitakuun tarkoitukseen ja riskiin. Tämä käytäntö on rajoittanut suojautumisjärjestelyjen toteuttamista, esimerkiksi vastuidenvaihtosopimusten tekemistä.
2.2Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö
2.2.1.Yleistä
Suomen julkisesti tuettu vienninrahoitusjärjestelmä perustuu Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestössä (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD) sovittuihin periaatteisiin sekä EU:n lainsäädäntöön. Vientiluottoja koskevassa OECD:n järjestelyssä (Arrangement on Officially Supported Export Credits), jäljempänä vientiluottosopimus, määrätään julkisesti tuetuista vientiluotoista ja vientitakuista. Euroopan unionin alueella vientiluottosopimus on saatettu voimaan aikaisemmin neuvoston päätöksellä, joten se on Euroopan unionissa oikeudelliselta luonteeltaan jäsenvaltioita sitovaa oikeutta. Nykyisin asiasta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella. Voimassa oleva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1233/2011 on vuodelta 2011.
Suomen vienninrahoitusjärjestelmä rakentuu yhtäältä Suomen Vientiluotto Oy:n myöntämästä luottomuotoisesta vienninrahoituksesta ja sen hallinnoimasta OECD-ehtoisten vienti- ja alusluottojen korontasauksesta sekä toisaalta Finnveran myöntämistä valtion vientitakuista. Maailman kauppajärjestön (WTO) määräykset edellyttävät, että vientitakuutoiminta on pitkällä aikavälillä itsekannattavaa. Vientitakuut on myönnettävä vientiluottosopimuksen ehtojen mukaan.
2.2.2.Muiden maiden erityisriskinottojärjestelmistä
Useissa maissa vientitakuutoimintaan liittyvä riskinotto on osa normaalia vientitakuutoimintaa. Myös normaalia suurempia riskejä voidaan ottaa ilman, että asiasta on erikseen määrätty. Muun muassa Saksassa ja Ranskassa erityisen suuria riskejä voidaan ottaa tapauskohtaisesti. Näissä maissa riskejä koskevat päätökset tehdään hallituksen piirissä työryhmässä, jossa on jäseninä edustajat keskeisistä ministeriöistä. Käytännössä on myös esimerkkejä, joissa esimerkiksi Ruotsin vientitakuulaitos on tehnyt positiivisen takuupäätöksen samalle asiakkaalle, jonka Finnvera on alistanut erityisriskinoton piiriin. Suomalaisilla vientiyrityksillä on myös ollut muutamia yksittäisiä vientihankkeita, jotka Finnvera on hylännyt samaan aikaan, kun muun maan vientitakuulaitos on myöntänyt samalle asiakkaalle vientitakuun.
Erityisriskinottojärjestelmiä on tällä hetkellä käytössä vain muutamassa OECD-maassa. Näitä järjestelmiä kutsutaan yleensä kansallisen edun järjestelmiksi (National Interest Account). Tällaiset kansallisen edun järjestelmät ovat tällä hetkellä voimassa Australiassa ja Kanadassa. Ruotsissa ja Tanskassa sovellettiin vastaavia järjestelmiä itäisen Euroopan vientitakuisiin 1990-luvun alussa. Järjestelmälle on tyypillistä, että normaalin riskinoton kriteerit ovat tiukkoja. Jos riskinotto ylittää hyväksytyt riskinoton rajat, voidaan sellaiset päätökset tehdä erityisriskinottoa koskevien määräysten mukaan.
3Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3.1Riskinoton lisääminen
Yritysten toimintaympäristö on muuttunut merkittävästi viime vuosina. Keskeisenä muutoksena on ollut yritystoiminnan voimakas kansainvälistyminen, niin sanottu globalisaatio. Tietoteknisen kehityksen seurauksena globalisaatiosta on aiheutunut myös huomattavasti paremman ja aikaisempaa luotettavamman tiedon saatavuus muissa maissa sijaitsevista yrityksistä. Finnveran sisäiset riskienarviointivälineet ja -menetelmät ovat myös kehittyneet huomattavasti. Nämä seikat yhdistyneenä kansainvälisessä kaupankäynnissä ja investointitoiminnassa tapahtuneeseen muuhun kehitykseen ovat johtaneet siihen, että tällä hetkellä valtaosa julkisesti tuetuista riskeistä on kaupallisia riskejä pankeista, yrityksistä ja hankkeista. Maariskit ja poliittiset riskit luonnollisesti vaikuttavat näihin riskeihin, mutta valtaosa riskeistä toteutuu kaupallisina. Tästä on myös selvänä osoituksena se, että nykyisen maariskiin perustuvan erityisriskinoton alaan kuuluvien takuiden määrä on voimakkaasti vähentynyt. Erityisriskinoton tarve liittyykin nykyään pääasiallisesti kaupalliseen riskiin, jolloin riskinoton tarkoituksenmukaisuuteen usein vaikuttavat elinkeino- ja kilpailupoliittiset perusteet. Lisäksi maaluokat 0 ja 1 ovat erityisriskinoton ulkopuolella, vaikka myös näissä maissa oleviin yrityksiin voi kohdistua merkittäviä kaupallisia riskejä.
Suomea sitovat kansainväliset sopimukset (WTO) edellyttävät vientitakuutoiminnalta pitkän aikavälin itsekannattavuutta. Euroopan unionissa ja Suomessa vientitakuutoimintaa koskeva itsekannattavuusvaatimus on ulotettu myös säädöstasolle. Itsekannattavuuden ajallista ulottuvuutta ei ole kuitenkaan tarkkaan säännelty, mikä jättää huomattavan kansallisen jouston päätöksentekoon. Tällä hetkellä Suomessa työ- ja elinkeinoministeriö on määritellyt pitkäksi aikaväliksi, jolla itsekannattavuutta arvioidaan, 10—20 vuotta. Tätä voidaan pitää kokonaisuuden ja lain tavoitteiden kannalta tarpeettoman lyhyenä ajanjaksona, eikä se vastaa kaikilta osin kansainvälistä käytäntöä.
Työ- ja elinkeinoministeriön asettama Vienninrahoitus 2011 -työryhmä käsitteli maaliskuussa 2011 jättämässään mietinnössä valtion vientitakuulakiin perustuvan riskinoton lisäämistä. Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä tarkasteli erityisesti vientitakuulain 6 §:ään perustuvan valtioneuvoston erityisriskinoton valtuuden laajentamista siten, että elinkeinopoliittisesti erityisen tärkeässä kaupallisessa hankkeessa voitaisiin ottaa nykyistä enemmän riskiä myös muissa tapauksissa kuin poliittisen riskin maihin suuntautuvassa viennissä. Lisäksi työryhmä teki ehdotuksia siitä, miten valtuuden käyttöön liittyvät vastuukysymykset voidaan ratkaista. Vientitakuulain 6 §:ään perustuvan erityisriskinottovaltuuden laajentamisen lisäksi työryhmä käsitteli mallia, jossa vientitakuujärjestelmä nähtäisiin kokonaisuudessaan kansallisen edun järjestelmänä. Tässä mallissa vientitakuulain 6 §:n mukaisesta erityisriskinotosta voitaisiin kokonaan luopua. Varsinaisen konkreettisen esityksen työryhmä teki ainoastaan vientitakuulain 6 §:n muuttamisesta, vaikka työryhmä päätyikin kannanottoon, jonka mukaan riskinottoa tulisi pyrkiä lisäämään laajemmin vientitakuutoiminnassa kansallisen edun huomioonottavan järjestelmän mukaisesti.
Esityksen myöhemmän valmistelun yhteydessä on kuitenkin pidetty realistisempana lähestymistapana sitä, että vientitakuulakiin sisältyvän riskinoton lisäämistä kehitetään vientitakuulain 6 §:n mukaisen erityisriskinoton puitteissa. Koska vientitakuulain mukainen normaali riskinotto perustuu kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukaisesti niin sanotun pitkän aikavälin itsekannattavuustavoitteen huomionottamiseen, painavien elinkeino- ja kilpailupoliittisten perusteiden nojalla tapahtuva riskinotto on poikkeuksellista ja käytännössä suhteellisen harvinaista. Onkin todennäköistä, että tällaisia hankkeita on vuositasolla enintään muutamia kappaleita. Tällöin on järkevämpää, että näitä hankkeita käsitellään erityistapauksina, eikä koko vientitakuulakia muuteta kansallisen edun mukaiseksi järjestelmäksi, joka mahdollistaa lisääntyneen riskinoton.
Erityisriskinotolle sen nykyisessä muodossa on edelleen selkeät perusteet viennin ja investointien edistämiseksi sekä Suomen ulko-, kauppa-, kehitysmaa- ja ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Yritysten kansainvälistymisen ja Suomen viennin kehityksen myötä erityisriskinoton tarve on kuitenkin muuttunut, jonka vuoksi erityisriskinottoa koskeva sääntelyä tulisi muuttaa vastaamaan paremmin näitä uusia tarpeita. Tällöin on tärkeää varmistaa, että erityisriskinotto on kilpailukykyyn liittyvästä tai elinkeinopoliittisesta syystä mahdollista myös muissa kuin korkean riskin maissa eli käytännössä myös Euroopan unionin ja OECD:n jäsenvaltioissa.
Erityisriskinotossa tulisi elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden harkinta siirtää valtioneuvostolle, koska kysymys on poliittisesta päätöksenteosta. Itse takuun myöntämisestä päättäminen on kuitenkin järkevää jättää Finnveralle. Menettelytavaksi ehdotetaan lausuntomenettelyä. Jos hanke on erityisen riskipitoinen ja siihen liittyisi merkittäviä elinkeino- ja kilpailupoliittisia perusteita, vientitakuun myöntäminen edellyttäisi työ- ja elinkeinoministeriön myönteistä päätöstä elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden olemassaolosta. Käytännössä Finnvera pyytäisi tällaisessa tapauksessa ministeriön lausunnon ennen lopullisen takuupäätöksen tekemistä.
Edellä olevan perusteella ehdotetaan, että nykyistä vientitakuulain 6 §:n säännöstä ei muutettaisi vaan se säilyisi ennallaan. Pykälään ehdotetaan kuitenkin lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin tärkeillä elinkeinopoliittisilla tai kilpailukykyyn liittyvillä perusteilla otettavasta kaupallisesta riskinotosta muihin kuin 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin maihin. Käytännössä 6 §:n 1 momentin erityisriskinotto kohdistuisi OECD:n vientiluottosopimuksen maaluokkiin 2—7 (korkean riskin maat) ja 6§:n uusi 2 momentin riskinotto kohdistuisi OECD:n vientiluottosopimuksen maaluokkiin 0—1.
3.2Vastuukysymykset
Nykyisen vientitakuulain sanamuodossa jää epäselväksi se, sisältyykö yhtiön henkilöstöön myös yhtiön toimielimet eli yhtiön hallitus sekä toimitusjohtaja ja varatoimitusjohtaja. Nykyisestä laista myös puuttuu säännös sovellettavasta vahingonkorvausvastuusta.
Erityisriskinoton käytön laajentaminen lakitasolla tulisi heijastua myös Finnveran hallituksen ja johdon vastuuseen siten, että se olisi selkeästi niin sanottua virkamiesvastuuta silloin, kun on kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamisesta kuten esimerkiksi vientitakuun myöntämisestä. Tällöin Finnveran hallitus pystyisi entistä paremmin toteuttamaan omistajan eli valtion tahtoa ja myös tekemään päätöksiä elinkeino- ja kilpailupoliittisilla perusteilla nykyistä laajemmasta näkökulmasta. Kuitenkin on järkevää siirtää elinkeino- ja kilpailupoliittisten perusteiden olemassaolon arviointi poliittisille päätöksentekijöille, valtioneuvostolle.
Lakiin ehdotetaan otettavaksi selvyyden vuoksi nimenomainen säännös siitä, että vientitakuiden myöntämistä ja käsittelyä koskeva julkinen hallintotehtävä koskee myös yhtiön johtohenkilöitä. Lisäksi yhtiön johdon vahingonkorvausvelvollisuuden osalta vientitakuulakiin ehdotetaan otettavaksi nimenomainen viittaussäännös vahingonkorvauslakiin, kun kysymyksessä on julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Säännös vastaisi sisällöltään nykyistä oikeustilaa.
3.3Suojautumisjärjestelyt
Vientitakuisiin liittyvän riskinoton lisäämisen yhteydessä on tarkoituksenmukaista selkeyttää yhtiön käytössä olevia suojautumisjärjestelyjä. Suomen vienti on hyvin toimialakeskittynyttä. Tämä johtaa käytännössä siihen, että vientitakuuvastuista muodostuu toimialoittain hyvinkin suuria riskikeskittymiä. Suojautumisjärjestelyjen selkeyttämiseksi ehdotetaan vientitakuulain 9 §:ää muutettavaksi siten, että suojautumisjärjestelyjä voitaisiin tehdä myös sellaisten vastuiden osalta, jotka eivät liittyisi vientitakuutoiminnassa tarkoitettuun vientitoimintaan. Tämä mahdollistaisi riskikeskittymien nykyistä laajemman suojaamisen.
4Esityksen vaikutukset
4.1Taloudelliset vaikutukset
Vientitakuutoiminnan tulee olla pitkällä aikavälillä itsekannattavaa vientitakuutoimintaa koskevien kansainvälisten sopimusten nojalla. Vientitakuutoiminnan itsekannattavuudesta määrätään Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksessa. Vastaava sääntely on ulotettu myös kansalliseen lainsäädäntöön. Valtion erityisrahoitusyhtiöstä annetussa laissa (443/1998) säädetään, että yhtiön on pyrittävä siihen, että sen menot voidaan pitkällä aikavälillä kattaa yhtiön toiminnasta saatavilla tuloilla (4 §).
Finnveran vientitakuiden kokonaisvastuu saa olla enintään 12,5 miljardia euroa. Finnveran vientitakuukanta, kun siihen lasketaan voimassa olevat takuut ja takuutarjoukset täysimääräisesti, oli vuoden 2011 lopussa noin 10 miljardia euroa. Suurimmat maakohtaiset vastuut liittyivät Venäjään ja Yhdysvaltoihin. Riskejä on suojattu jälleenvakuutuksin noin 250 miljoonan euron arvosta. Suurimmat toimialat ovat telesektori sekä telakat ja varustamot. Noin 30 prosenttia Suomen viennistä on sellaista, joka edellyttää pitkää vienninrahoitusta. Suomen pääomatavaroiden vienti on syksyllä 2008 puhjenneen globaalin rahoitusmarkkinakriisin jälkeen kehittynyt hyvin epäsuotuisasti. Viennin kokonaismäärä on edelleen alempi kuin vuonna 2008 toteutunut vienti. Myös Suomen viennin hintarakenne on ollut laskeva. Tästä on ollut seurauksena, että vuoden 2012 alussa sekä kauppatase että vaihtotase on muodostunut alijäämäiseksi. Kehitystä on pidettävä erittäin huolestuttavana, kun otetaan huomioon, että Suomen bruttokansantuotteesta noin 40 prosenttia muodostuu viennistä. Uudessa hallitusohjelmassa onkin hallituskauden yhdeksi tärkeimmäksi tavoitteeksi nostettu viennin lisääminen ja kotimaisen jalostusarvon kasvattaminen, jotta Suomi saadaan uudelleen kasvu-uralle.
Vientitakuulain 6 §:n muuttamisen tavoitteena on laajentaa erityisriskinottoa erityisesti elinkeinopoliittisesti tai - kilpailukykyyn liittyvissä merkittävissä hankkeissa ja myös muissa tapauksissa kuin korkean riskin maihin suuntautuvassa viennissä.
Vientitakuutoiminnan tappiot, erityisriskinotto mukaan lukien, ovat viimevuosina olleet pienet. Erityisriskinotosta aiheutuvia korvauksia Finnvera ei ole vuosina 2005—2010 joutunut maksamaan lainkaan. Ajanjaksolta 1998—2005 korvaukset olivat alle 0,5 miljoonaa euroa ja vastaavasti takuumaksutulot noin 11 miljoonaa euroa.
Vientitakuutoiminnan tappioiden korvaaminen perustuu rahastojärjestelmiin. Finnvera Oyj:n vuosi- tai välitilinpäätöksessä todettu vientitakuutappio korvataan ensisijaisesti yhtiön sisäisestä vientitakuurahastosta, jossa on vuoden 2011 lopun tilanteen mukaan varoja noin 300 miljoonaa euroa. Jos yhtiön taseessa olevat omat varat eivät riitä tappion korvaamiseen, toisena korvauslähteenä on Valtiontakuurahasto. Valtiontakuurahastossa on tällä hetkellä varoja noin 730 miljoonaa euroa. Näin ollen vientitakuutappioiden rahastoihin perustuvassa korvausjärjestelmässä on varoja tällä hetkellä yli miljardi euroa. Mikäli rahastovarat eivät riitä, kolmantena korvauslähteenä on valtion talousarvio. Talousarvion kautta tehtyyn siirtoon Valtiontakuurahastolle on jouduttu turvautumaan viimeksi 1990-luvun alussa, kun tulivat korvattaviksi Wärtsilä Meriteollisuus Oy:n konkurssista sekä Neuvostoliiton romahtamisesta syntyneet tappiot.
Laajennetun erityisriskinoton piiriin tulisi tämän hetkisen arvion mukaan muutama hanke vuodessa.
Vientitakuulain muutosten on tarkoitus myötävaikuttaa osaltaan suomalaisten vientiyritysten mahdollisuuksiin voittaa globaalisti tiukasti kilpailtuja vientikauppoja Suomeen tarjoamalla kansainvälisesti kilpailukykyinen julkisesti tuettu vienninrahoitusjärjestelmä. Yksittäisten suurten vientikauppojen saaminen Suomeen voi merkitä satoja tai jopa tuhansia henkilötyövuosia viejäyrityksessä sekä alihankintaverkostossa. Suorien työllisyysvaikutusten lisäksi hankkeiden vaikutukset ulottuvat laajemmalle verotuloina sekä kunnallisten ja yksityisten palvelujen ja kulutuskysynnän kasvuna yritysten kotipaikkakunnalla ja lähialueilla. Tarkempia tuotannonarvon ja työllisyysvaikutusten arvioita lakimuutosten vaikutuksista on hyvin vaikea tehdä.
Vienninrahoitusjärjestelmän kehittämisen tarkoituksena on tukea osaltaan kestävää talouskasvua, työllisyyttä ja kilpailukykyä.
4.2Yritysvaikutukset
Vientitakuutoiminnassa on erityisen tärkeätä, että Suomessa toimivilla vientiyrityksillä on vastaavat rahoitusmahdollisuudet käytössään kuin kilpailijamaiden yrityksillä (level playing field). Vaikka vain harvalla kilpailijamaalla on käytössään varsinainen erityisriskinottojärjestelmä, kaikissa maissa vientitakuujärjestelmän soveltamiseen sisältyy kansallisen edun huomioon ottaminen. Monien kilpailijamaiden vientitakuujärjestelmät eroavat selvästi Suomen mallista, jossa vientitakuiden myöntäminen on delegoitu osakeyhtiömuotoiselle erityisrahoitusyhtiölle. Muun muassa Ruotsissa vientitakuut myöntää valtion virasto, Exportkreditnämnden. Saksassa ja Ranskassa taas vientitakuiden käsittely ja valmistelu on uskottu kaupallisille vakuutusyhtiöille kuitenkin niin, että kaikki merkittävät vientitakuupäätökset tehdään hallitustasolla erityisessä työryhmässä. Tällöin kilpailijamaissa sovellettaviin järjestelmiin sisältyy Suomen mallia helpommin kansallinen edun huomioon ottaminen päätöksenteossa. Jotta suomalaisilla vientiyrityksillä on vastaavat kilpailuedellytykset kuin kilpailijamailla on tärkeää, että Suomessa säilytetään mahdollisuus valtioneuvoston erityisriskinottoon ja että erityisriskinotto voidaan laajentaa myös OECD- ja EU-maihin tapauksissa, joissa kaupallisella riskinotolla on tärkeät elinkeinopoliittiset tai kilpailukykyyn liittyvät perusteet.
5Asian valmistelu
Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä yhteistyössä Finnveran kanssa. Lainvalmistelussa on otettu huomioon työ- ja elinkeinoministeriön asettaman Vienninrahoitus 2011-työryhmän tekemä valmistelutyö (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Kilpailukyky 13/2011).
Esityksestä on pyydetty lausunnot valtiovarainministeriöltä, ulkoasiainministeriöltä, oikeusministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Elinkeinoelämän Keskusliitto ry:ltä, Teknologiateollisuus ry:ltä, Suomen Yrittäjät ry:ltä, Finanssialan Keskusliitto ry:ltä ja Finnvera Oyj:ltä.
Annetuissa lausunnoissa kannatettiin yleisesti riskinoton laajentamista ja erityisriskinoton valtuuden nostamista, vastuukysymysten selkeyttämistä sekä muita esitettyjä lakimuutoksia.
Valtiovarainministeriö tuki lausunnossaan erityisriskinoton laajentamista elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden nojalla. Erityinen riskin suuruus on otettava asianmukaisesti huomioon takuumaksun määrässä. Ministeriön mukaan lausunnolla olleessa luonnoksessa hallituksen esitykseksi mukana ollutta jälleenrahoitustakausta ei tule sisällyttää lakimuutokseen asian keskeneräisyyden takia. Jälleenrahoitustakauksen jatkovalmistelussa tulee kiinteästi olla mukana valtiovarainministeriö, sillä asiaa olisi tarkasteltava osana rahoitusmarkkinoiden toiminnan tukemista ja erilaisten valtion vastuiden kokonaisuutta.
Ulkoasianministeriö kannatti esitettyjä lakimuutoksia. Ministeriön mukaan vientitakuutoiminnan tulee olla pitkällä aikavälillä itsekannattavaa ja elinkeino- ja kilpailupoliittisten perusteiden harkinta tulee olla esityksen mukaisesti valtioneuvostotasolla.
Oikeusministeriö esitti lausunnossaan eräitä säädösteknisiä muutoksia muun muassa selkeyttämään 6 §:n sekä 11 §:n sisältöä.
Ympäristöministeriö piti ehdotettuja muutoksia elinkeinopoliittisten sekä sosiaalisten näkökohtien huomioonottamisesta vientitakuutoiminnassa perusteltuina. Ministeriö nosti esille lausunnossaan vientitakuuhankkeiden positiiviset ympäristövaikutukset esimerkiksi clean technology -alan hankkeissa.
Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry ja Teknologiateollisuus ry kannattivat yhteisessä lausunnossaan koko vientitakuujärjestelmän muuttamista kansallisen edun järjestelmäksi. Mikäli se ei olisi kuitenkaan mahdollista, niin lausunnon mukaan valtioneuvostotason hyväksymismenettelyn tulisi olla mahdollisimman nopea ja joustava. Lisäksi lausunnossa kiinnitettiin huomiota suuryritysten vienninrahoituksen ohella myös pk-yritysten viennin ja kansainvälistymisen edistämistarpeisiin.
Suomen Yrittäjät ry kannatti lainmuutosehdotuksia. Lausunnossa kiinnitetään huomiota kuitenkin siihen, ettei vientitakuita koskevassa vienti- tai investointihankkeiden ns. suomalaista intressiä pitäisi tulkita liian ahtaasti globalisaation yrityksen arvoketjuun tuomien muutosten takia.
Finanssialan Keskusliitto ry piti lain muutosehdotuksia perusteltuina sekä elinkeinopolitiikan että vienninrahoituksen likviditeetin näkökulmasta. Lausunnolla olleessa hallituksen esitysluonnoksessa ollut jälleenrahoitustakaus edellyttäisi kuitenkin käytännössä riittävän suurta lainakantaa ja siten sen käyttö tullee johtamaan suurempaan keskittymiseen. Takaus tulisi voida kohdentaa luottoportfolioon yksittäisten lainojen sijaan. Lausunnossa kiinnitetään huomiota myös kaupallisen riskinoton moniportaiseen ja raskaaseen päätöksentekoon, joka sopii hyvin suurille hankkeille, mutta on käytännössä hankala pienille ja keskisuurille hankkeille.
Finnvera Oyj tuki ehdotettuja lakimuutoksia. Finnveran mukaan suojauksessa toimialakeskittymiä suurempi riski yhtiön kannalta ovat tähän asti olleet suuret yksittäiset riskikeskittymät. Käytännössä nämä usein aiheuttavat myös toimialariskikeskittymän, mutta suojausta ei tehdä toimialan vuoksi, vaan kulloinkin kyseessä olevan yksittäisen keskittymän välttämiseksi.
Lausunnoissa esitetyt näkemykset on pyritty soveltuvin osin ottamaan huomioon hallituksen esityksen jatkovalmistelussa. Jälleenrahoitustakausta koskeva esitys ei sisälly nyt annettavaan hallituksen esitykseen. Jälleenrahoitustakauksen mahdolliseen käyttöönottoon liittyviä valmisteluja jatketaan työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön välisessä työryhmässä ottaen huomioon uuden luottomuotoisen vienti- ja alusrahoitusjärjestelmän toiminnan. Muut lausunnonantajat tukivat jälleenrahoitustakauksen käyttöönottoa.
6Riippuvuus muista esityksistä
Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan mukaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa vääristävät valtiontuet ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Vientitakuulaki on aikanaan ilmoitettu Euroopan Unionille olemassa olevana tukiohjelmana. Ehdotetulla lailla ei ole tarkoitus muuttaa voimassa olevan lain vientitakuutoiminnassa sovellettavien säännösten keskeistä aineellista sisältöä.
Valtion tukia koskevan EU-sääntelyn mukaan voimassa olevaan tukiohjelmaan tehty muutos, joka on luonteeltaan muodollinen tai hallinnollinen ja joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arvioon, ei edellytä muutoksesta tehtävää notifiointia komissiolle. Muussa tapauksessa notifiointi olisi tehtävä. Muutosta ei ole tarpeellista notifioida Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen nojalla komissiolle, vaan se annetaan tiedoksi komissiolle sen jälkeen kun hallituksen esitys on annettu eduskunnalle.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1Lakiehdotuksen perustelut
6 §.Erityisriskinotto. Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 2 momentti. Pykälän nykyinen sisältö jäisi voimaan 1 momenttina.
Uudessa 2 momentissa valtioneuvoston erityisriskinottomahdollisuutta esitetään täydennettäväksi siten, että tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden nojalla vientitakuu voidaan myöntää muihin kuin 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin maihin silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin liittyvä kaupallinen riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää. Verrattuna nykyiseen sääntelyyn uuden 2 momentin mukainen erityisriskinotto kohdistuisi OECD:n maaluokituksen maaluokkiin 0—1. Vastaavasti nykyinen 6 §:n 1 momentin erityisriskinotto kohdistuu korkean riskin maihin eli OECD:n maaluokkiin 2—7. Käytännössä myös EU- ja OECD-maihin myönnettävissä vientitakuissa voi olla merkittävä kaupallinen riski, vaikka EU- ja OECD-maissa maariski on vähäinen. Kansallisten etujen turvaamiseksi on tärkeää, että kaikessa Finnveran riskinotossa on mahdollisuus myös sellaiseen erityisriskinottoon, jota tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella ei voitaisi tehdä.
Edellytyksenä vientitakuun myöntämisestä tällaisessa tapauksessa ovat tärkeät elinkeinopoliittiset tai kilpailukykyyn liittyvät perusteet. Näitä perusteita on vaikea etukäteen täysin määritellä. Tarkoituksena on, että lain 13 §:n nojalla asetuksella säädettäisiin tarkemmin näistä perusteista. Yleisellä tasolla voidaan todeta, että esimerkiksi merkittävät työvoimavaikutukset ja aluepoliittiset vaikutukset voivat olla tässä tarkoitettuja elinkeinopoliittisia perusteita. Kilpailukykyyn liittyvän perusteen voi muodostaa tilanne, jossa tiedetään kilpailijamaan julkisen vientirahoituslaitoksen olevan valmis myöntämään vientitakuun merkittävästä kaupallisesta riskistä huolimatta. Jotta tällaisessa tilanteessa myös suomalaiselle viejälle voidaan antaa tasavertainen kilpailuasetelma (level playing field), on tärkeää, että laki mahdollistaa tällaisen päätöksen.
Ehdotetun 2 momentin soveltaminen edellyttää erityistä menettelytapaa. Mikäli Finnvera vientitakuuhakemusta käsitellessään arvioi, että ehdotetun 2 momentin mukainen tilanne on kysymyksessä, Finnveran hallituksen tulee pyytää työ- ja elinkeinoministeriön päätöstä lainkohdassa tarkoitettujen tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden olemassaolosta. Ajatuksena tässä on se, että tärkeiden elinkeino- ja kilpailupoliittisten perusteiden harkinta on aina viimekädessä poliittista harkintaa, jolloin niiden olemassa olon arviointi tapahtuu luontevasti valtioneuvoston piirissä. Käytännössä työ- ja elinkeinoministeriö veisi ennen päätöksen tekemistä asian valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Työ- ja elinkeinoministeriön myönteinen päätös edellyttäisi käytännössä raha-asiainvaliokunnan puoltoa. Työ- ja elinkeinoministeriön myönteinen päätös tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden olemassaolosta ehdotetun vientitakuulain 6 §:n 2 momentin tarkoittamassa tapauksessa ei merkitsisi takuun myöntämispäätöstä. Takuun myöntäminen on vientitakuulain 11 §:ssä delegoitu Finnvera Oyj:lle. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös koskisi tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden olemassaolon hyväksymistä siten, että kyseinen hanke voidaan hyväksyä erityisriskinoton piiriin. Vaikka vientitakuun myöntäisi viime kädessä tässäkin tapauksessa Finnveran hallitus, lainsäädäntöön perustuva työ- ja elinkeinoministeriön hyväksymismenettely käytännössä siirtäisi tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perustelujen harkinnan valtioneuvostotasolle. Finnveran hallitus luonnollisesti vastaa vientitakuun myöntämiseen liittyvistä muista selvitettävistä ja päätettävistä asioista, kuten riskin arvioinnista sekä vientitakuiden dokumentoinnin järjestämisestä asianmukaisella tavalla.
7 §.Vientitakuuta myönnettäessä huomioon otettavat seikat. Pykälän 1 momenttiin esitetään lisättäväksi uusi 4 kohta, jonka mukaan vientitakuuta myönnettäessä ja vientitakuun ehtoja vahvistettaessa otetaan huomioon myös taattavaan hankkeeseen liittyvät elinkeinopoliittiset näkökohdat. Vientitakuiden myöntäminen kilpailijamaissa perustuu yhä enemmän kansallisen edun nojalla tehtäviin elinkeinopoliittisiin linjanvetoihin. Tämän vuoksi on perusteltua, että myös Suomen vientitakuulakiin tehdään elinkeinopoliittiset näkökohdat huomioonottava lisäys. Tällä hetkellä vientitakuutoimintaa ohjaavina keskeisinä perusteina ovat yhtäältä markkinapuutteen olemassaolo ja toisaalta pitkän tähtäimen itsekannattavuustavoitteen huomioon ottaminen. Mikäli vientitakuun myöntämisen harkitseminen perustuu ainoastaan näihin näkökohtiin, tulee takuun myöntämismenettelystä jossain määrin mekaanista, jolloin elinkeinopoliittisten joustavuusnäkökohtien huomioon ottaminen tulee vaikeaksi. Jo tähänkin asti on elinkeinopoliittisia ja kansalliseen etuun liittyviä näkökohtia otettu huomioon, mutta tällöin on jouduttu turvautumaan edellä kohdassa 2.1. kuvattuun menettelyyn, joka ei ole perustunut nimenomaisesti lainsäädäntöön. Elinkeinopoliittisten näkökohtien huomioon ottaminen tarkoittaa sitä, että myös muussa Finnveran päätöksenteossa kuin 6 §:n mukaisessa erityisriskinotossa, voidaan aikaisempaa laajemmin ottaa huomioon elinkeinopoliittisia näkökohtia.
Lisäksi esitetään, että lain 7 §:n 1 momentin 3 kohtaan lisätään ympäristövaikutusten lisäksi muut vaikutukset, jotka otetaan huomioon taattavan hankkeen kokonaisarvioinnissa. Näillä muilla vaikutuksilla tarkoitetaan erityisesti sosiaalisia ja ihmisoikeusvaikutuksia, jotka OECD:n ja EU:n päätöksenteon pohjalta ovat yhä voimakkaammin tulossa osaksi hankkeen kokonaisarviointia. OECD:n tavoitteena on hyväksyä taattavien hankkeiden ympäristöarviointia koskeva uusi suositus vuoden 2012 aikana. Suositukseen tulevat sisältymään muun muassa sosiaalisten ja ihmisoikeusvaikutusten huomioon ottaminen.
9 §.Suojautumisjärjestelyt. Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 2 momentti. Ehdotetun 2 momentin mukaan suojautumisjärjestelyissä voitaisiin vaihtaa vientitakuulain mukaisia sitoumuksia sellaisiin vastuisiin, jotka eivät liittyisi vientitakuulaissa tarkoitettuun vientitoimintaan. Tarkoituksena on, että Finnvera voisi vaihtaa merkittävän toimialakeskittymän riskejä esimerkiksi enintään 100 ulkomaisen yrityksen muodostaman luottoportfolion riskeihin tai yksittäisiin riskeihin. Riskien vaihto voisi tapahtua luottojohdannaisten avulla. Tämä tarkoittaa sitä, että Finnveralla oleva alkuperäinen vastuu ei poistuisi, eikä vastaanotettava riski synnyttäisi Finnveralle vastuuta riskin kohteesta. Jos Finnveran takaama riskin kohde joutuisi etukäteen määriteltyyn maksuhäiriötilaan, niin järjestelyssä mukana oleva pankki tai muu taho maksaisi Finnveralle sovitun mukaisen korvauksen. Toisaalta mikäli ulkomaisessa luottoportfoliossa syntyisi riittävä määrä maksuhäiriöitä, niin Finnvera maksaisi pankille tai muulle taholle sovitun mukaisen korvauksen. Tällöin suojautumistarkoituksessa vaihdetut riskit ja vastuut eivät liittyisi Suomen vientiin. Suojautumisjärjestely voisi kuitenkin mahdollistaa tarvittaessa lisäriskin ottamisen toimialakeskittymästä, mikäli hanketta muutoin puollettaisiin ja hanke muilta osin täyttäisi takuun myöntämisen edellytykset.
Suojautumisjärjestelystä mahdollisesti aiheutuvat korvaukset kohdistuisivat Finnveran vientitakuu- toiminnan tulokseen. Toiminasta aiheutuvat tappiot katettaisiin ensi sijassa Finnveran taseessa olevasta vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastosta. Toissijaisesti vientitakuutoiminnasta aiheutuvien tappioiden korvaamisesta säädetään valtiontakuurahastosta annetun lain (444/1998) 4 §:ssä.
Lakiehdotuksen mukaan valtion vastuulle voisi tulla sellaisia vastuusitoumuksia, jotka eivät liity laissa tarkoitettuun vientitoimintaan. Tällaisten suojautumisjärjestelyjen tekeminen parantaisi takuukannan hallintaa ja lisäisi Finnveran kykyä ottaa riskiä esimerkiksi sellaisella toimialalla, jossa vastuut olisivat muutoin erittäin merkittävät. Käytännössä tämänkaltaisia suojausjärjestelyjä voitaisiin harkita tehtäväksi yksittäistapauksissa ja lähinnä hyvin suurien riskikeskittymien suojaamisessa.
Lain 10 §:n mukaan vientitakuiden ja suojautumisjärjestelyjen yhteenlaskettu vastuu saa olla enintään 12 500 miljoonaa euroa. Ehdotetussa 2 momentissa tarkoitetut vastuut eivät liittyisi laissa määriteltyjen vientitakuiden vastuisiin, jolloin niiden arvo tulisi laskea 10 §:n mukaiseen enimmäisvastuuseen. Vaihdettavat riskit eivät liittyisi vientikauppaan tai viennin rahoitukseen myönnettyyn takuuseen, vaan aiheutuisivat muista ulkomaisista riskikohteista. Sen sijaan 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuja tavanomaisia, kuten esimerkiksi jälleenvakuutustyyppisiä suojautumisjärjestelyjä, ei jatkossakaan olisi tarkoituksenmukaista ottaa huomioon vastuulaskennassa. Näissä tapauksissa suojautumisjärjestelyt liittyvät alkuperäiseen vientitakuun tarkoitukseen ja riskiin.
10 §.Vastuurajat. Kun erityisriskinottomahdollisuutta laajennetaan painavien elinkeino- ja kilpailupoliittisten perusteiden nojalla otettavaan kaupalliseen riskiin, on perusteltua nostaa vientitakuulain 6 §:n takuille voimassa olevassa lainsäädännössä asetettua takuun enimmäismäärää nykyisestä 1 miljardista eurosta 2,5 miljardiin euroon. Vaikka 6 §:n 2 momentin alaisuudessa myönnettävät erityisriskinottoon perustuvat takuut olisivat harvinaisia, voidaan olettaa, että tällaisten takuiden rahamäärät olisivat huomattavia (useita satoja miljoonia euroja). Kun takuut yleensä myönnetään varsin pitkäksi ajaksi (5—12 vuotta), niin muutamakin merkittävä erityisriskinottopäätös vuositasolla nostaa takuiden enimmäismäärän suhteellisen nopeasti esitettyyn 2,5 miljardiin euroon. Nykyisen 1 miljardin erityisriskinoton takuukaton puitteissa myönnetty takuukanta on tällä hetkellä vain 130 miljoonaa euroa. Erityisriskinoton laajentaminen nostanee kuitenkin merkittävästi tarvittavaa enimmäismäärää.
11 §.Vientitakuun myöntäminen ja hallinnointi. Kyseisen lainkohdan mukaan vientitakuut myöntää ja niitä hallinnoi Finnvera Oyj. Pykälän 2 momenttiin esitetään lisättäväksi maininta sähköisestä asioinnista annettuun lakiin (13/2003) sekä saameen kielilakiin (1086/2003) , joita yhtiön on vientitakuiden käsittelyssä ja niitä hallinnoidessaan noudatettava nykyisessä 2 momentissa mainitun hallintolain (434/293) sekä kielilain (1086/2003) lisäksi.
Vientitakuulaissa on kysymys perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Annettaessa hallintotehtäviä suoran laissa tai lain nojalla muille kuin viranomaisille, tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa. Tästä syystä voimassa olevan lain 11 §:n 3 momentissa säädetään, että yhtiön henkilöstöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sen käsitellessä tässä laissa tarkoitettuja asioita. Kun vientitakuulakia vuonna 2005 muutettiin ja kyseinen 3 momentti lisättiin lakiin, perustelujen mukaan yhtiön henkilöstöllä tarkoitetaan tässä yhteydessä myös yhtiön toimitusjohtajaa ja muuta johtoa sekä hallituksen jäseniä. Tämän vuoksi esitetään, että 3 momentissa nimenomaisesti todettaisiin, että yhtiön henkilöstöön ja johtohenkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä niiden käsitellessä vientitakuulaissa tarkoitettuja asioita. Rikosoikeudellisen vastuun lisäksi voi tulla kysymykseen myös vahingonkorvausvastuu. Voimassa olevassa laissa ei ole nimenomaista säännöstä vahingonkorvausvastuusta. Tämän vuoksi esitetään, että 3 momenttiin lisätään toinen lause, jonka mukaan vahingonkorvauksesta säädetään vahingonkorvauslaissa. Käytännössä säännös olisi selvennys siihen, että henkilöstöön ja johtohenkilöihin sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä ja siihen liittyen virkamiehiin sovellettavaa vahingonkorvausvastuuta.
13 §.Tarkemmat säännökset. Pykälässä säädetään tarkemmista säännöksistä, joita voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.
Lain 7 §:n 1 momentin 3 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi muiden vaikutusten arviointi vientihankkeissa ympäristövaikutusten arvioinnin lisäksi. Jotta voidaan tarvittaessa säätää tarkemmin asetuksessa ympäristövaikutusten ohella esimerkiksi sosiaalisten vaikutusten arvioinnista vientitakuuhankkeissa, ehdotetaan lisättäväksi 13 §:n 3 kohtaan maininta muista vaikutuksista. Lisäys liittyy OECD:n tulevaan suositukseen ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten huomioon ottamisesta vientitakuutoiminnassa.
Kun 6 §:n 2 momenttiin esitetään menettelyä, jonka mukaan tietyissä tilanteissa Finnveran tulee hakea työ- ja elinkeinoministeriön päätöstä tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden olemassa olosta, ehdotetaan 13 §:n 1 momenttiin lisättäväksi uusi 3 a -kohta. Sen mukaan 7 §:n 2 momentissa tarkoitetun työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen edellytyksiä ja menettelytapoja koskevat tarkemmat säännökset annettaisiin valtioneuvoston asetuksella.
2Tarkemmat säännökset ja määräykset
Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista, jotka koskevat vientitakuuhankkeiden ympäristö vaikutusten ja muiden vaikutusten arviointia sekä 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen edellytyksiä ja menettelytapoja.
3Voimaantulo
Laki ehdotetaan tulemaan voimaan vuoden 2012 loppupuolella.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan valtion vientitakuista annetun lain (422/2001) 7 §:n 1 momentti, 10 §:n 1 momentti 11 §:n 2 ja 3 momentti sekä 13 §:n 1 momentin 3 kohta, sellaisina kuin niistä ovat 10 §:n 1 momentti laissa 367/2009 ja 11 §:n 2 ja 3 momentti laissa 990/2005, sekä
lisätään 6 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 990/2005, uusi 2 momentti, 9 §:ään uusi 2 momentti ja 13 §:n 1 momenttiin uusi 3 a kohta seuraavasti:
6 §Erityisriskinotto
Tärkeiden elinkeinopoliittisten tai kilpailukykyyn liittyvien perusteiden nojalla vientitakuu voidaan myöntää muihin kuin 1 momentissa tarkoitettuihin maihin silloinkin, kun vientiin tai ulkomaille suuntautuvaan investointiin liittyvä kaupallinen riski on niin suuri, että tavanomaisen riskiarvioinnin perusteella vientitakuuta ei voitaisi myöntää. Vientitakuun myöntäminen edellyttää tällöin työ- ja elinkeinoministeriön päätöstä siitä, että vientitakuun myöntämiselle on tärkeitä elinkeinopoliittisia tai kilpailukykyyn liittyviä perusteita.
7 §Vientitakuuta myönnettäessä huomioon otettavat seikat
Vientitakuuta myönnettäessä ja vientitakuun ehtoja vahvistettaessa otetaan huomioon:
1) vientitakuita koskevat Suomea sitovat kansainväliset säännökset ja määräykset;
2) kansainväliset kilpailutekijät;
3) taattavan hankkeen ympäristövaikutukset ja muut vaikutukset osana hankkeen kokonaisarviointia;
4) taattavaan hankkeeseen liittyvät elinkeinopoliittiset näkökohdat.
9 §Suojautumisjärjestelyt
Suojautumisjärjestelyjä tehtäessä voidaan tämän lain mukaisia sitoumuksia vaihtaa sellaisiin vastuisiin, jotka eivät liity tässä laissa tarkoitettuun vientitoimintaan.
10 §Vastuurajat
Vientitakuiden ja suojautumisjärjestelyjen yhteenlaskettu vastuu saa olla enintään 12 500 miljoonaa euroa. Edellä 6 §:ssä tarkoitettujen vientitakuiden takuuvastuu saa kuitenkin olla enintään 2 500 miljoonaa euroa ja 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen investointitakuiden takuuvastuu enintään 200 miljoonaa euroa.
11 §Vientitakuun myöntäminen ja hallinnointi
Yhtiön vientitakuiden käsittelyyn ja hallinnointiin sovelletaan hallintolakia (434/2003) , kielilakia (423/2003) , sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003) ja saamen kielilakia (1086/2003) .
Yhtiön henkilöstöön ja johtohenkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä heidän käsitellessään tässä laissa tarkoitettuja asioita. Vahingonkorvauksesta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974) .
13 §Tarkemmat säännökset
Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista, jotka koskevat:
3) vientitakuuhankkeiden ympäristövaikutusten ja muiden vaikutusten arviointia;
3 a) 6 §:n 2 momentissa tarkoitetun työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen edellytyksiä ja menettelytapoja;
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20
Helsingissä 14 päivänä kesäkuuta 2012
Pääministeri JYRKI KATAINENElinkeinoministeri Jyri Häkämies