HE 135/2000

1.Nykytila ja asian valmistelu

2.Valinnaisen pöytäkirjan tavoite ja pääasiallinen sisältö

Pöytäkirjalla luotu valitusmahdollisuus edistää naisten ihmisoikeuksien toteutumista. Yleissopimuksen sopimusmääräyksiä koskevia loukkauksia voidaan saattaa kansainvälisen valvontaelimen käsiteltäväksi.

Pöytäkirja muodostuu johdanto-osasta ja 21 artiklasta, jotka sisältävät määräykset sekä valitus- että tutkintamenettelystä.

Pöytäkirjan mukaan henkilöt tai henkilöryhmät voivat tehdä valituksia naisten syrjinnän poistamista käsittelevälle komitealle, jos nämä katsovat sopimusvaltion loukanneen heidän yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksiaan. Valituksia voidaan tehdä myös tällaisten henkilöiden tai henkilöryhmien puolesta.

Pöytäkirjassa määrätään yksityiskohtaisesti valitusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, valitusten varsinaisesta käsittelystä ja käsittelyn seurauksista. Jotta komitea voisi ottaa valituksen tutkittavakseen, valituksen tekijän on muun muassa turvauduttava ensin kaikkiin kotimaassaan käyttävissä oleviin oikeussuojakeinoihin. Jos komitea ottaa valituksen tutkittavakseen, valituksen kohteena olevalta sopimusvaltiolta pyydetään vastine asiasta. Valitusten käsittely komiteassa on luottamuksellista. Käsiteltyään valituksen komitea antaa näkökantansa. Se voi antaa sopimusvaltiolle myös suosituksia. Sopimusvaltio on velvollinen ottamaan komitean näkökannat ja suositukset asianmukaisesti huomioon ja kertomaan komitealle toimista, joihin se on ryhtynyt niiden johdosta.

Ennen valituksen käsittelyä komitea voi pyytää sopimusvaltiota ryhtymään väliaikaisiin toimenpiteisiin mahdollisten peruuttamattomien vahinkojen torjumiseksi.

Jos komitean tietoon tulee seikkoja, joiden mukaan sopimusvaltio näyttäisi syyllistyneen yleissopimuksen mukaisten oikeuksien vakaviin tai järjestelmällisiin loukkauksiin, se voi oma-aloitteisesti käynnistää tutkinnan. Tutkintaan voi kuulua käynti sopimusvaltion alueella. Tutkinnan tulokset käsiteltyään komitea toimittaa ne sekä mahdolliset kommentit ja suositukset sopimusvaltiolle, jonka tulee antaa komitealle vastineensa.

Sopimusvaltio voi allekirjoittaessaan tai ratifioidessaan pöytäkirjan tai siihen liittyessään selittää, ettei se tunnusta komitean toimivaltaa tutkintamenettelyn osalta.

Pöytäkirjaan ei voida tehdä varaumia.

3.Esityksen taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset

Esityksestä ei aiheudu välittömiä taloudellisia eikä organisatorisia vaikutuksia. Ottaen huomioon etenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle Suomea vastaan rekisteröityjen valitusten määrän, joka on väkilukuun nähden Euroopan suurimpia, on kuitenkin odotettavissa, että Suomea vastaan tehdään yksilövalituksia myös nyt käsiteltävän valinnaisen pöytäkirjan nojalla väitetyistä yleissopimuksen loukkauksista.

Pöytäkirjan nojalla tehtäviin valituksiin vastaaminen samoin kuin mahdollisen tutkinnan kohteeksi joutuminen aiheuttavat erityistä asiantuntemusta vaativaa lisätyötä etenkin ulkoasiainministeriössä, oikeusministeriössä, sosiaali- ja terveysministeriössä sekä työministeriössä.

4.Vaikutukset yksilön asemaan

Pöytäkirja vahvistaa yksilöiden oikeusturvaa yksittäisissä tapauksissa mahdollistamalla yksilövalitusten tekemisen komitealle. Komitean valituksista antamat näkökannat ja suositukset voivat parantaa valittajana olevien yksilöiden asemaa. Niillä, samoin kuin tutkintamenettelyn tuloksilla, saattaa olla välillisiä vaikutuksia myös muiden yksilöiden asemaan mahdollisten lainsäädännön ja käytännön muutosten kautta.

1.Pöytäkirjan sisältö

1 artiklalla annetaan naisten syrjinnän poistamista käsittelevälle komitealle toimivalta ottaa vastaan ja käsitellä sopimusvaltiota vastaan tehtyjä valituksia.

2 artiklassa määrätään siitä, ketkä voivat tehdä valituksia ja millaisista asioista niitä voidaan tehdä.

Valituksia voivat tehdä sopimusvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvat yksityiset henkilöt, jotka väittävät, että kyseinen sopimusvaltio on loukannut heidän yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksiaan. Myös henkilöryhmät voivat tehdä valituksia.

Valitus voidaan tehdä myös loukatun henkilön tai henkilöryhmän puolesta näiden suostumuksella. Mikäli nimenomaista suostumusta ei jostakin syystä saada, valituksen tehneen täytyy voida muuten osoittaa toimivansa loukatun puolesta.

Pöytäkirjan hyväksymisen yhteydessä naisten asemaa käsittelevässä toimikunnassa annettiin useita tulkintaselityksiä. Euroopan unionin (EU) maat, Suomi mukaan lukien, antoivat yhteisen tulkintaselityksen (EU:n tulkintaselitys) 2 ja 8 artiklan osalta. Lisäksi Suomi yhtyi Islannin ja Norjan kanssa Tanskan näitä artikloja koskevaan tulkintaselitykseen (Tanskan tulkintaselitys). Selityksillä pyrittiin siihen, ettei pöytäkirjassa aseteta valituksen tekemiselle tiukempia edellytyksiä kuin muissa olemassa olevissa ihmisoikeusvalitusjärjestelmissä.

EU:n tulkintaselityksen mukaan 2 ja 8 artiklassa tarkoitettu sopimusmääräyksen loukkaus voi tarkoittaa sekä sopimusvaltion aktiivista toimintaa että passiivista laiminlyöntiä. Lisäksi tulkintaselityksen mukaan toisen puolesta toimimista koskevaa määräystä tulkitaan YK:n ihmisoikeuskomitean, rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean ja kidutuksen vastaisen komitean menettelytapasääntöjen valossa.

Tanskan tulkintaselityksen mukaan henkilöryhmäksi voitaisiin katsoa myös kansalaisjärjestöt. Lisäksi tulkintaselityksen mukaan pöytäkirjan viittausta yleissopimuksen mukaisiin oikeuksiin tulkitaan siten, että valitus- ja tutkintamenettely kattavat kaikki yleissopimuksen sisällölliset määräykset. Valitus voitaisiin tehdä ja vastaavasti 8 artiklan mukainen tutkintamenettely käynnistää minkä tahansa yleissopimuksen sisällöllisen määräyksen osalta. Selityksessä viitataan erityisesti kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan sopimuksen 14 artiklaan ja rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean käytäntöön.

3 ja 4 artiklassa määrätään valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä.

3 artiklan mukaan valitukset tulee tehdä kirjallisesti eivätkä ne saa olla nimettömiä. Komitea voi tutkia vain valituksia, jotka koskevat pöytäkirjaan liittyneitä yleissopimuksen sopimusvaltioita.

4 artiklan 1 kappaleen mukaan edellytetään, että valittaja on kotimaassaan käyttänyt kaikki mahdolliset oikeussuojakeinot hyväkseen. Komitea voi kuitenkin käsitellä valituksen, jos kansallisten oikeussuojakeinojen käyttäminen kestäisi kohtuuttoman kauan tai ei todennäköisesti olisi tehokasta.

2 kappaleessa määrätään valituksen tutkittavaksi ottamisen esteistä. Komitea ei ota valitusta tutkittavakseen, jos se on jo käsitellyt saman asian tai sitä on jo käsitelty tai parhaillaan käsitellään jossain muussa kansainvälisessä tutkinta- tai selvittelymenettelyssä. Tutkittavaksi ottamisen esteenä on myös se, että yleissopimuksen määräykset eivät sovellu valitukseen. Tutkittavaksi ei myöskään voida ottaa valitusta, joka on ilmeisen perusteeton tai sitä ei ole riittävästi perusteltu, eikä valitusta, jos valitusoikeutta on väärinkäytetty.

Valituksen kohteena olleiden tosiseikkojen on tullut ilmetä sen jälkeen, kun pöytäkirja on tullut kyseisen sopimusvaltion osalta voimaan. Tutkittavaksi voidaan kuitenkin ottaa valitus, jota koskevat tosiseikat ovat ilmenneet ennen pöytäkirjan voimaantuloa, jos ne ovat edelleen olemassa pöytäkirjan voimaantulon jälkeen (ns. jatkuva tilanne).

5 artiklassa >määrätään väliaikaisista toimenpiteistä. Komitea voi kehottaa sopimusvaltiota ryhtymään väliaikaisiin toimenpiteisiin väitetyn loukkauksen uhreille mahdollisesti koituvien peruuttamattomien vahinkojen välttämiseksi. Komitea voi tehdä tällaisen pyynnön milloin tahansa valituksen vastaanottamisen jälkeen ennen valituksen asiasisältöä koskevan ratkaisun antamista. Pyyntö on käsiteltävä sopimusvaltiossa kiireellisesti. Komitean pyyntö ei luonnollisestikaan merkitse sitä, että komitea olisi päättänyt ottaa asian tutkittavakseen tai että se olisi ottanut kantaa valituksen asiasisältöön.

6 artiklassa määrätään sopimusvaltion kuulemisesta. 1 kappaleen mukaan komitea voi päättää, ettei se ota valitusta tutkittavaksi ilman, että se pyytää sopimusvaltion vastinetta asiasta. Jos komitea ottaa valituksen tutkittavaksi, sen tulee saattaa valitus sopimusvaltion tietoon. Edellytyksenä on, että valituksen kohteena olevat henkilöt suostuvat henkilöllisyytensä paljastamiseen sopimusvaltiolle. Tieto valituksesta on luottamuksellinen.

2 kappaleen mukaan valituksen kohteena olevan sopimusvaltion tulee toimittaa komitealle kuuden kuukauden kuluessa kirjalliset selitykset tai lausunnot asiasta. Lisäksi sopimusvaltion tulee kertoa komitealle, mihin toimenpiteisiin se on mahdollisesti jo ryhtynyt.

7 artikla koskee valitusten varsinaista käsittelyä komiteassa.

1 kappale edellyttää, että komitea käsittelee valitukset kaikkien niiden tietojen perusteella, joita valittajat ja kyseinen sopimusvaltio ovat sille toimittaneet. Komitean tulee toimittaa saamansa tieto toiselle osapuolelle. 2 kappaleen mukaan komitean istunnot, joissa valituksia käsitellään, ovat suljettuja.

3 kappaleen mukaan komitea antaa asian käsiteltyään näkökantansa ja mahdolliset suosituksensa asian osapuolille. Näkökannat ja suositukset eivät ole sopimusvaltiota oikeudellisesti sitovia.

Artiklan 4 kappaleen mukaan sopimusvaltio on velvollinen ottamaan komitean näkökannat ja mahdolliset suositukset asianmukaisesti huomioon. Sopimusvaltion tulee toimittaa komitealle kuuden kuukauden kuluessa kirjallinen vastaus, jossa on kerrottava toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt komitean näkökantojen ja suositusten perusteella. Näihin on kiinnitettävä asianmukaista huomiota. KP-sopimusta valvovan ihmisoikeuskomitean yksilövalitusten johdosta antamia näkökantoja samoin kuin muidenkin ihmisoikeussopimuksia valvovien komiteoiden Suomen laatimien kertomusten käsittelyn yhteydessä antamia näkökantoja ja suosituksia on Suomessa pyritty noudattamaan.

5 kappaleessa määrätään näkökantojen ja suositusten noudattamisen myöhemmästä seurannasta. Komitea voi pyytää sopimusvaltiota toimittamaan lisätietoja toimenpiteistään myöhemminkin, esimerkiksi sopimusvaltion seuraavissa yleissopimuksen 18 artiklan mukaisesti annettavissa kertomuksissa.

8―10 artiklassa ovat määräykset tutkinnasta. Jos komitea on saanut luotettavaa tietoa siitä, että sopimusvaltio olisi syyllistynyt yleissopimuksessa määrättyjen oikeuksien vakaviin tai järjestelmällisiin loukkauksiin, se voi suorittaa asiasta tutkinnan.

8 artiklan 1 kappaleen mukaan komitean tulee olla yhteistyössä kyseisen sopimusvaltion kanssa ja sen tulee pyytää sopimusvaltiolta vastine saamiinsa tietoihin. 2 kappaleen mukaan komitea voi nimetä yhden tai useamman jäsenensä suorittamaan tutkinnan ja raportoimaan kiireellisesti komitealle. Tutkintaan voi sisältyä käynti sopimusvaltion alueella tietyin edellytyksin. 3 kappaleen mukaan käsiteltyään tutkinnan tulokset komitea toimittaa ne sekä mahdolliset kommenttinsa ja suosituksensa kyseiselle sopimusvaltiolle. 4 kappaleen mukaan sopimusvaltion tulee toimittaa vastineensa komitealle kuuden kuukauden kuluessa.

Tutkinta suoritetaan luottamuksellisesti ja sopimusvaltion kanssa pyritään yhteistyöhön asian käsittelyn kaikissa vaiheissa.

2 artiklan yhteydessä selostettu EU:n tulkintaselitys koskee mainituin osin myös 8 artiklaa.

9 artiklassa määrätään tutkinnan myöhemmästä seurannasta. 1 kappaleen mukaan komitea voi pyytää sopimusvaltiota sisällyttämään antamaansa kertomukseen yksityiskohtaiset tiedot toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt tutkinnan johdosta. Lisäksi komitea voi tarvittaessa edellä mainitun kuuden kuukauden määräajan päätyttyäkin pyytää sopimusvaltiota ilmoittamaan sille toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt tutkinnan johdosta. Tanskan tulkintaselityksen mukaan tällainen pyyntö ymmärretään osaksi valtioiden ja komitean välistä vuorovaikutussuhdetta tutkintamenettelyn aikana.

10 artiklan mukaan sopimusvaltio voi niin halutessaan jättäytyä tutkintamenettelyn ulkopuolelle antamalla selityksen, että se ei tunnusta tutkintamenettelyä koskevaa komitean toimivaltaa (ns. opting- out). Selityksen voi myöhemmin peruuttaa. Suomen tarkoituksena on sitoutua molempiin valinnaisen pöytäkirjan menettelyihin, eikä näin ollen antaa artiklan mukaista selitystä.

11 artiklassa edellytetään, ettei sopimusvaltio kohtele huonosti tai uhkaile henkilöitä, jotka ovat käyttäneet tämän pöytäkirjan mukaisia oikeuksiaan.

12 artiklassa edellytetään, että komitea sisällyttää vuosittaiseen yleissopimuksen 21 artiklan mukaiseen toimintakertomukseensa yhteenvedon pöytäkirjan mukaisesta toiminnastaan.

13 artiklassa määrätään tiedon levittämisestä. Sopimusvaltioiden tulee tiedottaa sekä yleissopimuksen että tämän pöytäkirjan mukaisesta valitus- ja tutkintamenettelystä. Lisäksi sopimusvaltion on helpotettava tiedonsaantia komitean näkökannoista ja suosituksista erityisesti kyseistä sopimusvaltiota koskevien asioiden osalta.

14 artikla mukaan komitean tulee lisätä työjärjestykseensä säännöt, joita sen tulee noudattaa suorittaessaan pöytäkirjan mukaisia tehtäviään.

15 artikla sisältää tavanomaiset loppumääräykset pöytäkirjan allekirjoittamisesta ja ratifioinnista. Ratifioidakseen pöytäkirjan valtion on tullut ensin ratifioida yleissopimus tai liittyä siihen.

16 artikla sisältää määräyksen pöytäkirjan voimaantulosta. Pöytäkirja tulee voimaan kolmen kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona kymmenes ratifioimis- tai liittymiskirja on talletettu YK:n pääsihteerin huostaan. Niiden valtioiden osalta, jotka ratifioivat pöytäkirjan tai liittyvät siihen sen voimaantulon jälkeen, pöytäkirja tulee voimaan kolmen kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona valtiot ovat tallettaneet oman ratifioimis- tai liittymiskirjansa.

17 artiklassa kielletään varaumien tekeminen pöytäkirjaan. Artikla on merkittävä erityisesti ottaen huomioon yleissopimukseen tehtyjen varaumien suuren määrän ja niiden laajuuden. Suomi on monesti vastustanut varaumia, jotka muun muassa alistavat yleissopimuksen soveltamisen kansalliselle oikeudelle.

Kansainvälisen oikeuden mukaan monenvälisten kansainvälisten sopimusten tekemisen yhteydessä sopimusvaltiot voivat antaa tulkintaselityksiä. Toisin kuin varaumilla, tulkintaselityksillä ei voi vapautua tietystä sopimusvelvoitteesta, vaan sopimusvaltiot pyrkivät pikemminkin tulkinnallisesti sovittamaan valtion sisäisen lainsäädännön sopimusvelvoitteisiin. Tulkintaselitykset voivat kuitenkin muistuttaa varaumia, jos niillä tosiasiallisesti pyritään sopimusvelvoitteesta vapautumiseen tai sopimusvelvoitteiden kaventamiseen.

Niiden tulkintaselitysten, joihin Suomikin yhtyi, tarkoituksena on, että pöytäkirjan valitusmenettely vastaisi muita olemassa olevia valitusmenettelyjä. Eräät maat puolestaan antoivat tulkintaselityksiä, joiden mukaan pöytäkirjaa tulisi tulkita rajoittavasti. Käytännössä kuitenkin naisten syrjinnän poistamista käsittelevän komitean käytäntö tulee määräämään sen, miten pöytäkirjan määräyksiä tulkitaan. Tulkintaselityksillä voi kuitenkin olla osaltaan tätä tulkintaa ohjaava vaikutus.

18 artikla sisältää määräyksen pöytäkirjan muuttamisesta. Muutokset sitovat vain niitä sopimusvaltioita, jotka ovat ne hyväksyneet. Muita sopimuspuolia sitovat edelleen pöytäkirjan määräykset ja niiden mahdollisesti hyväksymät aikaisemmat muutokset.

19 artikla sisältää pöytäkirjan irtisanomista koskevan määräyksen. Sopimusvaltio voi irtisanoa pöytäkirjan milloin tahansa ilmoittamalla siitä kirjallisesti YK:n pääsihteerille. Irtisanominen tulee voimaan kuuden kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona pääsihteeri on vastaanottanut ilmoituksen. Vireillä olevat valitukset ja tutkinta saatetaan kuitenkin loppuun, jos ne on pantu vireille ennen irtisanomisen voimaantulopäivää.

20 artikla sisältää tavanomaisen loppumääräyksen YK:n pääsihteerin allekirjoittamisia, ratifiointeja, liittymisiä, pöytäkirjan ja sen muutosten voimaantuloa sekä irtisanomisia koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.

21 artikla sisältää tavanomaiset loppumääräykset todistusvoimaisista kielistä, tallettajasta ja YK:n pääsihteerin velvollisuudesta toimittaa pöytäkirjasta jäljennökset kaikille valtioille.

2.Voimaantulo

Pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan kolmen kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona kymmenen YK:n jäsenvaltiota on ilmoittanut sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa tallettamalla sitä koskevan ratifioimis- tai liittymiskirjan YK:n pääsihteerin huostaan. Voimaantulo tapahtuu 22 päivänä joulukuuta 2000. Jäsenvaltion osalta, joka pöytäkirjan voimaantulon jälkeen ilmoittaa sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa, pöytäkirja tulee voimaan kolmen kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona kyseinen jäsenvaltio on tallettanut oman ratifioimis- tai liittymiskirjansa.

Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti pöytäkirjan kanssa.

3.Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan luettava lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla taikka 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp).

Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus on saatettu voimaan lailla (685/1986) .

Pöytäkirjassa määrätään komitean toimivallasta käsitellä valituksia, joissa yksityinen henkilö tai henkilöryhmä väittää sopimusvaltion loukanneen heidän yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksiaan. Tällainen valitusmahdollisuus vaikuttaa yksilön oikeusasemaan sellaisella tavalla, että sen sääntely Suomessa kuuluu asiasisältönsä puolesta lain tasolle.

Pöytäkirjassa myös määrätään komitean mahdollisuudesta suorittaa tutkinta, jos sen saaman luotettavan tiedon mukaan sopimusvaltio näyttäisi syyllistyneen sopimuksen mukaisten oikeuksien vakaviin tai järjestelmällisiin loukkauksiin. Tutkintamenettely kuuluu lainsäädännön alaan ja siihen sitoutuminen edellyttää eduskunnan suostumusta.

Pöytäkirja sisältää siten määräyksiä, jotka perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kuuluvat lainsäädännön alaan ja edellyttävät eduskunnan suostumusta.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi New Yorkissa 6 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan.

Koska valinnainen pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

New Yorkissa 6 päivänä lokakuuta 1999 tehdyn kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen valinnaiseen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa niin kuin Suomi on niihin sitoutunut.

Tämän lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella.