HE 124/1998

1.1.Yleistä

Makeisista valtiolle suoritettavasta verosta säädetään nykyisessä muodossaan makeis- ja virvoitusjuomaverosta annetussa laissa (1474/1994) , joka tuli voimaan vuoden 1995 alusta. Veron määrä on 3,50 markkaa kilolta makeisia. Veron kohteena ovat Suomessa kulutettavat makeiset.

Makeisista on valtiontaloudellisten syiden vuoksi kannettu valmisteveroa vuodesta 1926. Valmisteverolainsäädäntö uudistettiin vuonna 1994 Suomen Euroopan unionin (EU) jäsenyyden vuoksi. Tässä yhteydessä silloin voimassa olleet virvoitusjuomaverosta annettu laki (870/1979) ja makeisverosta annettu laki (867/1979) yhdistettiin yhdeksi laiksi, koska verottamista koskevat lakien menettelytapasäännökset olivat varsin samanlaiset. Makeisveron määrä on säilynyt ennallaan vuodesta 1987.

Makeisia myydään Suomessa vuosittain noin 3,5 miljardin markan arvosta. Myynnin kokonaismäärä on noin 64 miljoonaa kiloa, josta kotimaisen tuotannon osuus on noin 31 miljoonaa kiloa eli noin 48 prosenttia. Kaakaota, makeisia ja suklaata valmistaa maassamme noin 50 yritystä, ja vuoden 1996 tietojen mukaan toimiala työllistää noin 2 600 henkilöä.

1.2.Makeisvero EU-tilanteessa

Yhdenmukaistettaessa valmisteverotusta koskevaa lainsäädäntöä Suomen valmistautuessa jäsenyyteen EU:ssa kansallisen makeisveron kantamista päätettiin jatkaa valtiontaloudellisista syistä. Koska vero ei kuulu yhdenmukaistettuihin valmisteveroihin, veronkanto- ja valvontajärjestelmänä ei voida käyttää Euroopan yhteisön (EY) valmisteverojärjestelmää. Tämä tarkoittaa, että siirtoja Suomen ja toisen jäsenvaltion välillä ei varusteta yhteisön valmisteverojärjestelmään kuuluvalla saateasiakirjalla, vaan tuotteet siirretään verovalvontaan tuojan ilmoituksen perusteella. Valmisteverotuslain (1469/1994) tuotteiden siirtämistä koskevia säännöksiä sovelletaan ainoastaan tuotaessa yhteisön ulkopuolisia tuotteita rajatullitoimipaikasta valtuutetun varastonpitäjän verottomaan varastoon tai verottomien varastojen välillä Suomessa.

Kauppa ja makeisteollisuus pitävät makeisten harmaatuontia makeisverotuksesta johtuvana ongelmana. Verottomasti maahantuotujen makeisten katsotaan aiheuttavan kilpailun vääristymiä, koska niitä myydään edullisemmin kuin verollisia makeisia. Viranomaiset eivät kuitenkaan ole todenneet makeisveron kiertämisestä aiheutuneen merkittäviä ongelmia. Tutkitut rikokset ovat yleensä olleet vähäisiä ja niiden vaikutukset markkinoilla paikallisia. Myös makeisveron tuotto on hieman noussut, eli suurimittaista salakuljetettujen makeisten myyntiä ei voida katsoa esiintyvän.

1.3.Makeisveron yhteisöoikeudelliset näkökohdat

1.4.Virvoitusjuomaveron periminen pientuottajilta

Makeis- ja virvoitusjuomaverosta annetun lain perusteella suoritetaan valtiolle myös virvoitusjuomaveroa. Virvoitusjuomaveron kohteena ovat limonadit, kivennäisvedet, sellaisenaan nautittavat mehut, mehujen valmistamiseen käytettävät tiivisteet sekä ne miedot alkoholipitoiset juomat, joista ei kanneta alkoholijuomaveroa, kuten miedot siiderit. Virvoitusjuomaveron perusveroa peritään 0,27 markkaa litralta, ja tiivistemehuista veroa kannetaan laimennussuhteen perusteella. Eniten kulutetuista juomaryhmistä, joita ovat lähinnä limonadit ja kivennäisvedet, kannetaan lisäksi pakkauksen laadun perusteella määräytyvää ympäristöperusteista lisäveroa.

Virvoitusjuomaveroa maksaa noin 50 pientä mehujen valmistajaa. Mehujen pienimuotoista valmistustoimintaa harjoitetaan lähinnä maatalouden sivuelinkeinona esimerkiksi marjojen viljelyn ohessa. Myös viinitilat, pitopalveluyritykset, hillojen kotivalmistajat ja muut vastaavat valmistavat satunnaisesti mehuja myyntiin. Näiden valmistusmäärät vaihtelevat muutamasta sadasta muutamaan kymmeneen tuhanteen litraan vuodessa. Tyypillisesti virvoitusjuomaveron määrä sivutoimisilla valmistajilla vaihtelee muutamasta sadasta markasta muutamaan tuhanteen markkaan vuodessa. Virvoitusjuomaveroa pienvalmistajat suorittavat yhteensä noin 100 000 markkaa vuodessa. Varsinaisen valmistuksen lisäksi esimerkiksi kahviloissa ja toreilla mehuja myös puristetaan lähinnä sitrushedelmistä ja myydään välittömästi nautittaviksi. Käytännössä osasta pienvalmistusta ei makseta valmisteveroa, eivätkä useat pienvalmistajat edes miellä, että heidän toimintansa on veronalaista.

Valmisteverotuslain 72 §:n mukaan valmisteveron alaiset tuotteet, joista veroa ei ole suoritettu, on valmistettava, jalostettava ja varastoitava verottomassa varastossa. Tämän vuoksi myös virvoitusjuomaveron alaisten juomien pienienkin valmistajien tulee rekisteröityä valtuutetuiksi varastonpitäjiksi, joihin sovelletaan verovelvollisryhmistä raskainta hallinnollista menettelyä. Mehuja valmistetaan usein vain muutaman kesäkuukauden aikana, mutta veroilmoitus tulee tehdä kuukausittain. Verovelvollisuudesta johtuvat kustannukset ja velvoitteet, kuten säännösten tunteminen, velvollisuus jättää veroilmoitus säännöllisesti, valtuutetun varastonpitäjän luvan hankkimisesta ja muutoksista aiheutuvat kustannukset ja muut vastaavat, ovat suuria verrattuna toiminnan pienimuotoisuuteen ja satunnaisuuteen. Toisaalta pienimuotoisesta virvoitusjuomaveron alaisten juomien valmistuksesta aiheutuu myös tullilaitokselle suuri hallinnollinen rasite veron tuottoon nähden.

2.1.Makeisvero

Edellä esitettyjen kansallisesta valmisteverosta Suomen makeismarkkinoille aiheutuvien ongelmien vuoksi makeisverosta ehdotetaan luovuttavaksi. Makeisverosta luovuttaessa komissiolla ei myöskään enää olisi tarvetta jatkaa ksylitolimakeisten verovapauden rikkomusmenettelyä, joskaan tämän verovapauden yhteisöoikeuden vastaisuutta ei ole EY:n oikeudessa todettu. Makeis- ja virvoitusjuomaverosta annetun lain nimike muutettaisiin laiksi virvoitusjuomaverosta. Laista poistettaisiin maininnat makeisverosta ja siihen liittyvistä määritelmistä.

2.2.Virvoitusjuomavero

Velvollisuudesta suorittaa virvoitusjuomaveron perusveroa ehdotetaan vapautettaviksi pientuottajat, joiden virvoitusjuomaverolaissa tarkoitettujen virvoitusjuomien tuotanto on enintään 50 000 litraa kalenterivuodessa. Määrällä tarkoitettaisiin valmista, laimennettua juomaa. Määrä laskettaisiin virvoitusjuomasta saatavan juomamäärän perusteella samalla tavalla, kuin voimassa olevan lain 3 §:ssä säädetään verotettavan virvoitusjuoman määrästä. Jos valmistajan tuotanto kalenterivuoden aikana ylittää 50 000 litraa, vero perittäisiin koko määrästä.

Ehdotuksen tarkoituksena olisi välttää nykyinen tilanne, jossa sekä verottajan että verovelvollisen kustannukset ja hallinnollisen työn määrä ovat kohtuuttoman suuret perityn veron määrään nähden. Ehdotettava 50 000 litran vuosituotannon raja riittäisi rajaamaan perusveron ulkopuolelle suuren osan hedelmä-, marja- ja kasvismehujen erityisesti maatalouden sivuelinkeinona harjoitettavasta pienvalmistuksesta. Hallinnollisen työn ja verokertymän epäsuhta koskee juuri näitä pientuottajia. Ehdotus vaikuttaisi myönteisesti sivuelinkeinona tai satunnaisesti mehuja valmistavien asemaan. Toiminnan aloittamiskynnys madaltuisi, verovelvollisuudesta koituva työ pienvalmistajalle poistuisi ja toiminnan kustannukset laskisivat virvoitusjuomaveron jäädessä pois. Valmisteveroviranomaiset voisivat tältä osin kohdentaa voimavarojaan verotuoton kannalta merkittävämpiin kohteisiin.

Verovelvollisuudesta ehdotuksen mukaan vapautuvan valmistajan olisi kuitenkin vaadittaessa esitettävä tulliviranomaiselle luotettava selvitys tuotannon määrästä. Jotta verovapautta ei kierrettäisi hajottamalla tuotanto usealle valmistajalle, olisi valmistajan vaadittaessa esitettävä selvitys myös toiminnan oikeudellisesta ja taloudellista itsenäisyydestä saman toimialan valmistajiin nähden.

Toisessa EU:n jäsenvaltiossa sijaitsevassa pienyrityksessä tuotetulle virvoitusjuomalle myönnettäisiin vastaava verovapaus. Sama koskee EU:n ulkopuolelta Suomeen tuotuja virvoitusjuomia. Maahantuojan on näissä tapauksissa pystyttävä osoittamaan, että virvoitusjuoman on tuottanut sellainen valmistaja, joka Suomen säännösten mukaan on rajattu virvoitusjuomaveron perusveron soveltamisalan ulkopuolelle.

Myös EY:n yhdenmukaistetussa valmisteverotusjärjestelmässä tunnetaan vastaavanlaisia pientuottajille myönnettyjä verohelpotuksia. Järjestelmädirektiivin 29 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat vapauttaa pienet viinintuottajat eräistä valmisteverotuksen hallinnollisiin menettelyihin liittyvistä velvoitteista. Lisäksi alkoholin ja alkoholijuomien valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 92/83/ETY mahdollistetaan alennettujen valmisteverokantojen soveltaminen pienpanimoissa tuotettuun olueen (4 artikla) ja pientislaamoissa tuotettuun alkoholiin (22 artikla). Veronalennusten osalta kyse on kuitenkin jo selkeästi pienvalmistuksen taloudellisesta tukemisesta eikä hallinnollisen työn välttämisestä, sillä olut ja alkoholi valmistetaan joka tapauksessa verovalvonnassa.

Ehdotettu verovelvollisuuden rajoitus koskisi ainoastaan perusveroa, ei virvoitusjuomaveron ympäristöperusteista lisäveroa. Jos valmistajat valmistavat lisäveron alaisia virvoitusjuomia tai niitä tuodaan maahan, olisi niistä edelleen suoritettava lisävero. Tällä varmistettaisiin se, että muutos ei ympäristötavoitteiden vastaisesti kannustaisi kertakäyttöisten juomapäällysten käytön lisäämiseen niissä juomaryhmissä, joista suuren kulutuksen takia suoritetaan lisäveroa.

3.1.Taloudelliset vaikutukset

Makeisverosta ei enää kertyisi valtiolle verotuloja. Makeisveron tuotto vuosina 1990 ja 1995―1998 käy ilmi taulukosta 1.

Makeisvero on luonteeltaan pienehkö valmistevero, jonka tuotto on viime vuosina pysynyt suhteellisen vakiona. Vuonna 1997 sen tuotto oli 157 miljoonaa markkaa eli 0,6 prosenttia valmisteverotuloista ja 0,1 prosenttia kaikista verotuloista. Makeisveron aiheuttamasta makeisten arvon noususta peritään myös arvonlisäveroa, jonka osalta verotuotot laskisivat noin 30 miljoonaa markkaa. Makeisveron ja arvonlisäveron osalta verotuottoja menetettäisiin noin 190 miljoonaa markkaa vuodessa.

Makeisveron poistamisen johdosta sekä makeisten myynnin että kotimaan valmistuksen arvioidaan jonkin verran lisääntyvän. Makeisveron ja siitä johtuvan arvonlisäveron osuus makeisten myynnin arvosta on nyt noin 5 prosenttia. Kaupan arvion mukaan makeisten vähittäismyyntihinnat laskisivat veron poiston johdosta kuitenkin noin 7 prosenttia. Kauppa ja makeisteollisuus arvioivat, että kulutettujen makeisten määrä kasvaa noin 3―5 prosenttia. Harmaatuonnin arvioidaan hieman vähenevän. Nousevan kysynnän arvioidaan myös hieman lisäävän makeistuotannon työllisyyttä. Makeisalan piristymisen johdosta makeisveron poistamisen valtiontaloudellinen kokonaiskustannus jäänee jonkin verran varsinaista verotuottojen menetystä pienemmäksi. Lopputulos riippuu paitsi kysynnän muutoksista myös alan hinnoittelu- ja hankintapäätöksistä, esimerkiksi tuonnin osuudesta. Jos hinta- ja määrämuutokset toteutuvat kaupan ja makeisteollisuuden arvioiden mukaisina, lisääntyneestä myynnistä aiheutuva arvonlisäverokertymän kasvu olisi noin 20 miljoonaa markkaa, jolloin makeisveron poistamisen kokonaiskustannus valtiontaloudelle olisi noin 170 miljoonaa markkaa vuosittain.

Virvoitusjuomaveron perusveroa kannettiin vuonna 1997 noin 165 miljoonaa markkaa. Ehdotetun pientuottajien verovapautuksen johdosta virvoitusjuomaverosta kertyvä verotulo pienenisi kotimaisten tuottajien osalta noin 100 000 markkaa. Niiltä maahantuojilta, joiden vuosittaisen tuonnin määrä on ollut alle 50 000 litraa vuodessa, virvoitusjuomaveron perusveroa kertyi vuonna 1997 noin 225 000 markkaa. Tietoa siitä, kuinka suuri osa tästä tuonnista täyttäisi ehdotetun verovapauden edellytykset, ei ole saatavilla. Määrän arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen.

Virvoitusjuomaveron perusveron poistaminen pienvalmistajilta vaikuttaisi myönteisesti verovelvollisten eli lähinnä mehuja sivuelinkeinona tai satunnaisesti valmistavien asemaan. Toiminnan aloittamiskynnys madaltuisi, verovelvollisuudesta koituva työ poistuisi ja toiminnan kustannukset laskisivat virvoitusjuomaveron jäädessä pois.

Ehdotuksen kilpailullisten vaikutusten katsotaan jäävän hyvin vähäisiksi. Virvoitusjuomien pientuottajien tuotantomäärät ja -sarjat, tuotteet ja myyntikanavat eivät kilpaile teollisten tuottajien kanssa. Ehdotuksessa tarkoitetuttujen verovelvollisten tuotteet ovat yleensä pienen kysynnän erikoistuotteita, joista osa myydään suoraan kuluttajille myyjäisissä, maatilamatkailun ohessa ja muissa vastaavissa myyntikanavissa. Näiden pienvalmistajien vuosituotannon määrä valmiina, laimennettuna mehuna on noin 0,4 miljoonaa litraa, josta yhden tuottajan osuus on keskimäärin 7 400 litraa ja veron osuus 2 000 markkaa vuodessa. Ehdotettu 50 000 litran verottoman vuosituotannon yläraja vastaisi 13 500 markan valmisteveroa. Valmisteveron perusveron alaisia virvoitusjuomia kulutettiin Suomessa vuonna 1997 yhteensä noin 610 miljoonaa litraa, josta ehdotettu verovapaus koskisi noin 0,06 prosenttia.

3.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Tullilaitoksen tarvitsemiin voimavaroihin makeisveron poistamisella ei olisi pidemmällä tähtäimellä vaikutusta. Vuonna 1997 makeisverovelvollisia oli 256, kun taas eri valmisteveroja säännöllisesti maksamaan velvollisia oli kaikkiaan noin 1 200. Vaikka makeisveron osuus valmisteverojen tuotosta jää pieneksi, verovelvollisten määrä on suuri. Makeisveron osuus valmisteverotuksen toimittamisen kustannuksista on noin 11 prosenttia. Makeisveron poistamisen yhteydessä tullilaitoksen työmäärä lisääntyisi hetkellisesti esimerkiksi lupien peruuttamisen ja vakuuksien vapauttamisen johdosta. Tämän jälkeen valmisteverotuksen henkilöstövoimavaroja voitaisiin siirtää muihin, verotuottojen kannalta merkittävämpiin tehtäviin.

Tullilaitoksen kannalta ehdotettu pientuottajien virvoitusjuomaveron kannon lopettaminen mahdollistaisi pienimpiin virvoitusjuomaverovelvollisiin käytetyn työpanoksen siirtämisen verotuoton kannalta merkittävämpiin kohteisiin. Toisaalta piiritullikamarien tehtäväksi jäisi pienten valmistajien ja maahantuojien osalta verottomuuden edellytysten valvonta.

3.3.Muut vaikutukset

Makeisten kulutus lisääntyisi etenkin niitä pienillä taskurahoilla ostavien lasten ja nuorten keskuudessa, ja hintaero hampaille haitattomiin makeisiin kasvaisi. Hammassairauksien aiheuttajana erityisesti toistuvilla, päivän mittaan nautituilla sokeripitoisilla makeisilla on keskeinen merkitys. Makeisten toistuva käyttö näyttää väestötutkimusten perusteella jatkuvasti yleistyvän. Makeisveron poistaminen voi vahvistaa alkanutta väestön hampaiden kunnon huonontumista.

Virvoitusjuomista on suoritettava valtiolle virvoitusjuomaveroa sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.

Virvoitusjuomaverona kannetaan perusveroa ja lisäveroa.

Tätä lakia ei kuitenkaan sovelleta perusveroon, jos virvoitusjuoman on tuottanut oikeudellisesti ja taloudellisesti muista saman toimialan valmistajista riippumaton valmistaja, jonka kalenterivuoden aikana tuottamien virvoitusjuomien määrä on niistä saatavan juomamäärän perusteella enintään 50 000 litraa. Valmistajan riippumattomuudesta ja kalenterivuosittaisen tuotannon määrästä on vaadittaessa esitettävä tulliviranomaiselle luotettava selvitys.

Tässä laissa virvoitusjuomilla tarkoitetaan lain liitteenä olevassa virvoitusjuomaverotaulukossa tarkoitettuja tuotteita.

Virvoitusjuomaveron perusveroa on suoritettava lain liitteenä olevan verotaulukon mukaisesti.

Verottomia ovat:

Jos varastonpitäjä ei voi jälkikäteen tehtävässä tarkastuksessa esittää 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta verottomasta toimituksesta luotettavaa selvitystä, tuotteista on suoritettava valmistevero sen mukaan kuin tässä laissa säädetään.

Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, verottomuudesta on soveltuvin osin voimassa, mitä valmisteverotuslain 16 §:n 1, 3―6 ja 10 kohdassa säädetään.

Valmisteverotuslain säännöksiä veronalaisten tuotteiden siirtämisestä sovelletaan virvoitusjuomiin vain siltä osin, kuin säännökset koskevat Euroopan yhteisön ulkopuolelta tuotavien tuotteiden siirtämistä valtuutetun varastonpitäjän verottomaan varastoon tai tuotteiden siirtämistä Suomessa verottomien varastojen välillä.