HE 15/1999

1.Nykytila

2.Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

3.Esityksen vaikutukset

4.Asian valmistelu

5.Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

Yhtenäisen maksujärjestelmän luomista satamille ja satamien jätehuoltosuunnitelmia koskevien Helsingin komission maaliskuussa 1998 hyväksymien suositusten täytäntöönpanoa selvitetään ympäristöministeriön asettamassa alusjätetyöryhmässä. Tarkoituksena on panna nämä suositukset aikanaan täytäntöön erikseen työryhmän ehdotuksen pohjalta. Tätä esitystä annettaessa työryhmän työ on vielä kesken.

Euroopan komissio on antanut heinäkuussa 1998 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi aluksilla syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottopalveluista satamissa. Direktiiviehdotus ja Helsingin komission maaliskuussa 1998 hyväksymät suositukset käsittelevät olennaisilta osiltaan samoja kysymyksiä. Direktiiviehdotukseen sisältyy muun muassa pakollisen jätteentoimituksen periaate sekä säännökset aluksille asetettavasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta. Direktiiviehdotuksen käsittely neuvostossa on kesken. Direktiiviehdotus on annettu tiedoksi eduskunnalle (U 91/1998).

1.Lakiehdotuksen perustelut

3 §. Helsingin komissio hyväksyi maaliskuussa 1998 suosituksen alusten ilmoitusvelvollisuudesta (suositus 19/11). Suosituksen mukaan alusten tulee ilmoittaa satamille jätteistään 24 tuntia ennen satamaan saapumista. Poikkeuksen ilmoitusvelvollisuudesta voivat saada säännöllisessä liikenteessä olevat alukset. Suositus koskee vetoisuudeltaan vähintään 150 bruttotonnin öljysäiliöaluksia, muita aluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään 400, sekä kaikkia kemikaalisäiliöaluksia. Ilmoitusvelvollisuus helpottaa satamien varautumista jätteiden vastaanottamiseen.

Alusjätelain 9 §:n mukaan aluksen päällikkö on velvollinen pitämään kirjaa ja tekemään ilmoituksia asioista, joilla on merkitystä aluksista aiheutuvan vesien pilaantumisen ehkäisemisen kannalta siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Lain 3 §:n 3 momentin nojalla voidaan asetuksella antaa säännöksiä öljy-, kemikaali- ja kaasusäiliöalusten kuljetuksiin liittyvistä ilmoitusvelvollisuuksista. Merenkulkulaitos voi 4 momentin nojalla antaa määräyksiä 3 momentissa mainituista ilmoitusvelvollisuuksista.

Esityksessä ehdotetaan kuljetuksiin liittyvää ilmoitusvelvollisuutta koskeva asetuksenantovaltuus laajennettavaksi koskemaan kaikkia aluksia. Samalla ehdotetaan alusjätelain 3 §:n 3 momenttiin lisättäväksi asetuksenantovaltuus alusten jätehuoltoon liittyvistä ilmoitusvelvollisuuksista. Tarkoituksena on asetuksella säätää, että Itämeren alueella olevaan satamaan saapuvan suomalaisen aluksen ja Suomen alueella olevaan satamaan saapuvan ulkomaisen aluksen on annettava tulosatamaan aluksesta peräisin olevia jätteitä ja lastijätteitä koskeva ilmoitus merenkulkulaitoksen vahvistaman kaavan mukaisesti vähintään 24 tuntia ennen satamaan saapumista. Säännös koskisi kaikkia kemikaalisäiliöaluksia, öljysäiliöaluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään 150, sekä muita aluksia, joiden bruttovetoisuus on vähintään 400.

Lisäksi lain 3 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan merenkulkulaitos voi myöntää poikkeuksia alusten kuljetuksiin ja jätehuoltoon liittyvistä ilmoituksista. Tarkoituksena on asetuksella säätää, että merenkulkulaitos myöntää jätehuoltoon liittyvästä ilmoitusvelvollisuudesta poikkeuksia aluksille, jotka ovat säännöllisessä liikenteessä ja joilla on jätehuoltosopimus pätevän jätehuoltoalan yrityksen tai sataman kanssa.

Tarkoituksena on myös poistaa lain 3 §:n 4 momentista liikenneministeriölle annettu valtuus antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita 3 §:n 1―3 momentin mukaisista asioista.

5 §. Ehdotettu pykälä koskisi päästöjen valvontaa tilanteessa, jossa ulkomainen alus on satamassa tai ankkurissa Suomen vesialueella tai purjehtii Suomen vesialueella, kuitenkin 5 a §:ssä säädetyin aluemerta koskevin poikkeuksin. Suomalaisen aluksen osalta pykälän soveltamisalaa ei olisi alueellisesti rajoitettu lainkaan, vaan se koskisi suomalaista alusta sekä Suomen vesialueella että sen ulkopuolella. Ulkomaisten alusten osalta sääntely perustuu muun muassa YK:n merioikeusyleissopimuksen (SopS 49―50/1996) 220 artiklan 1 kappaleeseen, jonka mukaan satamavaltiolla on laajat valtuudet ryhtyä toimenpiteisiin ulkomaista alusta kohtaan, kun alus on vapaaehtoisesti valtion satamassa.

Pykälän 1 momentti sisältäisi alusjätelain ja alusturvallisuuden valvonnasta annetun lain (370/1995) , jäljempänä alusturvallisuuslaki, soveltamisalojen rajausta selventävän säännöksen. Alusturvallisuuslain soveltamisalan piiriin kuuluu alusturvallisuutta koskevien säännösten ja määräysten valvonta. Alusturvallisuuden käsite määritellään alusturvallisuuslain 2 §:ssä siten, että käsitteeseen kuuluu aluksen merikelpoisuus, aluksen turvallinen käyttö ja turvalliseen käyttöön liittyvät johtamisjärjestelmät, laivanisännän turvallisuusjohtamisjärjestelmä sekä aluksista aiheutuvan vesien pilaantumisen ehkäiseminen. Alusturvallisuuslakia sovelletaan sen 4 §:n mukaan alukseen, jota käytetään kauppamerenkulkuun Suomen vesialueella sekä suomalaiseen alukseen myös Suomen vesialueen ulkopuolella. Alusturvallisuuslain säätämisen jälkeen alusjätelakiin jäivät edelleen säännökset päästöjen valvonnasta, näytteiden otosta öljyn tai muun vahingollisen aineen alkuperän selvittämiseksi sekä matkan keskeyttämiseksi liikennerajoituksen toimeenpanemiseksi.

Pykälän 1 momentin mukaan aluksen rakenteisiin, varusteisiin, laitteisiin, toimintoihin ja järjestelyihin kohdistuvasta valvonnasta ja siihen liittyvästä tarkastuksesta ja muista toimenpiteistä Suomen vesialueella ja suomalaisen aluksen osalta myös sen ulkopuolella säädetään alusturvallisuuslaissa.

Tapahtuneiden päästöjen selvittämiseen sovellettaisiin alusjätelakia. Toimivaltaisia viranomaisia olisivat merenkulkulaitoksen alusturvallisuusasioita hoitavan yksikön päällikkö tai hänen määräämänsä virkamies eli alusturvallisuuden valvontaviranomainen (sama viranomainen kuin alusturvallisuuslaissa) sekä rajavartioviranomainen ja poliisi.Viranomaisilla olisi pykälän 2 momentin mukaan tapahtuneiden päästöjen selvittämiseksi oikeus suorittaa aluksella muita kuin alusturvallisuuslain mukaisia tarkastuksia. Nämä tarkastukset sisältäisivät esimerkiksi näytteiden oton vedessä havaitun öljyn tai muun vahingollisen aineen alkuperän selvittämiseksi, tietojen vaatimisen alukselta tai aluksen öljy- ja jätepäiväkirjojen tarkastuksen.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisilla olisi oikeus pysäyttää alus tapahtuneiden päästöjen selvittämiseksi tai jos alus ei noudata 4 §:n nojalla määrättyä rajoitusta. Sana pysäyttäminen sisältää vakiintuneen tulkinnan mukaan myös oikeuden ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin, mukaan lukien oikeuden pidättää alus.

Viranomaiset voisivat 3 momentin nojalla pysäyttää aluksen myös, kun olisi selviä perusteita epäillä, että aluksen matkaan jostakin erityisestä syystä liittyy välitön vesien pilaantumisen vaara. Näin pysäyttämisoikeutta voitaisiin käyttää jo ennaltaehkäisevästi tarvitsematta odottaa, että rikkomus on jo tapahtunut. Ennaltaehkäisevä pysäyttämisoikeus alusjätelain nojalla rajoittuisi muihin kuin aluksen rakenteisiin, varusteisiin, laitteisiin, toimintoihin ja järjestelyihin liittyviin syihin. Näiden syiden perusteella alus voidaan pysäyttää ennaltaehkäisevästi alusturvallisuuslain 14 §:n perusteella.

Vesien välitön pilaantumisvaara voi kuitenkin aiheutua myös muusta kuin aluksen rakenteissa tai varusteissa olevasta viasta. Alusjätelain ennaltaehkäisevää säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi tilanteissa, joissa aluksen jätesäiliö on liian täynnä, jotta alus voisi jatkaa matkaansa seuraavaan satamaan tyhjentämättä välillä säiliötä. Ennaltaehkäisevä pysäytysoikeus mahdollistaisi tällöin myös esityksessä lain 27 a §:ssä säädettäväksi ehdotetun alusjätteiden jättöpakon valvonnan.

Pykälän 4 momentissa todettaisiin voimassa olevan lain mukaisesti, että pykälässä mainitut toimenpiteet koskevat vain soveltuvin osin puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen aluksia. Alusjätelain 32 §:ssä taas säädetään, että vieraan valtion omistaman aluksen tai sota-aluksen oikeudellisesta asemasta sovelletaan, mitä kansainvälisten sopimusten mukaan on määritelty. Merioikeusyleissopimuksen 236 artiklan mukaan yleissopimuksen määräyksiä meriympäristön suojelusta ja säilyttämisestä ei sovelleta sota-aluksiin tai muihin valtion omistamiin tai käyttämiin aluksiin, joita käytetään kyseisellä hetkellä muihin kuin valtion kaupallisiin tehtäviin.

5 a §. Ehdotuksen mukaan 5 §:n säännöksiä sovellettaisiin suomalaiseen alukseen myös silloin, kun alus purjehtii Suomen vesialueella tai sen ulkopuolella. Sama sääntely ei kuitenkaan ole mahdollinen ulkomaisen aluksen osalta silloin, kun alus purjehtii Suomen aluemerellä, koska silloin rantavaltion on noudatettava merioikeusyleissopimuksen 220 artiklassa asetettuja rajoituksia toimivallan osalta. Suomalaisen ja ulkomaisen aluksen kohtelussa olisi siten eroja silloin, kun ne purjehtivat Suomen aluemerellä.

Silloin, kun ulkomainen alus purjehtii Suomen sisäisillä aluevesillä taikka järvillä, joilla tai kanavilla olisi kuitenkin voitava soveltaa Suomen lainsäädäntöä ilman rajoituksia. Koska merioikeusyleissopimuksen tämän lainsäädäntöehdotuksen yhteydessä käsiteltävät artiklat koskevat nimenomaan valtion aluemerta, yleissopimuksen ei voida katsoa rajoittavan Suomen lainkäyttövaltaa ulkomaisiin aluksiin nähden edellä mainituilla sisäisillä vesialueilla. Tältä osin voitaisiin siten soveltaa ulkomaisiin aluksiin samoja säännöksiä kuin suomalaisiin aluksiin.

Ehdotettu 5 a § koskisi ulkomaista alusta, joka purjehtii Suomen aluemerellä ja joka on siellä aiheuttanut päästöjä. Pykälä sisältäisi merioikeusyleissopimuksen 220 artiklan 2 kappaleeseen perustuvat säännökset. Pykälän mukaan alusturvallisuuden valvontaviranomaisella sekä rajavartioviranomaisella ja poliisilla olisi oikeus ryhtyä 5 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin silloin, kun on selviä perusteita epäillä, että aluemerellä purjehtiva ulkomainen alus on siellä ollessaan aiheuttanut päästöjä.

Yleissopimukseen perustuva edellytys toimenpiteisiin ryhtymiselle olisi, että on selviä perusteita epäillä ( clear grounds for believing ), että aluksella on syyllistytty rikkomukseen. Mainitun edellytyksen tarkoituksena on luoda jonkinlainen tasapaino yhtäältä alusten vapaan kulun turvaamisen ja toisaalta toimenpiteisiin ryhtymisen oikeutuksen välillä. Kansainvälisesti ei ole määritelty tarkkaan, mitkä seikat voisivat muodostaa selvät perusteet epäilykselle. Käsitteelle joudutaan pitkälti antamaan sisältö käytännön tilanteissa kokonaisharkinnan perusteella. Käsitteen tulkinta voi myös konkretisoitua Itämeren maiden viranomaisyhteistyön puitteissa ja muiden maiden kokemusten valossa. Selvänä perusteena epäilylle voidaan kuitenkin esimerkiksi pitää ilmavalvonnassa tehtyä havaintoa aluksen liikkeistä ja siihen selkeästi liittyvästä öljyhavainnosta vedessä.

5 b §. Aluksiin lain 5 ja 5 a §:n perusteella kohdistetut toimenpiteet tulisi ehdotetun pykälän mukaan suorittaa aina siten, ettei aluksille aiheudu tarpeetonta viivytystä.

27 a §. Helsingin komissio hyväksyi maaliskuussa 1998 suosituksen (suositus 19/7), jolla muutettiin Helsingin sopimuksen IV liitettä siten, että siihen lisättiin uusi 8a sääntö, jonka mukaan aluksen tulee jättää jätteensä satamaan aina ennen satamasta lähtöään (alusjätteiden jättöpakko). Säännön mukaan viranomaiset voivat myöntää poikkeuksia jättöpakosta ottaen huomioon esimerkiksi sen, että lyhyillä matkoilla olevat matkustajalautat tarvitsevat erityisjärjestelyjä. Lisäksi aluksella pitäisi antaa pitää pieniä jätemääriä, joiden tyhjentäminen vastaanottolaitteisiin olisi kohtuutonta.

Ehdotettuun 27 a §:ään on tarkoitus sisällyttää alusjätteiden jättöpakkoa koskeva säännös. Ehdotetun pykälän mukaan asetuksella säädettäisiin tarkemmin alusjätteiden jättöpakosta sekä sitä koskevista poikkeuksista. Asetuksella olisi tarkoitus säätää, että aluksen jäteastioissa tai -tankeissa olevia vähäisiä jätemääriä ei kuitenkaan tarvitse jättää vastaanottolaitteisiin. Vähäisen jätemäärän määrittelystä on tarkoitus sopia yhteisesti Itämeren valtioiden kesken. Helsingin komission merenkulkukomitea perusti lokakuussa 1998 kirjeenvaihtotyöryhmän muun muassa tätä kysymystä selvittämään.

Alusjätteiden jättöpakko täydentää lakiin jo sisältyvää vahingollisten aineiden päästökieltoa. Päästökiellon mukaan vahingolliset aineet on jätettävä maihin MARPOL-yleissopimuksen mukaisesti eikä niitä saa päästää mereen. Alus saa kuitenkin itse vapaasti päättää, mihin satamaan se jätteensä jättää. Jättöpakon mukaan aluksen on aina jätettävä jätteensä satamaan ennen sieltä lähtöä. Alusjätteiden jättöpakon avulla pyritään siihen, että aluksilla olisi merimatkan aikana mahdollisimman vähän jätteitä ja että jätekuormitus jakaantuisi mahdollisimman tasaisesti Itämeren rantavaltioiden kesken.

Merenkulkulaitos voisi myöntää poikkeuksia alusjätteiden jättöpakosta asetuksella tarkemmin säädettävin edellytyksin. Asetuksella olisi tarkoitus säätää, että merenkulkulaitos myöntää poikkeuksia alusjätteiden jättöpakosta aluksille, jotka ovat säännöllisessä liikenteessä ja joilla on jätehuoltosopimus pätevän jätehuoltoalan yrityksen tai sataman kanssa.

2.Tarkemmat säännökset

Alusjätelain edellä kuvatut muutokset aiheuttavat muutoksia myös alusjäteasetukseen. Esityksen liitteenä on luonnos asetusmuutokseksi.

3.Voimaantulo

Helsingin sopimuksen IV liitteen muutosten oli tarkoitus tulla alunperin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2000, mutta niiden voimaantulo siirtyi Euroopan yhteisön ja Suomen ilmoitettua 1 päivään tammikuuta 1999 mennessä, etteivät ne voineet sisäisten hyväksymisprosessien keskeneräisyyden vuoksi vielä hyväksyä liitteen muutoksia. Liitteen muutokset katsotaan nyt hyväksytyiksi, jollei 1 päivään heinäkuuta 1999 mennessä yksikään Helsingin sopimuksen sopimuspuolista ole vastustanut muutosta. Jos muutokset katsotaan tällöin hyväksytyksi, ne tulevat voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2000.

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.

4.Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus Helsingin sopimuksen IV liitteen muutoksen hyväksymiselle

Esityksessä ehdotettuun lainmuutokseen sisältyvä ehdotus alusjätteiden jättöpakosta mahdollistaa sen, että Suomi voi hyväksyä Helsingin sopimuksen IV liitteeseen maaliskuussa 1998 tehdyn muutoksen siltä osin kuin liitteeseen lisätty uusi 8 a sääntö. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 19/1995 vp) pitänyt tärkeänä, että asiasisältöisiä voimaansaattamislakeja käytettäessä myös sopimuksen hyväksymisestä päätetään nimenomaisesti eduskunnassa. Tämän kantansa valiokunta on vahvistanut vuonna 1998 antamassaan lausunnossa (PeVL 4/1998 vp). Esitykseen sisältyykin nimenomainen sopimuksen hyväksymistä koskeva ponsi.

Edellä olevan perusteella ja hallitusmuodon 33 §:n mukaisesti esitetään:

että Eduskunta hyväksyisi ne Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskevan yleissopimuksen IV liitteeseen 26 päivänä maaliskuuta 1998 tehdyn muutoksen määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Asetuksella voidaan antaa vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisia säännöksiä suomalaisen aluksen sekä Suomen satamiin tai satamista tai sisävesialueella liikennöivän ulkomaisen aluksen rakenteesta, varusteista, miehityksestä ja käytöstä.

Lisäksi asetuksella voidaan antaa säännöksiä alusten kuljetuksiin sekä jätehuoltoon liittyvistä ilmoitusvelvollisuuksista.

Merenkulkulaitos voi, sen mukaan kuin asetuksella säädetään, antaa määräyksiä ja ohjeita 1 momentissa tarkoitettujen alusten rakenteeseen, varusteisiin, miehitykseen ja käyttöön ja 3 momentissa mainittuihin ilmoituksiin liittyvistä teknisistä yksityiskohdista sekä myöntää poikkeuksia 3 momentissa mainituista ilmoitusvelvollisuuksista.

Aluksen rakenteisiin, varusteisiin, laitteisiin, toimintoihin ja järjestelyihin kohdistuvasta valvonnasta ja siihen liittyvästä tarkastuksesta ja muista toimenpiteistä Suomen vesialueella ja suomalaisen aluksen osalta myös Suomen vesialueen ulkopuolella säädetään alusturvallisuuden valvonnasta annetussa laissa (370/1995) .

Merenkulkulaitoksen alusturvallisuusasioita hoitavan yksikön päälliköllä ja hänen määräämällään virkamiehellä, jäljempänä alusturvallisuuden valvontaviranomainen, sekä rajavartioviranomaisella ja poliisilla on oikeus tapahtuneiden päästöjen selvittämiseksi suorittaa suomalaisella aluksella muita tarkastuksia, kuten ottaa näytteitä vedessä havaitun öljyn tai muun vahingollisen aineen alkuperän selvittämiseksi. Sama koskee ulkomaista alusta sen ollessa satamassa tai ankkurissa Suomen vesialueella tai sen purjehtiessa Suomen vesialueella, Suomen aluemerellä purjehtivan aluksen osalta kuitenkin 5 a §:ssä säädetyin edellytyksin.

Milloin tapahtuneiden päästöjen selvittäminen tai 4 §:n nojalla määrätyn liikennerajoituksen toimeenpaneminen sitä vaatii taikka milloin on perusteltua syytä epäillä, että aluksen matkaan jostakin muusta kuin aluksen rakenteisiin, varusteisiin, laitteisiin, toimintoihin ja järjestelyihin liittyvästä syystä liittyy välitön vesien pilaantumisen vaara, alusturvallisuuden valvontaviranomainen sekä rajavartioviranomainen ja poliisi voi pysäyttää aluksen sen ollessa satamassa tai ankkurissa Suomen vesialueella. Sama koskee suomalaista alusta sen purjehtiessa Suomen vesialueella tai sen ulkopuolella ja ulkomaista alusta sen purjehtiessa Suomen vesialueella, Suomen aluemerellä purjehtivan aluksen osalta kuitenkin 5 a §:ssä säädetyin edellytyksin.

Tämän pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetut toimenpiteet koskevat vain soveltuvin osin puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen aluksia.

Kun on perusteltua syytä epäillä, että Suomen aluemerellä purjehtiva ulkomainen alus on ollessaan Suomen aluemerellä aiheuttanut päästöjä, alusturvallisuuden valvontaviranomainen sekä rajavartioviranomainen ja poliisi voi ryhtyä kaikkiin 5 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin.

Edellä 5 ja 5 a §:ssä tarkoitetut toimenpiteet on aina suoritettava siten, ettei alukselle aiheudu tarpeetonta viivytystä.

Suomalaisen aluksen, joka saapuu Itämeren alueella olevaan satamaan, ja ulkomaisen aluksen, joka saapuu Suomen alueella olevaan satamaan, on ennen kuin alus lähtee satamasta jätettävä satamassa oleviin jätteiden vastaanottolaitteisiin 2―4 luvussa mainitut vahingolliset aineet, joita ei alusten aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisestä vuonna 1973 tehtyyn kansainväliseen yleissopimukseen liittyvän vuoden 1978 pöytäkirjan (SopS 51/1983) ja Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskevan yleissopimuksen (SopS 12/1980) mukaan saa päästää Itämeren alueella mereen.

Asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä sekä säätää poikkeuksia alusjätteiden jättöpakosta.

Merenkulkulaitos voi, siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään, myöntää poikkeuksia aluksia koskevasta alusjätteiden jättöpakosta.