HE 60/2002

1.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Suomen valtion edustautuminen ulkomailla perustuu diplomaattisia ja konsulisuhteita koskeviin Wienin yleissopimuksiin (SopS 3-4/1970 ja 49-50/1980) sekä muihin kansainvälisen oikeuden normeihin ja käytäntöihin. Kotimaisen lainsäädännön näkökulmasta Suomen edustautuminen tapahtuu ulkoasiainhallintolain (204/2000) nojalla ulkoasiainministeriön alaisuuteen organisoidun ulkomaanedustuksen muodossa. Organisatorinen ja virkamiesoikeudellinen lähtökohta on tämän johdosta se, että ulkomaanedustustoissa toimitaan ulkoasiainhallinnon viroissa ja tehtävissä.

Maaliskuussa 2000 voimaan tulleeseen ulkoasiainhallintolakiin sisällytettiin ensimmäistä kertaa säännökset ulkoasiainhallinnon ulkopuolisten henkilöiden asemasta edustustossa. Ulkomaanedustuksessa on tosin jo vuosikymmeniä toiminut kaksi virkamiesryhmää lähettävän viranomaisen viroissa: puolustusvoimiin kuuluvat sotilasasiamiehet ja muu sotilashenkilöstö sekä Teknologian kehittämiskeskuksen (Tekes) teollisuussihteerit ja teknologia-asiantuntijat. Ulkoasiainhallintoa koskeva lainsäädäntö ei kuitenkaan ennen nykyistä lakia ole tuntenut näitä erityistapauksia.

Ulkoasiainhallintolaki sisältää tyhjentävät säännökset siitä, mitä virkamiehiä ja muita henkilöitä ulkomaanedustustoissa voi toimia ja mikä on heidän asemansa. Lain 25 § koskee sotilashenkilöstöä, 26 § Tekesin henkilöstöä ja 27 § yksityisoikeudellisen yhteisön palveluksessa olevia. Mainitut uudet säännökset ovat osoittautuneet välttämättömiksi aikaisemman puutteellisen lainsäädännöllisen perustan ja vaihtelevan käytännön korjaamiseksi.

Viranomaisten kansainvälistä yhteistyötä hoidetaan myös edustustoverkon ulkopuolella. Tällöin asemamaassa oleskeleva virkamies ei voi saada diplomaattisia suhteita koskevan Wienin yleissopimuksen mukaisia erioikeuksia ja -vapauksia, jotka saavutetaan vain edustuston henkilökunnan jäsenenä.

1.2.Nykytilan arviointi

Ulkoasiainvaliokunta totesi ulkoasiainhallintolain säätämiseen johtaneesta lakiesityksestä (HE 139/1999 vp) antamassaan mietinnössä (UaVM 9/1999 vp) ehdotetun lain sisältävän säännöksiä ulkoasiainhallinnossa palvelevista erityisasiantuntijoista, jotka useimmiten ovat virkasuhteessa muussa ministeriössä tai ministeriön hallinnonalalla. Erityisasiantuntijat ovat määräaikaisia ulkoasiainhallinnon virkamiehiä, jotka ovat edustustotyöskentelyn ajan virkavapaalla vakituisesta virastaan. Tällaisia erityisasiantuntijoita ovat kansainvälisissä järjestöissä olevien Suomen pysyvien edustustojen tai Brysselissä sijaitsevan Euroopan unionissa olevan pysyvän edustuston, jäljempänä EU-edustusto, palveluksessa olevat virkamiehet, mutta myös esimerkiksi Suomen lähialueen edustustoissa palvelevat poliisin ja tullin erityisasiantuntijat. Ulkoasiainvaliokunta piti saamansa selvityksen perusteella tarpeellisena, että asianomaiset ministeriöt selvittävät yhteistyössä mahdolliset erityisasiantuntijoita koskevat lainsäädännön muutostarpeet.

Ulkoasiainvaliokunnan esittämän selvitystarpeen lisäksi on tullut esille muitakin näkökohtia, jotka puoltavat säännösten edelleenkehittämistä.

Edustustoissa toimii tavanomaisen ulkoasiainhallinnon virkamieskunnan lisäksi ulkoasiainhallinnon erityisasiantuntijan virkasuhteessa henkilöitä muiden hallinnonalojen asiantuntijatehtävissä. Käytännön järjestelynä on yleensä se, että erityisasiantuntijaksi valitaan asianomaisen ministeriön tai viraston virkamies, joka määräaikaisen edustustotyöskentelyn ajan on virkavapaalla vakituisesta virastaan. Virkamiesoikeudelliselta kannalta kysymyksessä on muuallakin valtionhallinnossa tavanomainen järjestely, joka ei ole edellyttänyt mitään uusia säännöksiä. Erityisasiantuntijan virkasuhteita on rahoitettu siirtämällä tarvittavat määrärahat asianomaisesta ministeriöstä tai virastosta ulkoasiainministeriölle.

Näissä järjestelyissä on kysymys vain valittujen henkilöiden asiantuntemuksesta ja toisaalta virkasuhteen rahoituksesta. Erityisasiantuntijat ovat edustuston palveluksessa toimivia ulkoasiainhallinnon virkamiehiä, vaikka heidän tehtävänsä kytkeytyvätkin kotimaassa muuhun viranomaiseen kuin ulkoministeriöön.

Tarkasteltaessa eri hallinnonalojen tehtävien hoitoa edustustoissa ja erityisasiantuntijoiden asemaa, voidaan todeta, että ulkoasiainhallinnon virkasuhteisiin perustuva järjestely on jatkossakin pääsääntöisesti oikea perusta muilta hallinnonaloilta tulevien asiantuntijavirkamiesten saamiseksi ulkomaanedustukseen. Järjestelyjä voidaan edelleen kehittää eikä tämä edellytä muutoksia lainsäädäntöön.

Vaikka erityisasiantuntijajärjestelmä on pääpiirteissään toimiva, joissakin erityistapauksissa on tarkoituksenmukaista järjestää toiminta edustustoissa siten, että tiettyyn viranomaiseen kytkeytyvissä tehtävissä virkamies ei olisi ulkoasiainhallinnon vaan asianomaisen viranomaisen palvelussuhteessa. Asiaa selvitettäessä on tullut esiin tarve jonkin verran laajentaa tällaisia järjestelyjä. Ulkoasiainministeriön ja muiden hallinnonalojen edustajien välisissä keskusteluissa on ollut esillä seuraavassa selostettuja henkilöstö- ja tehtäväryhmiä.

Tallinnan ja aikaisemmin myös Kööpenhaminan suurlähetystössä on toiminut ulkoasiainhallinnon erityisasiantuntijan virkasuhteessa tullin huumausaineyhdysmies rajatulliyhteistyöstä Ruotsin ja Norjan kanssa tehtyjen sopimusten (SopS 1―2/1963 ja 36-37/1969) sekä keskinäisestä avunannosta tulliasioissa Viron kanssa tehdyn sopimuksen (SopsS 42-43/1994) mukaisissa tehtävissä. Moskovassa ja Pietarissa toimii tullin yhdyshenkilö tehtävissä, jotka liittyvät yhteistyöstä ja keskinäisestä avunannosta tulliasioissa Venäjän kanssa tehtyyn sopimukseen (SopS 94-95/1994). Näiden kohdalla tehtävien erityisluonteeseen soveltuisi parhaiten se, että yhdysmiehet kuuluisivat operatiivisesti ja hallinnollisesti tullihallintoon, jolloin he myös nykyistä selvemmin edustaisivat kansainvälisessä yhteistyössä Suomen tulliviranomaisia.

Brysselin EU-edustustossa on eduskunnan yhteyshenkilönä toimiva erityisasiantuntija. Kun tehtävä kytkeytyy nimenomaan eduskuntaan eikä valtioneuvostoon, olisi asianmukaista, että virkamies olisi virkasuhteessa eduskunnan kansliaan.

Matkailun edistämiskeskus (MEK) toimii ulkomailla erillään ulkomaanedustustoista. MEK on kuitenkin esittänyt ulkoasiainministeriölle toivomuksen päästä toimimaan suurlähetystön yhteyteen Moskovassa, koska itsenäinen toiminta sikäläisissä olosuhteissa on osoittautunut ongelmalliseksi.

Euroopan unioniin ollaan perustamassa Eurojust-niminen yksikkö törkeän rikollisuuden torjunnan tehostamiseksi. Suomen kansallisen edustajan asema Eurojustissa on katsottu tarpeelliseksi järjestää siten, että tämä toimisi palvelussuhteessa valtakunnansyyttäjänvirastoon, mutta mahdollisesti kuitenkin Suomen edustuston henkilökuntaan kuuluvana.

Moskovan, Pietarin ja Tallinnan edustustoissa toimii tällä hetkellä ulkoasiainhallinnon virkasuhteessa erityisasiantuntijoita kansainvälisissä poliisihallinnon tehtävissä. Myös näiden erityisasiantuntijoiden aseman järjestely on ollut valmistelussa esillä. Säännöksiä on tarpeen kehittää niin, että näiden tehtävien toiminnallista ohjausta voitaisiin selkeyttää. Poliisihallinnon erityisasiantuntijat aiotaan toistaiseksi pitää ulkoasiainhallinnon viroissa, koska palvelussuhteiden ehtojen uusiin järjestelyihin ei ole löytynyt eri osapuolia tyydyttävää ratkaisua. Tavoitteena kuitenkin on, että tulevaisuudessa kansainväliseen poliisiyhteistyöhön kuuluvia tehtäviä voitaisiin hoitaa edustustoissa poliisihallinnon viroissa.

Mainituille henkilöstöryhmille eduskuntaa lukuunottamatta on yhteistä se, että kysymys on valtioneuvoston alaisten, tiettyjä erityistehtäviä hoitavien viranomaisten toiminnasta, kuten on tilanne myös puolustusvoimien ja Tekesin kohdalla. Ulkomaanedustuston toimivalta Suomen valtion ja hallituksen edustajana kattaa sinänsä kaikki ministeriöt ja hallinnonalat. Erityisjärjestelyjä tarvitaan lähinnä alempien viranomaisten erityistehtävissä.

Tarkastelussa on todettu joitakin yhteisiä kriteerejä, joita lainsäädännön kehittämisessä voidaan soveltaa. Toimintaa edustustossa virkasuhteessa ulkoasiainhallinnon sijasta lähettävään viranomaiseen voidaan pitää perusteltuna seuraavien edellytysten täyttyessä:

1. Valtionhallinnon kannalta kysymys on ensisijaisesti lähettävän viranomaisen tehtävistä ja viranomaisen edustamisesta kansainvälisessä yhteistyössä eikä varsinaisesti ulkomaanedustuston tehtävistä.

2. Tehtävä edellyttäisi suoraa johtosuhdetta asianomaisesta viranomaisesta, pääsyä sen tietojärjestelmiin tai sille kuuluvan toimivallan käyttämistä.

3. Tehtävien hoitaminen edustuston yhteydessä ja sen henkilökunnan jäsenenä on tarkoituksenmukaista ja sopusoinnussa mainittujen Wienin yleissopimusten kanssa.

Lainsäädännön rakenteen ja hallinnon kehittämisen näkökulmasta ei vastaisuudessa ole tarkoituksenmukaista säätää kustakin erityistapauksesta yksityiskohtaisesti ulkoasiainhallintolaissa. Siinä tarvitaan yleissäännös, mutta yksityiskohtaisemmat säännökset voidaan antaa ulkoasiainhallinnosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (256/2000) .

Viranomaisten toimintaa edustustoissa koskevien säännösten lisäksi on ulkoasiainhallintolain seurannassa havaittu tarpeelliseksi tarkistaa myös yksityisiä tahoja koskevan ulkoasiainhallintolain 27 §:n sanamuotoa.

Esityksen valmisteluvaiheessa on ulkoasiainhallintolain muutosten lisäksi pohdittu myös muun lainsäädännön muutostarpeita. Perustuslain 80 § edellyttää, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla. Tältä kannalta esiin nousee kysymys edustustoon siirrettävän virkamiehen asemasta yleisessä virkamieslainsäädännössä ja asianomaista viranomaista koskevissa säännöksissä.

Ulkoasiainhallintolakiin tehtävien muutosten katsotaan sinänsä riittävän lain tasoiseksi sääntelyksi, joka mahdollistaa virkamiehen työskentelyn edustustossa lähettävän viranomaisen virassa. Muun lainsäädännön varaan jäävät kysymykset näiden virkamiesten nimittämistä ja siirtämistä koskevasta päätöksenteosta, mahdollisuudesta kotiutukseen kesken toimikauden ja palvelussuhteen ehdoista.

Vertailun vuoksi voidaan todeta edustustoissa työskentelevien sotilasasiamiesten asemasta, että puolustusvoimista annetussa laissa (402/1974) säädetään siirtymisvelvollisuudesta ja tähän liittyvästä muutoksenhakuoikeudesta. Lisäksi siinä säädetään ulkomaanedustuksen virkamiehille paikallisten erikoisolosuhteiden perusteella suoritettavista korvauksista sekä muista etuuksista annetun lain (651/1993) soveltamisesta myös sotilasasiamiehiin.

Kun suunnitelluissa uusissa järjestelyissä kuitenkin on kysymys kulloinkin vain muutamia virkamiehiä koskevista ratkaisuista, vastaavia lainmuutoksia ei ole katsottu tässä yhteydessä välttämättömiksi. Palvelussuhdejärjestelyt voidaan toteuttaa seuraavassa esitetyllä tavalla.

Edustustossa hoidettavia ulkomaantehtäviä varten asianomaisessa viranomaisessa (esimerkiksi tullilaitoksessa) voidaan perustaa virkoja, jotka tehtävän luonteen perusteella täytetään määräajaksi valtion virkamieslain (750/1994) 9 §:n 2 momentin nojalla. Virkamiestä ei siis siirretä toiseen tehtävään ulkomaille omassa virassaan. Tilanne on toinen, jos viranomaisen organisaatioon kuuluu sitä koskevan lainsäädännön nojalla ulkomaanyksikköjä (esimerkiksi Tekes ja MEK).

Valtiovarainministeriö voi päättää ulkomaan erityiskorvausten maksamisesta edustuston yhteydessä toimivalle virkamiehelle. Päätösvalta perustuu valtion virkaehtosopimuslain (664/1970) 5 §:n 2 momentin 3 kohtaan. Virkamieheen ei siis sovellettaisi ulkomaanedustuksen erityiskorvauksia koskevaa lakia, mutta käytännössä samanlaiset etuudet ovat mahdollisia valtiovarainministeriön päätökseen perustuvina.