HE 12/2011

1Nykytila ja ehdotetut muutokset

Talouspolitiikasta määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 119–126 artiklassa. SEUT 122 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto voi myöntää tietylle jäsenvaltiolle unionin taloudellista apua luonnonkatastrofien tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien johdosta. SEUT 136 artiklan nojalla voidaan tehostaa euromaiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja laatia euromaita koskevia talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja. Se koskee ainoastaan euroalueen jäsenvaltioita.

Neuvosto antoi 11 päivänä toukokuuta 2010 asetuksen (EU) N:o 407/2010 Euroopan rahoituksen vakautusmekanismin (ERVM) perustamisesta SEUT 122 artiklan 2 kohdan nojalla (E 27/2010 vp). Euroalueeseen kuuluvien valtioiden valtiovarainministerit ja Euroopan rahoitusvakausväline hyväksyivät Luxemburgissa 7 päivänä kesäkuuta 2010 Euroopan rahoitusvakausvälinettä koskevan puitesopimuksen (ERVV), minkä jälkeen Luxemburgin suurherttuakunta perusti Euroopan rahoitusvakausväline nimisen Luxemburgin lain mukaisen osakeyhtiön. Muut euroalueeseen kuuluvat valtiot ostivat Luxemburgilta Euroopan keskuspankin merkityn pääomaosuutensa perusteella määräytyvän osuutensa yhtiön osakkeista sitä mukaan kuin niiden kansallinen lainsäädäntö sen mahdollisti. Suomessa eduskunta hyväksyi puitesopimuksen 1 päivänä heinäkuuta 2010 ja Suomi osti osakeosuutensa 6 päivänä heinäkuuta 2010. Puitesopimus tuli muilta kuin takaussitoumuksia koskevilta osiltaan voimaan 15 päivänä heinäkuuta 2010 ja takaussitoumusten osalta 4 päivänä elokuuta 2010.

Eurooppa-neuvoston kokouksessa 28 ja 29 päivänä lokakuuta 2010 valtion- ja hallitusten päämiehet olivat yhtä mieltä siitä, että jäsenvaltioiden on perustettava pysyvä kriisinhallintamekanismi turvaamaan koko euroalueen rahoitusvakaus. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa kehotettiin aloittamaan Eurooppa-neuvoston jäsenten kanssa neuvottelut perussopimusten vähäisestä muuttamisesta. Suomen aloitteesta tarkennettiin, että muutos ei tule koskemaan SEUT 125 artiklaa, jonka mukaan unioni ja toinen jäsenvaltio eivät ole vastuussa eivätkä ota vastatakseen toisen jäsenvaltion sitoumuksista (niin sanottu avustamiskieltolauseke, no bailout-lauseke).

Eurooppa-neuvosto sopi 16 ja 17 päivänä joulukuuta 2010 pidetyssä kokouksessaan poliittisella tasolla perussopimuksen muuttamisesta siten, että SEUT 136 artiklaan lisättäisiin uusi kolmas kohta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, voivat perustaa vakausmekanismin, joka aktivoidaan, jos se on välttämätöntä koko euroalueen vakauden turvaamiseksi. Eurooppa-neuvosto oli yhtä mieltä siitä, että koska uusi mekanismi on tarkoitettu turvamaan koko euroalueen rahoitusvakautta, SEUT 122 artiklan 2 kohtaa ei enää tarvita tällaisiin tarkoituksiin, eikä kyseistä kohtaa pitäisi enää käyttää tilanteissa, joissa koko euroalueen rahoitusvakaus on uhattuna. Lisäksi uudessa määräyksessä todettaisiin, että mahdollisen pyydetyn rahoitustuen myöntämiselle mekanismin puitteissa asetetaan tiukat ehdot. Sopimusmuutoksen teksti on joulukuun Eurooppa-neuvoston päätelmien liitteenä.

Joulukuun kokouksessa Eurooppa-neuvosto päätti samalla, että perussopimuksen muutos toteutettaisiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 48 artiklan mukaista yksinkertaistettua tarkistusmenettelyä soveltaen. SEU 48 artiklan 6 kohdassa määritellään perussopimusten yksinkertaistettu tarkistusmenettely, joka on rajattu koskemaan SEUTin kolmannen osan määräyksiä, jotka koskevat unionin sisäisiä politiikkoja. Yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä ei voida tehdä muutoksia, joilla lisätään unionin toimivaltaa. SEU 48 artiklan 6 kohta merkitsee sopimusten tarkistamista ilman valmistelukuntaa ja hallitusten välistä konferenssia niin, että muodolliset päätökset perussopimuksen muuttamisesta tekee Eurooppa-neuvosto. SEU 48 artiklan 6 kohdan nojalla Eurooppa-neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti kuultuaan Euroopan parlamenttia ja komissiota sekä tarvittaessa Euroopan keskuspankkia. Päätöksen voimaantulo edellyttää sitä, että jokainen jäsenvaltio hyväksyy sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.

Edellä kuvatun mukaisesti 24 ja 25 päivänä maaliskuuta 2011 kokoontunut Eurooppa-neuvosto teki muodollisen päätöksen SEUT 136 artiklan muuttamisesta yksinkertaistettua tarkistusmenettelyä soveltaen.

Euroopan vakausmekanismin, jonka euromaat voivat perussopimusmuutoksen mukaisesti perustaa, on tarkoitus olla toimintavalmis 1 päivänä heinäkuuta 2013 ja korvata nykyiset väliaikaiset välineet eli Euroopan rahoituksen vakautusmekanismi ja Euroopan rahoitusvakausväline. Tavoitteeksi on asetettu sopimusmuutoksen voimaantulo 1 päivänä tammikuuta 2013, jotta kesäkuun 2013 jälkeiseen tilanteeseen voitaisiin varautua. Pysyvää vakausmekanismia koskeva eurovaltioiden välinen sopimus annettiin erillisenä asiana eduskunnan käsiteltäväksi (E 86/2010 vp, E 143/2010 vp, E 190/2010 vp ja U 6/2011 vp). Eduskunnan käsiteltäväksi erillisenä asiana annettiin myös ERVV:n puitesopimuksen muuttaminen (E 133/2010 vp, E 190/2010 vp ja U 5/2011 vp).

Samanaikaisesti perussopimusmuutoksen ja uuden vakausmekanismin valmistelun kanssa EU:ssa käsiteltiin myös kuuden yksittäisen säädöksen muodostamaa lainsäädäntökokonaisuutta, jonka tarkoituksena on unionin ja euroalueen talouspolitiikan koordinaation tehostaminen. Valtioneuvosto antoi asiasta erilliset selvitykset eduskunnalle (E 86/2010 vp ja U 34/2010 vp). Suuri valiokunta antoi mainituista kolmesta asiasta yhteisen lausunnon (SuVL 1/2011 vp).

2Esityksen vaikutukset

Perussopimuksen muutoksella vahvistetaan, että jäsenvaltiot voivat hallitustenvälisenä järjestelynä perustaa vakausmekanismin, jos se on välttämätöntä koko euroalueen vakauden turvaamiseksi. Muutoksella selvennetään oikeustilaa toteamalla, että jäsenvaltioilla on SEUT 122 artiklan 2 kohdan ja SEUT 125 artiklan estämättä oikeus perustaa vakausmekanismi.

Perussopimukseen ehdotettu lisäys ei itsessään merkitse mekanismin perustamista, vaan siitä on tehtävä erillinen sopimus. Näin ollen perussopimukseen ehdotetulla muutoksella ei ole suoria taloudellisia tai budjettivaikutuksia. Mekanismi voidaan perustaa ainoastaan hallitustenvälisellä sopimuksella. SEUT 136 artiklaan tehtävä muutos ei täten lisää tai muutenkaan muuta perussopimuksissa unionille ja sen toimielimille annettua toimivaltaa. Euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille voidaan puolestaan edelleen antaa keskinäistä apua SEUT 143 artiklan nojalla.

3Asian valmistelu

Eurooppa-neuvoston 28 ja 29 päivänä lokakuuta 2010 pidetyn kokouksen jälkeen silloisen puheenjohtajavaltion Belgian hallitus toimitti 16 päivänä joulukuuta 2010 SEU 48 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti ehdotuksen SEUT 136 artiklan tarkistamiseksi vakausmekanismin perustamisen osalta. Eurooppa-neuvosto päätti kuulla ehdotuksesta Euroopan parlamenttia, komissiota ja Euroopan keskuspankkia.

Euroopan parlamentti, komissio ja Euroopan keskuspankki antoivat kukin osaltaan lausunnon ehdotuksesta. Puoltavat lausunnot saatiin komissiolta 15 päivänä helmikuuta 2011, keskuspankilta 17 päivänä maaliskuuta 2011 ja parlamentilta 23 päivänä maaliskuuta 2011. Eurooppa-neuvosto teki päätöksen SEUT 136 artiklan muuttamisesta kokouksessaan 24 ja 25 päivänä maaliskuuta.

SEU 48 artiklan 6 kohdan mukaiset Eurooppa-neuvoston päätökset valmistellaan kansallisesti EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmässä. Perustuslain 97 §:n mukaan pääministerin tulee antaa eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksissa käsiteltävistä asioista etukäteen sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Samoin on meneteltävä valmisteltaessa muutoksia niihin sopimuksiin, joihin Euroopan unioni perustuu.

Valtioneuvosto antoi 22 päivänä lokakuuta 2010 eduskunnalle erillisen selvityksen mahdollisesta perussopimusmuutoksesta (E 86/2010 vp). Valtioneuvosto on toimittanut asiassa eduskunnalle jatkoselvitykset 17 päivänä marraskuuta, 3 päivänä joulukuuta ja 13 päivänä joulukuuta 2010. Eduskunta katsoi, että ehdotettua perussopimusmuutosta voidaan pitää perusteltuna ja tarpeellisena (SuVL 11/2010 vp). Ennen maaliskuun 2011 Eurooppa-neuvoston kokousta pääministeri antoi eduskunnalle tietoja perussopimusmuutoksen käsittelystä Eurooppa-neuvostossa (valtioneuvoston EU-sihteeristön muistio 23.3.2011).

Hallituksen esitys on valmisteltu ulkoasiainministeriössä yhteistyössä valtioneuvoston EU-sihteeristön sekä oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön kanssa. Esitystä on käsitelty EU-asioiden komitean alaisessa institutionaalisten kysymysten jaostossa.

1Sopimusmuutoksen sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön

1 artikla. Artiklan mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 136 artiklaan lisätään uusi 3 kohta.

Tässä uudessa kohdassa todetaan, että jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, voivat perustaa vakausmekanismin, joka aktivoidaan, jos se on välttämätöntä koko euroalueen vakauden turvaamiseksi. Lisäksi todetaan, että mahdollisen pyydetyn rahoitustuen myöntämiselle mekanismin puitteissa asetetaan tiukat ehdot.

2 artikla. Artikla sisältää kansallista käsittelyä ja voimaantuloa koskevat määräykset. Niiden mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava neuvoston pääsihteerille viipymättä päätöksen hyväksymistä varten tarvittavien menettelyjen saattamisesta päätökseen jäsenvaltioiden valtiosääntöjen asettamien vaatimusten mukaisesti. Eurooppa-neuvoston päätös, jolla sopimusmuutos on tehty, tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013, jos kaikki ilmoitukset on vastaanotettu, tai muussa tapauksessa viimeisen ilmoituksen vastaanottamista seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä.

3 artikla. Artiklassa on määräys sopimusmuutosta koskevan Eurooppa-neuvoston päätöksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

2Voimaantulo

Eurooppa-neuvoston päätös, jolla sopimusmuutos on tehty, tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013, jos jokainen EU:n jäsenvaltio on siihen mennessä ilmoittanut neuvoston pääsihteerille hyväksyneensä muutoksen. Muussa tapauksessa päätös tulee voimaan viimeisen ilmoituksen vastaanottamista seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä.

Sopimusmuutos on tarkoitus saattaa voimaan Suomessa tasavallan presidentin asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kun Eurooppa-neuvoston päätös, jolla sopimusmuutos on tehty, tulee voimaan.

3Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan suostumuksen.

SEU 48 artiklan 6 kohdan mukaan yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä tehty perussopimuksen muuttamista koskeva päätös tulee voimaan vasta, kun jäsenvaltiot ovat hyväksyneet sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Koska päätöksen voimaantulon edellytyksenä on jäsenvaltioiden kansalliset hyväksymistoimet, yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä tehty sopimusmuutos voidaan hyväksyä ja voimaansaattaa kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevassa perustuslain 93–95 §:ssä säädetyssä menettelyssä ( HE 23/2008 vp , s 337/ I).

Oikeustilaa selventävä SEUT 136 artiklan muutos ei hallituksen käsityksen mukaan kuulu lainsäädännön alaan. Eurooppa-neuvoston päätöksellä tehty sopimusmuutos edellyttää kuitenkin eduskunnan hyväksymistä, koska sitä on koko euroalueen rahoitusvakauden turvaamiselle keskeisenä sopimusmääräyksenä pidettävä merkitykseltään huomattavana, erityisesti nykyisen euroopanlaajuisen talouskriisin oloissa.

Sopimusmuutos ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallituksen näkemyksen mukaan sopimusmuutos voidaan näin ollen hyväksyä äänten enemmistöllä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

Eduskunta hyväksyisi Brysselissä 25 päivänä maaliskuuta 2011 tehdyn Eurooppa-neuvoston päätöksen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 136 artiklan muuttamisesta niitä jäsenvaltioita koskevaa vakausmekanismia varten, joiden rahayksikkö on euro.