HE 56/2002

1.1.Maanmittauslaitos

Maanmittauslaitoksesta annetun lain (505/1991) 1 §:n mukaan maanmittauslaitos muodostuu keskushallinnosta sekä sen alaisista valtakunnallisista ja piirihallinnon toimintayksiköistä. Maanmittauslaitos on maa- ja metsätalousministeriön alainen. Lain 2 §:n mukaan maanmittauslaitoksen tehtävänä on huolehtia kiinteistönmuodostamis- ja tilusjärjestelytoiminnasta, kiinteistöjä ja paikkatietoja koskevien rekisterien pitämisestä ja edistää tällaisten rekisterien yhteiskäyttöä, huolehtia yleisistä kartastotöistä sekä edistää tarkoituksenmukaista kartoitusta ja kartantuotantoa.

Maanmittauslaitoksesta annetun lain 3 §:n mukaan maanmittauslaitoksessa on valtio-neuvoston nimeämä johtokunta. Johtokunnan kokoonpanosta, tehtävistä ja toimikaudesta säädetään asetuksella. Maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen (1631/1993) 5 §:n mukaan valtioneuvosto asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan maanmittauslaitoksen johto-kunnan, johon kuuluu seitsemän jäsentä, sekä määrää johtokunnan puheenjohtajan ja vara-puheenjohtajan. Johtokunnan jäseninä ovat maanmittauslaitoksen pääjohtaja ja henkilöstön edustaja. Asetuksen 6 §:n mukaan johto-kunnan tehtävänä on päättää maanmittauslaitoksen yleisistä toimintalinjoista, merkittävistä kehittämishankkeista, talousarvioehdotuksesta ja toimintasuunnitelmista, toiminnallisista tavoitteista, määrätä pääjohtajan esityksestä hänen sijaisensa sekä päättää muista maanmittauslaitoksen kannalta laajakantoisista ja periaatteellisesti merkittävistä asioista, jotka johtokunta pääjohtajan esityksestä ottaa käsiteltäväksi.

Nykyinen lain säännös maanmittauslaitoksen johtokunnasta on ollut voimassa vuodesta 1991 alkaen, jolloin maanmittaushallituksen kollegio korvattiin johtokunnalla. Organisaatiouudistus perustui valtioneuvoston 12 päivänä toukokuuta 1988 tekemään hallinnon uudistamista koskevaan päätökseen ja valtio-varainministeriön asettaman johto-organisaatiotoimikunnan (komiteanmietintö 1989:8) sekä maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan kehittämistoimikunnan (komiteanmietintö 1989:30) ehdotuksiin. Uudistuksen tarkoituksena oli tehostaa maanmittauslaitoksen johtamista ja ulkopuolisen näkemyksen ja asiantuntemuksen huomioon ottamista laitoksen päätöksenteossa.

Tämän jälkeen maanmittauslaitoksen toiminnassa on siirrytty tulosohjaukseen ja myöhemmin nettobudjetointiin. Maanmittauslaitos toimii nettobudjetointiperiaatteella. Vähän yli puolet toimintamenoista katetaan asiakasrahoitteisena ja muu osa valtion talousarviosta. Maanmittauslaitoksen toiminnan luonne on painottunut tuotantolaitokseksi, mikä myös korostaa toimivan johdon tulos-vastuuta.

Nykyisessä johtokunnassa ovat maa- ja metsätalousministeriön ja maanmittauslaitoksen lisäksi edustettuina ympäristöministeriö, Topografikunta sekä suomenkielinen asiakastaho ja ruotsinkielinen asiakastaho. Maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen mukaan johtokuntaan kuuluu myös laitoksen henkilöstön edustaja. Tämä liittyy yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa (651/1988) , jäljempänä yhteis-toimintalaki, säädettyyn velvollisuuteen edistää laitoksen johdon ja sen henkilöstön yhteistoimintaa. Koska johtokunnan tehtäviin on kuulunut yhteistoimintamenettelyn piiriin kuuluvia asioita, on ollut perusteltua, että henkilöstöllä on edustus johtokunnassa.

Maanmittauslaitoksella on erityislainsäädäntöön perustuvaa hallinnollista toimivaltaa ja maanmittauslaitoksen keskushallinto toimii myös valitusviranomaisena. Näiltä osin päätöksentekoa ei kuitenkaan ole ollut tarkoituksenmukaista säätää kuuluvaksi johtokunnan tehtäviin.

Maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen 8 §:n mukaan maanmittauslaitoksen päällikkönä on pääjohtaja. Maanmittauslaitoksen keskushallinnossa on ylijohtaja ja maanmittausneuvoksia, jotka avustavat pääjohtajaa maanmittauslaitoksen johtamisessa. Asetuksen 21 §:n mukaan pääjohtaja antaa työjärjestyksessä tai erillismääräyksillä tarkemmat määräykset maanmittauslaitoksen sisäisestä työnjaosta ja hallinnon järjestämisestä.

Johtokunnan päätettäviksi kuuluvat asiat valmistellaan laitoksen johtajiston kokouksessa, minkä jälkeen asiat käsitellään laitoksen yhteistoimintaneuvottelukunnassa ja lopulliset päätösehdotukset valmistellaan laitoksen johtoryhmässä. Johtajiston kokoukseen osallistuvat pääjohtaja, ylijohtaja, maanmittausneuvokset, henkilöstöjohtaja, talousjohtaja, tietohallintojohtaja ja muut pää-johtajan määräämät henkilöt. Johtoryhmään kuuluu johtajiston lisäksi kaksi maanmittaus-toimistojen edustajaa, kaksi valtakunnallisten tuotanto- ja palveluyksiköiden edustajaa sekä henkilöstön edustaja. Yhteistoimintaneuvottelukunta on yhteistoimintalain mukainen laitoksen johdon ja henkilöstön edustajista koostuva yhteistoimintaelin.

Maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen 9 §:n mukaan maanmittauslaitokselle kuuluvat asiat, joita ei käsitellä johtokunnassa, ratkaisee pääjohtaja, jollei työjärjestyksessä toisin määrätä. Maanmittauslaitoksen keskushallinnolle kuuluvat asiat ratkaisee pää-johtaja taikka ylijohtaja, maanmittausneuvos tai muu henkilö, jolle sellainen toimivalta on työjärjestyksessä tai muulla määräyksellä annettu. Asiat, joissa keskushallinto on valitus-viranomainen, ratkaisee pääjohtaja. Maan-mittauslaitoksen työjärjestys sisältää mm. määräykset keskushallinnon ja muiden toimintayksiköiden tehtävistä ja maanmittaus-laitoksen johtoryhmästä. Keskushallinnon ja muiden toimintayksiköiden toiminnan yksityiskohtaisesta järjestämisestä sekä henkilöstön tehtävistä ja ratkaisuvallasta on määrätty pääjohtajan antamissa erillismääräyksissä.

1.2.Geodeettinen laitos

Geodeettisesta laitoksesta annetun lain (581/2000) 1 §:n mukaan Geodeettinen laitos on valtion keskushallintoon kuuluva maa- ja metsätalousministeriön alaisena toimiva tutkimuslaitos. Lain 2 §:n mukaan laitoksen tehtävänä on huolehtia Suomen kartoituksen tieteellisistä perusmittauksista ja paikkatietojen metrologiasta sekä tehdä tutkimustyötä geodesian, geoinformatiikan ja kaukokartoituksen aloilla. Laitoksen tehtävänä on myös edistää geodeettisten, geoinformatiikan ja kaukokartoituksen menetelmien ja laitteiden käyttöönottoa erityisesti paikkatietojen hankinnassa ja käsittelyssä. Geodeettinen laitos ylläpitää geodeettisten ja fotogrammetristen mittausten osalta mittanormaaleja sekä toimii pituuden ja putoamiskiihtyvyyden kansallisena mittanormaalilaboratoriona.

Geodeettisesta laitoksesta annetun lain 3 §:n mukaan Geodeettisen laitoksen toimintaa ohjaa ja valvoo johtokunta, jonka asettamisesta, toimikaudesta, kokoonpanosta, tehtävistä ja päätöksenteosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Geodeettisesta laitoksesta annetun valtio-neuvoston asetuksen (697/2000) 2 §:n mukaan Geodeettisen laitoksen johtokuntaan kuuluu laitoksen ylijohtaja ja enintään kuusi muuta laitoksen tehtäväalaa tuntevaa jäsentä, joista yhden tulee edustaa laitoksen henkilöstöä. Maa- ja metsätalousministeriö nimittää johtokunnan jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan ja määrää jäsenistä yhden puheenjohtajaksi ja yhden varapuheenjohtajaksi. Asetuksen 3 §:n mukaan johtokunnan tehtävänä on päättää laitoksen yleisistä toimintalinjoista ja merkittävistä kehittämishankkeista, päättää laitoksen talousarvioehdotuksesta, toiminta- ja taloussuunnitelmasta ja pitkän aikavälin suunnitelmasta, päättää laitoksen toiminnallisista tavoitteista, määrätä ylijohtajan esityksestä hänen sijaisensa sekä päättää muista laitoksen kannalta laajakantoisista ja periaatteellisesti merkittävistä asioista, jotka johto-kunta ylijohtajan esityksestä ottaa käsiteltäviksi.

Geodeettisessa laitoksessa on ollut johto-kunta vuoden 1993 alusta lukien, jolloin laitoksessa otettiin käyttöön tulosohjaus. Johto-kuntaa perustettaessa ei sen tarvetta ja tarkoituksenmukaisuutta harkittu erityisesti Geodeettisen laitoksen kannalta, vaan uudistuksessa noudatettiin valtion virastojen ja laitosten johto-organisaatioiden uudistamisen yleistä käytäntöä kuten maanmittauslaitoksessakin.

Nykyisessä johtokunnassa ovat maa- ja metsätalousministeriön ja Geodeettisen laitoksen lisäksi edustettuina Maanmittauslaitos, Mittatekniikan keskus, Teknillinen korkeakoulu ja Topografikunta. Geodeettisesta laitoksesta annetun asetuksen mukaisesti johtokuntaan kuuluu myös laitoksen henkilöstön edustaja.

Geodeettisesta laitoksesta annetun valtio-neuvoston asetuksen 5 §:n mukaan Geodeettisen laitoksen päällikkönä on ylijohtaja. Asetuksen 7 §:n mukaan Geodeettiselle laitokselle kuuluvat asiat ratkaisee johtokunta tai ylijohtaja taikka muu virkamies, jolle sellainen toimivalta on työjärjestyksessä tai taloussäännössä annettu. Geodeettisen laitoksen työjärjestyksen mukaan ylijohtajan apuna on johtoryhmä, jonka tehtävänä on valmistella johtokunnassa päätettäviä asioita ja käsitellä laitoksen tulossopimusta.

1.3.Nykytilan arviointi

Johtokuntajärjestelmään siirryttäessä peri-aatteena oli, että johtokuntien tuli olla suppeita asiantuntijaelimiä, jotka vastaisivat laitoksen toiminnan päälinjojen määrittämisestä ja kehittämisestä. Johtokunnan asettamisella pyrittiin saamaan ulkopuolista asiantuntemusta laitoksen toiminnan johtamiseen.

Hallinnonalan ohjauksessa ja ministeriön strategioiden toteuttamisessa valtion talous-arvion määrärahakehykset ja tulosohjaus ovat nykyisin keskeisiä ohjausvälineitä. Tuloksellisuuden edistämiseksi on resurssien käyttöä koskevaa toimivaltaa viime vuosina merkittävästi delegoitu toiminnasta ja palvelutuotannosta vastaavalle hallinnon tasolle. Tämä kehitys on merkinnyt muutoksia myös ministeriön ohjausrooliin, joka on yhä selvemmin muotoutunut strategiseksi ohjaajaksi ja tulos-tavoitteiden asettajaksi entisen resurssiohjauksen lisäksi. Tulosohjauksen tarkoituksena on löytää tulossopimusmenettelyssä tasapaino käytettävissä olevien resurssien ja niillä saavutettavien tulosten välillä. Järjestelmän toiminnan parantaminen edellyttää tulosohjauskäytännön kehittämistä hallinnonalalle soveltuvalla tavalla. Ohjauskäytännön kehittämisessä on tarvetta tulossopimuskulttuurin vahvistamiseen ja osapuolten roolien selkeyttämiseen.

Ministeriön strategioiden toteuttamisen pääkeinot ovat säädökset, valtion talousarvio ja tulosohjaus. Tässä kokonaisuudessa johto-kuntainstituutiolle ei jää merkityksellistä ohjaustehtävää. Ministeriön strateginen johtaminen ei tapahdu johtokunnan välityksellä. Tulosohjauksen kannalta johtokuntainstituutio on osoittautunut ongelmalliseksi. Koska ministeriö ja laitoksen virkamiesjohto neuvottelevat ja sopivat tulossopimukset ja laitoksen päälliköllä on tulosvastuu, johtokunnalle ei ole muodostunut selkeää itsenäistä roolia laitoksen johtamisessa. Johtokunnan päätöksenteko tulosohjauksen piiriin kuuluvissa asioissa on muodollista ja johtokunta-käsittely on luonteeltaan asioiden informointia johtokunnassa edustettuina oleville sidos-ryhmille. Yhteistyö sidosryhmien kanssa ja siihen liittyvä yhteydenpito on osa laitosten tavanomaista toimintaa. Yhteydenpito voi olla organisoitua, mutta harvoin kokoontuvat ja ylimpinä johto-organisaatioina toimivat kokoonpanoltaan suppeat johtokunnat eivät yhteydenpitoeliminä ole tarkoituksenmukaisia.

Maanmittauslaitoksen ja Geodeettisen laitoksen johtokuntien toimintaan on liittynyt myös esteellisyysongelmia. Ministeriön edustajan esteettömyyden varmistamiseksi edustaja on nimetty muusta toimintayksiköstä kuin laitoksen toiminnan ohjauksesta vastaavasta yksiköstä. Tämän vuoksi ministeriön täysipainoinen edustaminen johtokunnassa on ollut hankalaa. Esteellisyyskysymys on vaikuttanut myös muiden tahojen halukkuuteen ehdottaa edustajaansa johtokuntaan.

Johtokunnista tulisi luopua. Se vahvistaisi tulossopimuskulttuuria ja selventäisi ministeriön ja laitosten välisiä rooleja. Ohjaussuhteet olisivat selkeästi hahmotettavissa.

Henkilöstön osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet on nykyisin toteutettu sekä asioiden valmistelussa että päätöksenteossa. Kun vaikutusmahdollisuudet on turvattu jo asioiden valmisteluvaiheissa yhteistoimintamenettelyssä ja henkilöstön edustuksella johtoryhmissä, on johtokuntien päätöksentekoon osallistumisella ollut käytännössä vain muodollinen merkitys.

1.4.Ehdotetut muutokset

Edellä mainituista syistä ja tulosohjausmenettelyn selkeyttämiseksi ja vahvistamiseksi hallinnonalan ohjauksessa ja ministeriön strategioiden toteuttamisessa ehdotetaan, että maanmittauslaitoksen ja Geodeettisen laitoksen johtokunnat lakkautetaan. Maanmittaus-laitoksesta annetun lain 3 § ja Geodeettisesta laitoksesta annetun lain 3 § ehdotetaan muutettaviksi siten, että johtokuntaa koskevat säännökset poistetaan laeista. Perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Tämän mukaisesti ehdotetaan lakeihin otettaviksi perus-säännökset laitosten ylimmän johdon organisoinnista.

Maanmittauslaitoksen organisaatiosta ja tehtävistä säädetään nykyisin maanmittaus-laitoksesta annetun lain 1 ja 2 §:ssä. Maan-mittauslaitoksesta annetun lain 3 §:ään ehdotetaan nykyisen johtokuntaa koskevan säännöksen tilalle otettavaksi säännös, jonka mukaan maanmittauslaitoksen päällikkönä on pääjohtaja, joka ratkaisee maanmittaus-laitokselle kuuluvat asiat. Johtokunnan lakkauttamisen jälkeen maanmittauslaitoksen pääjohtaja ratkaisisi myös nykyisin maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaan johtokunnan päätettäviksi kuuluvat asiat. Lisäksi pykälään ehdotetaan säännös, jonka mukaan ratkaisuvallan siirtämisestä maanmittauslaitoksen muille virkamiehille säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella ja määrättäisiin tarkemmin maanmittauslaitoksen ja sen toimintayksiköiden työjärjestyksissä tai niiden muissa määräyksissä. Säännöksen tarkoituksena on, että pääjohtaja voisi muissa kuin maanmittauslaitoksen johtamiseen liittyvissä tärkeissä ja laajakantoisissa asioissa siirtää ratkaisuvaltaa laitoksen muille virkamiehille. Ratkaisuvaltaa koskevat säännökset ovat nykyisin maanmittauslaitoksesta annetun asetuksen 9 §:ssä.

Geodeettisesta laitoksesta annetun lain 3 §:ään ehdotetaan nykyisen johtokuntaa koskevan säännöksen tilalle otettavaksi säännös, jonka mukaan Geodeettisen laitoksen päällikkönä on ylijohtaja, joka ratkaisee Geodeettiselle laitokselle kuuluvat asiat. Johtokunnan lakkauttamisen jälkeen Geodeettisen laitoksen ylijohtaja ratkaisisi myös nykyisin Geodeettisesta laitoksesta annetun asetuksen 3 §:n mukaan johtokunnan päätettäviksi kuuluvat asiat. Lisäksi pykälään ehdotetaan säännös, jonka mukaan ratkaisuvallan siirtämisestä Geodeettisen laitoksen muille virkamiehille säädetään valtioneuvoston asetuksella ja määrätään tarkemmin Geodeettisen laitoksen työjärjestyksessä. Ratkaisuvaltaa koskevat säännökset ovat nykyisin Geodeettisesta laitoksesta annetun asetuksen 7 §:ssä.

Maanmittauslaitoksen päällikkönä on pää-johtaja, joka ratkaisee maanmittauslaitokselle kuuluvat asiat. Ratkaisuvallan siirtämisestä maanmittauslaitoksen muille virkamiehille säädetään valtioneuvoston asetuksella sekä määrätään tarkemmin maanmittauslaitoksen ja sen toimintayksiköiden työjärjestyksissä tai niiden muissa määräyksissä.

Geodeettisen laitoksen päällikkönä on ylijohtaja, joka ratkaisee Geodeettiselle laitokselle kuuluvat asiat. Ratkaisuvallan siirtämisestä Geodeettisen laitoksen muille virkamiehille säädetään valtioneuvoston asetuksella ja määrätään tarkemmin Geodeettisen laitoksen työjärjestyksessä.