HE 46/2011

2.1Perustuslaki

Edustuksellista demokratiaa täydentävä kansalaisaloite kytkeytyy kiinteästi perustuslain lähtökohtiin kansanvaltaisesta valtiojärjestyksestä ja kansalaisten osallistumismahdollisuuksista. Kansanvaltaan sisältyy perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Perustuslain 14 §:n 3 momentissa asetetaan julkisen vallan tehtäväksi edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä koskevaan päätöksentekoon. Julkisen vallan on myös perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kansalaisaloite on yhdenmukainen näiden perustuslaissa asetettujen tavoitteiden kanssa, ja se edistää valtiollisella tasolla tavoitteiden tosiasiallista toteutumista.

Vuoden 2012 maaliskuussa voimaan tulevan perustuslain 53 §:n uuden 3 momentin mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään. Perustuslaissa säädetään vain kansalaisaloitejärjestelmän yleiset perusteet. Säännös sisältää sääntelyvarauksen, joka jättää menettelyn muilta osin säädettäväksi tavallisen lain tasolla. Aloiteoikeuden sisältö ja menettelyt määräytyvät siten perustuslain ja kansalaisaloitteesta annettavan tavallisen lain tasoisen sääntelyn muodostaman kokonaisuuden perusteella. Eduskunnalle osoitettu kansalaisaloite edellyttää myös joitakin tarkistuksia eduskunnan työjärjestykseen.

Aloiteoikeus on perustuslaissa sidottu äänioikeuteen ja Suomen kansalaisuuteen. Tämä on perusteltu lähtökohta silloin, kun on kyse valtiollisen tason vaikutusmahdollisuudesta ( HE 60/2010 vp , s. 40). Valtiollisissa vaaleissa äänioikeutetuilta edellytetään Suomen kansalaisuutta. Äänioikeusikäraja on Suomessa nykyisin 18 vuotta niin valtiollisissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa kuin kuntavaaleissa ja neuvoa-antavissa kansanäänestyksissä.

Vaadittava allekirjoittajien määrä on perustuslain mukaan 50 000. Tämä merkitsee noin 0,9 prosenttia Suomen väestöstä ja noin 1,2 prosenttia äänioikeutetuista. Tällä allekirjoittajien määrällä asetetaan vaatimus aloitteen nauttiman tuen laajuudesta.

Perustuslaissa säädetään aloitteen kohdentumisesta lainsäädäntöasioihin. Kyse on kansalaisten oikeudesta tehdä aloite lain säätämiseksi jostakin asiasta. Muut eduskunnan toimivaltaan kuuluvat asiat jäävät aloiteoikeuden ulkopuolelle. Ottaen huomioon lainsäädännön alan laajuus ei tästä kuitenkaan johdu merkittäviä rajoituksia aloiteoikeudelle. Aloite voi koskea voimassa olevan lainsäädännön muuttamista tai kumoamista taikka kokonaan uuden lain säätämistä jostakin asiasta. Eduskunta voi lähtökohtaisesti säätää lain myös asiasta, josta nykyisin säädetään asetuksella. Kansalaisaloite voi kohdistua myös perustuslain muuttamiseen tai valtiollisen, neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämistä koskevan lain säätämiseen perustuslain 53 §:n 1 momentin mukaisesti.

Merkittävimpiä aloiteoikeuden ulkopuolelle jääviä asiaryhmiä ovat kansainvälisten velvoitteiden hyväksyminen ja niiden irtisanomisen hyväksyminen sekä valtion talousarvioasiat. Aloiteoikeuden piiriin kuuluvat kuitenkin myös sellaiset lainsäädäntöasiat, joilla on vaikutuksia valtion talousarvioon. ( HE 60/2010 vp , s. 40)

Perustuslaki ei aseta tiukkoja vaatimuksia kansalaisaloitteen muodolle. Perustuslain säännös sisältää mahdollisuuden niin säädöstekstin muotoon laaditun lakiehdotuksen kuin väljemmin muotoillun, lainvalmistelutoimiin ryhtymistä koskevan ehdotuksen tekemiseen. Kansalaisaloitteen muotovaatimukset jäävät tältä osin säädettäväksi tavallisen lain tasolla. Erillisenä, itsenäisenä instituutiona kansalaisaloitetta ei ole tarpeen kytkeä kansanedustajan aloiteoikeuden määrämuotoihin, joista säädetään perustuslain 39 §:n 2 momentissa.

Lainsäädäntöasioihin kohdentumisen lisäksi perustuslaki ei aseta aloiteoikeudelle muita sisällöllisiä rajoituksia. Aloitteen yhdenmukaisuus perustuslain taikka kansainvälisten ihmisoikeuksien tai muiden Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa jää eduskunnan arvioitavaksi aloitteen käsittelyssä samalla tavoin kuin muissakin lainsäädäntöasioissa. Perustuslain 74 §:n mukaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Kansalaisaloite tehdään suoraan eduskunnalle. Eduskunnalla on velvoite ottaa lainsäädännön mukaisesti tehty kansalaisaloite käsiteltäväkseen, mutta aloitteen hyväksyminen ja mahdollinen muuttaminen jäävät eduskunnan arvioitaviksi. Eduskunnan käsittelylle ei aseteta erityisiä aikamääreitä. Valtiopäiväasioiden keskinäisessä käsittelyjärjestyksessä kansalaisaloite voisi kuitenkin rinnastua vähintään sadan edustajan allekirjoittamaan lakialoitteeseen, jolla on valiokuntakäsittelyssä tosiasiallinen etusija muihin kansanedustajien aloitteisiin nähden ( HE 60/2010 vp , s. 40—41). Asioiden käsittelyn jatkuvuutta koskevan perustuslain 49 §:ssä säädetyn pääsäännön mukaan kansalaisaloite, jota ei ole ehditty käsitellä loppuun eduskunnassa vaalikauden aikana, raukeaa. Perustuslain 49 §:n mukaan vain kansainvälisen asian käsittelyä voidaan tarvittaessa jatkaa myös eduskuntavaalien jälkeen pidettävillä valtiopäivillä.

Kansalaisaloitteen muoto ─ säädöstekstin muotoon laadittu lakiehdotus tai lainsäädäntötoimeen ryhtymistä koskeva aloite ─ määrittää aloitteen käsittelyjärjestyksen eduskunnassa joko lainsäätämisjärjestyksessä käsiteltävänä asiana tai ainoan käsittelyn asiana. Perustuslaki jättää tarkemmat säännökset kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelystä eduskunnan työjärjestyksessä säädettäviksi.

Käsitellessään perustuslain muuttamista koskevaa hallituksen esitystä eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi, että kansalaisaloitteesta annettavassa lainsäädännössä säädettävät menettelyt tulevat olemaan keskeisiä kansalaisaloitteen käyttökelpoisuuden kannalta. Valiokunta piti tärkeänä, että kansalaisaloitteen tekemiselle ei täydentävässä lainsäädännössä aseteta liian tiukkoja muodollisia vaatimuksia. Valiokunnan mukaan aloitetta tukevien allekirjoitusten kerääminen luotettavalla ja henkilötietojen suojan turvaavalla tavalla myös sähköisesti tietoverkossa on syytä olla mahdollista. (PeVM 9/2010 vp, s. 9—10).

2.2Kansalaisaloitejärjestelmä eräissä muissa maissa

2.3Euroopan unionin kansalaisaloite

2.4Nykytilan arviointi

Perustuslain 53 §:n uusi 3 momentti tuo kansalaisille uuden vaikuttamismahdollisuuden, kansalaisaloiteoikeuden valtiollisella tasolla. Perustuslaki ei ole aikaisemmin sisältänyt mahdollisuutta eduskunnalle tehtävään kansalaisaloitteeseen. Kansalaisaloitteen tekemiseen liittyvistä menettelyistä ei nykyisin ole olemassa lainsäädäntöä. Perustuslakiin sisältyy tältä osin sääntelyvaraus, jolla osoitetaan kansalaisaloiteinstituution menettelylliset yksityiskohdat säädettäväksi tavallisen lain tasolla. Asiasta tarvitaan siten uutta lainsäädäntöä.

Perustuslaki asettaa melko väljät puitteet kansalaisaloitetta koskevalle uudelle lainsäädännölle. Lainsäätäjällä on harkintavaltaa esimerkiksi siinä, millaiset muotovaatimukset kansalaisaloitteelle asetetaan tai millaisin menettelyin aloitteelle kerätään tukea. Lainsäädäntöasioihin kohdentumisen lisäksi aloiteoikeudelle ei kuitenkaan voida uudessa lainsäädännössä asettaa muita sisällöllisiä rajoituksia.

Lainsäädäntöön perustuva kansalaisaloiteoikeus on ollut Suomessa aikaisemmin vain kunnallisella tasolla. Vähintään kaksi prosenttia kunnan asukkaista voi tehdä kunnan valtuuston toimivaltaan kuuluvassa asiassa aloitteen, joka on otettava valtuustossa käsiteltäväksi viimeistään kuuden kuukauden kuluessa asian vireille tulosta (kuntalaki 36571995, 28 §). Lisäksi vähintään viisi prosenttia voi tehdä kansanäänestysaloitteen, jolloin valtuuston on viipymättä päätettävä, toimitetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys (kuntalain 31 §). Kuntalaki sääntelee kuntalaisten aloiteoikeuteen liittyviä menettelyjä vain niukasti eikä näitä menettelyjä muutoinkaan voida rinnastaa valtiolliseen kansalaisaloitteeseen, jossa on kyse omasta, erillisestä instituutiostaan.

Muiden maiden kansalaisaloitejärjestelmistä on saatavissa jonkinlaisia suuntaa-antavia sääntelymalleja Suomen lainsäädäntöön, vaikkakin järjestelmien keskinäiset erot ovat merkittäviä. Aloiteinstituution kytkeytyminen kansalliseen valtiosääntöön vaikuttaa menettelyn yksityiskohtiin. Esimerkiksi eräiden maiden järjestelmiin sisältyvää, allekirjoitusten keruuvaihetta edeltävää aloitteen ennakollista hyväksyntää tai rekisteröintiä on vaikea luontevasti kytkeä suomalaiseen järjestelmään, johon ei sisälly valtiosääntötuomioistuinta. Aloitteiden ennakollinen karsinta edellyttäisi oikeusturvan järjestämistä asiaan soveltuvalla tavalla.

Uutta Euroopan unionin kansalaisaloitejärjestelmää ei voida suoraan rinnastaa kansalliseen kansalaisaloitteeseen useasta eri syystä kuten edellä jaksossa 2.3 on selvitetty. Eräissä menettelyn yksityiskohdissa voi kuitenkin olla perusteltua pyrkiä yhtenevään sääntelyyn unionin järjestelmän kanssa, ellei ole perusteltua syytä poikkeamiseen.

Perustuslaissa säädettyä kansalaisaloitetta varten on perusteltua säätää oma, erillinen laki, sillä asian sääntely ei ole yhdistettävissä voimassa olevaan lainsäädäntöön. Voidaan ajatella, että suoran demokratian kehittämiseen liittyen kansalaisaloitetta koskeva sääntely sijoitettaisiin nykyiseen lakiin menettelystä neuvoa-antavissa kansanäänestyksissä (571/1987) . Tämä sääntelyvaihtoehto ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukainen, sillä näillä asioilla ei ole nähtävissä tarvetta yhteisiin säännöksiin. Viime kädessä kansanäänestyksessä ja kansalaisaloitteessa on kyse keskenään melko erilaisista sääntelykohteista.

Kansalaisaloitetta koskevassa laissa tulisi säätää muun muassa kansalaisaloitteen muotovaatimuksista, aloitemenettelyn vireillepanosta, aloitetta tukevien allekirjoitusten keräämisestä, kuten keräämisajasta ja -tavoista sekä henkilötietojen antamisvelvollisuudesta, ja aloitteen vireillepanijoiden vastuista samoin kuin tarvittavasta allekirjoitusten oikeellisuuden ja kelpoisuuden tarkastamisesta tai viranomaisvalvonnasta.

Lainsäädännön tulisi sallia allekirjoitusten kerääminen sähköisesti tietoverkossa, sillä tämä olisi tehokkain ja helpoin sekä todennäköisesti käytetyin keräystapa. Tietoverkon käytöstä kansalaisaloitteen tekemisessä ei ole saatavissa sääntelymalleja tai käytännön kokemuksia muiden maiden järjestelmistä. Euroopan unionin kansalaisaloitteen tekemisessä tuen kerääminen verkossa on mahdollista eikä menettelyssä edellytetä niin sanottua vahvaa sähköistä tunnistamista, joka esimerkiksi Suomessa voisi käytännössä perustua pankkien ylläpitämiin verkkopankkitunnuksiin, teleoperaattoreiden ylläpitämiin mobiilitunnisteisiin tai Väestörekisterikeskuksen sähköiseen henkilökorttiin. Unionin kansalaisaloitteen tekemisessä ei myöskään edellytetä niin sanottua kehittynyttä sähköistä allekirjoitusta. Tämä ominaisuus sisältyy nykyisin Suomessa edellä mainittuun Väestörekisterikeskuksen sähköiseen henkilökorttiin ja teleoperaattoreiden mobiilivarmenteisiin. Euroopan unionin kansalaisaloitejärjestelmä ei ole vielä tullut sovellettavaksi, joten käytännön kokemuksia tältäkään osin ei ole vielä saatavissa. Näiden seikkojen vuoksi verkkomenettelyn sääntelytarpeita joudutaan harkitsemaan jossain määrin ilman käytännön kokemuksia. Henkilötietojen kerääminen tietoverkossa asettaa joka tapauksessa erityisiä vaatimuksia henkilötietojen suojan osalta.

Pyrkimys avoimuuteen poliittisen toiminnan rahoituksen osalta herättää kysymyksen siitä, tulisiko myös kansalaisaloitejärjestelmässä asettaa velvoite julkistaa aloitteen tekemistä varten saatu rahoitus. Tällaiset tiedot voivat olla mielipiteen muodostamista varten tarpeen aloitteen allekirjoittajille, yleisölle ja viime vaiheessa myös eduskunnalle. Unionin kansalaisaloitteen vireillepanijoilta edellytetään rahoituksen ilmoittamista.

Menettelyyn liittyvät seikat ovat kansalaisaloiteinstituution sääntelyssä keskeisiä, sillä ne voivat vaikuttaa siihen, millaisen aseman kansalaisaloite vaikuttamiskeinona käytännössä saa. Kansalaisaloitteen käyttökelpoisuus ja asema yhteiskunnallisessa päätöksenteossa voivat riippua aloitteen tekemiselle asetettavista vaatimuksista.

Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelystä on perusteltua säätää tarkemmin eduskunnan työjärjestyksessä. Lähtökohtana on, että aloitteen käsittely eduskunnassa noudattaisi pääpiirteissään perustuslaissa säädettyjä käsittelymuotoja. Kokonaan uutta käsittelyjärjestystä kansalaisaloitteella ei siten ole ajateltu olevan. Eduskunnan työjärjestyksen tarkistustarpeet ovatkin pääosin luonnehdittavissa teknisiksi.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus kansalaisaloitteesta edellyttää, että eräistä unionin kansalaisaloitteen tekemiseen liittyvistä yksityiskohdista on annettava kansallisia, unionin asetusta täydentäviä säännöksiä. Suomen osalta täydentävää sääntelyä tarvitaan siinä määrin vähän, että se olisi tarkoituksenmukaista sijoittaa kansallista kansalaisaloitejärjestelmää koskevaan lakiin. Aikataulullisesti tämä olisi mahdollista, sillä unionin kansalaisaloitteesta annettu asetus tulee sovellettavaksi 1 päivänä huhtikuuta 2012. Tällöin myös asetusta täydentävän kansallisen sääntelyn on oltava voimassa.

3.1Tavoitteet

Esityksen yleisenä tavoitteena on edistää ja tukea vapaata kansalaistoimintaa sekä siten vahvistaa kansalaisyhteiskuntaa, jossa eri väestöryhmät osallistuvat ja vaikuttavat aktiivisesti yhteiskunnan kehittämiseen.

Tavoitteena on luoda joustava, luotettava ja käyttökelpoinen menettely kansalaisaloitteiden tekemistä varten. Tällaiselle kansalaistoiminnalle tulisi asettaa lainsäädännössä vain sellaisia rajoituksia, jotka ovat perusteltuja ja välttämättömiä. Menettelyn tulisi jättää aloitteen vireillepanijalle riittävästi valinnanmahdollisuuksia muun muassa siten, että vireillepanija voisi joustavasti päättää kansalaisaloitteen muodosta riippuen kulloisenkin lainsäädäntöasian luonteesta sekä tarkoituksenmukaisesta allekirjoitusten keräystavasta.

Menettelyn tulee olla luotettava aloitejärjestelmän uskottavuuden turvaamiseksi ja väärinkäytösten estämiseksi. Menettelyn luotettavuuteen perustuvien vaatimusten on kuitenkin oltava oikeasuhtaisia. Menettelylle asetetuilla vaatimuksilla ei tulisi tosiasiallisesti estää aloitteen käyttöä kansalaistoiminnan uutena välineenä.

Lisäksi esityksen tavoitteena on käyttökelpoinen menettely, jossa tasapainoisella tavalla sovitetaan yhteen eri toimijoiden tarpeet ja vaatimukset. Tavoitteena on siten yhtäältä edistää kansalaisten toimintamahdollisuuksia ja toisaalta huolehtia siitä, että eduskunnan lainsäädäntötyö sujuu joustavasti ja tarkoituksenmukaisella tavalla ja ettei uudesta aloitejärjestelmästä aiheudu myöskään kohtuuttomia vaatimuksia hallintoviranomaisille.

3.2Keskeiset ehdotukset

4.1Yhteiskunnalliset vaikutukset

Eduskunnalle tehtävä kansalaisaloite antaa kansalaisille uuden vaikuttamiskeinon, jonka käytöstä Suomessa ei ole vielä kokemuksia. Uuden järjestelmän yhteiskunnallisista vaikutuksista voidaan esittää vain alustavia arvioita.

Esityksen yhteiskunnalliset vaikutukset riippuisivat pitkälti siitä, millaisen aseman kansalaisaloite käytännössä saa vapaan kansalaistoiminnan välineenä ja poliittisen päätöksenteon osana. Kansalaisaloitteen asemaan voi vaikuttaa esimerkiksi se, millaisista asioista aloitteita käytännössä tehtäisiin, kuinka paljon aloitteita tehtäisiin ja millaisia päätöksiä eduskunta tekisi aloitteiden pohjalta. Eduskunnan hylkäävät päätökset voivat heikentää aloitteen asemaa kansalaistoiminnan välineenä. Kansalaisaloitejärjestelmän merkitys ei toisaalta tyhjene pelkästään aloitteiden pohjalta säädetyn lainsäädännön määrään, vaan aloiteinstituutiolla voi olla muitakin yhteiskunnalliseen päätöksentekoon, poliittiseen järjestelmään ja julkiseen keskusteluun sekä kansalaisyhteiskuntaan kohdistuvia vaikutuksia.

Kansalaisaloite antaa äänestäjille mahdollisuuden vaikuttaa suoraan poliittisen päätöksenteon asialistaan ja käynnistää kansalaiskeskustelua aloitteen kohteena olevasta asiasta. Aloitteella voidaan nostaa esille sellaisia uusia kysymyksiä, jotka ovat ehkä jääneet huomiotta poliittisten puolueiden toiminnassa. Nämä seikat voivat lisätä kansalaisten kiinnostusta yhteiskunnalliseen päätöksentekoon ja toimintaan yleisesti sekä osaltaan ehkäistä poliittista vieraantumista.

Erilaiset yhden asian kansalaisliikkeet ja kansalaisjärjestöt laajemminkin voivat käyttää kansalaisaloitetta omien tavoitteidensa edistämiseen. Kansalaisaloitteella voi olla vaikutuksia myös järjestökenttään ja kansalaisten järjestäytymiseen. Aloiteinstituution pohjalta voi esimerkiksi muodostua uusia kansalaisjärjestöjä.

Kansalaisaloitejärjestelmä korostaa myös yksilön asemaa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Lähtökohtaisesti jokaisella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus aloitteen vireillepanoon ja aloitteen tukemiseen allekirjoituksellaan ja siten mahdollisuus vaikuttaa kansalaiskeskusteluun ja poliittiseen päätöksentekoon.

4.2Vaikutukset eduskunnan ja valtioneuvoston toimintaan

Kansalaisaloitteessa on kyse suoraan eduskunnalle osoitetusta lainsäädäntöaloitteesta, jolla äänestäjät voivat saada haluamansa asian eduskunnan käsiteltäväksi. Eduskunnalla on velvoite ottaa kansalaisaloite käsiteltäväksi, mutta aloitteen hyväksyminen samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen jäävät eduskunnan arvioitaviksi.

Eduskunnan käsittelyyn tulevien aloitteiden määrällä ja laadulla voi olla vaikutuksia eduskunnan toimintaan. Aloitteiden suuri määrä voi aiheuttaa asioiden ruuhkautumista eduskuntatyössä. Aloitteet saattavat edellyttää myös laajaa asian valmistelua ja selvittelyä valiokunnassa, jos eduskunnan tavoitteena on hyväksyä laki kansalaisaloitteen pohjalta. Kansalaisaloiteinstituutiolla ei kuitenkaan ole tarkoitus muuttaa nykyistä lähtökohtaa siitä, että eduskunnan lainsäädäntötyö pohjautuu pääsääntöisesti hallituksen esityksiin.

Kansalaisaloitteiden käsittelystä eduskunnassa ei sinänsä aiheudu tarvetta muuttaa nykyisiä menettelyjä tai muodostaa uusia menettelyjä aloitetta varten. Aloitteiden eduskuntakäsittely voidaan järjestää pääsääntöisesti nykyisten menettelyjen varaan.

Kansalaisaloitteet lisäävät jonkin verran eduskunnassa tehtävää käännöstyötä, sillä aloitteiden tulisi olla sekä suomen että ruotsin kielellä eduskuntakäsittelyä varten.

Eduskunnan hyväksymät kansalaisaloitteet, joissa ehdotetaan lainvalmisteluun ryhtymistä jossakin asiassa, velvoittaisivat valtioneuvostoa ryhtymään valmistelutoimiin. Eduskunta voisi tehdä tällaisen päätöksen myös lakiehdotuksen sisältävän kansalaisaloitteen kohdalla, jos eduskunta arvioisi lakiehdotuksen edellyttävän vielä jatkovalmistelua. Kyse voisi olla esimerkiksi lakiehdotuksen vaikutusten arvioinnista tai lakiteknisestä viimeistelystä. Tällöin asian valmistelu siirtyisi valtioneuvostoon. Tällaiset eduskunnan päätökset lisäisivät jossain määrin valtioneuvoston lainvalmistelutyötä.

4.3Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksessä osoitettaisiin uusia tehtäviä oikeusministeriölle, Väestörekisterikeskukselle ja Viestintävirastolle. Oikeusministeriön tehtäväksi tulisi verkkopalvelun ylläpito kansalaisaloitteiden allekirjoitusten keräystä varten. Palvelun perustamisen lisäksi tämä merkitsisi käytännössä järjestelmän teknistä ja hallinnollista ylläpitoa pysyvästi sekä siihen liittyen kansalaisaloitteen tekemistä koskevaa neuvontaa ja opastusta. Järjestelmän hallinnolliseen ylläpitoon liittyvien tehtävien määrä riippuisi siitä, kuinka paljon aloitteita tulisi vireille verkkopalvelussa. Verkkopalvelun käytöstä ei saisi periä maksua. Euroopan unionin kansalaisaloitteen tekemiseen verkkopalvelua ei voisi käyttää unionin lainsäädännön asettamien vaatimusten vuoksi.

Väestörekisterikeskuksen tehtävänä olisi tarkastaa kansalaisaloitteen tueksi kerättyjen kannatusilmoitusten oikeellisuus ja kelpoisuus sekä vahvistaa hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrä. Väestörekisterikeskuksen tarkastustehtävien määrä riippuisi aloitteiden määrästä. Verkossa kerättyjen kannatusilmoitusten tarkastus tapahtuisi yhdistämällä tiedot väestötietojärjestelmän kanssa ristiin ajolla. Tämä olisi melko helposti ja nopeasti toteutettavissa edellyttäen, että tiedot on kerätty yhdistettävässä muodossa. Lisäksi vaatimus vahvasta sähköisestä tunnistamisesta verkkokeräyksessä vähentäisi tarkastuksen tarvetta. Paperimuotoisten kannatusilmoitusten osalta keskus voisi tehdä satunnaisotantoja sekä syventää ja laajentaa tarkastusta näiltä osin tarpeen mukaan. Kannatusilmoitusten tarkastuksesta ja hyväksyttyjen ilmoitusten määrän vahvistamisesta ei perittäisi maksua.

Väestörekisterikeskuksen tehtävänä olisi myös tarkastaa Euroopan unionin kansalaisaloitetta varten kerätyt tuenilmaukset Suomen osalta. Tarkastus on tehtävä kolmessa kuukaudessa asian vireille tulosta. Väestörekisterikeskuksen on annettava todistus pätevien tuenilmaisujen määrästä maksutta.

Viestintäviraston tehtävänä olisi vahvistaa, että verkkokeräyksessä käytettävä tietojärjestelmä täyttäisi kansalaisaloitelaissa asetetut vaatimukset. Omaehtoisten tietojärjestelmien käyttö voi jäädä vähäiseksi, kun allekirjoitusten keräykseen on käytettävissä oikeusministeriön ylläpitämä maksuton verkkopalvelu.

Euroopan unionin kansalaisaloitteen osalta Viestintäviraston tulisi antaa todistus tietojärjestelmän yhdenmukaisuudesta unionin asetuksen kanssa. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että aloitteen järjestäjien kerätessä tuenilmauksia tietoverkossa Suomessa olevalle palvelimelle viraston tulisi pyynnöstä vahvistaa tämän tietojärjestelmän tietoturvallisuuden ja teknisten ominaisuuksien vastaavuus unionin asetuksen kanssa antamalla siitä todistus. Todistus on annettava kuukauden kuluessa, jos järjestelmä on vaatimuksenmukainen.

4.4Taloudelliset vaikutukset

Esitys liittyy valtion talousarvioesitykseen vuodelle 2012. Esityksellä olisi valtiontaloudellisia vaikutuksia oikeusministeriön, Väestörekisterikeskuksen ja Viestintäviraston uusien tehtävien vuoksi.

Ehdotus oikeusministeriön ylläpitämästä verkkopalvelusta edellyttäisi lisärahoitusta oikeusministeriön talousarviossa. Sähköinen osallistumisympäristö -hankkeelle jo osoitettu rahoitus kattaa vain osan verkkopalvelun perustamiskustannuksista. Alustavan arvion mukaan verkkopalvelun perustamiskustannukset olisivat noin 400 000 euroa, josta lisärahoituksen tarve on 300 000 euroa. Tämä lisärahoitustarve on otettu huomioon valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2012.

Lisäksi verkkopalvelun ylläpidosta olisi pysyviä kustannuksia, jotka muodostuisivat järjestelmän teknisestä ylläpidosta ja järjestelmän hallinnollisista kuluista. Teknisen ylläpidon kulut olisivat arvion mukaan noin 15 prosenttia järjestelmän perustamiskuluista. Hallinnolliset kulut muodostuisivat järjestelmän hallinnollisesta ylläpidosta sekä kansalaisaloitetta koskevasta neuvonnasta ja opastuksesta.

Verkkopalvelussa käytettävä vahva sähköinen tunnistaminen maksaisi jokaiselta tunnistustapahtumalta 0,12—0,14 euroa. Nämä kustannukset tulisivat oikeusministeriön maksettaviksi verkkopalvelun käyttökuluina. Siten esimerkiksi yhden kansalaisaloitteen allekirjoitusten keräys verkkopalvelussa maksaisi 5 000—7 000 euroa. Verkkopalvelussa voisi olla samanaikaisesti allekirjoitettavana useita aloitteita.

Verkkopalvelun ylläpidosta aiheutuvat kustannukset täsmentyvät kokonaisuudessaan vasta järjestelmän käytön myötä. Palvelun vuotuisia ylläpitokustannuksia voidaan siten arvioida täsmällisemmin vasta myöhemmin talousarviomenettelyssä.

Väestörekisterikeskus on toimintansa pääsääntöisesti palvelujen myynnillä rahoittava niin sanottu nettobudjetoitu virasto eivätkä sille ehdotetut uudet tehtävät edellytä ainakaan välittömästi lisärahoitusta valtion talousarviossa. Väestörekisterikeskuksen lopullinen resurssitarve selviää, kun kansalaisaloiteinstituutio ja siihen liittyvät menettelyt ovat vakiintuneet.

Allekirjoitusten verkkokeräyksessä käytettävän tietojärjestelmän hyväksyntä olisi Viestintävirastolle uusi tehtävä. Unionin kansalaisaloitteen osalta tietojärjestelmän auditointi ei saa perustua maksullisuuteen. Yhdenmukaisuuden vuoksi myös kansallisessa aloitejärjestelmässä edellytetään tietojärjestelmän auditoinnissa maksuttomuutta. Alustavan arvion mukaan yhden tietojärjestelmän auditointi aiheuttaa virastolle 7 500—10 000 euron kustannukset. Uusien tehtävien aiheuttamat kustannukset voidaan kattaa Viestintäviraston NCSA-tehtäviin osoitetusta rahoituksesta, mikä on otettu huomioon Viestintäviraston toimintamenomomentin (31.40.01) määrärahassa. Uudet tehtävät arvioidaan voitavan hoitaa virastolle määritellyn henkilötyövuosikehyksen puitteissa.

5.1Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Oikeusministeriö asetti 1 päivänä lokakuuta 2010 työryhmän valmistelemaan valtiollista kansalaisaloitetta koskevaa lainsäädäntöä. Työryhmän tehtävänä oli valmistella kansalaisaloitetta koskeva lakiehdotus sekä ehdotukset tarpeellisista muutoksista eduskunnan työjärjestykseen. Työryhmän tuli työssään ottaa huomioon Euroopan unionin kansalaisaloitejärjestelmä ja valmistella siihen liittyvät mahdolliset kansalliset säännökset. Työryhmän tuli laatia lakiehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Lisäksi työryhmän tuli työnsä aikana kuulla laajasti eri kansalaisjärjestöjä.

Työryhmässä olivat edustettuina eduskuntaryhmät, eduskunnan kanslia, Väestörekisterikeskus ja oikeusministeriö. Lisäksi työryhmässä oli valtiosääntöoikeuden ja politiikan tutkimuksen edustajia.

Työryhmä järjesti uuden lainsäädännön valmisteluun liittyen kuulemistilaisuuden, johon kutsuttiin laajasti eri kansalaisjärjestöjen ja yhdistysten edustajia. Tilaisuudessa kuultiin kansalaisjärjestöjen näkemyksiä aloitetta koskevasta menettelystä, aloitteelle asettavista muotovaatimuksista, allekirjoitusten keräystavoista sekä vireillepanijoiden vastuista ja velvoitteista. Lisäksi valtionhallinnon verkkokeskustelupalstalla (otakantaa.fi) järjestettiin työryhmän työn aikana kansalaisaloitteesta kansalaiskeskustelu.

Työryhmä sai ehdotuksensa valmiiksi huhtikuussa 2011 (Kansalaisaloitemenettely. Kansalaisaloitetyöryhmän mietintö. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 21/2011). Työryhmän mietintöön jätettiin kahden jäsenen eriävä mielipide, joka koski vahvan sähköisen tunnistamisvaatimuksen poistamista kannatusilmoitusten verkkokeräyksessä.

5.2Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Työryhmän mietinnöstä pyydettiin lausunnot kaikilta eduskuntaryhmiltä, eduskunnan kanslialta ja ministeriöiltä sekä Tietosuojavaltuutetulta, Viestintävirastolta ja Väestörekisterikeskukselta. Työryhmän mietintö toimitettiin tiedoksi mahdollisen lausunnon antamista varten yhteensä 118 erilaiselle kansalaisjärjestölle, joista 24 järjestöä antoi lausunnon.

Lausunnoissa suhtauduttiin työryhmän ehdotukseen erittäin myönteisesti. Pääosin lausunnonantajat kannattivat työryhmän linjauksia, ja huomautuksia tehtiin ainoastaan eräistä ehdotuksen yksityiskohdista.

Eräät kansalaisjärjestöt ja yksi eduskuntaryhmä edellyttivät vaatimuksen vahvasta sähköisestä tunnistamisesta poistettavaksi. Myös kannatusilmoitusten keräysaikaa ehdotettiin pidennettäväksi puolesta vuodesta vuoteen.

Kannatusilmoitusten ja allekirjoittajien henkilöllisyyden julkistamista ehdotettiin vielä harkittavaksi kahdessa lausunnossa.

Eräässä lausunnossa katsottiin, että aloitteen vireillepanijalla tulisi olla velvoite toimittaa aloite eduskuntakäsittelyyn. Aloitteen eduskuntakäsittelylle ehdotettiin kahdessa lausunnossa säädettäväksi erityinen määräaika. Eräissä lausunnoissa todettiin, että perus- ja ihmisoikeuksien vastaisia aloitteita ei tulisi ottaa lainkaan eduskunnan käsittelyyn.

Yhdessä lausunnossa pidettiin epäselvänä, mikä on katsottava sellaiseksi kansalaisjärjestön toiminnan perusrahoitukseksi, jota ei tarvitse lain mukaan ilmoittaa aloitteelle saatuna taloudellisena tukena.

Eräät ministeriöt muistuttivat tarpeesta huolehtia hyvästä lainvalmistelukäytännöstä ja lakiehdotuksen vaikutusten selvittämisestä myös kansalaisaloitemenettelyssä.

Oikeusministeriö pyysi lisäksi Finanssivalvonnalta, Kuluttajavirastolta ja Finanssialan keskusliitolta lausunnon vahvassa sähköisessä tunnistamisessa käytettävien verkkopankkitunnusten saatavuudesta luottolaitostoiminnasta annetun lain (121/2007) 134 §:ssä tarkoitettuna peruspankkipalveluna. Finanssivalvonta ja Finanssialan keskusliitto katsoivat, etteivät verkkopankkitunnukset sisälly laissa säädettyyn peruspankkipalveluun, jonka tarjoamisesta asiakkaalle pankit voivat kieltäytyä vain erityisestä syystä. Kuluttajavirasto totesi lausunnossaan, että verkkopankkitunnukset tulisi säätää laissa nimenomaisesti osaksi peruspankkipalvelua.

Hallituksen esitys on laadittu työryhmän ehdotuksen ja siitä saatujen lausuntojen pohjalta. Esityksessä on pitäydytty työryhmän ehdotukseen vahvan sähköisen tunnistamisen vaatimuksesta. Enemmistö eduskuntaryhmistä puolsi tätä ehdotusta. Myöskään muilta lausunnonantajilta ei tullut vahvaa tukea vaatimuksen poistamiselle.

1.1Kansalaisaloitelaki

1 §.Lain tarkoitus ja soveltamisala. Ehdotetun lain pääasiallisena tarkoituksena on säätää siitä menettelystä, jota on noudatettava perustuslain 53 §:n 3 momentissa tarkoitetun kansalaisaloitteen tekemisessä. Kansalaisaloite merkitsee uutta kansalaisten vaikuttamismahdollisuutta valtiollisella tasolla eikä siitä ole voimassaolevaa lainsäädäntöä.

Kansalaisaloitelaki sisältäisi tarpeellisia säännöksiä aloitemenettelyn vireillepanosta, kansalaisaloitteen muotovaatimuksista ja aloitetta tukevien allekirjoitusten keräämisestä sekä aloitteen vireillepanijoiden vastuusta samoin kuin allekirjoitusten oikeellisuuden ja kelpoisuuden tarkastamisesta ja viranomaisvalvonnasta. Sääntelyn tarkoituksena on edistää vapaata kansalaistoimintaa ja luoda joustava, luotettava ja käyttökelpoinen menettely kansalaisaloitteiden tekemistä varten. Lakiehdotuksen lähtökohtana on, että aloitteen tekemiselle asetetaan vain sellaisia vaatimuksia ja rajoituksia, jotka ovat perusteltuja ja välttämättömiä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lain soveltamisesta Euroopan unionin kansalaisaloitteen tekemiseen. Euroopan unionin kansalaisaloitteen tekemisestä säädetään Lissabonin sopimuksessa ja kansalaisaloitteesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 211/2011. Kansalaisaloitelakiin ehdotetaan otettavaksi unionin kansalaisaloitejärjestelmän edellyttämät täydentävät kansalliset säännökset. Unionin kansalaisaloitteen tekemiseen sovellettaisiin lain 10 §:ää unionin kansalaisaloitteeseen liittyvistä viranomaistehtävistä ja lain 15 §:ää muutoksenhausta.

2 §.Aloiteoikeus. Pykälä sisältäisi aloiteoikeutta koskevan säännöksen, jossa viitattaisiin perustuslakiin. Perustuslain 53 §:n 3 momentissa säädetään siitä, kenellä on oikeus tehdä aloite. Aloitteen voi tehdä 50 000 äänioikeutettua Suomen kansalaista. Lisäksi perustuslaissa säädetään aloiteoikeuden kohdentumisesta eduskunnan päätettäviin lainsäädäntöasioihin. Kyse on oikeudesta tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi jostakin asiasta. Perustuslain säännösten sisältöä on selvitetty tarkemmin esityksen yleisperustelujen jaksossa 2.1.

Perustuslakiin sisältyvää sääntelyä ei ole asianmukaista toistaa sellaisenaan muualla lainsäädännössä, joten aloiteoikeudesta ehdotetaan otettavaksi kansalaisaloitelakiin vain perustuslakiin viittaava säännös. Perustuslakiviittauksissa ei nykyisen lainsäädäntökäytännön mukaan käytetä suoria pykäläviittauksia. Sen vuoksi ehdotetussa säännöksessä ei viitata suoraan perustuslain 53 §:n 3 momenttiin.

3 §.Kansalaisaloitteen vireillepanija ja edustaja. Pykälässä säädettäisiin kansalaisaloitteen vireillepanosta. Pykälän 1 momentin mukaan kansalaisaloitteen vireillepanijana voisi olla yksi tai useampi äänioikeutettu Suomen kansalainen.

Vireillepanijalla tarkoitetaan yksittäistä kansalaista tai kansalaisryhmää, joka käynnistää menettelyn kansalaisaloitteen tekemiseksi sekä huolehtii aloitteen valmistelusta ja tuen keräämisestä aloitteelle. Oikeushenkilö ei voisi toimia aloitteen vireillepanijana. Tämä olisi yhdensuuntaista sen kanssa, että aloiteoikeus on perustuslaissa osoitettu äänioikeutetuille Suomen kansalaisille. Aloitteen vireillepano-oikeus kuuluisi ehdotuksen mukaan vain sellaisille luonnollisille henkilöille, jotka voivat allekirjoittaa aloitteen.

Pykälän 2 momentin mukaan aloitteen vireillepanijan olisi nimettävä itselleen vähintään yksi edustaja ja varaedustaja. Jos aloitteen vireillepanija olisi yksittäinen kansalainen, hän voisi nimetä itsensä edustajaksi, mutta varaedustajan täytyisi olla toinen henkilö. Kansalaisryhmä voisi nimetä edustajakseen esimerkiksi jonkun ryhmän jäsenistä.

Aloitteen vireillepanijaan ja tämän edustajaan kohdistuu lakiehdotuksessa useita toimintavelvoitteita ja vastuita. Aloitteen vireillepanija ja edustaja vastaisivat siitä, että allekirjoitusten kerääminen aloitteen tueksi tapahtuu lain 5—7 §:n mukaisesti. Edustajan tehtävänä olisi lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin mukaan toimittaa kerätyt kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskukselle tarkastusta varten. Edustaja myös toimittaisi lakiehdotuksen 11 §:n mukaan kansalaisaloitteen eduskunnan käsiteltäväksi, kun kannatusilmoitusten keräys on päättynyt ja Väestörekisterikeskus on vahvistanut hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrän riittävyyden. Aloitteen vireillepanija ja edustaja olisivat ehdotetun 12 §:n mukaan osaltaan vastuussa siitä, että kannatusilmoituksissa kerättyjä henkilötietoja käsitellään lain mukaisesti. Lisäksi he olisivat vastuussa 13 ja 14 §:ssä säädetystä taloudellisen tuen ilmoittamisvelvollisuudesta. Aloitteen vireillepanijaan ja edustajaan voisi myös kohdistua rikosoikeudellinen ja vahingonkorvausoikeudellinen vastuu.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että aloitteen vireillepanija sekä edustajan ja varaedustajan yhteystiedot on ilmoitettava asioinnin yhteydessä Väestörekisterikeskukselle, oikeusministeriölle ja eduskunnalle aloitetta koskevaa yhteydenpitoa varten. Tieto aloitteen vireillepanijasta on viranomaisille tarpeen vireillepano-oikeuden selvittämiseksi. Tieto vireillepanijasta voi olla myös eduskunnalle tarpeen. Muodollisesti aloitteen tekijöinä ovat aloitteen allekirjoittajat.

Aloitemenettelyn eri vaiheissa asianomaisten viranomaisten ja eduskunnan on saatava tieto edustajasta, johon ne voivat olla tarpeen vaatiessa yhteydessä. Ilmoitusvelvoite on säännösehdotuksessa kytketty asiointiin. Velvoite ajankohtaistuisi sen mukaan, kun aloitehanke etenee. Jos kannatusilmoituksia kerättäisiin oikeusministeriön verkkopalvelussa, vireillepanija ja edustajien yhteystiedot olisi ilmoitettava heti, kun aloiteasia tulee verkkopalvelussa vireille. Väestörekisterikeskukselle tiedot ilmoitettaisiin, kun kerätyt kannatusilmoitukset toimitetaan Väestörekisterikeskukselle. Eduskunnalle tiedot ilmoitettaisiin, kun aloite toimitetaan eduskunnan käsiteltäväksi.

Ehdotetun 5 §:n mukaisesti on aloitteen vireillepanija ja edustaja ilmoitettava kannatusilmoituksia kerättäessä. Säännösehdotus merkitsisi myös sitä, että aloitetta ei voisi saada vireille anonyymisti.

4 §.Kansalaisaloitteen muoto. Pykälässä säädettäisiin tarpeellisilta osin kansalaisaloitteelle asetettavista muotovaatimuksista. Perustuslain 53 §:n 3 momentti sisältää mahdollisuuden sekä säädöstekstin muotoon laaditun lakiehdotuksen että väljemmin muotoillun, lainvalmistelutoimiin ryhtymistä koskevan ehdotuksen tekemiseen. Aloitemenettelyn joustavuuden ja käyttökelpoisuuden turvaamiseksi pykälässä ehdotetaan, että molemmat vaihtoehdot olisivat aloitteen vireillepanijan käytettävissä.

Pykälän 1 momentin mukaan kansalaisaloite voisi sisältää lakiehdotuksen tai ehdotuksen lainvalmisteluun ryhtymisestä. Lakiehdotus tarkoittaisi sitä, että aloite olisi valmisteltu lakitekstin muotoon. Ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä puolestaan tarkoittaisi aloitetta, joka ei sisältäisi lakiehdotusta, vaan ehdotuksen siitä, että jostakin asiasta tulisi valtioneuvostossa käynnistää lainvalmistelu. Tällainen aloite rinnastuisi sisällöltään sellaiseen kansanedustajan toimenpidealoitteeseen, joka koskee lainsäädäntöasiaa.

Aloitteen muoto määrittäisi aloitteen käsittelyjärjestyksen eduskunnassa. Käsittelyjärjestystä ohjaisivat perustuslain 41 §:n ja 72 §:n yleiset säännökset lakiehdotusten ja muiden asioiden käsittelystä. Lakiehdotuksen sisältävä aloite käsiteltäisiin lainsäätämisjärjestyksessä. Aloite lainvalmisteluun ryhtymisestä puolestaan käsiteltäisiin ainoan käsittelyn asiana. Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelystä säädettäisiin lisäksi tarpeellisilta osin eduskunnan työjärjestyksessä.

Aloitteen vireillepanijat valitsisivat itse, kumpaa aloitemuotoa he haluaisivat käyttää. Laajassa ja monimutkaisessa lainsäädäntöasiassa vireillepanijat voisivat halutessaan valita aloitteen, jossa ehdotetaan lainvalmisteluun ryhtymistä. Tällöin vireillepanijoiden ei tarvitsisi valmistella laajaa lakiehdotusta itse. Yksinkertaisemmissa lainsäädäntöasioissa, esimerkiksi jonkin voimassa olevan lain kumoamista koskevassa asiassa, vireillepanijat voisivat käytännössä laatia aloitteensa lakiehdotuksen muotoon.

Ehdotetun momentin mukaan aloitteen tulisi aina sisältää myös ehdotuksen perustelut. Vaatimus rinnastuisi kansanedustajien aloitteisiin, joiden osalta edellytetään myös perustelujen laatimista eduskunnan työjärjestyksen 20 §:n 1 momentin mukaisesti. Perustelujen pituus on sidoksissa ehdotettuun asiaan ja sen laajuuteen. Lähtökohtana tulisi olla, että aloite perustellaan mahdollisimman lyhyesti. Tätä edellytetään myös kansanedustajien aloitteiden perusteluilta (PNE 1/1999 vp, s. 12). Hallituksen esitysten laatimiselle asetettujen ohjeiden (Hallituksen esitysten laatimisohjeet, oikeusministeriön julkaisu 2004:4) mukaisia perusteluja ei edellytettäisi.

Momentin mukaan aloitteella tulisi olla sen sisältöä kuvaava otsikko. Tällä tarkoitetaan aloitteen nimikettä, joka kuvaa aloitteen pääasiallista sisältöä ja yksilöi aloitteen riittävällä tavalla. Samasta asiasta voi olla vireillä tai eduskunnan käsittelyssä useita aloitteita tai esityksiä. Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyn alkaessa aloite saa oman valtiopäiväasiakirjanumeronsa, joka myös yksilöi aloitteen.

Aloite olisi myös päivättävä. Aloitteen päiväyksestä alkaisi kulua se kuuden kuukauden määräaika, jonka kuluessa aloitetta tukevat allekirjoitukset on kerättävä ehdotetun 5 §:n mukaisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan samaan aloitteeseen ei saisi sisällyttää erilaisia asioita. Samassa aloitteessa ei siten voi ehdottaa asioita, jotka eivät välittömästi liity toisiinsa, vaan aloitteen tulee kohdistua yhteen säänneltävään asiakokonaisuuteen. Aloite voi sisältää samaan asiaan liittyviä useita lakiehdotuksia samaan tapaan kuin kansanedustajan lakialoite tai hallituksen esitys voi koskea useaa eri lakia.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin aloitteessa käytettävästä kielestä. Aloite voitaisiin laatia suomen tai ruotsin kielellä taikka molemmilla kielillä. Aloitteen vireillepanijat päättäisivät asiasta. Jos aloite laadittaisiin vain joko suomen tai ruotsin kielellä, sen kääntämisestä toiselle kansalliskielelle huolehdittaisiin eduskunnassa, kun aloite on toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi.

Perustuslain 51 §:n mukaan eduskuntatyössä käytetään suomen tai ruotsin kieltä. Hallituksen ja muiden viranomaisten on toimitettava asian vireille panemiseksi eduskunnassa tarvittavat asiakirjat suomen ja ruotsin kielellä. Edelleen pykälän mukaan eduskunnan vastaukset ja kirjelmät, valiokuntien mietinnöt ja lausunnot sekä puhemiesneuvoston kirjalliset ehdotukset laaditaan niin ikään suomen ja ruotsin kielellä. Perustuslain 79 §:n 4 momentin mukaan lait säädetään ja julkaistaan suomen ja ruotsin kielellä. Eduskunnan työjärjestyksen 76 §:n 1 momentin mukaan suomenkielinen teksti on eduskunnassa käsittelyn pohjana; ruotsinkielinen teksti laaditaan eduskunnan kansliassa. Näiden säännösten mukaisesti suomenkielinen aloite käännettäisiin ruotsin kielelle ja ruotsinkielinen aloite suomen kielelle ennen sen käsittelyyn ottamista.

5 §.Kannatusilmoitusten kerääminen. Pykälä sisältäisi perussäännökset kansalaisaloitetta tukevien allekirjoitusten keräämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset ( kannatusilmoitukset ) kerätään paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Kannatusilmoituksilla tarkoitetaan sitä kokonaisuutta, joka muodostuu ehdotetun 6 §:n mukaisen ilmoituksen sisällöstä. Kannatusilmoitus sisältäisi siten aloitteen allekirjoittajan antamat henkilötiedot sekä tämän antaman 6 §:ssä tarkoitetun vakuutuksen, mahdollisen suostumuksen tietojen luovuttamiseen ja ilmoituksen päiväyksen.

Kannatusilmoituksia voitaisiin kerätä paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Keräystapa jäisi aloitteen vireillepanijan ja tämän edustajan päätettäväksi. Allekirjoitusten keräyksessä voitaisiin käyttää myös molempia tapoja. Kannatusilmoituksia voitaisiin kerätä tietoverkossa vireillepanijan omaehtoisesti järjestämässä tietojärjestelmässä tai oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa. Verkkokeruussa olisi käytettävä Viestintäviraston hyväksymää turvallista tietojärjestelmää ja vahvaa sähköistä tunnistamista, joista säädetään lakiehdotuksen 7 §:ssä.

Momentin mukaan paperimuotoisten kannatusilmoitusten keräämisessä olisi käytettävä lomakekaavaa, josta säädettäisiin oikeusministeriön asetuksella. Lomakekaavan käyttö paperimuotoisessa keräyksessä on tarpeen, sillä kannatusilmoitusten suuren määrän tarkastaminen Väestörekisterikeskuksessa olisi muutoin hankalaa. Vakiomuotoiset kannatusilmoitukset helpottaisivat menettelyä ja varmistaisivat sen, että ilmoitus sisältää kaikki lain edellyttämät tiedot. Lomakekaava laadittaisiin siten, että kannatusilmoitukset voitaisiin skannata sähköiseen muotoon Väestörekisterikeskuksessa niiden tarkastuksen helpottamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan kannatusilmoitukset olisi kerättävä kuuden kuukauden kuluessa aloitteen päiväyksestä. Tämä merkitsee aikarajaa sille, kuinka kauan keräys voi olla käynnissä ja mihin ajankohtaan päivättyjä kannatusilmoituksia Väestörekisterikeskus tarkastuksessaan hyväksyy. Puolen vuoden pituista ajanjaksoa voidaan pitää Suomen oloissa riittävänä kannatusilmoitusten keräykseen.

Määräajan kuluminen lasketaan aloitteen päiväyksestä, joten aloitteen vireillepanovaihe ja siihen liittyvät valmistelut eivät vielä sisältyisi tähän. Ehdotettua pitempi ajanjakso voisi olla aloitteen allekirjoittajien kannalta ongelmallinen, jos aloitteeseen vaikuttavat olosuhteet muuttuisivat olennaisesti, aloite menettäisi ajankohtaisuutensa tai jokin muu odottamaton syy vaikuttaisi allekirjoittajan mielipiteeseen. Tällöin voisi olla tarpeen säätää allekirjoittajan mahdollisuudesta peruuttaa kannatusilmoituksensa. Aloitteen päiväystä ei saisi muuttaa ehdotetun 3 momentin mukaan sen jälkeen, kun allekirjoitusten keräys on aloitettu.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että aloite sekä tieto sen vireillepanijasta ja edustajasta samoin kuin edustajan yhteystiedot olisi oltava aloitteen allekirjoittajien nähtävissä kannatusilmoituksia kerättäessä. Tämä tarkoittaisi sitä, että aloitteen otsikko, päiväys, ehdotus ja sen perustelut olisi oltava kokonaisuudessaan allekirjoittajien luettavissa. Aloitetta ei saisi momentin mukaan muuttaa kannatusilmoitusten keräyksen alkamisen jälkeen, vaan sen tulisi olla sisällöltään lopullisessa, eduskunnalle annettavassa muodossa heti keräyksen alusta lähtien. Tämä vaatimus on välttämätön sen varmistamiseksi, että kaikki aloitetta tukevat allekirjoitukset kohdistuvat samaan aloitteeseen.

Tieto vireillepanijasta voi olla aloitteen allekirjoittajalle tärkeä asian harkintaan vaikuttava seikka. Allekirjoittaja voi myös tarvita tiedon vireillepanijan edustajasta, johon hän voi olla yhteydessä esimerkiksi halutessaan tarkistaa henkilötietonsa henkilötietolain (523/1999) 26 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Paperimuotoisessa kannatusilmoitusten keräyksessä aloite ja muut vaaditut tiedot tulisi olla allekirjoittajien nähtävissä kannatusilmoitusta täytettäessä tai jätettäessä. Laissa asetettu vaatimus ei paperimuotoisessa keräyksessä täyttyisi, jos keräyksen yhteydessä esimerkiksi ainoastaan ilmoitettaisiin tiedot sisältävän verkkosivun osoite. Verkkokeräyksessä tiedot esitettäisiin käytännössä sen verkkosivuston yhteydessä, jossa allekirjoituksia kerättäisiin.

6 §.Kannatusilmoituksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin siitä, mitä tietoja aloitteen allekirjoittajan tulisi itsestään antaa osallistuessaan aloitteen tekemiseen ja mitä muita tietoja kannatusilmoituksen täytyisi sisältää. Pykälä koskisi sekä paperimuotoisia kannatusilmoituksia että sähköisesti tietoverkossa tehtäviä kannatusilmoituksia.

Yksittäisessä kannatusilmoituksessa tulisi olla sen kansalaisaloitteen otsikko, jota kannatusilmoitus koskee, ja aloitteen päiväys. Näin kannatusilmoitus kytkettäisiin tiettyyn kansalaisaloitteeseen ja varmistettaisiin se, että aloitteen päiväystä ei muutettaisi kesken kannatusilmoitusten keräyksen.

Aloitteen allekirjoittajan olisi ilmoitettava kannatusilmoituksessa täydellinen nimensä, syntymäaikansa ja kotipaikkakuntansa. Nämä henkilötiedot ovat Suomessa välttämättömiä henkilön yksilöimiseksi väestötietojärjestelmästä. Henkilötunnusta ei kerättäisi. Tehtäessä kannatusilmoitus tietoverkossa nimi ja muut henkilötiedot tallentuisivat järjestelmään automaattisesti vahvan sähköisen tunnistamisen avulla. Muita kuin pykälässä säädettyjä henkilötietoja järjestelmä ei kuitenkaan saisi tallentaa, vaikka vahva tunnistaminen niitä sisältäisikin.

Lisäksi kannatusilmoituksen tulisi sisältää aloitteen kannattajan antama vakuutus siitä, että hän on äänioikeutettu Suomen kansalainen ja että hän on tehnyt kannatusilmoituksen samaan aloitteeseen vain kerran. Viimeksi mainitulla seikalla pyritään korostamaan sitä sellaisenaan selvää lähtökohtaa, että aloitteen allekirjoittaja voi ilmoittaa tukensa vain yhden kerran samaan aloitteeseen.

Aloitteen allekirjoittajan tulisi kannatusilmoituksessa myös ilmoittaa, antaako hän suostumuksensa henkilötietojensa luovuttamiseen muille kuin Väestörekisterikeskukselle. Allekirjoittajan antama suostumus merkitsisi käytännössä sitä, että aloitteen vireillepanija voisi antaa muillekin kuin Väestörekisterikeskukselle tiedon kannatusilmoituksesta ja että allekirjoittajan tiedot voisivat olla tietoverkossa yleisön nähtävissä.

Kannatusilmoitus olisi myös päivättävä. Kannatusilmoitusten päiväysten perusteella tarkistettaisiin, että kannatusilmoitusten keräys toteutetaan kuuden kuukauden kuluessa aloitteen päiväyksestä kuten lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa edellytetään.

7 §.Sähköisen menettelyn tekniset vaatimukset. Pykälässä säädettäisiin kannatusilmoitusten verkkokeräyksen teknisistä vaatimuksista ja Viestintävirastolta haettavasta hyväksynnästä keräyksessä käytettävälle tietojärjestelmälle. Tällaiset vaatimukset verkkokeräykselle olisivat tarpeen sen turvaamiseksi, että kannatusilmoitukset kerättäisiin verkossa luotettavalla tavalla ja että kerättyjä henkilötietoja käsiteltäisiin asianmukaisesti henkilötietojen suojan edellyttämällä tavalla.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin velvoite käyttää verkkokeräyksessä Viestintäviraston hyväksymää tietojärjestelmää. Viestintävirastolle on viestintäalan keskusvirastona asetettu nykyisessä lainsäädännössä muitakin vastaavanlaisia tehtäviä, joissa on kyse verkkotietojärjestelmän tietoturvallisuuden ja teknisten ominaisuuksien arvioinnista (esim. Laki kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista 588/2004; ks. myös Turvallisuusselvityslainsäädännön uudistaminen. Oikeusministeriön työryhmämietintö 8/2011). Viestintävirasto osoitetaan toimivaltaiseksi viranomaiseksi myös lakiehdotuksen 10 §:ssä säädettävässä vastaavanlaisessa Euroopan unionin kansalaisaloitteeseen liittyvässä tehtävässä, jossa se antaa todistuksen unionin aloitteen järjestäjille verkkokeräyksessä käytettävän tietojärjestelmän yhdenmukaisuudesta kansalaisaloitteesta annetun unionin asetuksen kanssa.

Aloitteen vireillepanijan tai tämän edustajan tulisi hakea perustamalleen tietojärjestelmälle Viestintäviraston hyväksyntä. Hyväksyntä tulisi hakea ennen kannatusilmoitusten keräyksen käynnistymistä. Myös muu sellainen taho, joka haluaisi perustaa verkkopalvelun kansalaisaloitteiden tekemistä varten, voisi hakea hyväksyntää. Tällaisen verkkopalvelun käyttö perustuisi aloitteen vireillepanijan ja palveluntarjoajan väliseen sopimukseen. Näiden omaehtoisten keräysjärjestelmien vaihtoehtona olisi lakiehdotuksen 8 §:ssä säädettävä oikeusministeriön ylläpitämä verkkopalvelu, jolta edellytettäisiin myös 7 §:n 1 momentissa asetettujen vaatimusten täyttämistä.

Momentissa säädettäisiin ne kriteerit, joihin Viestintäviraston antama hyväksyntä perustuisi. Viraston olisi annettava tietojärjestelmälle hyväksyntä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyisivät. Viraston päätös olisi muutoksenhakukelpoinen lakiehdotuksen 15 §:n mukaisesti.

Momentin 1 kohdan mukaan järjestelmässä tulisi käyttää vahvaa sähköistä tunnistamista, josta säädetään vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (617/2009) . Mainitun lain 2 §:n 1 kohdan mukaan vahvalla sähköisellä tunnistamisella tarkoitetaan henkilön yksilöimistä ja tunnisteen aitouden ja oikeellisuuden todentamista sähköistä menetelmää käyttämällä perustuen vähintään kahteen seuraavista kolmesta vaihtoehdosta: a) salasanaan tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltija tietää; b) sirukorttiin tai johonkin muuhun sellaiseen, mitä tunnistusvälineen haltijalla on hallussaan; tai c) sormenjälkeen tai johonkin muuhun tunnistusvälineen haltijan yksilöivään ominaisuuteen. Kannatusilmoitusten keräyksessä voitaisiin käyttää vain edellä mainitun lain 12 §:ssä tarkoitetun rekisteröidyn tunnistuspalvelun tarjoajan tunnistusta.

Nykykäytännössä vahvan sähköisen tunnistamisen vaatimukset täyttyisivät esimerkiksi verkkopankkitunnuksilla ja eräillä teleoperaattoreiden mobiilitunnuksilla tai -varmenteilla sekä Väestörekisterikeskuksen sähköisellä henkilökortilla eli kansalaisvarmenteella. Näiden tunnistamismekanismien käyttö ei saa johtaa laajempaan henkilötietojen keräykseen kuin mitä lakiehdotuksen 6 §:ssä säädetään. Keräyksessä käytettävään tietojärjestelmään ei siten tallenneta muita tietoja allekirjoittajista.

Allekirjoitusten verkkokeräyksessä vahva sähköinen tunnistaminen vähentäisi merkittävästi väärinkäytösten mahdollisuuksia ja vahvistaisi verkkokeräyksen luotettavuutta. Se estäisi tekaistujen kannatusilmoitusten laatimisen ja vähentäisi 9 §:n mukaista Väestörekisterikeskuksen tarkastustyötä. Toisaalta menetelmästä aiheutuisi kuluja aloitteen vireillepanijalle, sillä pankit ja operaattorit veloittavat tunnisteidensa käytöstä. Oikeusministeriön verkkopalvelussa nämä kulut jäisivät oikeusministeriön vastattaviksi, sillä palvelun käytöstä ei saisi 8 §:n mukaan periä maksua.

Momentin 2 kohdassa edellytettäisiin, että järjestelmän sisältämien tietojen luvaton muuttaminen ja muu luvaton tai asiaton käsittely tulisi estää käyttöoikeushallinnan, käytön valvonnan sekä tietoverkkojen, tietojärjestelmien ja tietopalvelujen asianmukaisilla ja riittävillä turvallisuusjärjestelyillä ja muilla toimenpiteillä. Nämä vaatimukset vastaavat henkilötietojen käsittelylle yleisesti asetettua tietojärjestelmän perustasoa. Niiden tarkoituksena on estää se, että jokin ulkopuolinen taho pääsisi muuttamaan, kopioimaan tai muutoin luvattomasti käyttämään taikka poistamaan järjestelmän tietoja. Vastaavanlaiset vaatimukset on asetettu Euroopan unionin kansalaisaloitteen osalta verkkokeräykseen käytettävälle tietojärjestelmälle. Vaatimukset sisältyvät myös niin sanottuun kansalliseen turvallisuusauditoinnin kriteeristöön (KATAKRI), joka on tietojärjestelmien auditoinnille laadittu yleinen kriteeristö.

Momentin 3 kohdan mukaan järjestelmän tulisi olla Väestörekisterikeskuksen antamien määräysten mukainen. Näillä määräyksillä tarkoitettaisiin ehdotetun 2 momentin nojalla annettavia määräyksiä.

Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin Väestörekisterikeskukselle toimivalta antaa määräyksiä tietojärjestelmässä kerättyjen tietojen vakiomuodosta, jossa ne ovat sähköisesti yhdistettävissä väestötietojärjestelmän tietoihin 9 §:ssä säädettyä tarkastusta varten. Nämä olisivat teknisluonteisia määräyksiä, joilla varmistettaisiin se, että kannatusilmoituksia sisältävä tiedosto olisi ajettavissa ristiin väestötietojärjestelmän kanssa kannatusilmoitusten oikeellisuuden ja kelpoisuuden tarkastamiseksi.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan, että tietojärjestelmän hyväksynnästä ei perittäisi maksua. Viestintäviraston auditointitoiminta olisi siten tältä osin maksutonta toimintaa asiakkaalle. Tämä olisi yhdenmukaista Euroopan unionin kansalaisaloitejärjestelmän kanssa, jossa maksun periminen tietojärjestelmän hyväksynnästä unionin kansalaisaloitteen tekemistä varten ei olisi mahdollista.

Pykälän 4 momentissa asetettaisiin velvoite pitää tieto Viestintäviraston antamasta hyväksynnästä kansalaisaloitteen allekirjoittajien nähtävillä sillä verkkosivustolla, jossa kannatusilmoitukset kerätään. Näin allekirjoittajat voisivat varmistua keräykseen käytetyn tietojärjestelmän turvallisuudesta ja henkilötietojensa suojasta.

8 §.Oikeusministeriön verkkopalvelu. Pykälässä säädettäisiin oikeusministeriön verkkopalvelusta, joka on tarkoitus perustaa kansalaisaloitetta tukevien allekirjoitusten keräystä varten. Kansalaisaloitteiden vireillepanijat voisivat halutessaan käyttää oikeusministeriön verkkopalvelua allekirjoitusten verkkokeräykseen omaehtoisen keräysjärjestelmän sijasta. Ministeriön verkkopalvelun perustaminen liittyy laajempaan, vuosina 2011—2013 toteutettavaan Sähköinen osallistumisympäristö -hankkeeseen, jonka tavoitteena on luoda edellytyksiä kansalaisten osallistumiselle ja vaikuttamiselle sähköisessä verkkoympäristössä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta kerätä kannatusilmoituksia oikeusministeriön ylläpitämässä verkkopalvelussa. Keräyksen edellytyksenä olisi, että kansalaisaloitteelle on jo kerätty vähintään viisikymmentä kannatusilmoitusta kuukauden kuluessa aloitteen päiväyksestä ja että aloite täyttää kansalaisaloitelaissa säädetyt vaatimukset.

Yksittäisten kansalaisten tekemien aloitteiden suora pääsy ministeriön verkkopalveluun yleisön nähtäville allekirjoitusten keräystä varten olisi epätarkoituksenmukaista ja palvelun ylläpidon kannalta työlästä. Tämän vuoksi edellytetään, että aloitteella täytyy olla jonkinlaista kannatuspohjaa ennen sen pääsyä yleisölle avoimelle sivustolle. Vaaditut viisikymmentä kannatusilmoitusta voitaisiin kerätä paperimuodossa ja toimittaa oikeusministeriölle. Ne voitaisiin kerätä myös ministeriön verkkopalvelussa sellaisin teknisin järjestelyin, ettei aloite olisi vielä tässä vaiheessa yleisön nähtävillä. Näihin kannatusilmoituksiin kohdistuisi samat lain asettamat vaatimukset kuin myöhemminkin kerättäviin kannatusilmoituksiin. Niiden keräykselle asetettaisiin kuitenkin oma, erityinen keräysaika, yksi kuukausi aloitteen päiväyksestä. Tämä keräysaika olisi osa lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentissa säädettyä keräyksen kokonaisaikaa, kuutta kuukautta.

Ministeriö tarkastaisi vireillepanijan ja ensimmäisten viidenkymmenen allekirjoittajan äänioikeuden ja Suomen kansalaisuuden väestötietojärjestelmästä. Lisäksi ministeriö tarkastaisi, että aloitteessa on kyse lainsäädäntöasiasta, että aloite on laadittu joko lakiehdotuksen tai lainvalmisteluun ryhtymistä koskevan ehdotuksen muotoon ja että se täyttää muut lakiehdotuksen 3 ja 4 §:ssä säädetyt vaatimukset. Aloite ei voisi sisällöltään täyttää rikoslaissa tai muussa laissa säädettyjä rikosten tunnusmerkistöjä, kuten erilaisten ilmaisuvapausrikosten tunnusmerkistöjä. Tällaisia aloitteita ei otettaisi verkkopalveluun allekirjoitusten keräystä varten.

Oikeusministeriö toimisi kannatusilmoitusten verkkokeräyksessä aloitteen vireillepanijan lukuun palvelun ylläpitäjänä. Tämä tarkoittaisi käytännössä esimerkiksi sitä, että aloitteen vireillepanija olisi tällöinkin henkilötietolain tarkoittama rekisterinpitäjä. Oikeusministeriö ei myöskään toimittaisi oma-aloitteisesti kannatusilmoituksia Väestörekisterikeskukselle keräyksen päätyttyä, vaan tämä tapahtuisi vireillepanijan edustajan pyynnöstä 9 §:n 2 momentin mukaisesti. Kannatusilmoitukset hävitettäisiin verkkopalvelusta myös edustajan pyynnöstä lakiehdotuksen 12 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla. Oikeusministeriö ei myöskään kääntäisi aloitteita suomen tai ruotsin kielelle kannatusilmoitusten verkkokeräystä varten. Ministeriö voisi, oltuaan yhteydessä aloitteen vireillepanijan edustajaan, poistaa palvelusta sellaisen aloitteen, joka ei ole saanut tuekseen vaadittua kannatusilmoitusten määrää säädetyssä ajassa.

Ministeriön verkkopalvelun tulisi pykälän 2 momentin mukaan täyttää kannatusilmoitusten verkkokeräykselle 7 §:ssä asetetut vaatimukset. Verkkopalvelussa edellytettäisiin siten vahvaa sähköistä tunnistamista aloitteen allekirjoittamisessa, ja verkkopalvelu järjestettäisiin muutoinkin 7 §:n vaatimusten mukaiseksi.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, ettei verkkopalvelun käytöstä saisi periä maksua. Verkkopalvelun ylläpidosta ja kannatusilmoitusten keräyksestä aiheutuvat kustannukset jäisivät oikeusministeriön vastattaviksi.

Oikeusministeriön verkkopalvelulle säädettäisiin lakiehdotuksen 17 §:n 2 momentissa erillinen voimaantuloaika. Verkkopalvelun perustaminen edellyttää vielä valmistelua ja siten myöhempään ajankohtaan sijoittuvaa voimaantuloaikaa.

9 §.Kannatusilmoitusten tarkastaminen. Pykälässä säädettäisiin Väestörekisterikeskuksen tehtävästä tarkastaa kannatusilmoitukset ja vahvistaa hyväksyttyjen ilmoitusten määrä. Lisäksi pykälässä säädettäisiin oikeusministeriön velvoitteesta toimittaa verkkopalvelussa kerätyt kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskukselle.

Pykälän 1 momentin mukaisesti edustaja toimittaisi keräyksen päätyttyä kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskukselle, joka tarkastaisi niiden oikeellisuuden ja kelpoisuuden. Käytännössä tarkastus tapahtuisi vertaamalla tietoja väestötietojärjestelmään ja tarvittaessa myös muulla sopivalla tavalla. Keräyksen päättymisen ajankohta riippuisi aloitteen vireillepanijan ja edustajan harkinnasta. Aloitteen vireillepanija ja edustaja voisivat päättää, jatketaanko keräystä vielä sen jälkeen, kun vaatimus 50 000 allekirjoittajasta on tullut täyteen. On mahdollista, että allekirjoituksia halutaan kerätä tämänkin jälkeen osoitukseksi aloitteen saamasta laajasta tuesta tai kannatusilmoitusten riittävän määrän varmistamiseksi siltä varalta, että tarkastuksessa hylätään osa ilmoituksista.

Kannatusilmoitusten tarkastus osoitettaisiin Väestörekisterikeskukselle, joka on väestötietojärjestelmästä vastaava keskusviranomainen. Väestörekisterikeskus tarkastaisi kannatusilmoitusten oikeellisuuden yksilöimällä allekirjoittajan väestötietojärjestelmästä. Kelpoisuus tarkastettaisiin selvittämällä, onko allekirjoittaja äänioikeutettu Suomen kansalainen ja vastaako kannatusilmoituksen päiväys lain 5 §:n 2 momentissa säädettyä vaatimusta. Tarkastuksessa selvitettäisiin myös, ettei sama henkilö ole tehnyt useampaa kuin yhden kannatusilmoituksen samaan aloitteeseen.

Kannatusilmoitukset toimitettaisiin Väestörekisterikeskukselle siinä muodossa, jossa ne on kerätty eli paperimuotoisina tai sähköisesti. Sähköisesti toimitettuna kannatusilmoitukset olisivat vakiomuotoisina tiedostomuodossa siten, että Väestörekisterikeskuksen tarkastus voitaisiin pääsääntöisesti tehdä tietojärjestelmien ristiin ajona. Kyse olisi tällöin henkilörekisterien yhdistämisestä.

Pääsääntöisesti Väestörekisterikeskuksen tarkastus toteutettaisiin vertaamalla kannatusilmoitusten tietoja väestötietojärjestelmään edellä kuvatulla tavalla. Tietoverkossa kerättyjen kannatusilmoitusten osalta laki edellyttäisi vahvaa sähköistä tunnistamista, mikä lisäisi kannatusilmoitusten luotettavuutta ja vähentäisi Väestörekisterikeskuksen tarkastustyötä.

Paperimuotoisten kannatusilmoitusten osalta tarkastus voisi perustua ensi vaiheessa satunnaisotantoihin, jolloin otantaan sisältyviä tietoja verrattaisiin väestötietojärjestelmään. Käytännössä olisi mahdollista, että Väestörekisterikeskus joutuisi muullakin tavoin selvittämään tietojen oikeellisuutta. Jos tarkastuksessa havaittaisiin epäselvyyksiä kannatusilmoituksissa, Väestörekisterikeskus voisi laajentaa ja syventää tarkastusta tarpeen mukaan. Mahdolliset epäselvyydet voisivat koskea esimerkiksi sitä, että kannatusilmoitukset ovat tekaistuja ja että ne perustuvat vääriin henkilötietoihin. Paperimuotoiset kannatusilmoitukset voitaisiin myös skannata sähköiseen muotoon tarkastusta varten.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin oikeusministeriön tehtävästä toimittaa ylläpitämässään verkkopalvelussa kerätyt kannatusilmoitukset Väestörekisterikeskukselle tarkastusta varten. Momentin mukaan oikeusministeriö toimittaisi ilmoitukset sähköisesti ja vain edustajan nimenomaisesta pyynnöstä. Ministeriö ei siten toimittaisi ilmoituksia oma-aloitteisesti, vaan tältäkin osin menettely perustuisi aloitteen vireillepanijan edustajan toimintaan.

Kannatusilmoitusten tarkastuksen jälkeen Väestörekisterikeskus vahvistaisi hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrän pykälän 3 momentin mukaisesti. Jos keskuksen tarkastuksessa havaittaisiin, ettei vaadittu 50 000 allekirjoituksen määrä täyty hylättyjen ilmoitusten vuoksi, Väestörekisterikeskus antaisi mahdollisuuden edustajalle täydentää hakemusta. Aloitteen vireillepanija ja edustaja voisivat tällaisessa tilanteessa kerätä lisää kannatusilmoituksia vaaditun määrän saavuttamiseksi. Täydentämismahdollisuus edellyttäisi, että kannatusilmoitusten keräykseen olisi vielä riittävästi aikaa jäljellä ennen kuin 5 §:n 2 momentissa asetettu puolen vuoden määräaika umpeutuisi. Asian käsittelyyn Väestörekisterikeskuksessa sovellettaisiin hallintolain (434/2003) säännöksiä. Väestörekisterikeskuksen päätös hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrästä olisi valituskelpoinen ehdotetun 15 §:n mukaisesti.

Pykälän 4 momentin mukaan kannatusilmoitusten tarkastamisesta ja hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrän vahvistamisesta ei perittäisi maksua. Kansalaisaloitteeseen liittyvät Väestörekisterikeskuksen suoritteet on perusteltua säätää maksuttomiksi, jotta aloitteen vireillepanijalle ei aiheutuisi kuluja lain edellyttämistä viranomaistoimista.

Väestörekisterikeskuksen velvollisuudesta hävittää kannatusilmoitukset säädettäisiin henkilötietojen suojaa koskevassa 12 §:ssä.

10 §.Euroopan unionin kansalaisaloitteeseen liittyvät viranomaistehtävät. Euroopan unionin kansalaisaloitetta koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 15 artikla edellyttää, että jäsenvaltiot nimeävät toimivaltaiset viranomaiset eräitä asetuksen täytäntöönpanoon liittyviä tehtäviä varten. Nämä tehtävät koskevat viranomaisen vahvistusta verkossa toteutettavan keruujärjestelmän yhdenmukaisuudesta asetuksen vaatimusten kanssa sekä viranomaisen tekemää, jäsenvaltiosta kerättyjen tuenilmaisujen tarkastusta ja pätevien tuenilmaisujen määrän vahvistamista.

Pykälän mukaan Viestintävirasto olisi Suomessa se viranomainen, joka vahvistaa keräyksessä käytettävän tietojärjestelmän vaatimuksenmukaisuuden. Viestintävirasto on tietoverkkoliikenteestä vastaava asiantuntijaviranomainen Suomessa, minkä perusteella tehtävä sille osoitettaisiin. Väestörekisterikeskus olisi puolestaan väestötietojärjestelmää ylläpitävänä keskusviranomaisena toimivaltainen viranomainen Suomessa tuenilmaisujen tarkastuksessa ja vahvistuksessa. Näihin Viestintäviraston ja Väestörekisterikeskuksen tehtäviin sovellettaisiin unionin asetuksen säännöksiä.

11 §.Kansalaisaloitteen toimittaminen eduskunnalle. Pykälän 1 momentin mukaan edustaja toimittaisi kansalaisaloitteen ja Väestörekisterikeskuksen vahvistuspäätöksen hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrästä eduskunnalle, jos perustuslaissa ja tässä laissa säädetyt aloiteoikeuden edellytykset täyttyisivät. Momentissa mainituilla edellytyksillä tarkoitettaisiin sitä, että aloitteella on vähintään 50 000 hyväksyttyä kannatusilmoitusta, että aloite koskee lainsäädäntöasiaa ja että se on tehty kansalaisaloitelaissa säädetyllä tavalla. Viimeksi mainitulla seikalla viitataan erityisesti lakiehdotuksen 3 ja 4 §:ssä asetettuihin muotovaatimuksiin.

Pykälässä ei ole tarkoitus asettaa edustajalle lakisääteistä velvoitetta aloitteen toimittamisesta eduskuntaan. Aloitteen vireillepanija tai edustaja voisi lähtökohtaisesti luopua aloitteen viemisestä eduskuntaan vielä tässäkin vaiheessa, esimerkiksi tilanteessa, jossa sama asia on jo tullut muulla tavoin vireille eduskunnassa tai jossa aloite on menettänyt muusta syystä kokonaan tarpeellisuutensa tai ajankohtaisuutensa. Kansalaisaloitteen luonteen kanssa ei sopisi hyvin yhteen se, että vireillepanija velvoitettaisiin lakisääteisesti kansalaisaloitteen tekemiseen. Vireillepanija ja edustaja olisivat harkintavaltaansa käyttäessään joka tapauksessa vastuussa aloitteen allekirjoittajille, mutta vastuu ei olisi oikeudellista.

Aloitteen tueksi kerättyjä kannatusilmoituksia ei toimitettaisi eduskunnalle, vaan ne jäisivät ehdotetun 9 §:n mukaisesti Väestörekisterikeskukselle. Eduskunnalle toimitettaisiin Väestörekisterikeskuksen päätös hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrästä, josta kävisi ilmi, että aloitteella on riittävä kannatus. Eduskunnan valiokunnalla olisi niin halutessaan mahdollisuus saada tiedot allekirjoittajista perustuslain 47 §:n 1 momentin mukaisesti. Ehdotetussa 12 §:ssä säädettäisiin kannatusilmoitusten hävittämisvelvollisuudesta siten, että kannatusilmoitukset olisivat Väestörekisterikeskuksesta saatavissa aloitteen eduskuntakäsittelyn ajan.

Perustuslaista ja kansalaisaloitelaista ei asettuisi estettä sille, että samasta asiasta tehtäisiin eduskunnalle useita kansalaisaloitteita tai että eduskunnassa olisi käsiteltävänä samasta asiasta tehtyjä kansanedustajan aloitteita tai hallituksen esityksiä. Samasta asiasta voitaisiin tehdä myös uudelleen kansalaisaloite, jos edellinen aloite olisi eduskunnassa hylätty.

Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelystä säädettäisiin tarpeellisilta osin eduskunnan työjärjestyksessä erikseen annettavan puhemiesneuvoston ehdotuksen pohjalta. Aloitteen käsittelyjärjestykseen sovellettaisiin perustuslain 41 ja 72 §:n sekä eduskunnan työjärjestyksen 53 ja 55 §:n säännöksiä lakiehdotuksen käsittelystä tai niin sanotusta ainoasta käsittelystä riippuen siitä, sisältäisikö aloite lakiehdotuksen vai ehdotuksen lainvalmisteluun ryhtymisestä. Aloite käsiteltäisiin valmistelevasti eduskunnan valiokunnassa, ja siitä voitaisiin pyytää eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvio samalla tavoin kuin hallituksen esityksistä ja kansanedustajien aloitteista. Aloitteen arviointi perustuslakivaliokunnassa olisi tärkeää erityisesti silloin, kun aloitteella on vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin tai kansalliskielten asemaan.

Pykälän 2 momentin mukaan aloite raukeaisi, jollei sitä olisi toimitettu eduskunnalle viimeistään kuuden kuukauden kuluttua 9 §:n nojalla tehdystä Väestörekisterikeskuksen vahvistuspäätöksestä. Tällainen takaraja olisi tarpeen säätää, sillä aloitteen vireillepanijan ja edustajan mahdollisuus lykätä määräämättömästi aloitteen toimittamista eduskunnalle ei olisi perusteltua. Toisaalta perustuslain 49 §:n mukaisesti eduskunnassa kesken oleva kansalaisaloite raukeaisi vaalikauden lopussa eikä olisi kohtuullista, että aloite velvoitettaisiin toimittamaan eduskuntaan tilanteessa, jossa aloitteen raukeaminen käsittelyajan puutteen vuoksi olisi selvää. Ehdotettu puolen vuoden ajanjakso toisi menettelyyn tarpeellisen jouston ja mahdollistaisi sen, että vaalikauden lopussa aloitteen vireillepanijalla ja edustajalla olisi oikeus toimittaa aloite vasta vaalien jälkeen eduskunnan käsiteltäväksi.

12 §.Henkilötietojen suoja. Pykälässä säädettäisiin kannatusilmoituksissa kerättyjen henkilötietojen suojasta ja henkilötietojen käsittelystä aloitemenettelyssä. Ehdotettuun lakiin otettaisiin näistä asioista eräitä erityissäännöksiä. Muutoin kannatusilmoituksissa kerättyjen henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin henkilötietolakia (523/1999) . Ehdotettujen säännösten tarkoituksena on turvata henkilötietojen asianmukainen käsittely ja niiden käyttö vain kansalaisaloitelaissa säädettyihin tarkoituksiin.

Pykälän 1 momentin mukaan kannatusilmoituksissa kerättyjä henkilötietoja voitaisiin käyttää vain tässä laissa säädetyllä tavalla. Tietoja voitaisiin momentin mukaan luovuttaa vain Väestörekisterikeskukselle, jollei kansalaisaloitteen allekirjoittaja olisi antanut nimenomaista suostumustaan tietojen luovuttamiseen.

Kannatusilmoituksissa kerättyjä henkilötietoja saisi siten käyttää vain kansalaisaloitteen tekemiseen, kannatusilmoitusten tarkastamiseen ja hyväksyttyjen kannatusilmoitusten vahvistamiseen. Niitä ei saisi luovuttaa muille kuin Väestörekisterikeskukselle. Tämä kielto kohdistuisi aloitteen vireillepanijaan, edustajaan ja muihin heidän puolestaan tietoja käsitteleviin henkilöihin sekä oikeusministeriöön sen ylläpitäessä verkkopalvelua kannatusilmoitusten keräystä varten. Myöskään Väestörekisterikeskus ei saisi luovuttaa saamiaan tietoja muille.

Tämä merkitsisi käytännössä sitä, että allekirjoittajien henkilötiedot eivät esimerkiksi voisi olla kannatusilmoitusten keräysvaiheessa tietoverkossa yleisön tai muiden allekirjoittajien nähtävissä. Aloitteen allekirjoittaja voisi kuitenkin kannatusilmoituksessaan antaa nimenomaisen suostumuksensa tietojen luovuttamiseen. Tällöin allekirjoittaja antaisi, niin halutessaan, nimenomaisen suostumuksensa siihen, että hänen tietojaan voidaan luovuttaa muille tahoille kuin Väestörekisterikeskukselle ja että hänen nimensä voisi olla tietoverkossa nähtävissä. Muita allekirjoittajan henkilötietoja ei tietoverkkoon laitettaisi. Aloitteen julkinen tukeminen olisi näin mahdollista.

Ehdotetun julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan muutoksen mukaan aloitteen allekirjoittajia koskevat, viranomaisen hallussa olevat tiedot olisivat salassa pidettäviä. Väestörekisterikeskuksen ja oikeusministeriön hallussa olevat kannatusilmoituksissa kerätyt tiedot olisivat siten lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomainen voisi kuitenkin luovuttaa tietoja, jos allekirjoittaja on antanut tietojen luovuttamiseen nimenomaisen suostumuksensa edellä kuvatulla tavalla.

Eduskunnalla olisi mahdollisuus saada aloitteen allekirjoittajia koskevat tiedot Väestörekisterikeskukselta perustuslain 47 §:n 1 momentin nojalla. Eduskunnan tietojensaantioikeus ulottuu myös viranomaisen hallussa oleviin salassa pidettäviin tietoihin eikä esityksessä ehdotettu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan muutos vaikuttaisi eduskunnan tietojensaantioikeuteen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin aloitteen vireillepanijan ja edustajan velvollisuudesta huolehtia kannatusilmoitusten hävittämisestä viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun Väestörekisterikeskus on vahvistanut hyväksyttyjen kannatusilmoitusten määrän. Tästä hävittämisvelvoitteesta on tarpeen erikseen säätää, sillä vireillepanijalla ja edustajalla voi senkin jälkeen, kun tiedot on luovutettu Väestörekisterikeskukselle, olla hallussaan kannatusilmoitukset sähköisessä muodossa tai paperikopioina. Lisäksi hävittämisvelvollisuus koskisi oikeusministeriön verkkopalvelua, jossa kerättäisiin kannatusilmoituksia aloitteen vireillepanijan lukuun. Oikeusministeriö hävittäisi tiedot vireillepanijan tai tämän edustajan pyynnöstä.

Hävittämisvelvoitteen kytkeminen Väestörekisterikeskuksen vahvistuspäätökseen olisi vireillepanijan ja edustajan kannalta tarkoituksenmukaista, sillä tämän päätöksen jälkeen näillä ei olisi enää tarvetta tietojen säilyttämiselle. Mahdollista oikeusprosessia varten kannatusilmoitukset säilytettäisiin vielä Väestörekisterikeskuksessa. Kuusi kuukautta olisi riittävä aika näille yksityisille toimijoille hävittämisvelvoitteen hoitamiseksi. Se olisi myös yhdenmukainen 11 §:n 2 momentissa ehdotetun aloitteen raukeamista koskevan määräajan kanssa.

Jos kannatusilmoituksia ei toimitettaisi lainkaan Väestörekisterikeskuksen tarkastettavaksi, tulisi kannatusilmoitukset hävittää momentin mukaan viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun kannatusilmoitusten keräys on lopetettu. Näin tapahtuisi silloin, kun aloite ei saisi riittävää määrää kannatusilmoituksia säädetyssä ajassa eikä kerättyjä kannatusilmoituksia toimitettaisi Väestörekisterikeskukseen. Keräyksen lopettamisajankohta määräytyy viimeisimmäksi päivätyn kannatusilmoituksen mukaan.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kannatusilmoitusten hävittämisvelvollisuudesta Väestörekisterikeskuksen osalta. Väestörekisterikeskuksen velvollisuus tietojen hävittämiseen kytkettäisiin aloitteen eduskuntakäsittelyn päättymiseen. Väestörekisterikeskuksella olisi siten velvoite säilyttää kannatusilmoitukset aloitteen eduskuntakäsittelyn ajan. Näin varmistettaisiin se, että eduskunta voisi niin halutessaan saada tiedot aloitteen allekirjoittajista. Jos aloitetta ei toimitettaisi eduskuntaan, Väestörekisterikeskuksen olisi säilytettävä kannatusilmoituksia yhdeksän kuukautta 9 §:n nojalla tekemästään hyväksyttyjen kannatusilmoitusten vahvistuspäätöksestä. Ehdotetun 11 §:n 2 momentin mukaan olisi mahdollista, että aloite toimitettaisiin eduskuntaan vielä kuuden kuukauden kuluttua Väestörekisterikeskuksen päätöksestä. Tämän vuoksi on turvattava kannatusilmoitusten säilyttäminen eduskunnan tarpeita varten siihen asti, kunnes aloitetta ei enää voida toimittaa eduskunnalle. Säilyttämisvelvollisuus on tarpeen myös siltä varalta, että Väestörekisterikeskuksen päätöksestä valitettaisiin.

Pykälän 4 momentin mukaan kannatusilmoituksissa kerättyjen henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin muutoin henkilötietolakia (523/1999) . Tällä viittaussäännöksellä vahvistettaisiin se, että henkilötietolakia sovellettaisiin myös paperimuodossa kerättyihin kannatusilmoituksiin, joita ei välttämättä muutoin voitaisi pitää henkilötietolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuna henkilörekisterinä tai sen osana. Viittaussäännöksellä vahvistettaisiin myös se, että kannatusilmoituksissa kerättyihin henkilötietoihin sovellettaisiin henkilötietolain säännöksiä muun muassa henkilötietojen käsittelyä koskevista yleisistä periaatteista, rekisteröidyn oikeuksista (ml. tietojen tarkastusoikeudesta) sekä tietoturvallisuudesta ja tietojen säilytyksestä (ml. henkilötietojen käsittelijän vaitiolovelvollisuus) samoin kuin rekisterinpitäjän vahingonkorvausvelvollisuudesta, rangaistusvastuusta (henkilörekisteririkkomus) ja henkilötietojen käsittelyn valvonnasta. Pykälässä ehdotettu sääntely henkilötietojen käsittelystä olisi samansuuntaista niiden vaatimusten kanssa, jotka henkilötietolaki asettaa arkaluonteisten tietojen käsittelylle.

Aloitteen vireillepanija ja edustaja olisivat henkilötietolain tarkoittamia rekisterinpitäjiä kannatusilmoitusten keräysvaiheessa. Näin olisi myös silloin, kun kannatusilmoituksia kerätään oikeusministeriön verkkopalvelussa, sillä tällöinkin kannatusilmoituksia kerätään vireillepanijan ja edustajan lukuun ja heidän käyttöään varten. Väestörekisterikeskus olisi lain tarkoittama rekisterinpitäjä kannatusilmoitusten tarkastusvaiheessa.

13 §.Taloudellisen tuen ilmoittaminen. Laissa ehdotetaan säädettäväksi kansalaisaloitteen vireillepanijan ja edustajan velvollisuudesta julkistaa aloitteen tekemistä varten saatu taloudellinen tuki sekä tuen julkistamista koskevasta menettelystä. Säännösten tarkoituksena on varmistaa riittävä rahoituksen avoimuus ja tiedonsaanti aloitteen vireillepanijan sidonnaisuuksista. Lakiehdotuksen 13 §:ssä säädettäisiin tuen ilmoittamisvelvollisuudesta ja 14 §:ssä tuen ilmoittamista koskevasta menettelystä.

Lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin mukaan kansalaisaloitteen vireillepanijan ja edustajan olisi huolehdittava siitä, että aloitteen tekemistä varten saatu taloudellinen tuki ja sen antaja ilmoitettaisiin, jos yksittäisen tuen tai useista samalta tukijalta saaduista suorituksista koostuvan tuen arvo olisi vähintään 1 500 euroa. Yksityishenkilön nimeä ei kuitenkaan momentin mukaan saisi ilmoittaa ilman hänen suostumustaan, jos hänen antamansa tuen arvo on pienempi kuin 1 500 euroa.

Tuki ilmoitettaisiin bruttomääräisenä. Julkistettavana tukena pidettäisiin kaikkea kansalaisaloitteen tekemiseen toiminnallisesti ja välittömästi liittyvää tukea. Kyse voisi olla aloitteen mainoskampanjaan, allekirjoitusten verkkokeräyksen järjestämiseen tai aloitteen valmisteluun saatu tuki. Jos aloitteen tekemistä varten perustettaisiin yhdistys, voisi myös yhdistykselle osoitettu tuki olla julkistamisvelvoitteen piirissä. Aloitteen vireillepanijoiden muun taustayhteisön, esimerkiksi kansalaisjärjestön, toiminnan perusrahoitus ei sitä vastoin kuuluisi julkistamisvelvollisuuden piiriin niiltä osin kun se ei liittyisi välittömästi kansalaisaloitteen tekemiseen.

Ilmoitettavan tuen euromääräinen raja olisi sama kuin ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 6 §:ssä (684/2010) valtiollisten vaalien ja puoluelain 8 c §:ssä (683/2010) puolueelle annetun tuen osalta. Yksityiselämän suojan turvaamiseksi säädettäisiin, että yksityishenkilöltä saatua alle 1 500 euron tukea ei saisi ilmoittaa ilman hänen nimenomaista suostumustaan. Sääntely olisi tältäkin osin samanlainen kuin ehdokkaan vaalirahoituksesta annetussa laissa ja puoluelaissa. Julkistettuja tietoja olisi täydennettävä aina, kun samalta tukijalta saaduista suorituksista koostuvan tuen arvo ylittäisi 1 500 euroa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, millaisia rahanarvoisia suorituksia pidettäisiin pykälässä tarkoitettuna taloudellisena tukena. Tueksi luettaisiin rahana, tavarana, palveluna tai muulla vastaavalla tavalla saadut suoritukset. Kaikki rahassa mitattavissa oleva tuki arvioitaisiin rahamääräisenä käypään arvoonsa. Tällaista tukea voisivat olla esimerkiksi sanomalehtien ja sähköisen median antama ilmainen ilmoitustila tai yritysten omilla toimialoillaan tarjoamat ilmaispalvelut kuten verkkosivujen suunnittelu tai kampanja-aineiston valmistaminen.

Momentin mukaan tukena ei kuitenkaan pidettäisi tavanomaista talkootyötä eikä tavanomaisia ilmaispalveluja. Tavanomaisena talkootyönä voitaisiin pitää esimerkiksi paperimuotoisten kannatusilmoitusten keräämistä kansalaisaloitetta varten. Muuna kuin rahana saatu tuki olisi ehdotuksen mukaan arvioitava ja ilmoitettava rahamääräisenä.

Ehdotetut säännökset vastaisivat ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 3 §:n säännöksiä tuen laskemisesta. Niiden tulkinnassa voitaisiin osittain tukeutua mainitun lain perusteluihin ja soveltamiskäytäntöön (ks. HE 13/2009 vp , s. 21).

Pykälän 3 momentissa tarkennettaisiin julkistettavaa tukea ajallisin määrein. Tueksi luettaisiin rahoitus ja muut suoritukset, jotka on saatu aikaisintaan kaksi kuukautta ennen kannatusilmoitusten keräyksen alkamista ja viimeistään kolmen kuukauden kuluttua aloitteen toimittamisesta eduskunnalle. Saadun tuen ajallinen määrittely on välttämätöntä, jotta tuen julkistamisvelvoite määräytyisi laissa riittävän selkeästi. Kannatusilmoitusten keräyksen alkamisajankohta määräytyisi ensimmäisenä päivätyn kannatusilmoituksen mukaan. Ehdotetut aikarajat riittäisivät kattamaan sen ajanjakson, johon aloitteen tekemistä varten mahdollisesti saatava taloudellinen tuki oletettavasti ajoittuisi.

Pykälän 4 momentissa kiellettäisiin ottamasta vastaan tukea, jonka antajaa ei voida selvittää. Tämä ei kuitenkaan koskisi tavanomaisesta keräystoiminnasta saatua tukea. Vastaava kielto sisältyy myös ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 4 §:n (684/2010) 1 momenttiin ja puoluelain 8 b §:n (683/2010) 1 momenttiin. Säännösten tarkoituksena on varmistaa rahoituksen avoimuutta ja samalla ohjata lahjoituskäytäntöä. Useimmissa tapauksissa tuen välitön antaja voidaan selvittää esimerkiksi tilille tapahtuvasta maksusta jäävän tiliotteen merkinnän perusteella.

Poikkeuksena kieltoon olisivat tavanomaisen keräystoiminnan tuotot. Tavanomaisella keräystoiminnalla tarkoitettaisiin pienimuotoista tuotemyyntiä tai varainkeruuta. Tavanomaisessa keräystoiminnassa yksittäiset tukisuoritukset eivät voisi olla suuruudeltaan lähelläkään erikseen ilmoitettavan tuen alarajaa. Esimerkiksi rahankeräyslain (255/2006) sääntelemään rahankeräykseen sisältyvät merkittävät yksityiset lahjoitukset olisi julkistettava ehdotetun pykälän 1 momentin mukaisia euromääräisiä rajoja noudattaen.

14 §.Menettely tuen ilmoittamisessa. Pykälässä säädettäisiin taloudellisen tuen julkistamisessa noudatettavasta menettelystä. Ehdotuksen mukaan menettely perustuisi aloitteen vireillepanijan ja edustajan ilmoittamisvelvoitteeseen heidän omaehtoisesti järjestämällään verkkosivustolla yleisessä tietoverkossa. Menettelyyn ei siten kytkeytyisi viranomaistahoa eikä myöskään viranomaisvalvontaa. Ehdotettu menettelyn joustavuus perustuisi kansalaisaloitteen luonteeseen sellaisena kansalaistoimintana, johon ei ole syytä perusteettomasti kytkeä vahvaa viranomaisvalvontaa.

Pykälän 1 momentin mukaan tuki olisi ilmoitettava tietoverkossa siten, että tiedot ovat yleisön nähtävissä viimeistään tuen vastaanottamista seuraavan kalenterikuukauden päättyessä, kuitenkin aikaisintaan kannatusilmoitusten keräyksen alkaessa. Kyse olisi ilmoitusvelvollisuudesta yleisessä tietoverkossa. Ilmoitusvelvollisuus alkaisi aikaisintaan allekirjoitusten keräyksen alkamisesta eli ensimmäisenä päivätystä kannatusilmoituksesta. Ehdotetun 13 §:n 3 momentin mukaisesti aikaisintaan kaksi kuukautta ennen tätä ajankohtaa saadut suoritukset olisi ilmoitettava. Tuen vastaanottamisajankohta määräytyisi sen mukaan kuin raha, tavara, palvelu tai muu suoritus on saatu. Ennen kannatusilmoitusten keräyksen alkua tuen ilmoittamiselle ei olisi perusteltua syytä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin velvoitteesta pitää tieto tuen ilmoittamiseen käytetystä verkko-osoitteesta aloitteen allekirjoittajien nähtävissä kannatusilmoituksia kerättäessä. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että paperimuotoisessa keräyksessä verkko-osoite tulisi mainita aloiteasiakirjoissa ja verkkokeräyksessä sillä verkkosivustolla, jossa kannatusilmoituksia kerätään. Omaehtoisesti järjestetyssä verkkokeräyksessä tuen ilmoittaminen ja kannatusilmoitusten keräys voitaisiin toteuttaa samalla verkkosivustolla. Oikeusministeriön verkkopalvelussa olisi ainoastaan tieto siitä verkko-osoitteesta, jossa tuki ilmoitetaan.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tietojen poistamisvelvoitteesta. Tuen antajia koskevat tiedot voivat sisältää myös henkilötietoja, ja tämän vuoksi on perusteltua, että tietojen poistamiselle asetetaan laissa säädetty velvoite. Ehdotuksen mukaan tukea koskevat tiedot olisi poistettava tietoverkosta aloitteen eduskuntakäsittelyn päätyttyä. Näin myös eduskunta saisi mahdollisuuden saada samat tiedot taloudellisesta tuesta kuin aloitteen allekirjoittajat. Jos aloite ei etenisi eduskuntakäsittelyyn asti, olisi tiedot poistettava kannatusilmoitusten keräyksen päätyttyä tai aloitteen rauettua 11 §:n 2 momentin mukaisesti.

15 §.Muutoksenhaku. Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakuoikeudesta niihin hallintopäätöksiin, joita viranomaiset tekisivät lakiehdotuksen nojalla. Tällaisia päätöksiä olisivat 7 §:n 1 momentin nojalla tehty Viestintäviraston päätös kannatusilmoitusten verkkokeräyksessä käytettävästä tietojärjestelmästä, 8 §:ssä säädettyyn oikeusministeriön verkkopalvelun ylläpitoon liittyvät päätökset ja 9 §:n 3 momentin nojalla tehdyt Väestörekisterikeskuksen päätökset.

Pykäläehdotuksen mukaan näihin päätöksiin voitaisiin hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Viestintäviraston ja Väestörekisterikeskuksen päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen ja oikeusministeriön päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Viestintävirasto ja Väestörekisterikeskus tekisivät päätöksiä myös Euroopan unionin kansalaisaloitetta koskevissa, lakiehdotuksen 10 §:ssä säädetyissä tehtävissään. Muutoksenhakuoikeus ulottuisi myös näihin päätöksiin.

16 §.Rangaistussäännökset. Pykälässä todettaisiin ne keskeisimmät rangaistusuhat, jotka voisivat liittyä kansalaisaloitteen tekemiseen. Kyse olisi luonteeltaan informatiivisista viittauksista rikoslain säännöksiin. Säännöksellä ei suljettaisi pois muiden rikoslain säännösten soveltuvuutta. Lakiehdotuksessa ei ole tarpeellista asettaa muita rangaistusuhkia laissa säädettävien velvoitteiden noudattamiseksi.

Rangaistus väärän henkilötiedon antamisesta säädetään rikoslain 16 luvun 5 §:ssä (563/1998) . Joka erehdyttääkseen viranomaista ilmoittaa nimensä väärin tai antaa muutoin henkilöllisyydestään väärän tai harhaanjohtavan tiedon taikka sanotussa tarkoituksessa käyttää toisen henkilötodistusta, passia, ajokorttia tai muuta sen kaltaista todistusta, on pykälän mukaan tuomittava väärän henkilötiedon antamisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Säännöksen tarkoituksena on estää viranomaisen erehdyttäminen henkilöllisyyden suhteen. Sellaisten väärien henkilötietojen antaminen, joka ei anna väärää kuvaa yksilön henkilöllisyydestä, ei toteuta sanotun rikoksen tunnusmerkistöä. ( HE 6/1997 vp )

Kansalaisaloitteen allekirjoittajat antavat kannatusilmoituksessa itsestään tietoja, jotka toimitetaan Väestörekisterikeskukselle tarkastettavaksi muun muassa sen selvittämiseksi, ettei allekirjoittajan henkilöllisyys ole tekaistu. Väärien henkilötietojen antaminen kannatusilmoituksessa voisi siten täyttää teon tunnusmerkistön. Kannatusilmoitusten verkkokeräyksessä käytettäisiin vahvaa sähköistä tunnistamista, joten tältä osin mahdollisuus väärinkäytöksiin on vähäinen. Paperimuotoisessa keräyksessä allekirjoittajan henkilöllisyyttä ei varmisteta keräysvaiheessa.

Väärän todistuksen antamisesta viranomaiselle säädetään rikoslain 16 luvun 8 §:ssä (563/1998) . Joka antaa viranomaiselle oikeudellisesti merkityksellisen totuudenvastaisen kirjallisen todistuksen tai siihen rinnastettavan teknisen tallenteen taikka laadittuaan sellaisen todistuksen tai tallenteen antaa sen toiselle sanottuun tarkoitukseen käytettäväksi, on pykälän mukaan tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, väärän todistuksen antamisesta viranomaiselle sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Olennaista mainitussa rikoksessa on se, että kirjallisessa muodossa viranomaiselle annettu tieto on totuudenvastainen. Sitä, että totuudenvastainen tieto johtaa viranomaista harhaan, ei säännöksen soveltaminen edellytä ( HE 6/1997 vp ).

Teon tunnusmerkistö voisi täyttyä, jos aloitteen vireillepanijan edustaja toimittaisi tekaistuja kannatusilmoituksia Väestörekisterikeskukselle. Kyse voisi olla edustajan itsensä laatimista kannatusilmoituksista tai allekirjoittajien laatimista kannatusilmoituksista, jos edustaja on tietoinen niiden totuudenvastaisuudesta. Näiltäkin osin väärinkäytösten mahdollisuus on käytännössä suurempi paperimuotoisessa keräyksessä kuin verkkokeräyksessä.

Aloitteen tekemistä varten kerättyjä tietoja suojataan myös salassapitoa koskevilla rikoslain rangaistussäännöksillä. Rikoslain 38 luvun 1 §:n (578/1995) mukaan voitaisiin tuomita salassapitorikoksesta henkilö, joka laissa tai asetuksessa säädetyn taikka viranomaisen lain nojalla erikseen määräämän salassapitovelvollisuuden vastaisesti 1) paljastaa salassa pidettävän seikan, josta hän on asemassaan, toimessaan tai tehtävää suorittaessaan saanut tiedon, taikka 2) käyttää tällaista salaisuutta omaksi tai toisen hyödyksi. Rikoslain 38 luvun 2 §:ssä (578/1995) säädetään rangaistus myös lievemmästä tekomuodosta, salassapitorikkomuksesta.

Lisäksi pykäläehdotuksessa viitataan rikoslain 38 luvun 9 §:ssä (525/1995) säädettyyn henkilörekisteririkokseen , jonka tunnusmerkistöt koskevat muun muassa henkilötietojen lainvastaista käsittelyä rekisteröidyn yksityisyyden suojaa loukkaavalla tavalla. Henkilötietolain 48 §:ssä säädetään rangaistus lievemmästä tekomuodosta, henkilörekisteririkkomuksesta.

17 §.Voimaantulo. Tarkoituksena on, että lakiehdotus tulisi voimaan samanaikaisesti eduskunnan hyväksymän perustuslain muutoksen kanssa 1 päivänä maaliskuuta 2012.

Oikeusministeriön verkkopalvelun perustaminen edellyttää vielä valmistelua ja siten erillistä, myöhempään ajankohtaan sijoittuvaa voimaantuloaikaa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lain 8 §:lle ja 9 §:n 2 momentille säädettäisiin erillinen voimaantuloaika. Riittävän ajan varaaminen verkkopalvelun käyttöönoton valmistelulle edellyttäisi, että voimaantulo siirtyisi vähintään kuudella kuukaudella. Voimaantulo voisi siten ajoittua 1 päivään syyskuuta 2012.

1.2Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

24 §.Salassa pidettävät viranomaisten asiakirjat. Pykälän nykyinen 1 momentti sisältää säännökset viranomaisten asiakirjojen yleisimmistä salassapitoperusteista. Esityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi momentin 32 kohtaa, joka koskee eräiden yksityiselämän suojan piiriin kuuluvien tietojen salassapitoa. Muutosehdotuksen tarkoituksena on turvata viranomaisen hallussa olevien, kansalaisaloitteen allekirjoittajia koskevien tietojen salassapito.

Julkisuuslain tavoitteena on ollut, että salassapitoperusteista säädettäisiin lain 24 §:n yhteydessä ja että tarve erityissäännöksiin muualla lainsäädännössä jäisi mahdollisimman vähäiseksi (ks. HE 30/1998 vp , s. 85). Uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa tulee siten välttää uusien salassapitosäännösten ottamista erityislakeihin ja ensisijaisesti täydentää yleislakia esiin tulevien tarpeiden mukaisesti. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kansalaisaloitteen allekirjoittajia koskevien tietojen salassapidosta säädettäisiin julkisuuslain yhteydessä.

Nykyisen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaan asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista, kuuluvat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Kansalaisaloitteen allekirjoittajia koskevat tiedot olisivat ainakin osittain salassa pidettäviä jo tämän nykyisen säännöksen nojalla. Selvyyden vuoksi ehdotetaan kuitenkin, että niiden salassapidosta säädetään nimenomaisella säännöksellä.

Nykyisessä 32 kohdassa ei suojata poliittisessa tai muussa luottamustehtävässä toimivien taikka sellaiseen tehtävään pyrkivien henkilöiden tietoja samoin kuin ei myöskään tietoja henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten. Tällaiset tiedot ovat nykyisin julkisia. Kansalaisaloitteen allekirjoittaminen ei tosiasiallisesti rinnastu tällaiseen, yksilön korkeaan aktiivisuuteen perustuvaan poliittiseen tai muuhun yhteiskunnalliseen toimintaan. Aloitteen allekirjoittamisessa on enemminkin kyse sellaisesta mielipiteenilmaisusta, jonka julkistamisessa yksilöllä itsellään tulisi olla määräysvalta. Riippuen aloitteen sisällöstä allekirjoittajalla voi olla perusteltu tarve estää antamansa tuen julkiseksi tulo. Tämä tarve voi liittyä erilaisiin elämänpiireihin, kuten työelämään, perhe-elämään taikka toimintaan uskonnollisissa tai poliittisissa yhteisöissä. Tietojen julkisuus voisi nostaa aloitteen allekirjoittajien osallistumiskynnystä merkittävästi ja toimia siten vastoin lakiehdotuksen yleistä tavoitetta kansalaisten osallistumisen edistämiseksi.

Ehdotetun 32 kohdan lisäyksen mukaan sellaiset viranomaisten asiakirjat, jotka sisältävät tietoja eduskunnalle annettavan kansalaisaloitteen allekirjoittajista, olisivat salassa pidettäviä. Salassapito ei kohdistuisi aloitteen vireillepanijaan tai edustajaan ja varaedustajaan, vaan näitä koskevat tiedot olisivat julkisia. Jos aloitteen allekirjoittaja olisi antanut nimenomaisen suostumuksensa siihen, että tietoja voidaan luovuttaa muille kuin Väestörekisterikeskukselle, voisi viranomainen antaa tiedon allekirjoittajasta lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentin ja julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla.