HE 102/2002

1.Johdanto

Nykyinen 1 päivänä lokakuuta 1978 voimaan tullut laki oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (687/1978) , jäljempänä luovutuslaki, kuin myös sitä edeltänyt vuonna 1922 säädetty laki valtioneuvoston oikeudesta luovuttaa toisen omaksi valtion erinäistä maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (175/1922) perustuvat näkemykseen, että valtion maaomaisuuden luovuttamiseen suhtaudutaan varsin pidättyvästi. Valtionhallinto ja valtion tehtävät ovat kuitenkin viimeisen 20 vuoden aikana muuttuneet merkittävästi. Valtiolle on kertynyt paljon kiinteistövarallisuutta, jota ei enää tarvita valtion tarpeisiin, eikä sille ole enää valtion käyttöä. Pyrkimyksenä on luovuttaa tai vuokrata tarpeeton kiinteistövarallisuus yhteiskunnan tehokkaaseen käyttöön ja vapauttaa valtiolle kiinteistövarallisuuteen tarpeettomasti sidottua pääomaa. Voimassa olevan lain tavoitteet eivät näiltä osin vastaa muuttunutta tilannetta, koska lain periaatteena on ollut pitkälti se, ettei valtion omaisuutta luovuteta. Tästä on voitu poiketa vain, jos pidemmälläkin aikavälillä on ollut nähtävissä, ettei omaisuutta tarvita valtion käyttöön.

Voimassa oleva luovutuslaki on mahdollistanut harkinnanvaraisten tukien myöntämisen luovutuksen saajalle ja vuokraajalle, kun maaomaisuuden luovutuksissa ja vuokrauksissa on käytetty käypää alempaa vastiketta tai vuokraa. Käytäntö ja ajattelutapa ovat tässä suhteessa muuttuneet. Lähtökohtaisesti periaate tulisi olla, että luovutusten ja vuokrausten kautta ei hallinnon päätöksin annettaisi valtion tukea tai avustusta kiinteistövarallisuuden saajille tai maaomaisuuden vuokraajille. Perustuslaissa tarkoitetut hyvän hallinnon periaatteet luovutusten saajien yhdenvertaisessa kohtelussa, toimien läpinäkyvyydessä ja periaatteiden ja menettelyjen selkeydessä on otettu esityksessä huomioon. Ehdotetun lain säännökset vastaisivat näin uuden perustuslain periaatteita ja ne olisivat johdonmukaisia perustuslaissa ja uudessa valtionavustuslaissa (688/2001) tehtyjen linjausten kanssa.

Valmistelussa lähtökohtana on ensinnäkin ollut se, että merkittävät kiinteistövarallisuuden luovutukset kuuluvat edelleen eduskunnan päätösvaltaan. Toiseksi valmistelussa on huomioitu se, että harkinnanvaraisista valtionavustuksista päättäminen kuuluu lähtökohtaisesti eduskunnan budjettivaltaan. Kolmanneksi valtion ja kuntien väliset taloudelliset suhteet ovat muuttuneet erityisesti 1990-luvun valtionosuusuudistuksen ja liikelaitostamisten johdosta. Kaavoitusmonopolinsa johdosta kunnilla on myös mahdollisuus entistä paremmin saada käyttöönsä kiinteistövarallisuutta.

Esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön uusi valtion kiinteistövarallisuuden määritelmä. Kiinteistövarallisuutta olisivat kiinteistörekisterilain (392/1985) mukaiset kiinteistöt ja muut rekisteriyksiköt sekä muut maa- ja vesialueet, niiden määräalat sekä osuudet niihin, valtion maalla sekä toisen maalla olevat valtion rakennukset ja näiden osuudet sekä valtiolle kuuluvat erityiset oikeudet. Muutoksena voimassa olevaan luovutuslakiin, myös asunto-osakeyhtiöiden osakkeet ja osakkeet sellaisissa yhtiöissä, joiden pääasiallisena tarkoituksena on kiinteän omaisuuden omistaminen tai hallinta, kuuluisivat valtion kiinteistövarallisuuden piiriin. Asunto- ja kiinteistöosakkeiden ja kiinteän omaisuuden luovuttamisen erilaista säätelyä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Omistuksen erilaisuudesta huolimatta kyse on kiinteän omaisuuden hallinnasta.

Nykyinen toimivaltarakenne säilyisi entisellään niin, että eduskunta päättäisi edelleen merkittävimmistä luovutuksista. Lisäksi päätösvaltaan vaikuttavista rahamääristä säädettäisiin laissa eikä asetuksella kuten nykyisin.

Nykyisen lain käsitteet ja terminologia eivät myöskään enää vastaa muuttunutta lainsäädäntöä ja muuttunutta käytäntöä.

2.Nykytila

Laki oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia ja asetus oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia

Valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisesta säädettiin vuoden 1919 hallitusmuodon 74 §:ssä, jonka mukaan "valtion maaomaisuutta sekä veroja ja tuloatuottavia oikeuksia älköön toisen omaksi luovutettako taikka pantattako, ellei sitä ole laissa myönnetty". Vuonna 1922 annettiin valtion maaomaisuuden luovutusta säätelevä laki valtioneuvoston oikeudesta luovuttaa toisen omaksi valtion erinäistä maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia. Vuoden 1922 lain mukaan valtioneuvostolla oli oikeus luovuttaa valtion maaomaisuutta, mikäli valtion ilmeinen etu vaati sitä, eikä omaisuutta tarvittu valtion tarkoituksiin. Lisäksi laissa oli lueteltu minkälaista omaisuutta voitiin luovuttaa. Suhtautuminen valtion omaisuuden luovuttamiseen oli erityisen pidättyvä. Laki kumottiin vuonna 1978, jolloin annettiin nykyinen 1 päivänä lokakuuta 1978 voimaan tullut laki oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia sekä siihen liittyvä asetus oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (luovutuslaki ja luovutusasetus).

Hallitusmuodon 74 §:ää muutettiin vuonna 1991 Suomen hallitusmuodon VI luvun muuttamisesta annetulla lailla (1077/1991) niin, että valtion kiinteää omaisuutta voitiin luovuttaa eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Säännös on samansisältöisenä perustuslain 92 §:n 2 momentissa.

Vuoden 1991 hallitusmuodon muutoksella korvattiin maaomaisuuden käsite käsitteellä kiinteä omaisuus. Valtion kiinteän omaisuuden luovuttamisen edellytyksiä väljennettiin siten, että omaisuutta voitaisiin aina luovuttaa eduskunnan suostumuksen nojalla, jolloin laki ei olisi välttämätön. Lailla voidaan myös säätää luovuttamisen edellytyksistä niin, ettei eduskunnan suostumustakaan välttämättä tarvittaisi yksittäisiin luovutuksiin. Toisaalta uudistuksen tarkoituksena oli tehdä selkeäksi se, että oli mahdollista säätää valtuuttava yleislaki, jossa säädettäisiin edelleen vaadittavaksi eduskunnan hyväksyntä merkittävimpiin luovutuksiin. Muuta kiinteää omaisuutta voidaan sen sijaan luovuttaa yleislaissa säädettyjen periaatteiden mukaisesti viemättä luovutusta eduskunnan päätettäväksi. Vuoden 1991 muutoksella poistettiin erillinen säännös tuloatuottavasta omaisuudesta, koska velvollisuudella säätää lailla valtion tuloatuottavan omaisuuden hoidosta ja käytöstä ei enää ollut olennaista itsenäistä merkitystä.

Eduskunta on säätänyt vuosittain muutamia yksittäisiä luovutuksen mahdollistavia erityislakeja sekä viime vuosina antanut suostumuksensa talousarvion yhteydessä muutamiin luovutuksiin. Eduskunnan säätämien erityislakien perusteella luovutettiin suuri määrä ammatillisten oppilaitosten kiinteistöjä rakennuksineen vuosina 1994—1996 koulutuksen jatkamisesta vastaaville kunnille ja kuntayhtymille. Luovutukset tapahtuivat korvauksetta, mutta niihin liittyi saatujen valtionavustusten palautusvelvollisuus, mikäli omaisuus luovutettaisiin toiselle, käyttötarkoitus muutettaisiin tai toiminta lopetettaisiin. Valtionhallinnon varsinaiselle toiminnalle tarpeetonta kiinteistövarallisuutta varten perustettiin vuonna 1998 valtion kokonaan omistama, valtiovarainministeriön alaisuudessa toimiva Kapiteeli Oy. Yhtiölle luovutettiin varsinaiselle valtionhallinnolle tarpeetonta omaisuutta vuosina 1998 ja 1999 eduskunnan talousarvion yhteydessä antaman suostumuksen ja vuonna 2000 eräistä kiinteistöjärjestelyistä annetun lain (339/2000) perusteella. Mainittu erityislaki oli voimassa vuoden 2001 loppuun ja yhtiölle luovutettiin lain nojalla omaisuutta apporttina vielä vuoden 2001 lopulla.

Voimassa olevalla vuoden 1978 luovutuslailla ei ollut tarkoitus muuttaa aikaisemmin vallinnutta pääperiaatetta vaan omaisuuden luovutuksissa tuli edelleen noudattaa pidättyvyyttä. Luovutuksille on laissa selvästi määritellyt edellytykset. Omaisuutta voidaan luovuttaa vain edellyttäen, ettei sitä, myös odotettavissa oleva kehitys huomioon ottaen, tarvita valtion tarkoituksiin ja mikäli luovutusta on pidettävä omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaisena. Valtion maaomaisuuden vaihtaminen on katsottu olevan suositeltavampaa kuin myyminen, koska näin valtio saa luovutuksessa vastikkeeksi maata.

Ennen luovutuslain säätämistä lainsäädäntöön ei sisältynyt yleisiä säännöksiä siitä, miten valtion maaomaisuutta voidaan antaa vuokralle. Luovutuslaissa vuokraamisen edellytykset ja päätöksenteko järjestettiin pääsääntöisesti samojen periaatteiden mukaan kuin luovuttaminenkin. Vuokrauksen edellytykset ovat kuitenkin väljemmät kuin luovutuksille asetettavat ehdot ja lain perustelujen mukaan valtion maaomaisuutta tulee yleensä mieluummin antaa vuokralle kuin luovuttaa valtion omistuksesta.

Nykyistä luovutuslakia on muutettu vuonna 1982 siten, että kiven, soran, hiekan, turpeen ja muiden näihin verrattavien maankamaran ainesten ottamista muuhun kuin kotitarvekäyttöön tarkoittavien oikeuksien myöntämistä valtion maaomaisuuteen koskevat samat edellytykset ja menettelytavat kuin valtion maaomaisuuden luovuttamista. Perusteena muutokselle oli se, että joissakin tapauksissa valtion mailta luovutettiin maa-aineksia niin suuria määriä, että oikeuden myöntäminen vaikutuksiltaan rinnastui valtion alueen luovuttamiseen. Vuoden 1988 alusta voimaan tulleessa valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627/1987) säädettiin, että luovutuslakia sovelletaan liikelaitoksiin. Tämän vuoksi luovutuslakia muutettiin vuonna 1988 niin, että liikelaitoksille annettiin oikeus päättää hallinnassaan olevan maaomaisuuden luovuttamisesta ja vuokraamisesta silloin, kun maaomaisuuden arvoa on pidettävä vähäisenä.

Luovutuslailla säädetään valtioneuvoston, valtion virastojen ja laitosten sekä valtion liikelaitosten oikeudesta luovuttaa ja vuokrata valtion maaomaisuutta sekä myöntää siihen erityisiä oikeuksia. Valtion talousarvion ulkopuoliset valtion rahastot noudattavat luovutuslakia sen mukaan kuin niitä koskevissa laeissa on säädetty. Luovuttamisella tarkoitetaan kauppaa, vaihtoa ja lahjaa. Vuokraamisella tarkoitetaan sekä maanvuokrasopimuksella vuokraamista että sellaisia huoneenvuokrasopimuksia, joissa rakennuksen vuokramiehelle on luovutettu maa-alue huoneiston yhteydessä käytettäväksi. Se, mitä laissa säädetään valtion maaomaisuudesta, koskee myös valtiolle kuuluvia kalastusoikeuksia, vesivoiman käyttöoikeuksia, nautintaoikeuksia, maankamaran ainesten ja luonnontuotteiden ottamista määrätyltä alueelta tarkoittavia sekä muita sellaisia valtiolle tuloa tuottavia pysyviä maa- ja vesialueiden käyttöoikeuksia samoin kuin toisen maalla olevia valtion rakennuksia.

Valtion maaomaisuutta saadaan luovuttaa, jollei omaisuutta myös odotettavissa oleva kehitys huomioon ottaen tarvita valtion tarkoituksiin ja jos luovuttamista on pidettävä omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaisena. Omaisuutta, jonka taloudellinen arvo on suuri tahi jonka merkitys luonnonsuojelun tai kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelun taikka kiinteiden muinaisjäännösten rauhoittamisen kannalta on erittäin huomattava, ei saa luovuttaa luovutuslain nojalla. Sen seikan selvittämiseksi, onko omaisuudella erittäin huomattava merkitys, on pyydettävä ympäristöministeriön lausunto. Ulkomailla olevaa maaomaisuutta saadaan kuitenkin luovuttaa, vaikka omaisuuden arvo on suuri.

Maaomaisuuden käytön tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti se käyttötarkoitus, johon omaisuus on osoitettu vahvistetuissa tai hyväksytyissä kaavoissa tai johon sitä muutoin on tarkoitus kaavan laatimista koskevien päätösten mukaan käyttää.

Valtion maaomaisuutta ei saa ilman erityistä syytä luovuttaa yksityistä rakennustoimintaa varten käytettäväksi loma-asuntotarkoituksiin. Tarkoituksena on varmistaa, ettei sellaisia valtion maita, jotka ovat tarpeen varata esimerkiksi yleiseen virkistyskäyttöön, peruuttamattomasti luovuteta. Luovuttamisen sallivana erityisenä syynä on pidetty luonnonsuojeluohjelmien toteuttamista.

Vuonna 1995 aloitetulla valtion kiinteistöjen ja toimitilojen hallinnan sekä niihin liittyvien palvelujen rakenteellisen järjestelyn avulla on pyritty entistä paremmin tukemaan virastojen toimintaa sekä parantamaan valtion omistajaohjausta ja pääoman tehokkuutta. Uudistuksilla on pyritty luomaan kiinteistöjen ja toimitilojen omistamista ja hallinnointia varten selkeä ja tehokas keskitetty järjestelmä. Valtion kiinteistö- ja toimitilaomaisuus jaettiin käyttö- ja vaihto-omaisuuteen. Käyttöomaisuus liittyy kiinteästi varsinaiseen toimintaan ja omistus on tarkoitettu pitkäaikaiseksi. Vaihto-omaisuudeksi luokiteltavan, valtion toiminnoille tarpeettoman kiinteistövarallisuuden osalta tavoitteena on ollut pääoman tuoton parantaminen ja pääoman vapauttaminen. Kiinteistöhallintoa organisoitiin keskittämällä Valtion kiinteistölaitokselle valtion toimintojen edellyttämiä toimitiloja sekä siirtämällä sille myös virastojen ja laitosten toiminnalle tarpeetonta kiinteistövarallisuutta edelleen siirrettäväksi ja luovutettavaksi. Valtion omistamia metsä- ja vesialueita on siirretty liikelaitoksena toimivalle Metsähallitukselle. Kiinteistölaitos muutettiin vuonna 1999 valtion liikelaitokseksi (1 päivästä maaliskuuta 2001 alkaen Senaatti-kiinteistöt) ja keskittämistä on jatkettu. Vuodesta 1998 alkaen valtiolle tarpeetonta omaisuutta on pyritty luovuttamaan apporttina Kapiteeli Oy:lle. Yhtiön yhtenä tarkoituksena on huolehtia sille luovutetun valtiolle tarpeettoman omaisuuden myynnistä.

Vastaisuudessa valtion omistuksessa oleva kiinteistövarallisuus pyritään pitämään oikeanlaatuisena ja -määräisenä ehdotettavan lain nojalla niin, ettei valtiolle kertyisi tarpeetonta, kustannuksia aiheuttavaa varallisuutta.

Valtion maaomaisuutta voidaan vaihtaa, vaikka sitä tarvittaisiinkin valtion tarkoituksiin, jos vastikkeeksi saatavaa maaomaisuutta voidaan käyttää samalla tai jollakin muulla tavalla valtion tarkoituksiin yhtä edullisesti kuin luovutettavaa omaisuutta taikka jos valtio tarvitsee vaihdossa saatavaa maaomaisuutta yleiseksi virkistys- tai luonnonsuojelualueeksi tai, kun luovutuksensaaja on kunta tai kuntayhtymä, valtio voi käyttää sitä muihin näihin verrattaviin tarkoituksiin.

Viime vuosina valtion maaomaisuutta on vaihdettu lähinnä suojelukohteisiin. Valtioneuvosto teki vuonna 1994 periaatepäätöksen, jonka mukaan kaikki valtion maa- ja muu kiinteistöomaisuus, jolla ei ole kyseessä olevan hallinnonalan tehtävien hoidon kannalta perusteltua ja tuottavaa käyttöä, on käytettävissä suojelukohteiden vaihtoihin. Tavoitteena oli edellytysten luominen yksityismaiden vanhojen metsien suojeluohjelman toteuttamiselle ja muiden suojeluohjelmiin kuuluvien yksityismaiden suojelutoimien nopeuttamiselle.

Kun valtion maaomaisuutta, joka aiotaan myydä, on vahvistetussa tai hyväksytyssä kaavassa osoitettu tai sitä on kaavan laatimista koskevien päätösten mukaan tarkoitus käyttää asunto-, liike- tai teollisuustarkoituksiin taikka virkistys- tai luonnonsuojelualueeksi tai kunnan muita yleisiä tarpeita varten tai, jos omaisuudella muutoin voidaan katsoa olevan arvoa tällaisiin tarkoituksiin käytettynä, on etuoikeus sen saamiseen sillä kunnalla, jonka alueella omaisuus on.

Valtion kiinteistölaitos, Metsähallitus, Ratahallintokeskus ja Tielaitos ovat vuosina 1997—2000 tehneet kuntien kanssa yhteensä noin 180 kiinteistökauppaa, joista myyntituloja on ollut yhteensä 256 miljoonaa markkaa (43,5 miljoonaa euroa). Kauppojen lisäksi on tehty 68 kiinteistöjen vaihtoa.

Valtion maaomaisuutta ei saa luovuttaa sen käypää arvoa alemmasta vastikkeesta, paitsi jos luovutuksensaaja on kunta tai kuntayhtymä, joille maaomaisuutta voidaan luovuttaa käypää arvoa alemmasta kohtuullisesta vastikkeesta. Erityisestä syystä maaomaisuutta saadaan luovuttaa käypää arvoa alemmasta vastikkeesta muullekin kuin kunnalle tai kuntaliitolle. Omaisuutta saadaan lahjoittaa kunnalle, jos siihen on erityisiä syitä. Muille kuin kunnille omaisuutta ei ole yleislain nojalla voinut lahjoittaa. Viime vuosina omaisuutta ei juurikaan ole luovutuslain nojalla lahjoitettu kunnille.

Lähtökohtaisesti luovuttamisesta päättää valtioneuvosto. Jos omaisuuden arvo on vähäinen eli asetuksen mukaan enintään 1,7 miljoonaa euroa (kymmenen miljoonaa markkaa), luovuttamisesta päättää se ministeriö, jonka hallinnonalaan luovutettava omaisuus kuuluu tai liikelaitos, jonka hallinnassa omaisuus on. Valtioneuvosto voi asianomaisen ministeriön esityksestä siirtää ministeriön päätöksentekovaltaa ministeriön alaiselle valtion virastolle tai laitokselle.

Viime vuosina yleinen käytäntö on ollut, että ministeriöiden päätösvaltaa on siirretty virastoille ja laitoksille. Virastot ja laitokset on oikeutettu päättämään yleisimmin enintään viiden miljoonan markan (0,8 miljoonan euron) arvoisen maaomaisuuden luovuttamisesta, mikäli kysymys ei ole luovutuksesta käypää arvoa alemmasta vastikkeesta tai lahjoituksesta.

Vuokraamisen edellytys on, että omaisuutta ei ole tarpeen pitää valtion käytössä ja että vuokraaminen on omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaista ottaen huomioon maaomaisuuden hyväksytyn tai suunnitellun kaavan mukainen käyttötarkoitus. Vuokraaminen ei saa vaikeuttaa suojelun tai rauhoituksen toteuttamista. Maaomaisuutta voidaan vuokrata yksityistä rakennustoimintaa varten loma-asuntotarkoituksiin käytettäväksi vain, jos alue on kaavassa osoitettu sanottuun tarkoitukseen tai alueelle on myönnetty poikkeus kaavoitusvaatimuksesta. Jos kysymys on rakentamisesta, jota kaavoitusvaatimus ei koske, tai vähäisestä rakentamisesta, vuokra-ajan pidentämisestä tai uudelleen vuokraamisesta tai muusta näihin verrattavasta syystä saadaan omaisuus vuokrata, sen jälkeen kun asianomaista kuntaa on kuultu.

Valtion maaomaisuutta ovat vuokranneet lähinnä Metsähallitus, Senaatti-kiinteistöt, Ratahallintokeskus ja Ilmailulaitos. Metsähallituksen maa-alueisiin kohdistuu noin 12 600 erilaista sopimusta. Näistä maanvuokrasopimuksella vuokrattuja loma-asuntoalueita on 1 669, liikealueita 531, asuntoalueita 191 ja maa-ainesten ottoalueita 400. Vuokraustoiminta on Metsähallituksen liiketoimintaa. Kokonaistulo maanvuokraustoiminnasta vuodelta 2000 oli noin 15 miljoonaa markkaa (2,5 miljoonaa euroa) ja vuodelta 2001 noin 3,02 miljoonaa euroa. Senaatti-kiinteistöjen maa-alueisiin kohdistuu noin 170 maanvuokrasopimusta, joista vuokratuloja on noin 1,1 miljoonaa euroa vuodessa. Suuri osa vuokrasopimuksista on tehty opiskelija-asuntotonteista ja yliopistoalueille sijoittuneiden yhteistyökumppaneiden kanssa. Ratahallintokeskuksen maa-alueisiin kohdistuu noin 1 000 maanvuokrasopimusta, joista vuokratuloja on noin 2,1 miljoonaa euroa vuodessa. Ilmailulaitos on maanvuokrasopimuksilla vuokrannut lentokenttäalueiden läheisyydestä maa-alueita lähinnä ydintoimintoihinsa liittyviä sekä Ilmailulaitoksen palvelutasoa parantavia toimintoja varten. Opetusministeriö on vuokrannut historiallisia kulttuurirakennuksia jonkin verran esimerkiksi Turun linnan Turun kaupungille.

Valtion maaomaisuutta ei saa vuokrata käypää alemmasta vuokrasta. Vuokra saa olla käypää alempi tai sen perimisestä voidaan luopua, jos vuokrataan kunnalle, kuntayhtymälle, yleishyödylliseen tarkoitukseen tai kun vuokrausta pidetään valtion edun mukaisena sekä muutoinkin erityisestä syystä. Pääsääntöisesti vuokraukset ovat tapahtuneet käyvällä vuokralla.

Vuokraamisesta päättää virasto tai laitos, jonka hallinnassa vuokrattava maaomaisuus on. Jos vuokra-aika on pitempi kuin viisi vuotta, päätöksen tekee asianomainen ministeriö. Liikelaitos päättää hallinnassaan olevan maaomaisuuden vuokraamisesta. Valtioneuvosto voi asianomaisen ministeriön esityksestä siirtää ministeriön päätöksentekovaltaa ministeriön alaiselle valtion virastolle tai laitokselle. Nettobudjetoidut virastot ja laitokset sekä liikelaitokset saavat vuokratulot oman toimintansa rahoittamiseen.

Yleinen käytäntö on ollut, että ministeriöt ovat oikeuttaneet hallinnonalansa viraston tai laitoksen päättämään yleisimmin enintään viiden miljoonan markan arvoisen maaomaisuuden vuokraamisesta, mikäli kysymys ei ole käypää vuokraa alemmasta vuokrauksesta tai vuokran perimisestä luopumisesta tai mikäli vuokrauksella ei ole periaatteellisesti huomattavaa merkitystä.

Vuokraamisesta päättää kuitenkin valtioneuvosto, jos vuokrattavan maaomaisuuden arvo on suuri eli yli viisi miljoonaa euroa, jos vuokra-aika on pitempi kuin 25 vuotta ja vuokrattavan omaisuuden arvo on yli 1,7 miljoonaa euroa tai jos vuokrauksella on periaatteellisesti huomattava merkitys.

Valtion maaomaisuuteen saadaan myöntää erityinen oikeus, jollei se haittaa omaisuuden käyttöä valtion tarkoituksiin eikä vaikeuta suojelua ja rauhoitusta eikä kaavojen laatimista tai toteuttamista. Erityisen oikeuden myöntämisestä päättää virasto tai laitos, jonka hallinnassa omaisuus on. Sopimus erityisen oikeuden myöntämisestä on tehtävä kirjallisesti. Oikeus vastikkeettomaan käyttöön saadaan myöntää vain, jos oikeus on vähäinen tai sen myöntämiseen vastikkeetta on muutoin erityisiä syitä. Kun erityinen oikeus koskee kiven, soran, hiekan, turpeen tai muiden näihin verrattavien maankamaran ainesten ottamisesta muuhun kuin kotitarvekäyttöön tai käyttöoikeuden myöntämistä valtiolle kuuluvaan vesivoimaan, on oikeuden myöntämisestä voimassa mitä maaomaisuuden luovuttamisen edellytyksistä, luovutuksesta perittävästä vastikkeesta sekä luovuttamisesta päättävästä viranomaisesta säädetään.

Tarkemmat säännökset siitä, milloin omaisuuden arvoa on pidettävä suurena tai vähäisenä on annettu asetuksella. Markkamääriä on korotettu vuoden 1978 jälkeen useampaan kertaan, viimeksi vuonna 1995 siten, että tällä hetkellä luovutettavan tai vuokrattavan maaomaisuuden arvoa on pidettävä suurena, jos omaisuuden käypä arvo on yli 30 miljoonaa markkaa ja vähäisenä, jos omaisuuden arvo ei ylitä kymmentä miljoonaa markkaa. Asetuksella (1084/2001) muutettiin markkamääräiset rajat euromääräisiksi.

Luovutuslaki koskee vain luovutuksia ja vuokrauksia valtiolta sen ulkopuolelle. Laki ei sisällä säännöksiä luovutuksista valtion budjettitalouden sisällä, budjettitalouden ja liikelaitoksen välillä eikä eri liikelaitosten välillä.

Laki valtion talousarviosta

Virastojen ja laitosten hallinnassa olevien asunto- ja niin sanottujen kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden, kuten muunkin valtion irtaimen omaisuuden luovuttamisesta säädetään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) , jäljempänä talousarviolaki, 24 §:ssä ja valtion talousarviosta annetun asetuksen (1243/1992) , jäljempänä talousarvioasetus, 10 luvussa. Omaisuutta voidaan luovuttaa, jos luovuttamista on pidettävä taloudellisesti perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Viraston tai laitoksen on saatava luovutukseen valtioneuvoston suostumus, jos luovutettavan omaisuuden arvo on huomattava tai luovutusta on muutoin pidettävä merkittävänä sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään. Omaisuutta ei saa luovuttaa käypää alemmasta hinnasta eikä vastikkeetta, jollei luovutukseen liittyvistä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävistä erityisistä syistä muuta johdu. Talousarviolain mukaan sellaisia valtion omistamia osakkeita, osuustodistuksia ja muita arvopapereita, jotka on hankittu eduskunnan nimenomaisen päätöksen nojalla, ei kuitenkaan saa luovuttaa ilman eduskunnan suostumusta, jollei luovutusta ole asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla pidettävä merkitykseltään vähäisenä.

Talousarvioasetuksen 72 c §:n mukaan valtion arvopaperien luovutusta on pidettävä merkitykseltään vähäisenä, jos varainhoitovuonna luovutettavien, samaa yhteisöä koskevien arvopapereiden käypä arvo ei yhteensä ylitä yhtä miljoonaa euroa, arvopaperit luovutetaan vähintään niiden käyvästä arvosta tai luovutus ei merkitse valtiolla olevan yksinkertaisen ääntenenemmistön tai määräenemmistö- tai määrävähemmistöosuuden menettämistä.

Laki valtion liikelaitoksista

Liikelaitosten oikeudesta luovuttaa asunto- ja ns. kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeita säädetään valtion liikelaitoksista annetussa laissa. Lain 23 §:n mukaan osakkeiden hankinnassa ja luovutuksessa liikelaitoksen on noudatettava valtioneuvoston antamia määräyksiä. Jos osakkeiden arvo on huomattava tai yhtiösuhdetta on muuten pidettävä merkittävänä, osakkeiden hankintaan samoin kuin luovutukseen on saatava valtioneuvoston lupa.

Valtion liikelaitoksen osakkuudesta osakeyhtiössä tai muussa yhteisössä annetun valtioneuvoston päätöksen (893/1988) mukaan liikelaitoksen toiminnassa käytettävien toimitilojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden arvoa on pidettävä huomattavana, kun niiden luovutushinta ylittää 1,7 miljoonaa euroa. Muiden osakkeiden arvoa on vastaavasti pidettävä huomattavana, kun niiden luovutushinta ylittää 0,9 miljoonaa euroa. Yhtiösuhdetta on pidettävä merkittävänä, kun liikelaitoksella osakkeiden hankinnan jälkeen on joko suoraan tai yhdessä toisen hallitsemansa yhtiön kanssa enemmän kuin puolet yhtiön osakkeiden tuottamista äänistä, osakkeiden luovutus johtaa ääntenenemmistön tai määräenemmistö- tai määrävähemmistöosuuden menettämiseen sellaisessa yhtiösuhteessa, jota liikelaitoksen toiminnan kannalta tai muuten on pidettävä merkittävänä tai yhtiösuhdetta on muuten pidettävä liikelaitoksen kannalta tai muutoin periaatteellisesti merkittävänä. Mitä merkittävyydestä on edellä sanottu ei kuitenkaan koske yhtiösuhdetta sellaisessa yhtiössä, jonka osakkeet tuottavat liikelaitokselle oikeuden sen toimintaan käytettävien toimitilojen tai puhelimen hallintaan. Kiinteistöyhtiöiden osakkeet on päätöksessä asetettu erityiseen asemaan vain siltä osin, kun kyseessä on liikelaitoksen omaan toimintaan käytettävien huoneistojen osakkeista mutta ei liikelaitoksen hallinnassa olevia muita kiinteistöosakkeita.

Sellaisten osakkeiden, osuustodistusten tai muiden arvopapereiden luovuttamisessa, joiden hankinta on tapahtunut eduskunnan nimenomaisen päätöksen nojalla, on noudatettava, mitä talousarviolaissa säädetään.

Asetus kiinteistövarallisuuden hallinnosta

Laissa ei ole yleisiä säännöksiä valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, vuokrauksesta, hallinnasta, hoidosta ja käytöstä sekä rekisteröinnistä ja luetteloinnista. Asetus kiinteistövarallisuuden hallinnosta (159/1995) sisältää yleisiä säännöksiä valtion talonrakennustoiminnan kannalta merkityksellisen valtion kiinteistövarallisuuden hallinnasta ja hoidosta. Asetus on niin sanottu omaperäinen asetus.

Laki eräistä kiinteistöjärjestelyistä

Eräistä kiinteistöjärjestelyistä annetun lain (339/2000) nojalla valtion kokonaan omistamalle kiinteistöyhtiölle, Kapiteeli Oy:lle, on luovutettu apporttina yhtiön osakkeita vastaan valtion kiinteistövarallisuutta. Kyseisellä omaisuudella ei ole ollut enää käyttöä valtiolle. Erityislaki oli voimassa vuoden 2001 loppuun. Suurin kiinteistöjärjestely tehtiin vuonna 2000, mutta edelleen kiinteistöjärjestelyjä olisi tarpeen tehdä.

Tarkoituksenmukaisinta on, että valtiolle tarpeeton omaisuus realisoidaan kiinteistöammattilaisten toimesta.

3.Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Laki oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta

Esityksen tarkoituksena on väljentää valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisen edellytyksiä. Lähtökohtana on, että luovutuksen edellytyksiä tulisi harkita taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden sekä valtion tehtävien ja tavoitteiden pohjalta, jollei ole olemassa perusteltua syytä pitää omaisuutta valtion omistuksessa. Tavoitteena on, että valtion kiinteistövarallisuus, lähinnä rakennusmaavarallisuus ja talousmetsät, ovat tehokkaassa käytössä ja niihin sitoutunut pääoma pääsääntöisesti tuottaa. Tyhjiä, vajaakäyttöisiä ja muuten epätarkoituksenmukaisia sekä muuta kuin valtion toimintaa palvelevia tiloja ja kiinteistöjä ei ole tarpeen pitää valtion omistuksessa, vaan ainoastaan sellaista kiinteistövarallisuutta, jonka pitäminen on taloudellisesti tarkoituksenmukaista ja jota tarvitaan valtion ylläpitämiä toimintoja varten. Valtiolla on ja tulee jatkossakin olemaan omistuksessaan myös sellaista kiinteistövarallisuutta, jolla ei ole tuottovaatimusta. Tällaisia kohteita ovat muun muassa luonnonsuojelualueet. Tonttivarannon säilyttäminen valtion mahdollisia tulevia tarpeita varten tulee olla harkittua. Useissa tapauksissa valtion virastot ja laitokset voivat toimia myös muiden omistamissa tiloissa. Kokonaisedullisuus tulee ottaa huomioon.

Ehdotetussa laissa oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta otettaisiin käyttöön uusi valtion kiinteistövarallisuuden määritelmä ja säädettäisiin lain soveltamisala luovutuslakia laajemmaksi niin, että se koskisi maaomaisuuden lisäksi asunto-osakeyhtiön ja kiinteistöosakeyhtiön osakkeita eli osakkeita sellaisessa yhtiössä, jonka tarkoituksena on vain kiinteän omaisuuden omistaminen tai hallinta.

Ehdotetun lain mukaan kiinteistövarallisuutta, jonka käypä hinta on yli kymmenen miljoonaa euroa, ei saisi luovuttaa yleislain nojalla vaan luovuttamisesta päättäisi eduskunta. Lain nojalla ei myöskään saisi luovuttaa kohdetta, jonka merkitys luonnon- tai kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelun tai kiinteiden muinaisjäännösten rauhoittamisen kannalta on erittäin huomattava. Luovuttamisen edellytykset olisivat muuten jonkin verran nykyistä väljemmät ja vastaisivat 1990-luvulla vakiintunutta käytäntöä vapauttaa valtiolle tarpeettomiin kiinteistöihin sitoutunut pääoma.

Valtion kiinteistövarallisuutta saataisiin luovuttaa, jos luovuttamista on pidettävä taloudellisesti tarkoituksenmukaisena tai luovuttamiseen on valtion tarpeista ja tavoitteista johtuva erityinen syy. Kiinteistövarallisuutta ei kuitenkaan saisi luovuttaa, jos on olemassa muun muassa maanpuolustukseen, rajavalvontaan, vankeinhoitoon, opetukseen, tutkimukseen, kulttuuriperinnön vaalimiseen tai näihin rinnastettava muu perusteltu syy pitää kiinteistövarallisuus valtion omistuksessa.

Ehdotetussa laissa edellytetään joissain tapauksissa erityistä syytä, painavaa syytä tai erityisen painavaa syytä. Erityisellä syyllä tarkoitetaan yksittäistapauksissa tapahtuvaa harkintaa ja painavalla syyllä kokonaisvaltaisempaa harkintaa.

Valtion kiinteistövarallisuutta saataisiin luovuttaa vain käyvästä hinnasta tai vastikkeesta, jollei käypää alemmalle hinnalle tai vastikkeelle ole erityisen painavaa syytä. Kiinteistövarallisuuden luovutukseen ei saisi liittyä harkinnanvaraisen valtionavun antamista.

Ehdotuksessa ei esitetä muutoksia eduskunnan, valtioneuvoston, ministeriöiden ja liikelaitosten keskinäiseen toimivaltarakenteeseen. Eduskunta päättäisi edelleen merkittävimmistä luovutuksista ja yleislain nojalla päätösvalta luovutuksissa olisi omaisuuden arvosta riippuen valtioneuvostolla, ministeriöllä tai liikelaitoksella. Viime vuosina toimivaltaa valtion hallinnossa on merkittävästi delegoitu kohti toiminnasta ja palvelutuotannosta vastaavaa tasoa, ja sen vuoksi esitetään päätösvaltaan vaikuttavien rahamäärien korottamista nykyisistä. Lisäksi katsotaan eduskunnan budjettivallan kannalta tarkoituksenmukaiseksi, että päätösvaltaan vaikuttavista rahamääristä säädettäisiin vastaisuudessa laissa.

Ehdotettu laki koskisi myös valtion maaomaisuuden vuokraamista maanvuokrasopimuksella valtion hallinnon ulkopuolelle. Oikeudellisesti erilaisesta muodosta huolimatta pitkäaikainen maanvuokraus on käytännössä lähes rinnastettavissa luovutukseen, ja sen vuoksi sen sääntely katsotaan edelleen tarpeelliseksi. Vuokraamisen tulee olla taloudellisesti kannattavaa tai omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaista. Päätösvalta vuokrauksissa olisi omaisuuden arvosta ja vuokra-ajasta riippuen valtioneuvostolla, ministeriöllä tai liikelaitoksella. Virastoilla tai laitoksilla ei olisi enää suoraan lain nojalla oikeutta tehdä maanvuokrasopimuksia. Ministeriö voisi kuitenkin siirtää päätösvaltaansa alaisilleen virastoille ja laitoksille. Päätösvaltaan vaikuttavia rahamääriä nostettaisiin kuten luovutuksissakin. Vuokran suuruus tulisi päättää liiketaloudellisin perustein. Erityisen painavasta syystä vuokra voisi olla sitä alempi tai sen perimisestä voitaisiin luopua. Harkinnanvaraista valtionapua ei saisi antaa vuokran alennuksen muodossa. Laki ei koskisi minkäänlaisia valtion hallinnon sisäisiä vuokrauksia. Vuokrauksissa tulee lisäksi noudattaa mitä maanvuokralaissa (258/1966) säädetään.

Erityisten oikeuksien myöntämiseen ei esitetä muutoksia. Kiinteistövarallisuuden haltija saisi myöntää kiinteistövarallisuuteen kohdistuvia erityisiä oikeuksia käypää vastiketta vastaan, ja maa-ainesten sekä vesivoiman käyttöoikeuden luovuttamisessa olisi edelleen noudatettava mitä kiinteistövarallisuuden luovuttamisen edellytyksistä, vastikkeesta sekä päätösvallasta säädetään. Ehdotetulla lailla ei olisi tarkoitus säädellä puun tai muiden luonnontuotteiden ottamista tai myyntiä.

Ehdotuksessa on katsottu tarkoituksenmukaiseksi säilyttää rajoitus luovuttaa valtion kiinteää omaisuutta yksityistä loma-asuntokäyttöä tai lomarakentamista varten. Ehdotuksen mukaan rajoitus kohdistuisi kuitenkin vain rantavyöhykkeellä sijaitsevaan valtion kiinteään omaisuuteen, rakentamattomilla rannoilla olevan yleisen arvon vuoksi. Rantavyöhykkeiden vuokraaminen lomarakentamista varten olisi mahdollista, jos alueella on rakentamisen mahdollistava asema- tai yleiskaava.

Ehdotetussa laissa säilytetään myöskin velvollisuus pyytää lausunto ennen kiinteistövarallisuuden luovuttamista, vuokraamista tai erityisen oikeuden myöntämistä. Lausunto olisi pyydettävä opetusministeriöltä, jos omaisuudella saattaa olla huomattava merkitys kiinteiden muinaisjäännösten kannalta ja ympäristöministeriöltä, jos omaisuudella saattaa olla huomattava merkitys kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelun tai luonnonsuojelun kannalta.

Lisäksi säilytetään haltijan velvollisuus pitää luetteloa kiinteistövarallisuuteen kohdistuvista sopimuksista ja oikeuksista sekä tehdyistä luovutuksista.

Ehdotuksessa kuntia ei enää ole asetettu erityisasemaan luovutuksensaajana.

Lisäksi ehdotetaan sisällytettäväksi uuteen lakiin säännös, jossa säädettäisiin valtuus säätää valtioneuvoston asetuksella valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, hallinnasta, hoidosta ja käytöstä sekä rekisteröinnistä ja luetteloinnista. Valtioneuvoston asetuksella valtuutettaisiin säätämään myös kiinteistövarallisuuden vuokraamisesta valtiolle ja valtion kiinteistövarallisuuden ulosvuokraamisesta. Valtion omistaman maaomaisuuden vuokraamisesta säädettäisiin kuitenkin uudessa laissa. Säännös koskisi valtion liikelaitoksia vain rekisteröinnin ja luetteloinnin osalta. Säännöksen lisäämisellä lainsäädäntöön otettaisiin huomioon uuden perustuslain vaatimukset.

Muutokset lakiin valtion talousarviosta ja lakiin valtion liikelaitoksista

Talousarviolain 24 §:ään ja valtion liikelaitoksista annetun lain 23 ja 24 §:ään esitetään tehtäväksi lähinnä teknisluonteisia ehdotuksesta oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annettavaksi laiksi johtuvia tarkistuksia.

Laki eräistä kiinteistöjärjestelyistä

Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi vuoden 2004 loppuun saakka voimassa oleva määräaikainen laki eräistä kiinteistöjärjestelyistä. Laki vastaisi määräaikaisena vuoden 2001 loppuun voimassa ollutta lakia eräistä kiinteistöjärjestelyistä (339/2000) .

4.Esityksen vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Ehdotetulla lailla oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta ja lailla eräistä kiinteistöjärjestelyistä ei voida arvioida olevan välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Luopumalla valtion toiminnoille tarpeettomasta kiinteistövarallisuudesta voidaan vaikuttaa vähentävästi valtion kiinteistömenoihin muun muassa kiinteistöveroa ja hoito- ja hallintokustannuksia vastaavasti. Voimassa olevan luovutuslain säätämisen aikaan ei ollut olemassa kiinteistöverojärjestelmää. Myös valtio maksaa kiinteistöistään kiinteistöveroa kunnille. Päätösvaltaan vaikuttavien rahamäärien nostamisella voi vähäisessä määrin olla vaikutusta luovutuspäätösten nopeutumiseen ja sitä kautta korkotappioiden vähenemiseen.

Suhtautuminen valtion maaomaisuuden myyntiin alkoi jonkin verran muuttua 1990-luvun puolivälissä, kun valtionhallinnon käytöstä vapautuneita ja valtiolle tarpeettomia rakennuksia ja maa-alueita ryhdyttiin aktiivisemmin myymään. Vuosina 1997—2000 valtion maaomaisuutta ovat myyneet lähinnä Metsähallitus, Valtion kiinteistölaitos, Tielaitos ja Ratahallintokeskus. Yhteensä on tehty noin 2 900 kauppaa, joista on saatu myyntituloja noin 970 miljoonaa markkaa (noin 163 miljoonaa euroa). Muiden virastojen ja laitosten myyntitoiminta on ollut huomattavasti vähäisempää. Kiinteistöjen myynnit ovat pääsääntöisesti tapahtuneet haltijan päätöksellä. Vuosina 1997—2001 valtioneuvosto ja eduskunta ovat päättäneet muutamasta myynnistä vuosittain. Talouspoliittinen ministeriövaliokunta on vuonna 1996 asettanut Metsähallitukselle velvoitteen osallistua luonnonsuojeluohjelmien toteuttamiseen maan myynnein ja vaihdoin. Tämä velvollisuus on sittemmin sisällytetty Metsähallitukselle valtion talousarviossa annettuihin tavoitteisiin. Kapiteeli Oy:lle valtion kiinteistövarallisuutta on vuosina 1998—2001 luovutettu sen osakkeita vastaan noin 2 238 miljoonan markan (noin 376 miljoonan euron) arvosta. Vastaavan suuruisia luovutuksia ei ole tarkoitus tehdä vuosina 2003 ja 2004.

Myyntitulojen saanti valtiolle jatkuu valtion toiminnoilta vapautuvien tilojen myymisellä. Talousarviolain mukaisesti viranomaisten hallinnassa olleiden kiinteistöjen myyntitulot tuloutetaan valtion yleiselle tulomomentille.

Yleislain lähtökohtana on, että harkinnanvaraisia valtionavustuksia ei annettaisi tämän lain perusteella. Mikäli avustuksia tai tukia halutaan antaa kiinteistövarallisuuden luovutuksen yhteydessä, luovutus tai vuokraaminen jäisi eduskunnan harkittavaksi. Uudistuksella selkiinnytettäisiin ja yhtenäistettäisiin perusteita, joilla valtionhallinto luovuttaa valtion omaisuutta eri tahoille. Käyvien hintojen käyttö lisäisi läpinäkyvyyttä.

Uudistuksella painotettaisiin valtion ja kuntien talouksien erillisyyttä sekä käyvien hintojen käyttöä kiinteistömarkkinoiden toimivuuden kannalta ja luovutettavaan omaisuuteen liittyvien vastuukysymysten johdosta. Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistaminen kuntien valtionosuuslailla (688/1992) on korostanut kuntien itsehallintoa ja omaa taloutta. Valtion kiinteistövarallisuus on pääosin siirretty valtion liikelaitoksiin ja valtionyhtiöihin. Myös kunnat ovat siirtyneet liikelaitosmuotoiseen toimintaan ja siirtäneet kiinteistövarallisuuttaan yhtiöihinsä. Uudistuksella ei ole suoranaisia vaikutuksia kuntien talouteen. Valtion kiinteistöjä on viime vuosina luovutettu käyvillä vastikkeilla. Siirtyminen liiketaloudellisin perustein perittäviin vuokriin saattaa vaikuttaa yksittäisten kuntien menoja jossakin määrin lisäävästi keskipitkällä aikavälillä.

Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Ehdotetulla lailla oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta ei ole merkittäviä organisatorisia tai henkilöstövaikutuksia valtion hallinnossa. Ehdotuksen mukaan päätösvalta olisi edelleen valtioneuvostolla, ministeriöllä tai liikelaitoksella. Kiinteistövarallisuuden haltijana olevan viraston ja laitoksen oikeutta vuokrata maaomaisuutta rajoitettaisiin nykyisestä. Päätösvaltaan vaikuttavien rahamäärien korottaminen ei juurikaan vaikuta ministeriöissä, liikelaitoksissa tai valtioneuvostossa päätettävien luovutusten tai vuokrausten lukumääriin. Suurempi vaikutus hallinto-organisaatioon on ollut jo vuonna 1995 alkaneella kiinteistövarallisuuden keskittämisellä Metsähallituksen ja Senaatti-kiinteistöjen hallintaan sekä Kapiteeli Oy:n perustamisella ja kiinteistövarallisuuden luovuttamisella sille. Muiden kuin Metsähallituksen ja Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa on lähinnä vain haltijoiden omaan toimintaan tarvittavaa kiinteistövarallisuutta.

Valtion kiinteistövarallisuuden hankintaa, hallintaa, käyttöä, vuokrausta sekä rekisteröintiä ja luettelointia koskevan valtuussäännöksen sisällyttämisellä lakiin ei sinänsä olisi suoranaisia taloudellisia tai muita vaikutuksia. Tarkoitus olisi kuitenkin, että säännöksen nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin nykyistä kattavammin muun muassa kiinteistövarallisuuden hankinnasta valtiolle, haltijavirastoista ja muista hallintaan liittyvistä seikoista, hoidosta ja käytöstä, rekisteröinnistä asianomaisiin rekistereihin ja luetteloinnista. Asetuksella säädettäisiin valtion kiinteistövarallisuuden vuokraamisesta, lukuun ottamatta maanvuokralain mukaista vuokraamista. Asetuksella säädettäisiin myös kiinteistövarallisuuden vuokraamisesta valtiolle. Säännös koskisi valtion liikelaitoksia vain rekisteröinnin ja luetteloinnin osalta. Asetuksessa huomioitaisiin myös talousarviolain 22 §:n 1 momentin vaatimus käyttää valtion omaisuutta käyttötarkoitus huomioon ottaen tuottavalla tavalla.

Vuonna 2000 Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa oli kiinteistövarallisuutta 19 000 miljoonan markan (3 196 miljoonan euron) arvosta, Metsähallituksen hallinnassa 10 500 miljoonan markan (1 766 miljoonan euron) arvosta, puolustusministeriön hallinnassa 7 650 miljoonan markan (1 287 miljoonan euron) arvosta, Ilmailulaitoksen hallinnassa 1 558 miljoonan markan (262 miljoonan euron) arvosta, Tielaitoksen hallinnassa tiealueita 2 800 miljoonan markan (471 miljoonan euron) arvosta ja muuta kiinteistövarallisuutta 351 miljoonan markan (59 miljoonan euron) arvosta, ulkoasiainministeriön hallinnassa 1 170 miljoonan markan (197 miljoonan euron) arvosta ja Ratahallintokeskuksen hallinnassa 742 miljoonan markan (125 miljoonan euron) arvosta.

Vuonna 2001 Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa oli kiinteistövarallisuutta 3 648 miljoonan euron, Metsähallituksen hallinnassa 1 763 miljoonan euron, puolustusministeriön hallinnassa 1 232 miljoonan euron, Ilmailulaitoksen hallinnassa 267 miljoonan euron, Tielaitoksen hallinnassa tiealueita 505 miljoonan euron ja muuta kiinteistövarallisuutta 35 miljoonan euron, ulkoasiainministeriön hallinnassa 196 miljoonan euron ja Ratahallintokeskuksen hallinnassa 121 miljoonan euron arvosta.

Ympäristövaikutukset

Ehdotuksella ei ole suoranaisia ympäristövaikutuksia. Lausuntomenettelyllä turvataan, ettei oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annettavaksi ehdotettavan lain nojalla luovuteta valtion kiinteistövarallisuutta, jonka merkitys luonnonsuojelun tai kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelun tai kiinteiden muinaisjäännösten rauhoittamisen kannalta on erittäin huomattava. Lausuntomenettelyllä ympäristöministeriöllä on mahdollisuus vaikuttaa luovuttamis- tai vuokraamisehtoihin myöskin sellaisten kohteiden osalta, joilla saattaa olla huomattavaa merkitystä suojelun kannalta. Myönteisiä ympäristövaikutuksia voidaan katsoa olevan rantavyöhykettä koskevalla rajoituksella, jonka mukaan rantavyöhykkeellä sijaitsevaa kiinteää omaisuutta saadaan luovuttaa yksityiseen lomarakentamiseen vain painavasta syystä. Painava syy lomarakennustonttien luovuttamiseen olisi muun muassa se, että myyntitulot käytetään suojelukohteiden hankintaan tai virkistyskäytön edistämiseen. Ehdotuksen mukaan valtion kiinteistövarallisuutta on edelleen mahdollista käyttää vaihtokohteena suojeluohjelmien toteuttamiseksi.

5.Asian valmistelu

Ehdotusta on valmisteltu valtiovarainministeriön asettamassa työryhmässä, jossa on ollut edustaja valtiovarainministeriöstä, oikeusministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, liikenne- ja viestintäministeriöstä, ympäristöministeriöstä, Metsähallituksesta ja Senaatti-kiinteistöistä.

Työryhmän tehtävänä oli toimeksiannon mukaan valmistella hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotuksensa tarvittavaksi valtion kiinteistövarallisuuden hankintaa, luovutusta ja vuokraamista koskevaksi yleislainsäädännöksi. Työryhmän tuli sovittaa työnsä yhteen valtion budjettitalouden piirissä olevan kiinteistövarallisuuden hallintaa koskevaa yleistä säännöstöä valmistelevan työryhmän kanssa. Työryhmä on kuullut työnsä aikana niiden muiden ministeriöiden edustajia, joiden hallinnonalan hallinnassa on valtion kiinteistövarallisuutta.

Valtion kiinteistövarallisuustyöryhmän laatimista ehdotuksista pyydettiin lausunnot valtioneuvoston kanslialta ja ministeriöiltä, Valtiontalouden tarkastusvirastolta, Kapiteeli Oy:ltä ja Suomen Kuntaliitolta sekä valtiovarainministeriön alaisilta virastoilta, laitoksilta, liikelaitoksilta ja rahastoilta. Ministeriöitä pyydettiin harkintansa mukaan hankkimaan lausunnot myös alaisiltaan virastoilta, laitoksilta ja liikelaitoksilta sekä rahastoilta. Lausunnoissa on yleisesti kannatettu lainsäädännön uusimista ja ehdotusta pidetty toteuttamiskelpoisena. Suomen Kuntaliitto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus erityisen painavasta syystä tai eduskunnan käsittelystä, kun käyvän hinnan pääsäännöstä poiketaan, poistaisi käytännössä kuntien mahdollisuuden saada maaomaisuutta valtiolta käypää hintaa alempaan hintaan. Lausunnoissa esitetyt lakiehdotuksen yksityiskohtia koskevat huomautukset on pyritty ottamaan mahdollisuuksien mukaan huomioon esitystä valmisteltaessa.

6.Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

Valtiovarainministeriössä on valmisteltavana uusi laki valtion liikelaitoksista, jossa säädettäisiin valtion liikelaitosten oikeudesta hankkia valtion kiinteistövarallisuutta.

1.Lakiehdotusten perustelut

2.Tarkemmat säännökset

Ehdotettuun lakiin oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta esitetään otettavaksi säännös valtuudesta antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä lain 13 §:ssä mainittuun luetteloon merkittävistä tiedoista sekä lain täytäntöönpanosta. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole tarvetta asetuksen antamiseen.

Ehdotetun lain 15 §:ään esitetään otettavaksi säännös, joka koskee valtion kiinteistövarallisuuden hankintaa, hoitamista ja luettelointia. Ainakaan tässä vaiheessa ei ole tarvetta säätää näistä lain tasoisella säännöksellä. Sen sijaan laissa oleva asetuksen antovaltuus on uuden perustuslain vaatimusten johdosta tarpeellinen. Tarkoitus on, että valtioneuvosto antaisi välttämättömät säännökset erillisellä asetuksella.

3.Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Tässä laissa säädetään valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta ja valtion maaomaisuuden vuokraamisesta sekä erityisten oikeuksien myöntämisestä.

Tämä laki koskee valtion virastoja ja laitoksia ja valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627/1987) tarkoitettuja liikelaitoksia. Tämä laki koskee myös tasavallan presidentin kansliaa ja valtion talousarvion ulkopuolisia rahastoja, jollei rahastoista toisin säädetä.

Tämä laki ei koske eduskuntaa, sen toimielimiä tai sen virastoja ja laitoksia eikä Suomen Pankkia eikä Kansaneläkelaitosta.

Jos muualla laissa tai laissa olevan valtuutuksen nojalla annetaan tästä laista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä tämän lain sijasta.

Tässä laissa tarkoitetaan:

Valtion kiinteistövarallisuutta saadaan luovuttaa, jollei 2 tai 4 momentissa toisin säädetä, jos luovuttamista on pidettävä taloudellisesti tarkoituksenmukaisena tai luovuttamiseen on erityinen syy, eikä ole olemassa perusteltua syytä pitää sitä valtion omistuksessa.

Tämän lain nojalla ei saa luovuttaa kiinteistövarallisuutta, jonka:

Ulkomailla olevaa valtion kiinteistövarallisuutta saadaan kuitenkin luovuttaa omaisuuden arvosta riippumatta.

Rantavyöhykkeellä sijaitsevaa kiinteää omaisuutta saadaan luovuttaa yksityistä loma-asuntokäyttöä tai lomarakentamista varten vain painavasta syystä.

Valtion kiinteistövarallisuutta saa luovuttaa vain käyvästä hinnasta tai vastikkeesta, jollei käypää alemmalle hinnalle tai vastikkeelle ole erityisen painavaa syytä.

Valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta päättää valtioneuvosto.

Ministeriö päättää hallinnonalallaan olevan kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta, jos sen käypä hinta on enintään viisi miljoonaa euroa.

Mitä 2 momentissa säädetään, koskee myös tasavallan presidentin kansliaa ja valtion liikelaitosta, niiden hallinnassa olevan kiinteistövarallisuuden osalta.

Valtioneuvosto voi siirtää ministeriön päätösvaltaa ministeriön alaiselle virastolle tai laitokselle, ei kuitenkaan oikeutta luovuttaa kiinteistövarallisuutta käypää alemmasta hinnasta tai vastikkeesta.

Valtion maaomaisuutta saadaan vuokrata, jos vuokraaminen on taloudellisesti kannattavaa tai muuten omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaista. Vuokraaminen ei saa vaikeuttaa 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun suojelun ja rauhoituksen toteuttamista.

Rantavyöhykkeellä sijaitsevaa maaomaisuutta saadaan vuokrata käytettäväksi yksityiseen lomarakennustoimintaan, jos alue on hyväksytyssä tai vahvistetussa maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa asema- tai yleiskaavassa osoitettu sanottuun tarkoitukseen tai alueelle on myönnetty poikkeus kaavoitusvaatimusta koskevista säännöksistä ja määräyksistä sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään.

Edellä 2 momentissa sanottua maaomaisuutta saadaan myös vuokrata, jos kysymys on rakentamisesta, jota kaavoitusvaatimus ei koske, tai olosuhteet huomioon ottaen vähäisestä rakentamisesta, vuokra-ajan pidentämisestä taikka olennaisesti saman alueen antamisesta uudelleen vuokralle aikaisemmalle vuokramiehelle tai kun muu näihin verrattava erityinen syy edellyttää vuokraamista.

Valtion maaomaisuuden vuokran suuruus päätetään liiketaloudellisin perustein.

Erityisen painavasta syystä vuokra voi olla liiketaloudellisin perustein määräytyvää vuokraa alempi tai sen perimisestä voidaan luopua.

Valtion maaomaisuuden vuokraamisesta päättää valtioneuvosto, jos:

Muissa tapauksissa vuokraamisesta päättää ministeriö, jonka hallinnonalaan vuokrattava maaomaisuus kuuluu, tai liikelaitos, jonka hallinnassa vuokrattava maaomaisuus on.

Tasavallan presidentin kanslia päättää hallinnassaan olevan maaomaisuuden vuokraamisesta.

Ministeriö voi siirtää päätösvaltaansa alaiselleen virastolle tai laitokselle, ei kuitenkaan oikeutta vuokrata maaomaisuutta liiketaloudellisin perustein määräytyvää vuokraa alemmasta vuokrasta tai luopua vuokran perimisestä.

Valtion kiinteistövarallisuuteen saadaan myöntää erityinen oikeus, jollei se haittaa omaisuuden käyttöä valtion tarkoituksiin eikä vaikeuta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettua suojelua tai rauhoittamista. Erityisen oikeuden myöntämisestä päättää se, jonka hallinnassa kiinteistövarallisuus on. Sopimus erityisen oikeuden myöntämisestä on tehtävä kirjallisesti.

Erityisen oikeuden myöntämisestä on perittävä käypä vastike. Oikeus kiinteistövarallisuuden vastikkeettomaan käyttöön saadaan myöntää vain, jos oikeus on vähäinen tai sen myöntämiseen vastikkeetta on muutoin erityisiä syitä.

Kun kiinteistövarallisuuteen myönnettävä erityinen oikeus koskee kiven, soran, hiekan, turpeen, mullan tai muiden näihin verrattavien maa-ainesten ottamista muuhun kuin kotitarvekäyttöön tai käyttöoikeuden myöntämistä valtiolle kuuluvaan vesivoimaan, on oikeuden myöntämisestä voimassa, mitä tässä laissa säädetään valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisen edellytyksistä, luovutuksesta perittävästä vastikkeesta sekä luovuttamisesta päättämisestä.

Mitä 3 momentissa säädetään maa-ainesten ottamista koskevan erityisen oikeuden myöntämisestä, sovelletaan myös silloin, kun maa-aineksia muutoin luovutetaan.

Jos samalla luovutuskirjalla, vuokrasopimuksella tai muulla sopimuksella luovutetaan tai vuokrataan useampia kohteita, päätösvalta määräytyy sopimuksen kokonaishinnan tai -arvon perusteella.

Jos samaksi katsottava luovutus tai vuokraus jaetaan osiin, joista tehdään eri sopimukset saman ostajan kanssa, päätösvalta määräytyy sopimusten yhteishinnan tai -arvon perusteella.

Ennen valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamista tai vuokraamista taikka sitä koskevan erityisen oikeuden myöntämistä asiasta on hankittava ympäristöministeriön lausunto, jos kiinteistövarallisuudella, joka luovutetaan, vuokrataan tai johon erityinen oikeus myönnetään, saattaa olla huomattava merkitys kulttuurihistoriallisesti huomattavien rakennusten suojelun tai luonnonsuojelun kannalta, ja opetusministeriön lausunto, jos kiinteistövarallisuudella saattaa olla huomattava merkitys kiinteiden muinaisjäännösten rauhoittamisen kannalta.

Kiinteistövarallisuuden haltijan on pidettävä valtion kiinteistövarallisuuteen kohdistuvien sopimusten ja oikeuksien yksilöimiseksi tarpeelliset tiedot sisältävää luetteloa kiinteistövarallisuuden luovutuksista ja vuokraamisista sekä myönnetyistä erityisistä oikeuksista.

Luetteloon on merkittävä, mitä omaisuutta sopimus koskee, sopimuksen solmimispäivä ja voimassaoloaika, luovutetun oikeuden laatu, peritty vastike sekä kenen kanssa sopimus on tehty. Luetteloon merkitään luovutuksensaajan, vuokralaisen tai erityisen oikeuden saajan tunniste- ja yhteystiedot.

Henkilötietoja saa käyttää vain sopimussuhteen hoitamiseen, ja ne voidaan luovuttaa samaan tarkoitukseen kiinteistövarallisuuden luovutuksen yhteydessä. Valtion viranomaisella on oikeus saada kiinteistövarallisuuden haltijan pitämät luettelot tai niistä tarvitsemansa tiedot virkatehtäviensä hoitamista varten.

Henkilötietoja säilytetään niin kauan kun sopimus on voimassa, jonka jälkeen ne arkistoidaan siten kuin arkistolaissa (831/1994) säädetään.

Tarkemmat säännökset 13 §:ssä mainittuun luetteloon merkittävistä tiedoista samoin kuin muustakin tämän lain täytäntöönpanosta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, kiinteistövarallisuuden vuokraamisesta valtion käyttöön, valtion kiinteistövarallisuuden vuokraamisesta ulkopuolisille, hallinnasta, hoidosta ja käytöstä sekä rekisteröinnistä ja luetteloinnista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella. Valtion maaomaisuuden vuokraamisesta säädetään kuitenkin tässä laissa.

Tämä pykälä ei koske valtion liikelaitoksia lukuun ottamatta valtion kiinteistövarallisuuden rekisteröintiä ja luettelointia.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tällä lailla kumotaan oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia 31 päivänä elokuuta 1978 annettu laki (687/1978) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Kumottavan lain nojalla annetut päätösvallansiirtoja koskevat päätökset ovat voimassa kaksi vuotta lain voimaan tulosta, jollei niitä sitä ennen erikseen kumota.

Tämä laki ei koske ennen lain voimaantuloa tehtyjä vuokrasopimuksia tai erityisten oikeuksien luovutussopimuksia. Jollei maanvuokralain säännöksistä muuta johdu, sanottuihin sopimuksiin perustuva vuokra on kuitenkin tarkistettava tai muu vastike määrättävä tämän lain säännöksiä vastaavaksi niin pian kuin se sopimuksen ehtojen mukaan voi tapahtua.

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

Valtion kiinteistövarallisuuteen kuuluvien osakkeiden luovuttamisesta säädetään laissa oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta.

Mitä tässä pykälässä säädetään osakkeiden luovutuksesta, ei kuitenkaan sovelleta oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetun lain ( /20 ) 3 §:ssä tarkoitettuun valtion kiinteistövarallisuuteen kuuluviin osakkeisiin.

Liikelaitoksen hallinnassa olevan kiinteistövarallisuuden luovuttaminen tapahtuu sen mukaan kuin valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta erikseen säädetään.

Poiketen siitä, mitä valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetun lain ( /20 ) 4 ja 6 §:ssä säädetään, valtioneuvoston yleisistunto voi valtiovarainministeriön esittelystä määräämillään ehdoilla luovuttaa ja vaihtaa valtion ja sen kokonaan omistaman Kapiteeli Oy -nimisen osakeyhtiön välillä sanotun yhtiön osakkeita vastaan valtion kiinteistövarallisuutta, ei kuitenkaan valtion liikelaitoksista annetun lain (627/1987) mukaisten liikelaitosten hallinnassa olevaa varallisuutta.

Varainsiirtoveroa ei ole suoritettava 1 §:ssä tarkoitetuista luovutuksista ja vaihdoista, jotka tehdään tämän lain voimassaoloaikana, eikä Kapiteeli Oy:n luovuttaessa kiinteistövarallisuutta edelleen kokonaan omistamalleen Kruunuasunnot Oy:lle sen osakkeita vastaan.

Veroa ei ole myöskään suoritettava Kapiteeli Oy:n luovuttaessa 1 §:ssä tarkoitetun kiinteistön kokonaan omistamalleen asunto- tai kiinteistöosakeyhtiölle sen osakkeita vastaan, jos Kapiteeli Oy luovuttaa kaikki mainitun asunto- tai kiinteistöosakeyhtiön osakkeet Kruunuasunnot Oy:lle sen osakkeita vastaan tämän lain voimassaoloaikana. Veroa ei ole tällöin suoritettava myöskään asunto- ja kiinteistöyhtiön osakkeiden luovutuksesta Kruunuasunnot Oy:lle.

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tämä laki on voimassa vuoden 2004 loppuun.