HE 104/2012

1Johdanto

Laki kasvinterveyden suojelemisesta (702/2003) ( kasvinterveyslaki ) koskee toimenpiteitä, joilla pyritään säilyttämään hyvä kasvinterveyden tila ja joihin kasvintuhoojien torjumiseksi ja leviämisen estämiseksi voidaan ryhtyä. Kasvintuhoojat on määritelty neuvoston direktiivissä kasvien ja kasvituotteiden haitallisten organismien jäsenvaltioihin kulkeutumisen estämiseen liittyvistä suojatoimenpiteistä 2000/29/EY ( kasvinterveysdirektiivi ), ja ne on listattu kasvinterveyden suojelemisesta annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (17/08) ( kasvinterveysasetus ).

Kasvinterveyslain lähtökohtana on, että hävitettävien kasvintuhoojien aiheuttamat vahingot ja kustannukset korvataan viljelijälle valtion varoista. Toimintaympäristön muuttuminen olennaisesti viimeisten vuosikymmenten aikana edellyttää kuitenkin korvausjärjestelmän ja korvausperusteiden uudelleenarviointia nykytilanteen pohjalta.

Kasvintuhoojia leviää Suomeen pääosin Euroopan Unionin ( EU ) sisämarkkinoiden kautta. Kasvien tuottaminen on muuttunut EU:hun liittymisen jälkeen. Nykyään erityisesti siemenperunan ja puutarhakasvien taimet hankitaan usein EU:n sisämarkkinoilta ja puutarhakasvien pikkutaimet ainoastaan jatkokasvatetaan myyntiä varten Suomessa. Taimien mukana kasvintuhoojat leviävät tehokkaasti koko tuotantoon. Näistä syistä elinkeinonharjoittajan huolellisuusvelvollisuus ja oma vastuu tuotantonsa häiriöistä sekä mahdollisuus varautua häiriöihin korostuu taimikaupassa ja kasvintuotannossa.

2Nykytila

3Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

4Esityksen vaikutukset

5Asian valmistelu

1Lakiehdotuksen perustelut

3 §.Määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi kohta 13, joka sisältäisi biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä käytettävän makroeliön määritelmän. Biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä käytettävillä makroeliöillä tarkoitettaisiin selkärangattomia eläimiä, kuten luteita, punkkeja, leppäpirkkoja, kimalaisia ja sukkulamatoja.

8 a§.Huolellisuusvelvollisuus. Pykälässä säädettäisiin toimijan yleisestä huolellisuusvelvoitteesta. Säännöksellä halutaan korostaa sitä, että ensisijainen vastuu kasvinterveyden hyvästä ylläpitämisestä ja kasvintuhoojien leviämisen estämisestä ja muusta määräysten mukaisuudesta on toimijalla.

Säännöksen mukaan toimijan olisi noudatettava kaikessa toiminnassaan olosuhteiden edellyttämää huolellisuutta, jotta kasveista, kasvituotteista, muista tavaroista tai biologisessa torjunnassa tai pölytyksessä käytettävistä makroeliöistä ei missään kasvintuotannon tai jakeluketjun vaiheessa aiheudu vaaraa kasvinterveydelle. Toimijan, joka tietää tai epäilee, että sen maahantuoma, tuottama, jalostama tai jakelema kasvi, kasvituote tai muu tavara tai makroeliö ei ole kasvinterveyttä koskevien vaatimusten mukainen tai muuten aiheuttaa uhkaa kasvinterveydelle, olisi käynnistettävä välittömästi toimenpiteet asiantilan korjaamiseksi.

Toimijan tulisi esimerkiksi varmistaa, että kasvit, kasvituotteet tai muut tavarat eivät ole saastuneet tässä laissa tai sen nojalla annetuissa asetuksissa tarkoitetuilla kasvintuhoojilla ja että makroeliöerät eivät ole saastuneita muilla eliöillä ennen niiden markkinointia, käyttöä ja tuontia. Saastuneista eristä tulisi ilmoittaa välittömästi Eviralle ja ne tulisi hävittää Eviran ohjeiden mukaisesti välittömästi.

Toimijan on omalta osaltaan ryhdyttävä kaikkiin toimiin poistaakseen määräystenvastaisuus ja kasvinterveyttä uhkaava vaara, myötävaikutettava tuotteiden jäljittämiseen sekä tehtävä yhteistyötä viranomaisten kanssa kasveille ja kasvintuotannolle aiheutuvan riskin välttämiseksi tai vähentämiseksi.

2 a luku Biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä käytettävät makroeliöt

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 a luku, jossa säädetään biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä käytettävistä makroeliöistä.

9 a§.Markkinointi, käyttö ja tuonti. Ehdotuksen mukaan biologisessa torjunnassa tai pölytyksessä käytettävää makroeliötä saisi markkinoida, käyttää ja tuoda maahan vain, jos se olisi Suomen alkuperäinen laji tai Euroopan ja välimerenmaiden kasvinsuojelujärjestön EPPO:n standardin PM 6/3 liitteissä 1 ja 2 mainittu laji tai Eviran hyväksymä. Suomi on liittynyt Euroopan ja välimerenmaiden kasvinsuojelujärjestön perustamisesta tehtyyn sopimukseen vuonna 1961 (SopS 11/1961, myöhempine muutoksineen) ja on jäsenenä sitoutunut noudattamaan EPPO:n laatimia standardeja. Edellä mainittuun EPPO:n standardiin hyväksytään vain sellaiset lajit, joista on pitkäaikainen käyttökokemus useammasta Euroopan maasta ja joiden käyttö on todettu nykytiedon perusteella turvalliseksi EPPO:n biologisen torjunnan turvallisuutta käsittelevän asiantuntijapaneelin toimesta. Standardin liitteitä päivitetään vuosittain ja jos jokin laji ei uuden tiedon perusteella enää täytä hyväksymiskriteereitä, niin se poistetaan standardin listalta.

Pykälän 2 momentin mukaan toimijan olisi ilmoitettava Eviralle Suomen alkuperäisen makroeliölajin käytöstä ennen käytön aloittamista sekä Euroopan ja välimerenmaiden kasvinsuojelujärjestön standardin mukaisen makroeliön markkinoinnista ja maahantuonnista viimeistään kaksi viikkoa ennen tuontia.

Pykälän 3 momentin mukaan toimijan olisi haettava Eviralta lupa muun kuin Suomen alkuperäisen lajin tai EPPO:n listalla olevan makroeliön käyttöön 3 kuukautta ennen markkinoinnin, käytön ja tuonnin aloittamista. Evira arvioisi lupahakemuksen tietojen perusteella kyseessä olevan makroeliön uhkaa kasvien terveydelle. Arviointia varten Evira voisi pyytää lausuntoja muilta viranomaisilta ja asiantuntijaorganisaatioilta. Arvioinnissa olisi huomioitava makroeliön käyttötarkoitus ja -laajuus (avomaa / kasvihuone), luontainen ilmastovaatimus, talvenkestävyys, kohdeorganismien laajuus (poly-/oligo-/monofaagi) sekä vaikutukset muille kuin kohdeorganismeille. Luvan edellytyksenä olisi, että makroeliö ei aiheuttaisi haittaa kasvien terveydelle. Mahdollisia haittavaikutuksia arvioitaisiin käytettävissä olevien asiaankuuluvien tietojen perusteella. Joissakin tapauksissa kielteiset vaikutukset tulevat esiin vasta pitkän ajan kuluttua. Tämän vuoksi välittömien vaikutusten lisäksi arviointia olisi tehtävä myös välillisistä ja sosioekonomisista vaikutuksista, joiden vaikutuksia ei ole yhtä helppo arvioida. Jos on kohtuulliset perusteet epäillä, että kasvinterveyteen kohdistuisi uhkaa, olisi toimittava ennalta varautumisen periaatteen mukaan. Luvan olisi tarkoitus olla voimassa toistaiseksi. Evira voisi liittää lupaan käyttöaluetta koskevia rajoituksia ja asettaa muitakin ehtoja sen varmistamiseksi, että kyseessä olevia makroeliöitä käytetään luvan mukaiseen tarkoitukseen. Evira voisi asettaa kyseessä olevan makroeliön markkinoinnille, käytölle ja tuonnille rajoituksia ja seurantavaatimuksia.

Pykälän 4 momentin mukaan toimijan olisi viipymättä ilmoitettava Eviralle kaikista sellaisista toimintansa muutoksista, joilla voisi olla vaikutusta 3 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen edellytysten täyttymiseen. Muutos voisi olla esimerkiksi makroeliön käyttö muuhun kuin ilmoitettuun käyttöön, toimijan toiminnan merkittävä laajentuminen tai omistajan vaihdos.

Evira ylläpitäisi listaa biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä Suomessa käytössä olevista lajeista. Tällöin toimijat saisivat tietoa käyttöön sopivista lajeista. Evira voisi myös välittää Suomessa käytössä olevista lajeista tietoa EPPO:lle, joka ylläpitää listaa Euroopassa käyttöön hyväksytyistä biologisen torjunnan makroeliölajeista.

Pykälän 5 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella säädettäisiin tarkemmin pykälän 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen sisällöstä sekä 3 momentissa tarkoitetun luvan hakemismenettelystä ja lupahakemuksen sisällöstä. Tutkimuskäyttöön tarkoitettujen torjuntaeliöiden ja pölyttäjien osalta tulisi ilmoittaa tiedot EPPO:n standardin PM 6/1 mukaisesti. Muun käytön kyseessä ollessa tulisi Suomen alkuperäisten lajien osalta ilmoittaa laji- ja käyttökohdetiedot sekä viite hyönteistieteelliseen kirjallisuuteen, jossa todettaisiin lajin esiintyminen Suomessa. EPPO:n standardin PM 6/3 luetteloon hyväksytyn lajin osalta ilmoitettaisiin laji- ja käyttökohdetiedot. Lupahakemuksessa tulisi ilmoittaa tiedot EPPO:n standardin PM 6/2 mukaisesti.

9 b §.Käyttörajoitukset ja luvan peruuttaminen. Ehdotuksen mukaan toimijan olisi keskeytettävä biologisessa torjunnassa tai pölytyksessä käytettävän makroeliön markkinointi, käyttö ja tuonti, jos ilmenisi tai olisi aihetta epäillä, että eliö aiheuttaa kasvinterveydelle uhkaa, jota ei ole voitu ennakoida 9 a §:n 2 momentissa tarkoitettua ilmoitusta tehtäessä tai 9 a §:n 3 momentissa tarkoitettua lupaa myönnettäessä. Havaitusta tai epäillystä uhasta ja toiminnan keskeyttämisestä olisi viipymättä ilmoitettava Eviralle.

Luontoon leviämisen osalta noudatettaisiin, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Sen 43 §:n mukaan, jos vierasperäisen eläin- tai kasvilajin tiedetään leviävän luontoon helposti ja on perusteltua aihetta epäillä, että se voi muodostua terveydelle haitalliseksi tai maamme alkuperäisen lajiston kannalta vahingolliseksi, ympäristöministeriö voi antaa lajin leviämisen rajoittamiseksi tarpeellisia määräyksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan Evira voisi peruuttaa tekemänsä makroeliön hyväksymistä koskevan lupapäätöksen kokonaan tai osittain, jos uhkaa kasvin kasvinterveydelle ei voitaisi muulla tavoin estää. Mahdolliset riskit saattavat tulla esiin vasta käytössä tai pitkän ajan kuluessa. Lupa voitaisiin lisäksi peruuttaa, jos tässä laissa säädettyjä tai luvassa asetettuja ehtoja tai rajoituksia ei noudateta. Lupa voitaisiin peruuttaa myös määräajaksi.

Pykälän 3 momentin mukaan Eviralla olisi aina oikeus kieltää kasvinterveydelle uhkaa aiheuttavan makroeliön markkinointi, käyttö ja maahantuonti. Saattaisi esimerkiksi osoittautua, että EPPO:n listalla oleva makroeliö alkaisikin toimia Suomen olosuhteissa kasvintuhoojan tavoin. Makroeliö voisi olla ilmoituksen mukaisesti jo käytössä Suomessa tai Eviralla voisi jo ennen eliön Suomeen tuontia olla riittävästi aihetta epäillä sen sopivuutta Suomen olosuhteisiin. Ei ole myöskään poissuljettua, että Suomen alkuperäisiin lajeihin kuuluva makroeliö muuntuisi luonteeltaan tai käyttäytymiseltään esim. ilmastonmuutoksen tai mutaatioiden johdosta haitalliseksi.

WTO:n terveys- ja kasvinsuojelusopimuksessa (SPS) yleisenä periaatteena on, että kaikki terveyteen ja kasvinsuojeluun liittyvät toimenpiteet toteutetaan tieteellisin perustein. Poikkeuksesta tähän periaatteeseen määrätään sopimuksen 5 artiklan 7 kohdassa. Sen mukaan sellaisissa tapauksissa, joissa ei ole riittävästi tieteellisiä todisteita, voidaan toimenpiteisiin väliaikaisesti ryhtyä jo saatavilla olevien olennaisten tietojen perusteella. Tässä väliaikaisuus ei ole sidottu aikarajaan vaan tieteellisen tiedon kehittymiseen. Toimenpiteiden perustana olevaan riskinarviointiin voi sisältyä faktuaalisia tai kvalitatiivisia tietoja, jotka eivät ole mitattavissa.

11 §.Kasvintuhoojien torjunta. Pykälään ehdotetaan uutta momenttia, jonka mukaan Eviralle ja ELY-keskukselle annettaisiin mahdollisuus tehdä torjuntapäätöksessä vaadittavat torjuntatoimenpiteet kasvintuhoojan torjumiseksi tai leviämisen estämiseksi Eviran kustannuksella tietyissä tilanteissa. Toimintamalli voisi tulla kyseeseen muun muassa koloradonkuoriaisen torjunnassa silloin, kun kyseessä on rajattu, pieni alue kuten perunan harrastajaviljelijän palsta ja määrätty toimenpide edellyttäisi tuhoojapesäkkeen maan kuokkimista ja löydettyjen toukkien polttamista kaasupolttimella. Pelastuslain mukaan tulityössä on huolehdittava riittävistä varotoimista. Viranomainen voisi hoitaa tulityönä suoritettavan torjuntatoimenpiteen viivytyksettä esimerkiksi sellaisten pienten alojen harrasteviljelijöiden tai pientä puutarhapalstaa viljelevän iäkkäiden henkilöiden viljelyksellä, joilla vähäinen toimenpide on suoritettava viivytyksettä sen varmistamiseksi, että kasvintuhoojat tulevat varmasti poistettua kohteesta. Toimintatapa on jo vakiintunut käytäntö koloradonkuoriaisen hävittämisessä. Malli voisi tulla kyseeseen myös tulipoltteen torjunnassa, jossa muun muassa pensasaitojen hävittäminen on huolellisuutta vaativaa työtä.

14 a§.Suomen metsäkeskuksen tehtävät. Suomen metsäkeskuksesta annetun lain (418/2011) 3 §:n 1 momentin mukaan metsäkeskuksessa on julkisen palvelun yksikkö ja liiketoimintayksikkö. Tästä johtuen pykälässä säädettäisiin, että Evira voisi käyttää apunaan torjuntapäätöksen valmistelussa ja toimeenpanossa sekä korvauspäätöksen valmistelussa Suomen metsäkeskuksen julkisen palvelun yksikköä, jotta viittaus olisi yksiselitteinen ja selvä. Julkisen palvelun yksikkö muodostuu keskusyksiköstä ja alueyksiköistä. Erikoisosaamista voidaan keskittää alueyksikköihin. Keskusyksikkö ohjaa avunpyynnön siihen alueyksikköön, joka käytännön tilanteessa tulisi olemaan apuna.

30 §.Kasvintuhoojan torjuntapäätöksestä aiheutuvien kustannusten korvaaminen. Ehdotuksen mukaan valtion varoista voitaisiin osittain tai kokonaan korvata toimijoille kasvintuhoojan hävittämiseksi (hävitettävät kasvintuhoojat) annetun torjuntapäätöksen perusteella suoritetuista hävittämistoimenpiteistä aiheutuneita suoranaisia kustannuksia. Hävitettäviä kasvintuhoojia olisivat Suomessa ennen esiintymättömät kasvintuhoojat. Valtion korvausvastuu rajattaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimijalle aiheutuisi torjuntatoimenpiteistä ennalta arvaamatonta ja suurta vahinkoa. Sen sijaan taloudellinen vahinko, joka aiheutuu siitä, että kasvintuhooja on aiheuttanut vahinkoa, olisi sen kannettava, jota vahinko on kohdannut. Vahinko jäisi siten tavanomaisen yrittäjäriskin piiriin ja uhka vahingosta toimisi kannustimena vakuutusjärjestelyille.

Poikkeuksellisen suuressa vahingossa olisi poikkeuksellisuus määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys sekä kasvinterveyslain tavoitteet. Yleiskielessä käsite ”poikkeuksellinen” määritellään joksikin sellaiseksi, joka ei ole tavanomaista vaan joka on epänormaalia, tavallisesta poikkeavaa, epätavanomaista. Poikkeuksellisen vahingon käsitteeseen sisältyisivät kaikki seikat, joihin toimija ei ole voinut vaikuttaa ja jotka eivät ole toimijan hallittavissa, riippumatta siitä, mikä on näiden seikkojen luonne ja vakavuus. Esimerkiksi katastrofiluontoisissa tapauksissa kysymys on jo siinä määrin huomattavasta tuhosta, että sillä on erittäin laajoja taloudellisia vaikutuksia ja sen torjumista on pidettävä yleisen edun vaatimana.

Korvauksia voitaisiin maksaa esimerkiksi, jos versopolte aiheuttaisi Suomessa taimitarhoille merkittävät koko yhteiskuntaan vaikuttavat vahingot. Samoin Pohjanmaan kasvihuonekeskittymään joidenkin virusten tai viroidien aiheuttamat tuhot voisivat olla kohtalokkaita koko elinkeinolle. Myös tulipoltteen aiheuttamat vahingot voisivat olla niin laajamittaisia, että hävittämistoimenpiteiden kustannuksia voitaisiin maksaa.

Torjuttavien kasvintuhoojien osalta valtion osallistuminen torjuntakustannuksiin on voimassaolevan lain mukaan harkinnanvaraista. Ehdotuksen mukaan nämä kustannukset jäisivät toimijoiden vastattavaksi. Metsässä kasvaviin puihin kohdistuneesta hävitettävää kasvintuhoojaa koskevasta torjuntapäätöksestä aiheutuneet kustannukset voidaan voimassa olevan 30 a §:n mukaan korvata siltä osin kuin ne ylittävät säännöllisestä metsänhoidosta tai tavanomaisesta puutavaran korjuusta johtuneet kustannukset.

Kasvintuhoojan hävittämistoimenpiteillä turvattaisiin terveellisen kasvintuotannon jatkuminen. Jos hävittämisestä aiheutuvat vahingot olisivat poikkeuksellisen suuret, olisi vahingolla vahingonkärsijän elinkeinon harjoittamiselle kohtuuttoman suuri merkitys, minkä takia valtion osallistuminen kustannusten korvaamiseen voisi harkinnan mukaan olla perusteltua. Yhteiskunnan vastuu merkittävistä tuhoojista ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei niihin voisi soveltaa myös markkinalähtöisiä riskinhallintakeinoja, esimerkiksi vakuutuksia.

Korvausta ei kuitenkaan maksettaisi, jos kasvintuhoojan leviäminen olisi ollut toimijan kohtuullisin toimenpitein estettävissä tai jos aiheutuneet vahingot olisivat vähäisiä. Yhteiskunnan ei ole välttämätöntä osallistua sellaisten kasvintuhoojien riskinhallintaan, joista aiheutuvat vaikutukset ovat hyvin rajallisia. Tällaiset tuhoojat kuuluisivat toimijoiden oman vastuun piiriin. Kasvintuotantoviljelijät harjoittavat toimintaa, johon sisältyy muun muassa kaupallisia ja ilmastollisia riskejä. Tuottajina he voivat varautua siihen, että vaaralliset kasvintuhoojat voivat milloin tahansa levitä tuotantoon ja aiheuttaa sille vahinkoa. Kasvinterveyttä edistävä toiminta kuuluu toimijan velvollisuuksiin. Toimijoiden tulee ottaa vastuuta luonnosta ja ympäristöstä vaarallisten kasvintuhoojien leviämisen estämiseksi. Kasvintuhoojat eivät myöskään pääosin ole uhka ihmisten terveydelle, joten siitä syystä valtion osallistumisen kustannuksiin ei ole perusteltua. Toisaalta jotkin lajit voivat olla uhka kotoperäisille lajeille, joiden suojelu on osaltaan yhteiskunnan vastuulla.

Korvausta voitaisiin maksaa sille, jolle Evira olisi antanut toimijakohtaisen torjuntapäätöksen. Toimijalla tarkoitettaisiin tässä viljelijää, jolla kasvi on ollut tuotannossa. Korvausta voitaisiin maksaa siltä osin kuin vahinkoa ei korvata vakuutuksesta tai rahastosta. Korvauksen maksamisesta päättäisi Evira valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa.

Korvausjärjestelmän muuttamista puoltavat valtiontaloudelliset syyt, tarve yksinkertaistaa korvausmenettelyä sekä toimijan kannustaminen kasvintuhoojien ennaltaehkäisemiseen omaa vastuuta lisäämällä.

Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä kustannusten arvioinnista ja laskennasta.

Pykälän 3 ja 4 momentti vastaavat asiasisällöltään voimassa olevan lain 4 ja 5 momentteja.

30 a§.Metsään kohdistuvasta hävitettävän kasvintuhoojan torjuntapäätöksestä aiheutuvien kustannusten ja vahinkojen korvaaminen. Pykälän 2 momenttiin tehtäisiin tekninen muutos, jossa viittaus 30 §:n 4 ja 5 momenttiin korvattaisiin viittauksella muutettavan 30 §:n 3 ja 4 momenttiin. Evira päättäisi kustannusten korvaamisesta kuten voimassa olevankin lain mukaan.

2Tarkemmat säännökset ja määräykset

Ehdotettu laki sisältäisi 9 a §:n 5 momentissa uuden valtuussäännöksen tarkempien säännösten antamiseen maa- ja metsätalousministeriön asetuksella makroeliön markkinointia, käyttöä ja maahantuontia koskevan ilmoituksen sisällöstä sekä luvan hakemismenettelystä ja lupahakemuksen sisällöstä. Lisäksi kustannusten arvioinnista ja laskennasta voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella nykyisen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen sijasta.

3Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013.

Koska on mahdollista, että Evirassa on käsittelyssä korvaushakemuksia, jotka ovat tulleet vireille ennen tämän lain voimaantuloa, olisi tarpeen säätää siirtymäsäännös siten, että niihin sovellettaisiin vanhan lain säännöksiä.

4Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Omaisuuden suoja, elinkeinovapaus ja niihin liittyvät rajoitukset

Kasvinterveyden suojelemisesta annetulla lailla säädetään toimenpiteistä kasvintuhoojien torjumiseksi ja edistetään kasvien ja kasvituotteiden terveyttä ja turvallisuutta. Laki määrittää toimenpiteet tiettyjen kasvintuhoojien torjumiseksi Torjuntapäätöksessä on tosiasiassa kyse omaisuuteen puuttumisesta ja torjuntapäätös merkitsee viljelijälle rajoituksia omaisuuden käytössä sekä siitä johtuvia kustannuksia. Viljelijälle rajoitus omaisuuden käytössä voi merkitä myös perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden osittaista rajoittamista. Rajoitusten taustalla on kuitenkin vahva intressi luonnon ja elinympäristön suojelemisesta. Vaikka torjuntatoimenpiteet kohdistuisivat vain yhden toimijan viljelyksiin, toimenpiteiden tarkoituksena on suojella muitakin, ja siten suojellaan yhteistä hyvää. Torjuntatoimenpiteet palvelevat yleisen edun mukaisia tavoitteita. Ehdotuksen mukaan valtio ei jatkossa pääsääntöisesti korvaisi viljelijöille torjuntapäätöksen edellyttämien toimenpiteiden kustannuksia eikä muita taloudellisia menetyksiä, vaan vahingot kuuluisivat toimijan normaalin liiketoimintariskin piiriin.

Torjuttavien kasvintuhoojien osalta valtion osallistuminen torjuntakustannuksiin on jo voimassaolevan lain mukaan harkinnanvaraista. Myös metsässä kasvaviin puihin kohdistuneesta hävitettävää kasvintuhooja koskevasta torjuntapäätöksestä aiheutuneet kustannukset voidaan nykyisinkin korvata vain siltä osin kuin ne ylittävät säännöllisestä metsänhoidosta tai tavanomaisesta puutavaran korjuusta johtuneet kustannukset. Ehdotettu muutos koskee torjuntapäätöksessä hävitettäviksi määrättyjen maa- ja puutarhatalouden kasvien kasvintuhoojien hävittämisestä aiheutuvien vahinkojen ja kustannusten korvaamista siltä osin kuin ne ovat nykyään kuuluneet valtion kokonaan korvattavaksi.

Perusoikeudet, joihin omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus kuuluvat, eivät ole ehdottomia, vaan ne on otettava huomioon suhteessa niiden tehtävään yhteiskunnassa. Siten näiden oikeuksien käytölle voidaan asettaa rajoituksia, kunhan kyseiset rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näiden oikeuksien keskeistä sisältöä. Myös vastuu luonnosta ja oikeus terveelliseen ympäristöön ovat perusoikeuksia.

Ehdotetussa sääntelyssä on kysymys omaisuuteen kohdistuvista toimenpiteistä, jotka eivät tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastu pakkolunastukseen. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan PeVL 6/2010, joka koski rakennusten suojeluun liittyviä omaisuuden käyttörajoituksia, että asia oli arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta, jolloin valtiosääntöoikeudellinen arviointi jää perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten varaan.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen elinympäristöön. Vastuun luonnosta katsotaan ilmaisevan ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen (PeVL 20/2010 vp). Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan vastuu luonnosta kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Säännöksen todetaan olevan lähinnä julistuksenomainen ja toteutuvan muun lainsäädännön tuella ja välityksellä ( HE 309/1993 vp , s. 66).

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan käsitellyt perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännösten ja perustuslain 20 §:n välistä suhdetta. Valiokunta on yhtäältä todennut, ettei perustuslain 20 § perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (PeVL 21/1996 vp, s. 2/I, PeVL 38/1998 vp, s. 3).

Omaisuudensuoja sisältää muun muassa omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vapauden käyttää omaisuuttaan. Omistajan oikeuksia voidaan kuitenkin rajoittaa lailla, joka täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaaditut edellytykset mukaan lukien suhteellisuusvaatimuksen (PeVL 49/2002 vp, s. 2/II). Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei kuitenkaan johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on vain yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (PeVL 38/1998 vp, s. 3)

Kun otetaan huomioon tavoiteltu päämäärä kasvien terveyttä koskevista edellytyksistä saatettaessa kasveja ja kasvituotteita markkinoille, kasvituhoojien torjumiseksi säädetyillä välitöntä hävittämistä ja torjuntaa koskevilla toimenpiteillä ei toimenpiteiden kohteina olevien kasvien tuottajille maksettavan korvauksen rajoittamisella puututa perusoikeuksiin suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin omaisuudensuojan keskeistä sisältöä.

Toimenpiteet ovat luonteeltaan kiireellisiä ja ne on tarkoitettu takaamaan tehokkaiden toimien toteuttaminen heti kasvintuhoojien esiintymisen tai epäillyn esiintymisen vahvistamisen jälkeen sekä poistamaan kasvintuhoojan kaiken leviämis- tai säilymisvaaran. Tarkoitetuilla torjuntatoimenpiteillä ei estetä tuottajia jatkossa käyttämästä viljelyksiään, vaan niillä mahdollistetaan heille toimintansa harjoittamisen jatkaminen näillä viljelyksillä torjuntatoimenpiteiden toteuttamisen jälkeen. Kaikkien saastuneiden kasvien välitön hävittäminen nimittäin mahdollistaa mainituille tuottajille mahdollisimman nopean uuden populaation istuttamisen toimenpiteiden kohteina olleisiin viljelyksiin. Mainitut toimenpiteet mahdollistavat näin ollen sen, että kasvien viljelyä ja markkinoille saattamista jatketaan niin, että tuottajat voivat hyötyä toimenpiteiden vaikutuksista. Rajoitukset eivät johda omaisuuden arvon heikentymiseen.

Kasvintuotantoviljelijät harjoittavat toimintaa, johon sisältyy mm. kaupallisia ja ilmastollisia riskejä. Tuottajina he voivat varautua siihen, että hävitettävät tai torjuttavat kasvintuhoojat voivat milloin tahansa levitä tuotantoon ja aiheuttaa sille vahinkoa. Kyseinen riski on kasvien viljely- ja myyntitoiminnalle ominainen ja se on yleensä luonnontapahtuman seuraus kasvituhoojien osalta.

Mahdollisen vahingon laajuuden kannalta kasveilla, joissa kasvintuhoojia esiintyy, ei ole mitään markkina-arvoa. Myyntikoon saavuttaneissa kasveissa ja kasvituotteissa esiintyvien kasvintuhoojien torjumiseksi ja leviämisen estämiseksi tuottajille määrättävät torjuntatoimenpiteet tai kasvustojen hävittämismääräykset aiheuttavat tuottajille tappiota, mutta perustuvat toimijan vastuuseen hyvästä kasvinterveydestä ja luonnosta. Viranomainen voisi tosin sillä maatalouspolitiikan alalla olevan laajan harkintavallan yhteydessä katsoa, että on sopivaa maksaa osittainen tai täysi korvaus niille tuottajille, joiden viljelmille on määrätty toteutettavaksi torjuntatoimenpiteitä. Tästä ei kuitenkaan voi päätellä, että lakiin sisältyisi yleinen periaate, joka velvoittaisi korvauksen myöntämiseen kaikissa olosuhteissa.

Nämä samat seikat huomioon ottaen kasvintuhoojien hävittämiseksi toteutettavat välittömät hävittämistoimenpiteet, joista ei korvauksia maksettaisi, eivät ole yhteen sopimattomia omaisuuden suojaa tai elinkeinonvapautta koskevien perusoikeuksien kanssa. Asiaan ei vaikuta se, johtuiko kasvintuhoojan esiintyminen tuottajien tuottamuksesta vai ei. Velvoitteet ja rajoitukset perustuvat täsmällisiin säännöksiin ja ovat välttämättömiä.

Torjuntatoimenpiteille ja muille velvoitteille on perustuslain 20 §:ään kiinnittyviä hyväksyttäviä ja yhteiskunnallisesti painavia perusteita. Sääntely ei muodostu oikeasuhtaisuudenkaan kannalta ongelmalliseksi etenkin, kun otetaan huomioon rajoitusten taustalla olevan intressin painavuus eli vastuu kasvinterveydestä ja luonnosta. Toimijoilla on elinkeinotoiminnassaan huolellisuusvelvollisuus.

Valvontaviranomaisen määräämien torjuntapäätösten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden sekä omistajan oikeusturvan ja hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisen varmistamiseksi voimassa olevan lain 34 §:ssä on valitusoikeus lain nojalla annettuihin valvontaviranomaisen päätöksiin.

Kasvinterveyttä edistävä toiminta kuuluu toimijan velvollisuuksiin. Maahantuojien ja muiden toimijoiden tulee ottaa vastuuta luonnosta ja ympäristöstä vaarallisten kasvintuhoojien leviämisen estämisestä varmistumalla kasvien tai kasvituotteiden alkuperästä ja terveydestä ja näin välttää riskialttiista kohteista peräisin olevien kasvien käyttöä sekä käyttää ensisijaisesti tutkitusti tervettä taimiaineistoa.

Asetuksenantovaltuudet

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto tai ministeriö voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Ministeriö voidaan valtuuttaa antamaan asetuksia lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisissä asioissa. Lakiehdotuksen 30 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitettujen kustannusten ja vahinkojen arviointi- ja laskentaperusteista. Koska korvausten maksaminen edellyttää, että valtion talousarviossa on määräraha tähän tarkoitukseen, on tällaisessa sääntely-yhteydessä kyseisensisältöistä asetuksenantovaltuutta pidetty riittävän täsmällisenä. Lakiehdotukseen sisältyy uusi valtuutussäännös antaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella tarkempia säännöksiä biologisessa torjunnassa ja pölytyksessä käytettävien makroeliöiden ilmoitus- ja lupamenettelyistä. Lakiehdotuksen 9 a §:n 5 momentissa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella säädettäviksi ehdotettavat tarkemmat säännökset pykälän 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen sisällöstä ja 3 momentissa tarkoitetun luvan hakemismenettelystä ja lupahakemuksen sisällöstä ovat teknisluonteisia ja tarkkaan rajattuja. Tämän vuoksi valtioneuvoston ja ministeriön asetuksenantovaltuuden voidaan katsoa täyttävän perustuslain vaatimukset.

Edellä esitettyyn viitaten hallitus katsoo, että kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain muutos voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esitykseen liittyvien perusoikeusnäkökohtien vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnalle hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Tässä laissa tarkoitetaan:

Toimijan on noudatettava kaikessa toiminnassaan olosuhteiden edellyttämää huolellisuutta, jotta kasveista, kasvituotteista, muista tavaroista tai biologisessa torjunnassa tai pölytyksessä käytettävistä makroeliöistä ei aiheudu vaaraa kasvinterveydelle.

9 a §Markkinointi, käyttö ja maahantuonti

9 b §Käyttörajoitukset ja luvan peruuttaminen

11 §Kasvintuhoojien torjunta

14 a §Suomen metsäkeskuksen tehtävät

30 §Kasvintuhoojan torjuntapäätöksestä aiheutuvien kustannusten korvaaminen

30 a §Metsään kohdistuvasta hävitettävän kasvintuhoojan torjuntapäätöksestä aiheutuvien kustannusten ja vahinkojen korvaaminen