Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista annetun lain ja Suomen Pankista annetun lain 7 §:n muuttamisesta
- Hallinnonala
- Oikeusministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 259/1998
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista annettua lakia muutettavaksi. Ehdotuksen mukaan lain soveltamisala laajennetaan koskemaan myös keskuspankin tai muun selvitysyhteisön maksujärjestelmässä tehtäviä maksusuorituksia. Maksujärjestelmään osallistuvan luottolaitoksen tai muun osapuolen konkurssipesä ei voi peruuttaa maksua koskevaa siirtomääräystä, joka on tullut järjestelmään ennen konkurssin alkamista. Maksuvelvoitteet voidaan siten konkurssipesää sitovalla tavalla kuitata tai velvoitteet voidaan toteuttaa suoritusta varten annetuista vakuuksista. Säännökset varmistavat sen, ettei yhden osapuolen konkurssi tai muu maksukyvyttömyysmenettely aiheuta häiriötä maksujärjestelmässä. Soveltamiseen ei vaikuttaisi se, perustuuko selvitysmenetelmä suoritusten nettouttamiseen vai tehdäänkö suoritukset osapuolten välillä täysimääräisinä.
Lisäksi Suomen Pankista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lakiin lisätään säännökset, jotka koskevat Suomen Pankille sen lakisääteisiä tehtäviä varten annettuja vakuuksia. Säännösten mukaan luottolaitoksen maksukyvyttömyysmenettelyn aloittaminen ei estä luottolaitoksen antamien vakuuksien realisointia.
Ehdotetuilla muutoksilla pyritään toteuttamaan samoja tavoitteita kuin selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/26/EY. Kyseisen direktiivin täytäntöönpano edellyttää kuitenkin laajempaa sääntelyä, jota koskevan hallituksen esityksen valmistelu on vireillä.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 1999 alusta, jolloin Euroopan unionin jäsenvaltioiden keskuspankkien välinen maksujärjestelmä (TARGET) aloittaa toimintansa.
YLEISPERUSTELUT
1.Nykytila
1.1.Suomen Pankin maksujärjestelmät
Suurin osa rahasuorituksista tehdään nykyään tilisiirtoina, joissa pankki siirtää maksumääräyksen antajan toimeksiannosta maksun määrän saajan pankkitilille. Jos maksun saajalla on tili eri pankissa kuin maksajalla, tilisiirtomääräyksen vastaanottanut pankki toimittaa siirtomääräystiedot ja maksujärjestelmän kautta myös tarvittavat varat toiselle pankille. Tilisiirtomaksujen lisäksi pankkien maksujärjestelmissä välitetään muun muassa pankkikorttimaksuja ja suoraveloituksia.
Maksutiedot, joiden perusteella varat kirjataan lopullisen maksunsaajan tilille, siirretään Suomessa toimivien pankkien kesken kahdenvälisesti. Itse maksuselvitys tapahtuu kaksivaiheisesti. Ensin jokainen pankki laskee maksuista syntyvän velan ja saatavan suhteessa kuhunkin muuhun selvityksessä mukana olevaan pankkiin nähden. Luottolaitokset nettouttavat vastakkaiset suoritusvelvollisuutensa niin, että kullakin luottolaitoksella on kerralla vain yksi maksuliikenteen hoidosta aiheutuva maksuvelvoite tai -saatava suhteessa toiseen luottolaitokseen. Luottolaitosten väliset nettoutetut katesuoritukset toteutetaan Suomen Pankin sekkitilijärjestelmässä. Tällöin velkaa olevan luottolaitoksen Suomen Pankissa olevaa sekkitiliä veloitetaan ja vastaanottavan luottolaitoksen sekkitiliä hyvitetään vastaavalla määrällä.
Pankkien välisen maksuliikenteen nettokatteiden lisäksi Suomen Pankin sekkitilijärjestelmässä suoritetaan muitakin suuria maksuja. Tällaisia ovat muun muassa Suomen Arvopaperikeskus Oy:ssä selvitettyjen arvopaperikauppojen maksut sekä keskuspankkirahoitukseen liittyvät maksut. Järjestelmä toimii reaaliaikaisesti, ja maksut suoritetaan osapuolten kesken tapahtumakohtaisesti ja täysimääräisinä (RTGS -järjestelmä, Real Time Gross Settlement System). Sekkitilioikeus myönnetään kotimaisille ja Suomeen sijoittuneille Euroopan talousalueelta oleville luottolaitoksille. Erityisistä syistä Suomen Pankki voi myöntää sekkitilioikeuden myös sijoituspalveluyrityksille ja selvitystoimintaa harjoittaville yhteisöille.
Vuonna 1997 Suomen Pankin sekkitilijärjestelmässä kirjattiin kaikkiaan 100 900 tapahtumaa. Tapahtumien arvo oli yhteensä 9 013 miljardia markkaa eli noin 15-kertainen Suomen bruttokansantuotteeseen verrattuna.
Osa pankkien välisistä suorituksista, kuten pikasiirrot, sekit ja pankkivekselit, selvitetään jatkuvalla, kahdenkeskisellä nettoutuksella. Tällöin kunkin pankin nettovelka tai -saaminen toista osapuolta kohtaan päivittyy jatkuvasti lähtevistä ja saapuvista maksuista sekä pankkien välillä tehtävistä katesiirroista.
1.2.Kansainväliset maksujärjestelmät
TARGET-järjestelmä (Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer) muodostetaan yhdistämällä Euroopan unionin (EU) jäsenmaiden kansalliset maksujärjestelmät toisiinsa. Maksujen välitys TARGETin kautta aloitetaan vuoden 1999 alussa. TARGETin päätehtävä on mahdollistaa Euroopan talous- ja rahaliittoon kuuluvien maiden yhtenäisen rahapolitiikan hoitoon liittyvien maksujen tehokas suorittaminen. Lisäksi se tarjoaa tavan suorittaa rajan ylittäviä asiakkaiden tilisiirtoja ja muita pankkien välisiä maksuja. TARGETissa tullaan välittämään vain euromääräisiä maksuja. Myös ne jäsenvaltiot, jotka eivät heti osallistu talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen, voivat liittää euromääräiset RTGS-järjestelmänsä TARGETiin.
Maksut kulkevat TARGETin kautta siten, että maksajapankki lähettää maksusanoman omaan kansalliseen keskuspankkiinsa, joka lähettää maksun TARGETin kautta vastaanottajapankin keskuspankkiin. Tämä puolestaan suorittaa maksun vastaanottajapankille. Asiakkaat eivät ole suorassa yhteydessä TARGETiin, vaan ne suorittavat ja saavat maksunsa pankkien kautta. Maksun suoritukseen kuluva aika lähettävän pankin keskuspankkitililtä vastaanottavan pankin keskuspankkitilille on yleensä vain muutamia minuutteja.
TARGETissa maksuja ei nettouteta, vaan ne suoritetaan täysimääräisinä. Järjestelmän kautta välitetyt maksut ovat TARGETin sääntöjen mukaan lopullisia. Toimintaperiaatteena on, että maksunsaajapankin keskuspankkitiliä ei hyvitetä ennen kuin lähettäjäpankin keskuspankkitiliä on veloitettu tai sille on tehty katevaraus.
Ensi vuoden alusta aloitetaan myös 70 suuren eurooppalaisen pankin välinen euromääräisten maksujen selvitysjärjestelmä. Selvitysyhteisönä toimii Euro Banking Associationin perustama yhtiö (EBA-Clearing). Selvitysjärjestelmässä käytetään selvitystapaa, jonka mukaan kullakin jäsenpankilla on päivittäisen selvityksen päätyttyä vain yksi nettosaatava tai -velka suhteessa kaikkiin muihin jäsenpankkeihin. EBA -järjestelmän katteiden selvitystili on Euroopan keskuspankissa. Jäsenpankeilla on tili oman maansa keskuspankissa, josta maksut toimitetaan TARGET-järjestelmän kautta.
Kullekin EBA:n jäsenpankille on määritelty päivittäisten nettovelvoitteiden enimmäismäärä. Jäsenpankin on jatkuvasti pidettävä vakuutena Euroopan keskuspankissa sulkutilillä vähintään viiden miljoonan euron suuruinen talletus. Jäsenpankin maksukyvyttömyystilanteessa sen velvoitteista voivat joutua vastuuseen myös muut jäsenpankit.
Jäseneksi pääsyn edellytyksenä on, että pankin kotivaltion lainsäädännössä tunnustetaan nettoutuksen sitovuus. Jäsenpankin maksukyvyttömyysmenettely ei siten saa aiheuttaa vaaraa siitä, että nettoutus jouduttaisiin purkamaan taikka että vakuuksia ei voitaisi viipymättä realisoida tai että niiden tehokkuus voitaisiin riitauttaa takaisinsaantisäännösten vuoksi.
1.3.Nykytilan arviointi
Yleistä
Maksujärjestelmistä ei ole erityistä lainsäädäntöä, vaan järjestelmien toiminta perustuu osapuolten tekemiin sopimuksiin ja vakiintuneeseen pankkitapaan. Maksujen toimittamista on lisäksi arvioitava toimeksiantoja, velkasuhteita ja maksukyvyttömyysmenettelyjä koskevien sääntöjen nojalla. Yleisten, osin kirjoittamattomien sääntöjen soveltaminen maksujärjestelmän kaltaiseen erityistyyppiseen toimintaan voi kuitenkin tuottaa hankaluuksia. Kaikista keskeisistäkään kysymyksistä ei voida aina esittää yksiselitteistä ja varmaa tulkintaa.
Siirtomääräyksen peruuttamattomuus maksujärjestelmässä
Sopimuksin voidaan yleensä määrittää maksujen välityksen edellytykset ja myös esimerkiksi se, ettei osapuolella ole oikeutta yksipuolisesti peruuttaa maksua tietyn ajankohdan jälkeen. Sopimukseen perustuvan maksuvelvoitteen täyttäminen varmistetaan yleensä vakuuksilla tai siten, että riittävät rahavarat on muutoin erotettu käytettäviksi toimitusta varten. Oikeudellisia ongelmia voi aiheutua silloin, kun osapuoli joutuu konkurssiin tai osapuolta vastaan aloitetaan muu maksukyvyttömyysmenettely. Konkurssioikeudelliset säännöt ovat nimittäin pakottavaa oikeutta. Osapuolet eivät voi etukäteen tehdyillä sopimusjärjestelyillä heikentää konkurssivelkojien lakisääteistä asemaa.
Maksujärjestelmän toimintaa voidaan tarkastella eräänlaisena velkasuhteiden ketjuna. Luottolaitos, joka antaa siirtomääräyksen keskuspankille, sitoutuu maksujärjestelmän sääntöjen mukaisesta hetkestä lukien toimittamaan siirtomääräyksen mukaisen summan keskuspankille. Keskuspankki taas sitoutuu suorittamaan summan edelleen toiselle luottolaitokselle tai, kuten TARGET-järjestelmässä, toiselle keskuspankille.
Konkurssi tai muu maksukyvyttömyysmenettely ei pääsääntöisesti lakkauta sopimuksia eikä sopimukseen perustuvia velvoitteita. Konkurssipesällä ei kuitenkaan yleensä ole velvollisuutta eikä usein oikeuttakaan suorittaa velkoja tai muutoin täyttää sopimusta, vaan sopimusosapuoli joutuu tyytymään konkurssivelkojan asemaan. Eräissä tapauksissa saatavat voidaan kuitenkin suorittaa konkurssin estämättä. Tämä edellyttää, että velkojalla on saatavansa vakuudeksi panttioikeus taikka että velallisen ja velkojan vastakkaiset saatavat voidaan kuitata keskenään. Jos siirtomääräyksen katsotaan saavan aikaan velkasuhteen luottolaitoksen ja keskuspankin välille, luottolaitoksen konkurssipesä joutuu hyväksymään velan perimisen keskuspankille asetetun vakuuden arvosta tai keskuspankissa pidettävän tilin kuittauksen.
Toisenkaltaiseen lopputulokseen voitaisiin ehkä päätyä, jos maksujärjestelmää tarkastellaan toimeksiantosuhteina. Tällöin konkurssi voisi aiheuttaa siirtomääräyksen peruuntumisen, vaikka peruuttaminen olisi sopimuksessa kielletty. Päämiehen konkurssi nimittäin pääsääntöisesti lakkauttaa valtuutus- ja toimeksiantosuhteen. Päämiehellä katsotaan yleensäkin olevan oikeus peruuttaa toimeksianto ennen kuin se on täytetty. Ajankohta, jona maksun välitystä koskeva toimeksianto katsotaan täytetyksi, ei ole kaikilta osin selvä. Jos keskuspankilla tai muulla maksujärjestelmän osapuolella ei enää ole todellisia mahdollisuuksia välttää varojen edelleenluovutusta, voitaneen toimeksianto katsoa täytetyksi, vaikka varat eivät vielä olisikaan siirtyneet lopullisen vastaanottajan tilille. Näin myöhään tehdystä peruuttamisesta voisi lisäksi aiheutua vahingonkorvausvelvollisuus. Jos siirtomääräys kuitenkin voitaisiin peruuttaa ilman vahingonkorvausvelvollisuutta, keskuspankilla tai toisella maksujärjestelmän osapuolella ei olisi sellaista saatavaa, jota voitaisiin käyttää kuittaukseen tai jonka täyttämiseksi annetut vakuudet voitaisiin realisoida. Vaikka tällaista peruuttamisoikeutta ei lopulta hyväksyttäisi, jo riitauttamisen mahdollisuutta voi pitää järjestelmän kannalta vakavana uhkana.
Maksujärjestelmän selvitysmenetelmät
Kuten edellä esitetystä maksujärjestelmien kuvauksesta käy ilmi, maksujärjestelmissä käytetään erilaisia selvitysmenetelmiä. Menetelmät voidaan jakaa kahteen ryhmään. Yksi selvitysmenetelmä on ollut se, että maksuvelvoitteet toimitetaan täysimääräisinä. Tällaisessa bruttoselvityksessä jokainen maksujärjestelmän osapuoli toimittaa maksuvelvoitteet kullekin muulle osapuolelle ja vastaavasti myös saa jokaiselta muulta tulevat saatavat erillisinä. Toinen selvitysmenetelmä on niin sanottu nettoutus, jossa osapuolten maksuvelvoitteet kuitataan keskenään niin, että kullekin osapuolelle aiheutuu vain yksi nettosaatava tai -velka. Nettoutus voi olla kahdenvälistä niin, että siinä kuitataan aina kahden osapuolen vastakkaiset velvoitteet, tai monenkeskistä niin, että siinä velvoitteet lasketaan suhteessa kaikkiin muihin osapuoliin nähden.
Nettouttamisella voidaan pienentää maksusuoritusten kokonaismääriä ja riskiä siitä, että joku osapuolista ei kykene ajallaan täyttämään omia suorituksiaan. Toisaalta maksujärjestelmien tehokkuus ja automaattisen tietojenkäsittelyn hyväksikäyttö ovat olennaisesti lisänneet bruttoselvityksen etuja. Nettouttamisen käyttökelpoisuutta ovat vähentäneet lisäksi järjestelmän oikeudelliseen sitovuuteen liittyvät ongelmat. Näihin epävarmuustekijöihin on kansainvälisesti kiinnitetty runsaasti huomiota.
Nettoutus perustuu joko keskuspankin sääntöihin tai muuhun osapuolten sopimukseen, jossa rahasaamisten suorittamisen ja kuittauksen edellytyksistä voidaan lähtökohtaisesti sopia vapaasti. Vasta osapuolen maksukyvyttömyysmenettelyn alkaminen saa aikaan kysymyksen siitä, sitooko sovittu nettoutusmenetelmä osapuolen velkojia niin, ettei konkurssipesä voi vaatia jo tehdyn nettoutuksen purkamista tai estää järjestelmässä olevien maksuvelvoitteiden nettouttamista konkurssin alkamisen jälkeen.
Selvänä voidaan pitää sitä, että ennen konkurssin alkamista tehty maksujen nettoutus sitoo osapuolen konkurssipesää. Nettoutus voidaan tehdä myöhemminkin, jos yleiset konkurssin kuittausedellytykset täyttyvät. Kuittauksen edellytyksenä on vastakkaisuus eli se, että kuittauksen osapuolet ovat toistensa velkojana ja velallisena konkurssin alkaessa. Näiden sääntöjen perusteella nettoutus voidaan toteuttaa konkurssin estämättä silloin, kun kysymys on maksujen kahdenvälisestä nettouttamisesta. Sitä vastoin monenkeskisessä nettoutuksessa ei kuittaukseen vaadittava vastakkaisuusedellytys välttämättä täyty. Monenkeskisessä nettoutuksessa kuittaus voi olla kielletty myös siitä syystä, että saatavien katsotaan siirtyneen selvitysyhteisölle. Jos osapuolelta vaadittavat vakuudet on mitoitettu nettosuorituksen mukaan, on mahdollista, etteivät ne riitä osapuolen velvoitteiden täysimääräiseen suorittamiseen.
Nettoutuksen sitovuuteen liittyviä ongelmia on laajemmin käsitelty hallituksen esityksessä laiksi eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista (HE 59/1997 vp) .
Maksu- ja perintäkiellot
Myös muut maksukyvyttömyysmenettelyt kuin konkurssi voivat aiheuttaa epävarmuutta maksujärjestelmän kannalta. Pankit ja muut luottolaitokset ovat maksujärjestelmien keskeisiä osapuolia. Luottolaitoksiin sovellettavassa lainsäädännössä on erityisiä maksukyvyttömyysmenettelyjä, jotka voivat vaikeuttaa maksujärjestelmän toimintaa tai annettujen vakuuksien hyödyntämistä. Pankin toiminnan ollessa keskeytettynä tai suljettuna pankilta ei voi hakea velkaa tai sitoumusta suoritettavaksi eikä myöskään pankin antamaa panttia saa realisoida. Muut yritykset kuin luottolaitokset voivat lisäksi olla yrityssaneerauksen kohteina. Yrityksen saneerauksesta annetun lain (47/1993) 17 ja 19 §:n mukaan saneerausmenettelyn alkamisesta seuraa maksukielto ja perintäkielto, joka saattaa estää maksun siirtämisen. Perintäkielto estää myös maksun toimittamista varten annettujen vakuuksien realisoinnin sekä velallisen tilin kuittauksen.
Nämä maksukyvyttömyysmenettelyt voivat vaikuttaa myös niihin vakuuksiin, jotka on annettu Suomen Pankille sen lakisääteisten tehtävien hoitoa varten. Suomen Pankista annetun lain (214/1998) 3 §:n mukaan Suomen Pankin tehtävänä on toteuttaa Euroopan keskuspankin neuvoston määrittelemää rahapolitiikkaa ja osaltaan huolehtia valuuttavarannosta ja maksu- ja muun rahoitusjärjestelmän luotettavuudesta. Hoitaessaan Euroopan keskuspankkijärjestelmän tehtäviä Suomen Pankki toimii Euroopan keskuspankin suuntaviivojen ja ohjeiden mukaisesti. Jäsenmaiden keskuspankkien kaikkien luottotoimien on perustuttava riittäviin vakuuksiin. Myös Suomen pankista annetun lain 7 §:ssä edellytetään, että Suomen Pankki voi myöntää luottoa vain riittäviä vakuuksia vastaan. Vakuuksien realisoinnista ei ole erityissäännöksiä.
2.Esityksen tavoitteet ja ehdotetut muutokset
Maksujärjestelmältä edellytetään luotettavuutta ja nopeutta. Tämän vuoksi on tarpeen varmistaa, ettei maksukyvyttömyysmenettelystä voi aiheutua järjestelmäriskiä, jossa yhden osapuolen taloudelliset ongelmat leviävät muihin selvitysjärjestelmän osapuoliin ja koko maksujärjestelmään. Vähäinenkin oikeudellinen epävarmuus tai viivästys on taloudellisesti merkittävä, koska järjestelmissä käsiteltävät rahamäärät ovat suuria.
Parantamalla maksujärjestelmän toimintavarmuutta suojataan myös maksuliikenteen lopullisia käyttäjiä. Suurin osa maksujärjestelmän osapuolista on luottolaitoksia, jotka toimeksiannosta hoitavat asiakkaittensa maksuja. Maksujärjestelmän toimivuudella taataan asiakkaiden tilisiirtojen ohjautuminen oikeille maksunsaajille ja oikea-aikaisesti.
Myös kansainvälisten maksujärjestelmien kehittyminen ja niiden merkityksen laajentuminen aiheuttavat vaatimuksia. Euroopan talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen käynnistyessä aloitettavassa EU:n sisäisessä maksujärjestelmässä korostetaan maksujenvälityksen luotettavuutta. Jollei kansallisessa lainsäädännössä ole turvattu siirtomääräysten lopullisuutta, kansallinen keskuspankki voi TARGET-järjestelmän sääntöjen mukaan joutua vastuuseen.
Esityksen tavoitteena on poistaa selvityksen lopullisuuteen liittyvä oikeudellinen epävarmuus. Keskeistä on varmistaa, että selvitysosapuolen konkurssipesällä ei ole oikeutta peruuttaa maksunvälitykseen perustuvaa siirtomääräystä. Konkurssi ei myöskään saisi vaikuttaa sovittuun selvitystapaan. Ennen konkurssin alkamista järjestelmään tullut velvoite olisi täytettävä niin kuin konkurssi ei olisi lainkaan alkanut.
Esityksessä ehdotetaan, että eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista annetun lain (588/1997, jäljempänä nettoutuslaki ) soveltamisalaa laajennetaan niin, että se koskisi myös maksujärjestelmässä selvitettäviä maksuvelvoitteita. Lain mukaan konkurssi tai muu maksukyvyttömyysmenettely ei vaikuta arvopaperikaupassa toteutettavaan nettoutukseen eikä estä annettujen vakuuksien realisointia. Kysymys samojen sääntöjen soveltumisesta myös maksujärjestelmiin oli esillä jo lakia valmisteltaessa. Maksujärjestelmät jätettiin kuitenkin lain soveltamisalan ulkopuolelle, koska tuolloin EU:ssa oli vireillä useita tilisiirtoihin ja maksujärjestelmiin liittyviä hankkeita. Hallituksen esityksessä (59/1997 vp) todettiin, että maksuliikenteen selvitys voidaan myöhemmin sisällyttää lakiin.
Nettoutuslaki koskisi ehdotetun muutoksen jälkeen keskuspankin ja eräiden rahamääräisiä velvoitteita määrittävien tai toteuttavien yhteisöjen maksujärjestelmiä. Laissa vahvistettaisiin nettouttamismenetelmän sitovuus maksukyvyttömyystilanteissa. Lisäksi selvennettäisiin se seikka, että siirtomääräystä pidetään konkurssipesää sitovana velvoitteena. Näin ei voi syntyä epäselvyyttä siitä, voidaanko selvitysyhteisölle annetut varat tai vakuudet ottaa käyttöön kyseisen velvoitteen täyttämiseksi. Tätä kautta laki turvaa myös niiden maksujärjestelmien toimintaa, joissa velvoitteet suoritetaan bruttomääräisinä.
Tässä yhteydessä lain soveltamisalaa ei laajennettaisi koskemaan arvopaperikaupan brutottavia selvitysjärjestelmiä, koska sääntely tullaan yhdenmukaistamaan jaksossa 5 tarkoitettua direktiiviä täytäntöön pantaessa. Molemmissa järjestelmissä on sinänsä yhtäläinen tarve välttää oikeudellisia riskejä ja niistä aiheutuvia häiriöitä. Arvopaperikaupan osalta ei kuitenkaan voida väittää, etteikö kaupasta aiheutuisi osapuolen konkurssipesää sitovaa velvoitetta. Näin ei ole vaaraa siitä, etteikö toimitusta voitaisi tehdä, jos selvitysyhteisö on asianmukaisella tavalla varmistanut toimituksen edellytykset. Ehdotetusta lainmuutoksesta ei siten voida tehdä vastakohtaisuuspäätelmää, jonka mukaan arvopaperikaupan osapuolen konkurssipesä voisi seuraamuksitta vetäytyä kaupan selvittämisestä.
Lain säännökset koskevat maksun välittäjänä toimivan osapuolen, ei asiakkaan maksukyvyttömyysmenettelyn seurauksia. Ehdotetuilla säännöksillä ei vaikuteta siihen, millä edellytyksillä maksun lähettäjä voi vaatia suoritusta palautettavaksi sen lopulliselta vastaanottajalta. Se, että maksu välitetään maksujärjestelmän kautta, ei ole peruste sille, etteikö konkurssipesään kuuluvia varoja voitaisi entiseen tapaan vaatia palautettaviksi joko sen vuoksi, että varojen katsotaan kuuluvan konkurssipesään tai että maksu vaaditaan peräytettäväksi jollakin takaisinsaantiperusteella. Maksun toimittamistapa ei myöskään estä maksajaa vetoamasta esimerkiksi siihen, että maksu on toimitettu väärälle henkilölle tai että maksun perustana olevassa oikeustoimessa on jokin virhe. Tällaista maksun palauttamista koskevaa vaatimusta ei kuitenkaan voi esittää maksujärjestelmän osapuolille vaan maksun lopulliselle saajalle. Maksun välittäjänä toimivan luottolaitoksen vastuusta maksumääräyksen antaneelle asiakkaalle on tarkoitus säätää valmisteltavana olevassa tilisiirtoja koskevassa lainsäädännössä.
Kuten edellä on todettu, Suomen Pankki edellyttää rahapoliittisiin toimiin ja muihin lakisääteisiin tehtäviinsä liittyvän luotonannon yhteydessä riittäviä vakuuksia. Jotta vakuudet täyttäisivät tehtävänsä, ne on voitava viipymättä realisoida, jos vakuuden antanutta luottolaitosta vastaan aloitetaan maksukyvyttömyysmenettely tai jos sen toiminta muutoin keskeytetään viranomaisen päätöksellä. Suomen Pankista annettuun lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset, joiden mukaan tällaisen menettelyn aloittaminen ei estä realisoimasta Suomen Pankille annettuja vakuuksia. Myös mahdollisuutta vaatia vakuuksien peräyttämistä takaisinsaannilla ehdotetaan rajoitettavaksi. Ehdotetun lainmuutoksen jälkeen Suomen Pankille annetut vakuudet ovat samalla tavalla riippumattomia maksukyvyttömyysmenettelystä kuin maksujärjestelmän tai arvopaperikaupan selvitystä varten annetut vakuudet. Tämä on tarpeen myös sen vuoksi, että samoja vakuuksia käytetään usein sekä maksujärjestelmän ylläpitoon että muihin Suomen Pankin tehtäviin liittyvien saatavien vakuutena.
Jaksossa 5 mainitun direktiivin 9 artiklassa edellytetään, että maksukyvyttömyysmenettely ei estä realisoimasta niitä vakuuksia, jotka jäsenvaltion keskuspankki on saanut sen hoitaessa keskuspankkitoimintoja.
3.Esityksen vaikutukset
Maksujärjestelmään liittyvien velvoitteiden nettouttamista, siirtomääräysten peruuttamattomuutta ja vakuuksien käyttöä koskevat säännökset turvaisivat maksujärjestelmän toimintaedellytyksiä. Yhden osapuolen maksukyvyttömyysmenettelystä ei voisi aiheutua muille järjestelmään osallistuville vaaraa siitä, ettei maksua voitaisi viipymättä toteuttaa tai että tehty maksu voitaisiin vaatia palautettavaksi. Näin voidaan osaltaan välttää järjestelmäriskiä.
Ehdotetut säännökset vastaavat TARGET-järjestelmän luotettavalle toiminnalle asetettuja vaatimuksia. Näin vältetään vaara, että kansallisena keskuspankkina toimiva Suomen Pankki voisi joutua vastuuseen. Lainsäädännön selventäminen mahdollistaa myös sen, että suomalaiset luottolaitokset voivat osallistua kansainvälisiin maksujen selvitysjärjestelmiin.
4.Asian valmistelu
Esitys perustuu oikeusministeriön asettaman työryhmän tekemään ehdotukseen. Työryhmän tehtävänä on myös laatia ehdotus jaksossa 5 mainitun direktiivin täytäntöön panemisen Suomessa edellyttämäksi lainsäädännöksi. Työryhmässä on ollut edustajia oikeusministeriöstä, valtiovarainministeriöstä, Suomen Pankista, Suomen Arvopaperikeskus Oy:stä ja Suomen Pankkiyhdistyksestä.
5.Muut esitykseen vaikuttavat seikat
Toukokuussa 1998 on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/26/EY selvityksen lopullisuudesta maksujärjestelmissä ja arvopaperien selvitysjärjestelmissä. Direktiivin tarkoituksena on saada aikaan yhteiset säännökset muun muassa nettoutuksen sitovuudesta ja selvityksen turvaamiseksi annettujen vakuuksien asemasta. Lähtökohtana on, että järjestelmään osallistujaan kohdistuva maksukyvyttömyysmenettely aiheuttaisi järjestelmän toiminnalle mahdollisimman vähän häiriötä. Maksua tai arvopaperitoimitusta koskeva siirtomääräys, joka on tullut järjestelmään ennen osapuolen konkurssin alkamista, on direktiivin mukaan toteutettava konkurssista huolimatta. Direktiivi on pantava täytäntöön viimeistään 11 päivänä joulukuuta 1999.
Hallituksen esitys direktiivin täytäntöönpanon edellyttämäksi lainsäädännöksi tullaan antamaan ensi vuoden aikana. Direktiivin vuoksi nettoutuslaki joudutaan uudistamaan suurelta osin.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1.Lakiehdotusten perustelut
1.1.Laki eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista
Lain nimike. Lain nimike ehdotetaan lain soveltamisalan laajentamisen vuoksi muutettavaksi niin, että siinä mainitaan arvopaperi- ja valuuttakaupan ohella myös maksujärjestelmät.
1 §. Soveltamisala . Lain soveltamisalaa koskevaan pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti , jonka mukaan laki koskee maksuvelvoitteiden selvittämistä keskuspankin tai muun selvitysyhteisön maksujärjestelmässä. Ehdotettu 2 momentti poikkeaa kahdella merkittävällä tavalla 1 momentista, joka koskee arvopaperikauppaan liittyvien velvoitteiden selvittämistä. Ensiksikin lain säännöksiä voitaisiin soveltaa maksujärjestelmään siitä riippumatta, käytetäänkö selvityksessä netto- vai bruttomenetelmää. Toiseksi laki koskisi vain keskuspankin tai muun 2 §:n muutettavaksi ehdotetussa 3 momentissa tarkoitetun selvitysyhteisön ylläpitämää maksujärjestelmää. Esimerkiksi yritysryhmä ei voi monenvälistä velkojensa selvittelyä varten sopia nettoutuksesta, joka osapuolen konkurssipesän vahingoksi laajentaisi yleisiä kuittausedellytyksiä.
Nettoutuslain säännökset soveltuvat ehdotetun soveltamisalan laajennuksen vuoksi sellaisinaan maksujärjestelmässä toteutettavien maksuvelvoitteiden nettouttamiseen. Velvoitteena pidetään lakiin lisättäväksi ehdotetun 7 a §:n 2 momentin mukaan siirtomääräystä, joka maksujärjestelmän sääntöjen mukaan on tullut peruuttamattomaksi.
Nettoutusmenetelmän sitovuuden kannalta keskeinen on lain 3 §, joka koskee konkurssin vaikutusta. Sen 1 momentin mukaan ennen konkurssin alkamista syntyneet maksuvelvoitteet saadaan nettouttaa konkurssin estämättä ja nettoutus sitoo osapuolen konkurssissa. Konkurssipesä ei siten voi missään tilanteessa vaatia nettoutuksen purkamista niin, että muiden osapuolten olisi toimitettava sille tulevat maksut täysimääräisinä. Mainitun 3 §:n 2 momentti koskee tilannetta, jossa maksua koskeva siirtomääräys on tullut selvitettäväksi vasta konkurssiin asettamisen jälkeen. Tällöinkin velvoite saadaan nettouttaa, jos selvitysyhteisö ei ole tiennyt maksukyvyttömyysmenettelyn alkamisesta ennen kuin maksuvelvoite on ilmoitettu järjestelmään.
Lain 4 §:n 1 momentissa varmistetaan se, ettei maksujen nettoutusta voida taannehtivasti purkaa takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain (758/1991) 10 §:n perusteella. Nettoutusta ei siten pidetä maksujärjestelmässä epätavallisena maksutapana, jonka käyttäminen voisi olla peruste maksun peräyttämiseen. Mainitun pykälän 2 momentti koskee lisävakuuksien asemaa. Maksujärjestelmän sääntöjen mukaisesti asetettua vakuutta ei sen mukaan voida vaatia peräytettäväksi sillä perusteella, että vakuudesta ei ole sovittu velan syntyessä tai vakuutta ei ole viipymättä annettu velan syntymisen jälkeen.
Yrityssaneerausmenettelyn tai luottolaitoksen maksukyvyttömyysmenettelyn alkamisesta seuraavat maksu- ja perintäkiellot eivät nettoutuslain 5 ja 6 §:n mukaan estä maksuvelvoitteiden nettouttamista. Keskuspankki tai muu selvitysosapuoli voi myös realisoida selvittämistä varten annetut vakuudet kyseisiin menettelyihin muissa tapauksissa liittyvien rajoitusten estämättä.
Soveltamisalan laajentamisen vuoksi 1 §:n 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen tarkennus. Vaikka pykälä lakiteknisistä syistä muutetaan kokonaan, sen 1 momentti säilyisi täysin entisenä.
2 §. Määritelmiä . Pykälän 3 momentissa olevaa selvitysyhteisön määritelmää ehdotetaan täydennettäväksi. Ehdotetun säännöksen mukaan tätä lakia sovellettaessa selvitysyhteisöllä tarkoitetaan myös keskuspankkia tai muuta maksujärjestelmää ylläpitävää yhteisöä. Selvitysyhteisön käsite on siten toisensisältöinen kuin arvopaperimarkkinalain (495/1989) 1 luvun 4 §:n 2 momentin mukainen käsite. Tarkoituksena ei ole miltään osin muuttaa sitä, mitä arvopaperimarkkinalaissa tarkoitetaan luvanvaraisella selvitysyhteisöllä. Maksujärjestelmän selvitysyhteisönä voi toimia Euroopan keskuspankki tai kansallinen keskuspankki. Jos selvitysyhteisönä toimii muu yhteisö, edellytetään, että sen maksujärjestelmän katteet siirretään keskuspankissa olevan tilin kautta. Tämä rajaa selvitysyhteisöt niihin, joille keskuspankki on myöntänyt tilioikeuden. Selvitysyhteisönä pidetään siten EBA Clearing-yhtiötä, jolla on selvitystili Euroopan keskuspankissa.
Selvitysyhteisön tehtävänä on määrittää selvitysosapuolten velvoitteet ja sääntöjensä mukaan myös huolehtia toimituksista. Selvitysyhteisön ei välttämättä edellytetä tulevan selvityksen vastapuoleksi tai ottavan vastuuta maksun toimittamisesta eteenpäin.
7 a §. Säännösten soveltaminen maksujärjestelmässä . Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi maksujärjestelmiä koskeva pykälä. Sen 1 momentti koskee maksuvelvoitteita, joita ei nettouteta vaan jotka selvitetään bruttomääräisinä. Selvitysmenetelmällä ei ehdotetun momentin mukaan ole merkitystä, vaan maksu voidaan osapuolen maksukyvyttömyysmenettelyn alkamisesta huolimatta toimittaa eteenpäin. Edellytyksenä on kuten nettouttamisessakin se, että maksuvelvoite on olemassa ennen konkurssin tai muun maksukyvyttömyysmenettelyn alkamista taikka että selvitysyhteisö ei ole tiennyt maksukyvyttömyysmenettelystä ennen kuin maksua koskeva siirtomääräys on tullut järjestelmään.
Se, että maksuvelvoite saadaan toteuttaa maksujärjestelmässä ei merkitse, että osapuolen konkurssipesä olisi tätä varten velvollinen luovuttamaan pesästä varoja. Sitovuus merkitsee vain sitä, että maksuvelvoite säilyy konkurssipesää sitovana. Pykälän 1 momentti ei yksinään riitä turvaamaan maksuvelvollisuuden toteuttamista. Tätä varten vaaditaan vakuuksia taikka sitä, että selvitysyhteisöllä on sellaisia vastakkaisia saamisoikeuksia, joita voidaan käyttää kuittaukseen. Vakuuksien antamisesta sovitaan maksujärjestelmään noudatettavissa säännöissä.
Selvitysyhteisölle annettuja vakuuksia koskevia nettoutuslain 4 §:n 2 momentin, 5 §:n 2 momentin ja 6 §:n 3 momentin säännöksiä voidaan soveltaa myös silloin, kun kysymys on velvoitteiden bruttomääräisestä selvittämisestä. Nimenomainen viittaus näihin säännöksiin ei ole tarpeen, koska kyseisiä säännöksiä voidaan selvitysmenetelmästä riippumatta soveltaa kaikkiin selvitysyhteisölle annettuihin vakuuksiin. Tämä käy ilmi vakuudellista selvityssopimusta koskevasta 2 §:n 2 momentista. Soveltamisalan laajentumisen vuoksi kyseiset säännökset tulevat koskemaan myös maksujärjestelmää ja sen selvitysyhteisöä.
Pykälän 2 momentissa määritellään se, milloin siirtomääräystä pidetään velvoitteena. Lähtökohtana on, että konkurssipesä tulee samaan asemaan kuin missä velallinen olisi ollut, jollei maksukyvyttömyysmenettely olisi alkanut. Jos osapuolena oleva velallinen ei maksujärjestelmän sääntöjen mukaan enää saa yksipuolisesti peruuttaa maksua koskevaa määräystä, ei myöskään konkurssi voisi saada aikaan määräyksen peruuntumista. Peruuttamattomuuden tarkemmat edellytykset ja sen ajankohta määriteltäisiin maksujärjestelmään noudatettavissa säännöissä. Esimerkiksi TARGET-järjestelmässä maksua koskevaa määräystä ei voida peruuttaa sen jälkeen kun keskuspankki on tehnyt katevarauksen lähettävän pankin sekkitilille.
1.2.Laki Suomen Pankista
7 §. Vakuudet . Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, joka koskee Suomen Pankin saamien vakuuksien realisointia. Momentti koskee vakuuksia, jotka on annettu Suomen Pankista annetun lain 3 §:ssä säädettyihin tehtäviin liittyvän luotonannon vakuudeksi. Näihin vakuuksiin liittyvät oikeudet voidaan toteuttaa vakuudenantajan maksukyvyttömyysmenettelyn tai muun siihen verrattavan menettelyn aloittamisesta huolimatta. Suomen Pankki voi siten realisoida vakuudet, vaikka viranomainen on tehnyt päätöksen luottolaitoksen toiminnan keskeyttämisestä, selvitystilasta, sulkemisesta tai toimiluvan peruuttamisesta. Myöskään konkurssin tai yrityssaneerausmenettelyn alkaminen ei estäisi vakuuksien realisointia.
Suomen Pankilla on 1 momentin mukaan oltava riittävät vakuudet saatavilleen. Jos velallisena olevan luottolaitoksen vastuumäärä kasvaa tai sen antamien vakuuksien arvo laskee, Suomen Pankilla on oikeus vaatia lisävakuuksia. Tällaisten lisävakuuksien pysyvyyden kannalta ongelmallinen voi olla takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain 14 §, jonka mukaan vähän ennen konkurssin alkamista annettu vakuus voidaan vaatia peräytettäväksi, jos vakuutta ei ole annettu välittömästi saatavan syntymisen yhteydessä. Kysymystä tämän takaisinsaantiperusteen soveltamisesta on käsitelty nettoutuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa. Epäselvyyksien välttämiseksi nettoutuslain 4 §:n 2 momentissa säädetään, ettei mainittua takaisinsaantiperustetta voida noudattaa vakuudellisissa selvityssopimuksissa, jos vakuus on annettu viipymättä sen jälkeen kun selvitysyhteisö on saanut oikeuden vaatia lisävakuutta. Samankaltainen säännös ehdotetaan otettavaksi myös Suomen Pankista annettuun lakiin.
Ehdotettuja säännöksiä voidaan soveltaa myös silloin, kun Suomen Pankki hallinnoi vakuuksia toisen keskuspankin puolesta. Euroopan keskuspankit toimivat yhteistyössä niin, että esimerkiksi toisessa EU:n jäsenvaltiossa toimiva luottolaitoksen sivukonttori voi saada kyseisen jäsenvaltion keskuspankilta luottoa oman kotivaltionsa keskuspankissa olevia vakuuksia vastaan. Toisen keskuspankin vakuuksien hoitaminen on keskuspankkitoimintaa ja kuuluu siten Suomen Pankista annetun lain 3 §:ssä tarkoitettuihin tehtäviin.
2.Voimaantulo
Laki eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista annetun lain muuttamisesta ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1999.
Kuten edellä on todettu, Euroopan talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen alkaessa käynnistetään kansallisten keskuspankkien välinen maksujärjestelmä, TARGET. Sen säännöissä edellytetään, ettei maksusuoritusta voida peruuttaa sen jälkeen, kun se on tullut järjestelmään, eikä maksua saada vaatia palautettavaksi järjestelmän osapuolilta. Myös pankkien välisen EBA -maksujärjestelmän toiminnan on tarkoitus alkaa heti ensi vuoden alusta. Tämän vuoksi on tarpeen, että maksujen sitovuutta koskevat säännökset tulevat voimaan vuoden 1999 alusta.
Suomen Pankista annettu laki tulee sen 31 §:n mukaan voimaan, kun Suomi osallistuu yhtenäisvaluutan alueeseen. Lakiteknisistä syistä laki Suomen Pankista annetun lain 7 §:n muuttamisesta ehdotetaan tulevaksi voimaan samaan aikaan. Tämä merkitsee sitä, että myös Suomen Pankille annettuja vakuuksia koskevat säännökset tulisivat näin voimaan vuoden 1999 alusta.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan ehdoista 19 päivänä kesäkuuta 1997 annetun lain (588/1997) nimike, 1 § ja 2 §:n 3 momentti sekä
lisätään lakiin uusi 7 a § seuraavasti:
Laki
eräistä arvopaperi- ja valuuttakaupan sekä maksujärjestelmän ehdoista
1 §Soveltamisala
Tämä laki koskee sellaisten maksu- ja toimitusvelvoitteiden nettouttamista, jotka liittyvät:
1) sijoituspalveluyrityksistä annetun lain (579/1996) 2 §:ssä tarkoitettujen sijoituskohteiden sekä muiden niihin rinnastettavien arvopapereiden ja johdannaissopimusten kauppaan;
2) Suomessa tai muussa maassa laillisen valuutan tai valuuttayksikköjen kauppaan; taikka
3) arvopapereihin liittyvien suoritusten maksamiseen.
Tämä laki koskee myös maksuvelvoitteiden nettouttamista ja muuta selvittämistä keskuspankin tai muun selvitysyhteisön maksujärjestelmässä.
Tämä laki koskee myös vakuuksia, jotka on annettu selvitysyhteisölle tai sopijapuolelle tässä pykälässä tarkoitettua toimintaa varten.
2 §Määritelmiä
Tässä laissa selvitysyhteisöllä tarkoitetaan julkisessa valvonnassa toimivaa yhteisöä, joka määrittää ja toteuttaa arvopaperi-, johdannais- tai valuuttakauppoihin liittyviä velvoitteita osapuolten lukuun tai joka tulee osapuolten vastapuoleksi. Selvitysyhteisöllä tarkoitetaan myös keskuspankkia tai muuta yhteisöä, joka määrittää tai toteuttaa rahamääräisiä velvoitteita edellä mainitulla tavalla ja jonka ylläpitämän maksujärjestelmän katteet siirretään keskuspankissa olevan tilin kautta.
7 a §Säännösten soveltaminen maksujärjestelmässä
Jos velvoite saadaan tämän lain säännösten mukaan nettouttaa osapuolen maksukyvyttömyysmenettelyn estämättä, maksuvelvoite saadaan myös muulla tavoin selvittää maksujärjestelmässä, vaikka osapuolta vastaan on aloitettu maksukyvyttömyysmenettely.
Maksujärjestelmässä selvitettävän maksuvelvoitteen katsotaan tätä lakia sovellettaessa syntyneen silloin, kun osapuolella ei maksujärjestelmän sääntöjen mukaan ole oikeutta yksipuolisesti peruuttaa maksuvelvoitetta koskevaa määräystä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta .
Tätä lakia ei sovelleta, jos maksukyvyttömyysmenettely on alkanut ennen lain voimaantuloa.
2Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään Suomen Pankista 27 päivänä maaliskuuta 1998 annetun lain (214/1998) 7 §:ään uusi 2 momentti seuraavasti:
7 §Vakuudet
Suomen Pankille sen 3 §:ssä säädettyjen tehtävien hoitoa varten annettuihin vakuuksiin liittyvät oikeudet voidaan toteuttaa vakuudenantajan maksukyvyttömyysmenettelyn tai muun siihen verrattavan menettelyn al- kamisesta huolimatta. Vakuus ei peräydy takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain (758/1991) 14 §:n nojalla, jos vakuus on annettu ilman aiheetonta viivytystä sen jälkeen, kun Suomen Pankki on saanut oikeuden vaatia vakuutta.
Tämä laki tulee voimaan Suomen Pankista annetun lain 31 §:ssä säädettynä ajankohtana.
Helsingissä 20 päivänä marraskuuta 1998
Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARIOikeusministeri Jussi Järventaus