HE 94/2011

1.1Lainsäädäntö

Kansallinen lainsäädäntö

Tupakkatuotteiden valmisteveron perusteesta ja määrästä säädetään tupakkaverosta annetussa laissa (1470/1994) , jäljempänä tupakkaverolaki. Tupakkaveroa kannetaan savukkeista, sikareista ja pikkusikareista sekä piippu- ja savuketupakasta. Piippu- ja savuketupakka on verotuksellisesti jaettu kahteen eri tuoteryhmään, jotka ovat savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka. Tupakkaveroa kannetaan myös muista tupakkaa sisältävistä tuotteista ja savukepapereista. Verotusmenettelyyn sovelletaan valmisteverotuslain (182/2010) säännöksiä.

Tupakkaverolaissa säädetään tupakkatuotteita koskevista määritelmistä ja veron määräämisen perusteista. Tupakkaveroa on suoritettava lain liitteen verotaulukon mukaan. Vero määrätään tuotteen vähittäismyyntihinnasta. Vähittäismyyntihinnalla tarkoitetaan verovelvollisen ilmoittamaa vähittäismyyntihintaa. Savukkeista, piippu- ja savuketupakasta sekä savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta vero määrätään lisäksi yksikköverona.

Tupakkaveroa on viimeksi korotettu vuoden 2009 ja 2010 alusta voimaantulleilla tupakkaverosta annetun lain muuttamisesta annetuilla laeilla 748/2008 ja 1021/2009. Nykyisin savukkeiden yksikköperusteinen vero on 17,50 euroa 1 000 kappaletta kohti ja arvoperusteinen vero 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Sikarien ja pikkusikarien vero on 25 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Piippu- ja savuketupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 8,50 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 48 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta kannetaan yksikköperusteista veroa 10 euroa kilogrammalta ja arvoperusteista veroa 52 prosenttia vähittäismyyntihinnasta. Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin vero on 60 prosenttia vähittäismyyntihinnasta.

Lisäksi savukkeista ja savukkeiksi käärittävästä hienoksi leikatusta tupakasta suoritettavan veron määrä on aina vähintään verotaulukon mukainen vähimmäisvero. Vähimmäisveron rakennetta muutettiin neuvoston tupakkaverotusta koskevan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä vuoden 2011 alusta voimaantulleella lailla tupakkaverosta annetun lain muuttamisesta (1125/2010) siten, että vähimmäisvero perustuu yksikköperusteiseen veroon. Savukkeiden vähimmäisvero on 131,50 euroa 1 000 kappaletta kohti ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvero on 68,50 euroa kilogrammalta. Aikaisemmin vähimmäisvero laskettiin prosenttiosuutena kysytyimmän hintaluokan tupakkaverosta. Vähimmäisveroa sovelletaan lähtökohtaisesti niihin savukkeisiin ja savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, jotka myydään vähittäismyyntihinnan painotettua keskiarvoa alemmalla hinnalla. Käytännössä savukkeiden vähimmäisvero on vuonna 2011 tullut sovellettavaksi silloin, kun savukkeiden hinta on enintään 4,38 euroa 20 kappaleelta. Lähes puolet verotetuista savukkeista on tällä hetkellä vähimmäisveron piirissä. Vähimmäisveroa sovelletaan savukkeiksi käärittävään hienoksi leikattuun tupakkaan, jonka hinta on enintään 112,50 euroa kilogrammaa kohti eli 3,37 euroa 30 gramman tupakkapussilta. Niiden osuus on noin neljännes savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veropohjasta.

Sääntöjen vastaisesti tai muuten kuin kaupallista myyntiä varten maahantuotujen tupakkatuotteiden vähittäismyyntihintana pidetään vastaavien tuotteiden vähittäismyyntihintaa Suomessa. Jollei vastaavia tuotteita täällä ole, määrätään savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vero vähimmäisveron mukaisesti. Muiden tupakkatuotteiden verotusarvona pidetään tuoteryhmän keskimääräistä vähittäismyyntihintaa, jonka Tullihallitus vahvistaa.

EU:n lainsäädäntö

Euroopan unionin yhdenmukaistetun valmisteverolainsäädännön piiriin kuuluvat savukkeet, sikarit ja pikkusikarit, hienoksi leikattu tupakka sekä muu piippu- ja savuketupakka. Muut tupakkaa sisältävät tuotteet ja savukepaperi eivät kuulu unionin lainsäädännön alaisuuteen, mutta niistä kannetaan kansallista valmisteveroa Suomessa.

Jäsenvaltioita velvoittavat säännökset yhtenäistetystä tupakkaverotuksesta sisältyvät valmistettuun tupakkaan sovellettavan valmisteveron rakenteesta ja verokannoista annettuun neuvoston direktiiviin 2011/64/EU, jäljempänä tupakkaverodirektiivi. Jäsenvaltiot voivat kansallisesti säätää verotasonsa ja verorakenteensa omista poliittisista lähtökohdistaan vapaasti, kunhan ne noudattavat tupakkaverodirektiivissä tupakkatuotteille säädettyjä vähimmäisverotasoja, määritelmiä sekä muita verotukseen ja sen rakenteeseen liittyviä säännöksiä.

Tupakkaverodirektiivissä säädetään vähimmäisverotasoista, joilla pyritään asteittain yhdenmukaistamaan tupakkatuotteiden vero- ja hintatasoja sisämarkkinoilla. Sisämarkkinoilla suuret hintaerot johtavat rajojen yli tapahtuvaan kaupankäyntiin ja salakuljetukseen, mikä vääristää kilpailua ja voi tehdä tyhjäksi jäsenvaltioiden pyrkimykset toteuttaa muun muassa terveysperusteista tupakkaveropolitiikkaa. Yhteiset verotasot ja yhtenäiset veronalaisten tuotteiden määrittelyt vähentävät mahdollisuuksia hankkia samanlaisia tuotteita maasta, jossa verotuksen taso poikkeaa olennaisesti. Verorasituksen voimakas vaihtelu eri jäsenmaissa voi aiheuttaa merkittäviä kilpailun vääristymiä. Toisaalta valmisteverokantojen lähentäminen entisestään edistää osaltaan salakuljetuksen ja petosten torjuntaa.

Tupakkaverodirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on sovellettava savukkeisiin sekä yksikkö- että arvoveroa, joiden yhteenlasketun yleisen valmisteveron vähimmäistason on oltava vähintään 57 prosenttia savukkeiden vähittäismyyntihinnan painotetusta keskiarvosta. Tämän yleisen valmisteveron laskemisessa otetaan huomioon paljouden perusteella kannettava yksikkövero ja arvon perusteella kannettava valmistevero ilman arvonlisäveroa. Vuoden 2014 alusta 57 prosentin vähimmäisvaatimusta korotetaan 60 prosenttiin.

Tupakkaverodirektiivin mukaan vähittäismyyntihinnan painotettu keskiarvo lasketaan ottamalla huomioon kaikkien kussakin jäsenvaltiossa kulutukseen luovutettujen savukkeiden kokonaisarvo, joka perustuu kaikki verot sisältävään vähittäismyyntihintaan, jaettuna kulutukseen luovutettujen savukkeiden kokonaismäärällä. Jäsenvaltion on määritettävä se viimeistään kunkin vuoden maaliskuun 1 päivänä kaikkia tällaisia edeltävänä kalenterivuonna tehtyjä kulutukseen luovutuksia koskevien tietojen perusteella.

Savukkeiden valmisteverolle on säädetty lisäksi euromääräinen vähimmäistaso, joka on 64 euroa 1 000 savukkeelta vuoden 2011 alusta lähtien. Valmisteveron vähimmäistasoa korotetaan 90 euroon 1 000 savukkeelta vuoden 2014 alusta, mikä merkitsee 40 prosentin korotusta.

Jäsenvaltioiden, jotka kantavat valmisteveroa vähintään 101 euroa 1 000 savukkeelta vähittäismyyntihinnan painotetun keskiarvon perusteella, ei tarvitse noudattaa edellä mainittua 57 prosentin yleisen valmisteveron vähimmäisvaatimusta. Vuoden 2014 alusta jäsenvaltioiden, jotka kantavat valmisteveroa vähintään 115 euroa 1 000 savukkeelta vähittäismyyntihinnan painotetun keskiarvon perusteella, ei tarvitse noudattaa 60 prosentin yleisen valmisteveron vähimmäisvaatimusta.

Savukkeiden yksikköveron tulee lisäksi täyttää tietty prosenttiosuus savukkeiden verorasituksesta. Sen on oltava 31 päivään joulukuuta 2013 asti vähintään viisi prosenttia ja korkeintaan 76,5 prosenttia siitä kokonaisverosta, joka syntyy yhdistämällä savukkeiden yksikkö- ja arvovero sekä arvonlisävero, jotka kannetaan vähittäismyyntihinnan painotetusta keskiarvosta. Vuoden 2014 alusta alkaen yksikköveron on oltava vähintään 7,5 prosenttia ja korkeintaan 76,5 prosenttia kokonaisverosta.

Tupakkaverodirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat kantaa savukkeista vähimmäisveron, jos se ei estä tupakkaverodirektiivissä säädetyn savukkeiden yleisen valmisteveron rakenteen noudattamista. Vähimmäisveron tarkoituksena on hillitä halpahintaisten savukkeiden tuloa markkinoille.

Tupakkaverodirektiivin mukaan savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan yleisen valmisteveron osuus on vuoden 2011 alusta vähintään 40 prosenttia kulutukseen luovutetun savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähittäismyyntihinnan painotetusta keskiarvosta tai vähintään 40 euroa kilogrammalta. Vuoden 2013 alusta yleisen valmisteveron osuus nousee vähintään 43 prosenttiin tai vähintään 47 euroon kilogrammalta. Vuoden 2015 alusta yleisen valmisteveron osuus on vähintään 46 prosenttia tai vähintään 54 euroa kilogrammalta. Vuoden 2018 alusta yleisen valmisteveron osuus on vähintään 48 prosenttia tai vähintään 60 euroa kilogrammalta. Vuoden 2020 alusta yleisen valmisteveron osuus on vähintään 50 prosenttia tai vähintään 60 euroa kilogrammalta. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähittäismyyntihinnan painotettu keskiarvo lasketaan vastaavalla tavalla kuin savukkeiden vähittäismyyntihinnan painotettu keskiarvo.

Muun piippu- ja savuketupakan kuin savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan yleisen valmisteveron on oltava vuoden 2011 alusta alkaen vähintään 20 prosenttia vähittäismyyntihinnasta, johon sisältyvät kaikki verot, tai 22 euroa kilogrammaa kohti.

Sikarien tai pikkusikarien yleisen valmisteveron on oltava vuoden 2011 alusta alkaen vähintään viisi prosenttia vähittäismyyntihinnasta, johon sisältyvät kaikki verot, taikka 12 euroa 1 000 kappaletta tai kilogrammaa kohti.

1.2Käytäntö

Tupakkatuotteiden hinnat ja kulutus

Vuosien 2009 ja 2010 alusta toteutetuilla veronkorotuksilla tavoiteltiin tupakkatuotteiden maltillista hinnannousua ja pyrittiin kaventamaan savukkeiksi käärittävän irtotupakan ja tehdasvalmisteisten savukkeiden hintaeroa. Irtotupakan vähittäismyyntihinnat ovatkin nousseet vuoden 2008 tasosta vuoden 2010 loppuun mennessä yli viidenneksellä, kun savukkeiden vähittäismyyntihinnoissa nousua on ollut noin 13 prosenttia. Myös heinäkuussa 2010 voimaantulleella yleisen arvonlisäprosentin korotuksella on ollut osuutta tupakkatuotteiden hintojen nousuun, sillä arvonlisäys nostaa tupakkaveron määrää ja korottaa sitä kautta edelleen hintaa, josta arvonlisävero lasketaan. Savukkeiden painotettu keskihinta on noussut vuoden 2008 hieman yli neljästä eurosta vuonna 2011 yli 4,40 euroon 20 kappaleelta, mikä vielä vuonna 2008 oli kalleimpia hintasegmenttejä. Markkinoiden rakenteen kannalta savukkeiden kulutus on kaikkien savukkeiden hintojen noustua painottunut koko savukemarkkinoihin nähden aikaisempaa enemmän edullisimpiin hintaluokkiin. Hintaero halvimpien ja kalliimpien savukemerkkien välillä on kasvanut.

Suomessa kulutettiin vuonna 2010 noin 4,7 miljardia kappaletta Suomessa verotettuja savukkeita. Veropohja on kaventunut vuodesta 2008 noin neljällä prosentilla. Merkittävimpinä syinä tähän voidaan pitää kahdesta veronkorotuksesta seurannutta hintojen nousua ja muita tupakkapoliittisia toimenpiteitä, joilla on pyritty vähentämään kulutusta.

Myös muiden tupakkatuotteiden kulutus on ollut laskussa lukuun ottamatta sikareita ja pikkusikareita, joiden veropohja on kasvanut vuodesta 2008 hieman. Sikarit ja pikkusikarit verotetaan yksinomaan arvoperusteisesti niiden vähittäismyyntihinnan perusteella.

Verotuotot

Tupakkaveron tuoton merkittävä kasvu vuodesta 2008 on aiheutunut pääasiassa veronkorotuksista. Tupakkaveron tuotto kasvaa vuosittain myös hintojen nousun takia, sillä nykyinen verorakenne on vahvasti painottunut arvoon. Vuonna 2011 tuoton arvioidaan olevan 704 miljoonaa euroa.

Savukkeiden osuus on noin 90 prosenttia tupakkaveron kertymästä. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan osuus on noin 7 prosenttia, sikarien ja pikkusikarien noin 2 prosenttia sekä piippu- ja savuketupakan, savukepaperin ja muun tupakkaa sisältävän tuotteen noin yksi prosentti.

Matkustajatuonti ja laiton tuonti

Kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo helposti kannustimia sekä verovapaalle matkustajatuonnille että muulle verotuksen ulkopuolelle jäävälle tuonnille, sillä tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden ovat jo valmiiksi suuret.

Savukkeiden matkustajatuonnille ja muulle Suomessa verotuksen ulkopuolelle jäävälle tuonnille on vaikeaa määrittää täysin luotettavia mittareita. Yhdessä niiden osuuden arvioidaan olevan noin viidennes Suomessa kulutetuista savukkeista. Matkustajatuontia koskevat tutkimukset eivät ole osoittaneet savukkeiden matkustajatuonnin kasvaneen vuosina 2009 ja 2010 toteutettujen veronkorotusten seurauksena. Savukkeiden matkustajatuonnin arvioitiin kasvaneen hieman yli 3 prosenttia vuonna 2009, mutta laskeneen lähes 19 prosenttia vuonna 2010. Alkuvuonna 2011 savukkeiden matkustajatuonti näyttäisi kasvaneen merkittävästi. Vielä ei ole kuitenkaan tietoa, onko kasvu pysyvämpi suuntaus. Savukkeiden suuri hintaero lähialueisiin nähden tekee myös tupakan laittoman kaupan järjestäytyneelle rikollisuudelle houkuttelevaksi ja suurin osa laittomasta kaupasta onkin järjestäytyneiden rikollisryhmien käsissä. Koska ammattimaisen laittoman tuonnin kasvusta ei ole ollut viime aikoina nähtävissä merkkejä, voidaan arvioida, että myös savukkeiden kokonaiskulutus on viime vuosina laskenut. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan tuontimääristä ei ole ajantasaista tutkimustietoa.

Vuoden 2009 heinäkuun alussa tuli voimaan tupakkatuotteiden yksityistä maahantuontia koskeva muutos toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi annettuun lakiin (693/1976) , jäljempänä tupakkalaki. Muutoksen seurauksena matkustaja saa tuoda mukanaan Suomeen ainoastaan laissa säädetyn määrän sellaisia tupakkatuotteita, joissa ei ole suomen- ja ruotsinkielisiä varoitusmerkintöjä. Tupakkalain mukaan Suomeen ei saa tuoda omaa käyttöä varten tupakkatuotteita, joista puuttuvat tupakkalain edellyttämät merkinnät, enempää kuin 200 savuketta, 50 sikaria, 100 pikkusikaria ja 250 grammaa piippu- tai savuketupakkaa. Tupakkatuotteiden varoitusmerkintöihin liittyvien rajoitusten arvioidaan rajoittavan matkustajatuontia. Matkustajatuonnin osuuden savukkeiden kokonaiskulutuksesta arvioidaan kuitenkin olevan yli 10 prosenttia, vaikka matkustajatuonti Suomea selvästi halvemman hintatason Virosta on edellä kuvatuin tavoin rajoitettua.

Tupakoinnin terveydelliset ja sosiaaliset vaikutukset

Tupakointi on yksi merkittävimmistä sairastavuuden ja ennenaikaisen kuolleisuuden riskitekijöistä. On arvioitu, että joka toinen tupakoija kuolee ennenaikaisesti tupakan aiheuttamiin sairauksiin.

Tupakoinnista aiheutuvien sairauksien välittömät terveydenhuollon kustannukset ovat vuosittain noin 300 miljoonaa euroa. Muita tupakoinnin aiheuttamia kustannuksia syntyy muun muassa sairauspoissaoloista, työkyvyttömyydestä ja ennenaikaisista kuolemista.

Tupakoinnin vähentymisestä huolimatta Suomessa on edelleen noin miljoona tupakoitsijaa. Vuonna 2010 työikäisistä miehistä päivittäin tupakoi 23 prosenttia ja naisista 16 prosenttia. Miesten tupakointi on vähentynyt pitkällä aikavälillä ja myös naisten tupakointi on viime vuosina kääntynyt laskuun. Lapsista ja nuorista tupakkatuotteita käyttää päivittäin noin joka viides 16—18 -vuotias. Tutkimukset osoittavat, että nuoret kuluttavat ensisijaisesti tehdasvalmisteisia savukkeita, mutta kahden viime vuoden aikana itsekäärittyjen savukkeiden suosio on kasvanut poikien keskuudessa.

Suomalaisten keskimääräinen terveydentila on viime vuosina monessa suhteessa kohentunut, mutta sosioekonomiset terveyserot ovat kasvaneet. Erot ilmenevät selvinä elinajan odotteessa, sairastavuudessa ja elintavoissa. Alkoholin riskikäyttö ja tupakointi aiheuttavat arviolta jopa puolet työikäisten miesten sosioekonomisista kuolleisuuseroista. Erot näkyvät myös nuorissa ikäryhmissä.

1.3Tupakkaverotus eräissä EU:n jäsenvaltioissa

Yleistä

Edellisen 10 vuoden aikana EU:n jäsenvaltioissa on tehty merkittäviä tupakkaveron korotuksia. Verollisten savukkeiden kulutus on laskenut yli viidenneksellä ja verotuotot kasvaneet noin 15 prosentilla vuodesta 2002. Samaan aikaan savukkeiden laiton kauppa on kuitenkin kasvanut huomattavasti useissa jäsenmaissa. Salakuljetettujen ja väärennettyjen savukkeiden osuuden arvioidaan tällä hetkellä olevan lähes 10 prosenttia EU:n jäsenvaltioissa kulutetuista savukkeista, mikä menetettynä verotuottona vastaa noin 10 miljardia euroa. Yli puolet salakuljetetuista ja väärennetyistä savukkeista on peräisin EU:n ulkopuolelta.

Keskihintaisen savukeaskin euromääräisellä verorasituksella mitattuna savukkeiden verotaso on Suomessa suuruudeltaan Euroopan ylempää keskitasoa. Savukkeiden verotus on korkeinta Irlannissa, Iso-Britanniassa ja Ranskassa. Muista jäsenvaltioista Hollannissa, Belgiassa, Saksassa, Tanskassa ja Ruotsissa savukkeiden verotus on hieman Suomea ankarampaa. Euromääräisiä verorasituksia vertailtaessa on kuitenkin otettava eri maiden hintatasojen lisäksi huomioon niiden lähialueiden hintatasot.

Seuraavassa taulukossa on esitetty eräiden EU:n jäsenvaltioiden osalta niiden ilmoittamat savukkeiden painotetut keskihinnat koskien vuotta 2010, Eurostatin julkaisema vuoden 2009 tiedoilla laskettu tupakan hintaindeksi sekä verotasot heinäkuussa 2011.

* vuonna 2011

** 181,56 – arvonlisävero

Seuraavassa taulukossa on esitetty eräiden EU:n jäsenvaltioiden osalta niiden ilmoittamat savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan painotetut keskihinnat koskien vuotta 2010 sekä verotasot heinäkuussa 2011.

* ei ilmoitettu

** 81,63 – arvonlisävero

Ruotsi

Ruotsissa korotettiin 1990-luvun lopussa tupakkaveroa yli 50 prosenttia. Veronkorotukset johtivat suoraan salakuljetuksen ja pimeiden markkinoiden kasvuun. Huolimatta suurista veronkorotuksista tupakkaverotuotot laskivat, sillä verollisten savukkeiden myynti väheni merkittävästi. Veronkorotusten seurauksena Ruotsiin syntyi laajat laittomien tupakkatuotteiden markkinat. Laittoman kaupan kasvuun reagoitiin alentamalla tupakkaverotusta muutama vuosi korotusten jälkeen, mutta verotuotot palasivat entiselle tasolleen vasta noin kymmenen vuoden kuluttua.

Ruotsissa siirryttiin vuoden 2011 alusta savukkeiden verotuksessa lähes kokonaan yksikköperusteiseen verotukseen. Savukkeiden yksikköperusteinen vero on 1,27 kruunua savukkeelta ja arvoperusteinen vero on yksi prosentti korkeimmasta vähittäismyyntihinnasta. Ruotsissa käytössä oleva savukkeiden verorakenne täyttää tupakkaverodirektiivin edellytykset yksikkö- ja arvoperusteisesta verorakenteesta, mutta verotus perustuu lähes täysin yksikköperusteiseen veroon. Yksikkövero on sidottu kuluttajahintaindeksiin. Vähimmäisveroa ei Ruotsin käyttämällä verorakenteella tarvita.

Ruotsissa tupakkatuotteiden hintaerot lähialueisiin nähden eivät ole niin merkittäviä kuin Suomessa. Lisäksi Ruotsin tupakkamarkkinat poikkeavat Suomen markkinoista ja verottomien tupakkatuotteiden osuus kulutuksesta on vähäisempi kuin Suomessa. Tässä mielessä Ruotsilla on Suomea joustavammat mahdollisuudet tupakkaveron tason ja rakenteen muutoksiin.

Mikään muu EU:n jäsenvaltio ei ole toistaiseksi siirtynyt verottamaan savukkeita Ruotsin tapaan mahdollisimman yksikköperusteisesti. Arvoperusteisen veron suuruus muissa jäsenvaltioissa vaihtelee 8,59 ja 57 prosentin välillä.

Viro

Viro on korottanut vuoden 2010 alussa tupakkaveroa ja saavuttanut tupakkaverodirektiivin edellyttämän vähimmäisverotason. Veronkorotuksista huolimatta tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja Viron välillä ovat edelleen suuret. Keskihintainen savukeaski maksaa Virossa noin puolet siitä, mitä vastaava aski maksaisi Suomessa.

Tupakkaveron korotuksia tehtäessä Viron kohtaamat haasteet matkustajatuonnin ja harmaatuonnin osalta ovat pitkälti samoja kuin Suomella. Savukkeiden suuren hintaeron takia Viron ja sen lähialueiden välillä on oletettavaa, että Viron on mahdollista jatkossakin korottaa tupakkaveroaan vain maltillisesti.

1.4Nykytilan arviointi

Tupakkaveroa on korotettu pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaisesti terveyspoliittisin perustein vuosina 2009 ja 2010. Vuoden 2009 alussa korotettiin savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien sekä piippu- ja savuketupakan veroa keskimäärin 10 prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa 25 prosenttia.

Tupakkaveroa korotettiin vuoden 2010 alusta siten, että savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien sekä piippu- ja savuketupakan vero nousi noin viisi prosenttia. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa korotettiin noin 15 prosenttia.

Veronkorotuksilla tavoiteltiin maltillista tupakkatuotteiden hintojen nousua. Tavoitteena oli, että tupakkatuotteiden hinnannousu ei johtaisi merkittävässä määrin kotimaisen myynnin korvautumiseen matkustajatuonnilla. Tupakkaveron korotus kohdistettiin terveysperusteisesti siten, että veronkorotuksen seurauksena tapahtuvalla hinnannousulla pyrittiin ehkäisemään tupakoinnin aloittamista nuorten keskuudessa. Veronkorotusten tavoitteena oli erityisesti itse käärityn savukkeen ja tehdasvalmisteisen savukkeen hintaeron kaventaminen.

Tupakkatuotteiden veroon ja tupakkatuotteiden hintoihin on vaikuttanut myös 1 päivänä heinäkuuta 2010 voimaantullut arvonlisäveron korotus 23 prosenttiin. Tupakkaveron arvoperusteinen osa lasketaan arvonlisäveron sisältävästä myyntihinnasta. Lisäksi tupakkaveron noustessa myös arvonlisäveron määrä edelleen kasvaa.

Suomessa tupakkaveron rakenne on painottunut arvoperusteiseen osaan ja sen osuus on kansainvälisesti verrattuna korkea. Tupakkaveron määrä kasvaa automaattisesti hintojen noustessa tai arvonlisäveroa korotettaessa, jolloin hintaero naapurimaihin nähden kasvaa. Vuoden 2009 korotus kohdistui savukkeiden kohdalla arvoperusteiseen veroon, kun taas vuonna 2010 korotettiin yksikköperusteista veroa. Vuonna 2010 toteutettu arvonlisäveron korotus on toisaalta lisännyt arvoperusteisen tupakkaveron ja arvonlisäveron osuutta hinnassa.

Savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverojen rakenteet muutettiin yksikköperusteisiksi vuoden 2011 alusta. Verotasossa otettiin huomioon inflaatio-odotus vuodelle 2011.

Tupakkatuotteiden hintaan ja verotukseen liittyvät toimenpiteet ovat tehokas keino vaikuttaa tupakointiin väestötasolla. Vaikka verotuksella voidaan vaikuttaa tupakoinnin ja siitä aiheutuvien haittojen vähentämiseen, tupakkaverotuksen tasoa määritettäessä on tärkeää ottaa huomioon, että kotimaisten tupakkatuotteiden hintojen nousu luo helposti kannustimia sekä matkustajatuonnille että harmaatuonnille johtuen tupakkatuotteiden jo valmiiksi suurista hintaeroista lähialueisiin nähden. Liian suuret kertakorotukset voivat johtaa matkustajatuonnin ja muun tilastoimattoman kulutuksen hallitsemattomaan kasvuun sekä sitä kautta veropohjan kaventumiseen ja verotuottojen laskuun ilman merkittäviä toivottuja terveydellisiä vaikutuksia. Tupakkatuotteiden harmaiden ja laittomien markkinoiden voidaan sanoa olevan Suomessa edelleen hallinnassa. Samalla kuitenkin matkustajatuonnin osuus erityisesti savukkeiden kokonaiskulutuksesta on suuri.

2.1Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaisesti korottaa tupakkaveroa terveyspoliittisin ja valtiontaloudellisin perustein.

Veronkorotuksella tavoitellaan tupakkatuotteiden hintojen nousua ja siten tupakan aiheuttamien haittojen ehkäisemistä huomioiden matkustajatuonti sekä laittomien markkinoiden kehitys. Veronkorotukset ehdotetaan kohdistettaviksi pääosin yksikköperusteiseen veroon, jotta tupakkaverotus siirtyisi kohti yksikköperusteista verotusta hallitusohjelmassa asetetun tavoitteen mukaisesti. Myös tupakkaverodirektiivissä vahvistetaan yksikköperusteista verotusta, kun vuoden 2014 alusta savukkeiden yksikköperusteisen veron vähimmäistaso nostetaan 7,5 prosenttiin kokonaisveromäärästä.

Veronkorotusten kohdistaminen yksikköperusteiseen veroon nostaisi halpahintaisten tupakkatuotteiden hintaa prosentuaalisesti hieman kalliimpia enemmän, millä voitaisiin hillitä hintakilpailua ja ehkäistä kulutuksen siirtymistä halvemman hintaryhmän tuotteisiin. Hintakilpailun merkitys voi korostua, kun vuoden 2012 alussa muut tupakkatuotteiden markkinointikeinot kapenevat tupakkalain esilläpitokiellon myötä. Toisaalta esilläpitokielto voi vaikuttaa myös tuotemerkkien merkityksen voimistumiseen, jolloin tunnetut savukemerkit kasvattaisivat markkinaosuuttaan.

Ottaen huomioon tulevat tupakkalain muutokset ja sen, että laajamittaisen verorakenteen muutoksen vaikutuksista ei ole tietoa, veronkorotukset ehdotetaan kohdistettaviksi pääosin yksikköperusteiseen veroon. Hallitus seuraa esilläpitokiellon vaikutuksia ja selvittää mahdollisuudet siirtää verotusta enemmän yksikköperusteiseksi.

Veronkorotuksen mitoituksessa on otettava huomioon kotimaisen hinnannousun vaikutus matkustajatuontiin ja laittomaan tuontiin. Suurten veronkorotusten riskinä on, että tupakkatuotteiden matkustajatuonti ja laittomat markkinat kasvaisivat hallitsemattomasti, kotimainen veropohja pienenisi sekä tupakkaverotuksen valtiontaloudelliset ja terveydelliset tavoitteet vaarantuisivat.

2.2Toteuttamisvaihtoehdot

Verorakenteen muuttaminen kerralla voimakkaasti yksikköperusteiseen verotukseen tarkoittaisi, että arvoperusteisen veron osuutta olisi alennettava nykyisestä. Sen vaikutuksia tupakkatuotteiden hintoihin, verotuottoihin ja markkinoihin ei ole vielä Suomen tilanteessa selvitetty riittävästi. Arvoperusteinen vero vaikuttaa eniten korkeimpien hintaluokkien tupakkatuotteisiin. Tämän kalleimman hintasegmentin voidaan katsoa edustavan yli neljännestä savukemarkkinoista. Mahdollinen siirtyminen yksikköperusteiseen verotukseen tulisi tehdä maltillisesti useamman vuoden aikana, jotta verorakenteen muuttamisen vaikutuksia voidaan tarkastella ja mahdollisten haitallisten vaikutusten syntymistä ehkäistä.

Veronkorotuksen kohdistaminen tupakkatuotteiden veron arvoperusteiseen osaan ei olisi hallitusohjelman tavoitteiden mukaista.

2.3Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että savukkeiden, sikarien ja pikkusikarien sekä piippu- ja savuketupakan veroa korotettaisiin keskimäärin 10 prosenttia ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa keskimäärin 25 prosenttia.

Savukkeiden veroa ehdotetaan korotettavaksi siten, että savukkeiden yksikköperusteinen vero korotettaisiin 17,50 eurosta 22,50 euroon tuhannelta kappaleelta. Savukkeiden arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan 52 prosentissa vähittäismyyntihinnasta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi keskimäärin 9,8 prosenttia.

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan veroa ehdotetaan korotettavaksi savukkeiden tapaan siten, että yksikköperusteista veroa korotettaisiin. Yksikköperusteiseksi veroksi ehdotetaan 16,50 euroa kilogrammaa kohti ja arvoperusteinen vero säilyisi ennallaan 52 prosentissa vähittäismyyntihinnasta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi 6,50 euroa kilogrammaa kohti, mikä vastaa keskimäärin noin 23,8 prosentin suuruista veronkorotusta. Korotus on savukkeiden veronkorotusta suurempi, jotta absoluuttinen hintaero tehdasvalmisteisen ja itsekäärittävän savukkeen välillä ei kasvaisi.

Myös piippu- ja savuketupakan yksikköperusteista veroa ehdotetaan korotettavaksi 13,5 euroon kilogrammalta. Arvoperusteisen veron ehdotetaan säilyvän ennallaan 48 prosentissa vähittäismyyntihinnasta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi keskimäärin 10,7 prosenttia.

Sikarien ja pikkusikarien veroa ehdotetaan korotettavaksi siten, että arvoperusteista veroa korotettaisiin 25 prosentista 27 prosenttiin vähittäismyyntihinnasta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi pikkusikareilla keskimäärin 11,8 prosenttia ja muilla sikareilla 11,4 prosenttia. Sikarien ja pikkusikarien verotus perustuu kokonaan arvoperusteiseen veroon ja tällä hetkellä sikarien ja pikkusikarien markkinoista ei ole tarpeeksi tietoa, jotta verorakennetta voitaisiin muuttaa myös yksikköveroon perustuvaksi.

Muun tupakkaa sisältävän tuotteen ja savukepaperin verojen ehdotetaan säilyvän ennallaan.

Lisäksi savukkeiden ja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisveroja ehdotetaan korotettaviksi. Savukkeiden vähimmäisvero olisi 146,00 euroa tuhannelta kappaleelta. Korotusta nykyiseen verokantaan olisi 11,0 prosenttia. Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvero olisi 87,50 euroa kilogrammalta, mikä tarkoittaisi 27,7 prosentin korotusta verokantaan. Vähimmäisvero tulisi käytännössä sovellettavaksi enintään 4,75 euron hintaiseen 20 kappaleen savukeaskiin ja enintään 4,09 euron hintaiseen 30 gramman irtotupakkapussiin. Tupakkaverodirektiivin mukaan jäsenvaltiot voivat tietyin edellytyksin kantaa savukkeista vähimmäisveron. Suomessa vähimmäisveron kantaminen on perusteltua Suomen tupakkamarkkinoiden rakenteesta johtuen ja halpahintaisten savukkeiden markkinoille tulon hillitsemiseksi.

Tupakkaverolain tupakkalakia koskevaa viittaussäännöstä ehdotetaan muutettavaksi lain uuden nimikkeen mukaiseksi. Tupakkaverolaissa viitataan lakiin toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi. Lain nimike on vuonna 2010 muutettu tupakkalaiksi.

3.1Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettavan tupakkaveron korotuksen seurauksena valtion tupakkaverotulojen arvioidaan vuosittain kasvavan noin 53 miljoonaa euroa verrattuna tilanteeseen, jossa verotasoihin ei tehtäisi muutoksia. Ottaen huomioon valmisteverojen maksamisen ajankohdan sekä verovelvollisten mahdollisuuden varautua ehdotettaviin muutoksiin, vuoden 2012 tupakkaverokertymän arvioidaan kasvavan korotuksen seurauksena noin 42 miljoonaa euroa. Ehdotetun korotuksen jälkeen tupakkaveron tuotto vuonna 2012 olisi noin 753 miljoonaa euroa, mikä olisi noin 11,2 prosenttia valmisteverotuloista ja noin 2,0 prosenttia kaikista verotuloista.

Tupakkatuotteiden verorasitus siirtyisi hallitusohjelman mukaisesti nykyistä enemmän yksikköveroon. Yksikkövero ei seuraa automaattisesti inflaatiokehitystä, vaan inflaatiokehityksen huomioon ottaminen edellyttää lakimuutosta.

Savukkeiden veronkorotuksen seurauksena hinnankorotus painottuisi vähimmäisveron alaisiin halpoihin savukkeisiin, joiden hinnat nousisivat laskennallisesti noin 8,6 prosenttia. Kalliimpien savukkeiden hinnat nousisivat keskimäärin noin 7,1 prosenttia. Tämä tarkoittaisi sitä, että 20 kappaleen savukeaskin hinta nousisi keskimäärin 35 senttiä. Hinta-arvioissa on oletettu, että veronkorotukset siirtyisivät täysimääräisinä hintoihin.

Savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan hinnat nousisivat keskimäärin noin 18,7 prosenttia. Euromääräisesti yhden irtotupakkapussin hinta nousisi noin 68 senttiä 30 grammalta. Itsekäärittävän savukkeen hinta nousisi keskimäärin yhtä paljon kuin tehdasvalmisteisen savukkeen. Hinnan nousu riippuu hintaluokasta ja siitä, kuinka paljon tupakkaa savukkeeseen käärii. Vertailtaessa itsekäärittävän savukkeen ja tehdasvalmisteisen savukkeen hintoja tulee ottaa huomioon myös savukepaperin ja filtterin hinta.

Muun piippu- ja savuketupakan hinta nousisi arviolta 15 euroa kilogrammalta eli keskimäärin 6,8 prosenttia.

Sikareiden ja pikkusikareiden hinnat nousisivat keskimäärin 3,6 prosenttia.

Tupakkaveron korotuksen inflaatiovaikutuksen arvioidaan olevan 0,13 prosenttia eli kuluttajahintaindeksin muutoksen ennustetaan olevan veronkorotuksen takia 0,13 prosenttiyksikköä suurempi kuin ilman korotusta. Tämä merkitsee sitä, että julkisen talouden kuluttajahintaindeksiin sidottujen menojen arvioidaan kasvavan veronkorotuksen takia hieman.

Hintojen nousun oletetaan vähentävän tupakkatuotteiden kysyntää. Empiiriset tutkimukset osoittavat selkeästi, että tupakan hinnalla on vaikutusta kysyntään ja tutkimusten mukaan kysyntä näyttäisi reagoivan enemmän hintojen laskuun kuin niiden nousuun. Tilastoidun kulutuksen vähenemän arvioinnissa on käytetty suomalaisissa tutkimuksissa saatua hintajouston arvoa -0,41. Lisäksi osa tilastoidun kulutuksen laskusta korvautuu lisääntyneellä matkustajatuonnilla, mikä on otettu kokonaiskulutusennusteessa huomioon.

Veronkorotuksesta johtuvan tupakkatuotteiden vähittäishintojen nousun seurauksena tupakkaveron veropohjan eli tupakkatuotteiden tilastoidun kulutuksen arvioidaan vähenevän yli kolme prosenttia verrattuna tilanteeseen, jossa veronkorotuksia ei tehtäisi. Lisäksi osan sekä tehdasvalmisteisten että itsekäärittyjen savukkeiden kulutuksen laskusta arvioidaan korvautuvan matkustajatuonnilla. Verottoman kulutuksen lisääntymisen vuoksi tupakkatuotteiden yhteenlasketun kokonaiskulutuksen vähenemisen arvioidaan jäävän noin kahteen prosenttiin verrattuna tilanteeseen, jossa veromuutoksia ei tehtäisi. Veronkorotusten vaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että eri tekijät vaikuttavat eri tavoin tupakkatuotteiden kulutukseen. Kulutuksen vähenemä voi myös toteutua vasta pidemmällä aikavälillä.

Korotuksen taloudellinen vaikutus kohdistuu pienituloisiin suhteellisesti enemmän. Matalimmissa tuloluokissa tupakkatuotteisiin liittyvien menojen osuus käytettävissä olevista tuloista sekä kokonaiskulutusmenoista on suurempi kuin korkeammilla tulotasoilla. Pienituloisin viidennes kotitalouksista käyttää suurituloisimpaan viidennekseen verrattuna lähes nelinkertaisen osan tuloistaan tupakkatuotteisiin.

Ehdotettu tupakkaveron korotus kohdistuu tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin riippuen yritysten markkina-asemasta ja tuoteportfoliosta. Tämä saattaa johtaa tilanteeseen, jossa Suomen tupakkamarkkinat muuttuvat entistä keskittyneemmiksi. Korotuksella saattaa olla myös vaikutusta eri toimijoiden toimintaedellytyksiin Suomessa. Veronkorotuksen painottamisesta yksikköveroon aiheutuu myös verorakenteeseen muutoksia, jotka vaikuttavat tupakkateollisuuden toimijoihin eri tavoin.

Esityksellä ei ole vaikutusta muihin välillisiin verotuloihin. Arvonlisäveron kokonaistuoton ei odoteta kasvavan ehdotettavien muutosten seurauksena. Tupakkatuotteiden hinnan nousu saattaa kasvattaa veronalaisista tuoteryhmistä kertyvää arvonlisäverokertymää, mutta samanaikaisesti sen oletetaan vähentävän muun kulutuksen kertymää eikä muutoksella näin ollen olisi merkittävää vaikutusta kokonaiskertymään.

3.2Yhteiskunnalliset vaikutukset

Veronkorotuksen seurauksena tupakkatuotteiden kulutuksen arvioidaan vähenevän. Kulutuksen vähenemisestä johtuva terveyshaittojen vähenemä realisoituu kuitenkin vasta pitkällä aikavälillä. Koko väestötason kehityksen lisäksi tupakoinnin vähentymisen voidaan olettaa tasaavan eri sosiaaliryhmien välisiä terveyseroja, sillä tupakointi on yleisempää alemmissa sosiaaliryhmissä. Tutkimuksissa on todettu, että pienituloisten kysyntä reagoi veromuutoksiin enemmän kuin suurituloisten. On myös arvioitu, että tupakkatuotteiden, erityisesti halvempien, hintojen noustessa nuorten tupakkatuotteiden kulutus vähenee aikuisia herkemmin. Koska nuorten kulutus reagoi voimakkaammin hintojen nousuun, voidaan veronkorotuksella vähentää tulevien tupakoitsijoiden määrää.

Tupakkatuotteiden veronkorotus voi johtaa laittomasti maahantuotujen tupakkatuotteiden lisääntymiseen, sillä tupakkatuotteiden hintaerot Suomen ja lähialueiden välillä ovat suuria. Lisäksi hintaeron lisääntyminen voi johtaa matkustajatuonnin lisääntymiseen.