HE 211/1997

Siemenmarkkinasäännöstön harmonisointi

Siemenkauppalainsäädäntö uudistettiin maassamme Euroopan talousalueesta (ETA) tehdyn sopimuksen mukaisesti vuonna 1993. Sopimuksen mukaan Suomi sopeuttaa kylvösiemenen tuottamista ja markkinointia koskevat säännöksensä Euroopan yhteisön (EY) asianomaisten direktiivien mukaisesti. Sopimuksessa Suomi sai sopeutusta varten siirtymäaikaa vuoden 1996 loppuun. Euroopan unionin (EU) siementuotantojärjestelmän keskeinen sääntely sisältää sen, että siementavarana saa pääsääntöisesti markkinoida vain yhteisön yhteiseen lajikeluetteloon merkittyjen lajikkeiden varmennettua (sertifioitua) siementavaraa. Varmentaminen koskee lajikkeen oikeaa nimeämistä, lajikeaitoutta ja teknistä laatua. Siementuotanto on näistä syistä rajoitettu lajikkeen jalostajan tuottaman lisäysaineiston rajattuun lisäämiseen.

Ennen vuotta 1993 voimassa olleessa siementavaran kaupasta annetussa laissa (669/1975) lajikkeen jalostajan tuottaman perussiemenluokan siementavaran lisäämistä ei ollut rajoitettu samalla tavalla. Jalostajan markkinoille toimittaman siemenerän siementä on voinut lisätä paitsi sertifioituna siemenenä myös siitä, sertifioidusta lisättynä, sertifioimattomana kauppasiemenenä, useassa sukupolvessa.

Hallituksen esityksessä siemenkauppalaiksi (HE 268/1992 vp) poikkeussäännökset sisällytettiin lain 3 ja 4 §:ään. Hallituksen esitykseen sisältyi siirtymäaikaa koskeva säännös, jonka mukaan poikkeussäännökset ovat voimassa vain vuoden 1996 loppuun. Eduskunta hyväksyi hallituksen esitykseen sisältyneet poikkeussäännökset, mutta ei hyväksynyt siirtymäsäännöstä. Näin ollen poikkeussäännökset tulivat siemenkauppalakiin (233/1993) ilman aikarajoitusta koskevaa siirtymäsäännöstä.

ETA-sopimusta seuranneissa EU-jäsenyysneuvotteluissa pyrittiin, eduskunnan kannan mukaisesti, poikkeussäännökset neuvottelemaan pysyviksi. EU ei neuvotteluissa suostunut Suomen vaatimuksiin, vaan liittymissopimuksessa myönnettiin Suomelle sama, vuoden 1996 lopussa päättyvä siirtymäaika, joka sisältyi jo ETA-sopimukseen.

Hallitus antoi eduskunnalle lokakuussa 1996 esityksen siemenkauppalain 3 ja 4 §:n muuttamisesta (HE 204/1996 vp) . Esitys sisälsi ehdotuksen poikkeussäännösten poistamiseksi laista. Eduskunta hyväksyi hallituksen esityksen, mutta vain väliaikaisesti. Lainmuutos (1344/1996) tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1997 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 1997.

Hallituksen esitykseen antamaansa vastaukseen eduskunta sisällytti lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee ryhtyä kiireellisesti toimenpiteisiin maamme siemenhuollon toimivuuden ja Suomen oloissa käyttökelpoisen siemenen perinnöllisen monimuotoisuuden säilymisen turvaamiseksi, ottaen huomioon maa- ja metsätalousvaliokunnan esityksestä antamassa mietinnössä (MmVM 28/1992 vp) ja valiokunnan siemenkauppalakia koskevasta esityksestä antamassa mietinnössä (MmVM 23/1996 vp) esittämät tavoitteet ja näkökohdat.

Mainituissa mietinnöissä valiokunta kiinnitti muun ohella huomiota siihen, että viljanviljelyn kannattavuuden heikentyessä ja ostosiemenen kallistuessa viljelijät tulevat yhä enemmän turvautumaan tilalla tuotettuun siemeneen. Valiokunta edellytti myös sen selvittämistä, miten kasvinjalostustoiminnan rahoitus tulisi järjestää, jotta kotimaisen jalostustoiminnan edellytykset voitaisiin turvata.

Kasvilajikeluettelo ja kylvösiemenen sertifiointi

Siemenkauppalain 5 §:ssä säädetään, että viljelykasvien lajikkeista on pidettävä luetteloa. Lajike voidaan hyväksyä luetteloon, jos se on muista lajikkeista erottuva, pysyvä ja riittävän yhtenäinen ja jos sillä on riittävä viljely- ja käyttöarvo. Lain 3 §:n mukaan, sellaisena kuin se on vuonna 1993 säädetyssä laissa, Suomessa sertifioitavan kylvösiemenen tulee olla viljelykasvien lajikeluetteloon merkittyä lajiketta. Hallituksen esityksen siemenkauppalaiksi perusteluissa esitettiin, että viljelykasvien yleisestä lajikeluettelosta annetun neuvoston direktiivin 70/457/ETY mukaan kunkin valtion kansalliseen lajikeluetteloon merkitään lajikkeet, jotka on hyväksytty viranomaisten varmennettaviksi ja markkinoitaviksi valtion alueella.

Direktiiviä ei, toisin kuin esityksen perustelussa selitettiin, ole tulkittava niin, että jäsenvaltiossa ei olisi oikeus sertifioida myös muuta kuin kansallisessa lajikeluettelossa olevan lajikkeen kylvösiementä. Siemenkauppalain 3 ja 4 §:n muuttamisesta annetun lain perusteluissa esitettiin, että vain lajikeluetteloon merkityn lajikkeen kylvösiemenen sertifioimista on pidettävä pääsääntönä Suomessa markkinoitavalle siementavaralle, mutta että estettä ei kuitenkaan ole asetettava sille, että Suomessa sertifioitaisiin siementavaraa lajikkeesta, jota on tarkoitettu vietäväksi maasta.

Siementuotanto- ja markkinajärjestelmän sopeutuminen EU:n järjestelmään

Hallituksen esityksessä siemenkauppalain 3 ja 4 §:n muuttamisesta selitettiin, että Suomen siementuotantojärjestelmä on siirtymäkauden aikana sopeutettu EU:n järjestelmään. Samalla esityksessä todettiin, että siemenmarkkinoiden volyymi maassamme on 1990-luvulla voimakkaasti pienentynyt; siinä määrin, että siemenhuollon toimivuus on heikentynyt.

Siementavaran myynnin väheneminen alkoi ennen EU-jäsenyysneuvotteluja ja se on johtunut suureksi osaksi siitä, että tarkastetun kylvösiemenen käyttämisestä aiheutuvia kustannuksia pidetään suurina verrattaessa omalla tilalla tuotetun siementavaran käyttämiseen. EU-järjestelmän mukaisesti varmennetun kylvösiemenen hinta on edelleen kasvattanut tätä kustannusten laskennallista eroa, varsinkin kun viljan hinta on samalla oleellisesti laskenut.

Näin ollen on syytä kiinnittää huomiota siihen, missä määrin siemenmarkkinoiden pienenemiseen on syynä erityisesti EU-järjestelmään siirtyminen ja missä määrin tarkastetun kylvösiemenen käyttämisestä aiheutuvat kustannukset. Siemenkauppalain säätämisestä käydyssä keskustelussa kiinnitettiin ensi sijaisesti huomiota siihen, että järjestelmän mukauttamiseen liittyvät ongelmat ovat lähinnä siementavaran hinnan nousuun liittyvä ongelma. Liittymisneuvotteluissa EU:n kanssa selvitettiin järjestelmän muutoksen aiheuttama siementavaran hintojen nousun vaikutus. Sen eliminoimiseksi sovittiin, että Suomi saa käyttää kansallisia varoja siementuotantonsa tukemiseen.

Tukea maksetaan nurmikasvien siementuotannossa pinta-alan perusteella ja viljansiementuotannossa tuotetun määrän perusteella. Nurmikasvien siementuotannon tukijärjestelmä vastaa maassamme lakisääteisenä voimassa ollutta nurmikasvien siemenhuollon turvaamisjärjestelmää. Tarkastetun nurmisiemenen myynnin määrä on esimerkiksi timoteilla kasvanut vuodesta 1995 tähän mennessä 1 miljoonasta 2 miljoonaan kiloon. Tukeen on käytetty kansallisia varoja vuosittain yhteensä noin 7,8 miljoonaa markkaa. Viljansiemenen tuotantotuki on nykyisin 15 penniä kilolta. Tuen määrä on vuodessa noin 5,8 miljoonaa markkaa.

Kylvösiemenen hinnan kompensoiminen ei kuitenkaan johda kylvösiemenhuollon kehittymiseen toivotulla tavalla, elleivät viljelijät osta kylvösiementä. Tarkoituksenmukaisempi järjestely olisi ilmeisesti siemenkustannusten huomioon ottaminen ja kompensoiminen täysimääräisesti kasvituotannon kustannuksissa, jos viljelijä käyttää tarkastettua kylvösiementä. Tämän kustannuserän huomioon ottaminen tukea määrättäessä olisi perusteltua sen vuoksi, että kylvösiemenen osuus tuotantokustannuksissa on Suomessa suurempi kuin muualla yhteisössä, paitsi korkeammasta hinnasta, myös suuremmasta siemenen käyttömäärästä johtuen.

Toimenpiteet siemenhuollon toimivuuden turvaamiseksi

Yleistä. Kun Suomi liittyi Euroopan unioniin, kumottiin nurmikasvien kylvösiemenhuollon turvaamisesta annettu laki (566/1986) . Lain soveltamisen päättyessä sen toimeenpanoon käytettäviä varoja oli siemenhuollon edistämisvaroissa käyttämättä 18,5 miljoonaa markkaa. Nämä varat siirrettiin vuoden 1995 III lisämenoarviossa valtion talousarvioon siirtomäärärahaksi. Näitä varoja käytetään siementuotannon ja markkinoiden kehittämiseen.

Markkinoiden tervehdyttämishanke. Tarkastetun kylvösiemenen osuus kaikesta kylvöihin käytetystä siemenen määrästä oli 1980- ja 1990-luvun vaihteessa 60 prosenttia. Viime vuosina tämä osuus on ollut vain noin 20 prosenttia. Tämä tarkastetun kylvösiemenen käytön väheneminen on johtunut pääasiassa oman tilan siemenen käytön lisääntymisestä. Tarkastetun siemenen ostamisen syynä on usein ollut uuden lajikkeen saaminen viljelyyn taikka se, että sopimusviljelyssä edellytetään tarkastetun siemenen käyttämistä. Tällaisen kehityksen seurauksena tarkastetun siementavaran tuotantokustannukset, tarkastettua kiloa kohti laskettuna, ovat lisääntyneet. Siementavaran hinta nousee sitä enemmän, mitä pienemmillä myyntimäärillä toimitaan. Mitä pienemmäksi kauppasiemenen osuus siemenen käytössä muodostuu, sitä heikommat edellytykset siemenmarkkinoilla on vastata siemenhuollosta.

Maa- ja metsätalousministeriö on keväällä 1996 asettanut hankkeen, jonka tehtävänä on selvittää tarkastetun siemenen tuottamiseen liittyvät kustannukset, hinnoittelu ja viljelijöiden suhtautuminen tarkastetun siemenen käyttöön. Hankkeen tehtävänä on selvityksen perusteella osoittaa viljelijöille tarkastetun siemenen käyttöön liittyvät edut, siis tarkastetun siemenen käytön edistäminen. Nykyisin voidaan todeta, että siemenkaupan volyymi on jonkin verran kasvanut. Keväällä 1997 tarkastetun viljansiemenen määrä oli kasvanut noin kymmenen prosenttia verrattuna edelliseen kevääseen. Vielä ei ole mahdollista arvioida, mikä osuus tervehdyttämishankkeella on ollut tässä kasvussa.

Varmuusvarastointiohjelman tarkistaminen. Kylvösiemenen varmuusvarastoinnista huolehtii kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalaan kuuluva Huoltovarmuuskeskus. Se määrittelee varmuusvarastoinnin tavoitteet. Maa- ja metsätalousministeriö asetti keväällä 1997 työryhmän tarkistamaan varmuusvarastoinnin toimivuutta. Työryhmä totesi toukokuussa 1997 laatimassaan selvityksessä, että nurmikasvien varmuusvarastotavoitteesta on täytetty puolet ja viljan varmuusvarastotavoitteesta kolmannes. Tavoitteeseen on arvioitu päästävän kolmessa vuodessa.

Suomen oloissa käyttökelpoisen siemenen perinnöllisen monimuotoisuuden säilyttäminen

Suomen oloissa käyttökelpoisen siemenen perinnöllisen monimuotoisuuden säilyttämiseksi pyritään kaikki Suomessa aikoinaan viljelyssä ollut ja Suomen kasvuoloihin aikanaan sopeutunut viljelyaineisto, vanhat maatiaislajikkeet, paikalliskannat ja jo pois viljelystä jääneiden lajikkeiden lisäysaineisto säilyttämään pohjoismaisessa geenipankissa.

Maa- ja metsätalousministeriö on asettanut syksyllä 1996 hankkeen, jonka tarkoituksena on selvittää luonnonmukaiseen viljelyyn Suomessa soveltuvat lajikkeet. Tässä hankkeessa selvitetään myös lannoitteita ja kemiallisia torjunta-aineita käyttävästä viljelystä pois jääneiden lajikkeiden soveltuvuus luonnonmukaiseen viljelyyn.

Edelleen ministeriö on asettanut myös hankkeen, jonka tehtävänä on selvittää ja järjestää luonnonmukaisen kasvintuotannon kylvösiemenhuolto.

Kotimaisen kasvinjalostuksen toiminnan edellytysten turvaaminen

Budjettirahoitus. Kotimainen kasvinjalostustoiminnan nykyinen organisaatio luotiin vuonna 1994, kun maatalouden tutkimuskeskuksen ja silloisen keskusosuusliike Hankkijan ylläpitämä kasvinjalostustoiminta yhdistettiin muodostamalla kasvinjalostusta liiketoimintana harjoittava valtion laitos, Kasvinjalostuslaitos. Tämä organisaatiomuoto valittiin useista vaihtoehdoista sen vuoksi, että toisaalta pyrittiin saamaan aikaan laitos, joka toimii siemen- ja lajikemarkkinoiden ehdoilla mutta jonka rahoitus oli turvattava budjettirahoituksella, koska Suomen markkinat eivät ole niin suuret, että niiltä voitaisiin saada koko tarvittava rahoitus. Kotimaisen kasvinjalostuksen toiminnan edellytysten turvaaminen on edelleen, niin kuin laitosta perustettaessa, ratkaisevasti riippuvainen budjettirahoituksesta. Laitoksen toimintamenoista katetaan edelleen noin kolmannes budjettirahoituksella.

Siemenmarkkinoilta saatava rahoitus. Kasvinjalostuslaitosta perustettaessa asetettiin tavoitteeksi, että se pyrkii hankkimaan lisääntyvässä määrin toimintarahoitustaan siemenmarkkinoilta. Tämän rahoituksen kehitys riippuu olennaisesti siemenmarkkinoiden volyymista. Edellä siemenmarkkinoiden tervehdyttämistä koskevasta selostuksesta selviää, miten siemenmarkkinat ovat pienentyneet, kun viljelijät ovat entistä suuremmassa määrin käyttäneet kylvöihin ostosiemenen sijasta omalla tilalla viljeltyä siementä. Sen johdosta Kasvinjalostuslaitoksen ei ole ollut mahdollista lisätä siemenmarkkinoilta tulevaa rahoitustaan. Sitä mukaa kuin mainittu projekti tuottaa tulosta voidaan odottaa markkinoilta saatavan rahoituksen lisääntyvän.

Omalla tilalla lisätystä siemenestä maksettava korvaus ("farm saved seed"). Suurin syy lisääntyneeseen oman tilan siemenen käyttöön on se, että viljelijät ovat pitäneet ostosiemenen hintaa korkeana. Kun tuotantokustannuksia on ollut tarve pienentää, on säästetty myös kylvösiemenkustannuksissa. Erityisesti ostosiemenen hintaa on kasvattanut siihen sisällytetty kasvinjalostusmaksu tai jalostajan rojaltimaksu on lisännyt ostosiemenestä aiheutuvia kustannuksia. Monissa muissa maissa, joissa kasvinjalostajan rojaltimaksut sisältyvät ostosiemenen hintaan, on kehitys ollut se, että viljelijät ovat ruvenneet lisääntyvässä määrin käyttämään oman tilan siementä.

Tämä kehitys on johtanut siihen, että kasvinjalostajanoikeutta koskevaa kansainvälistä sopimusta ja EY-lainsäädäntöä ollaan muuttamassa siten, että viljelijä, joka käyttää suojatun lajikkeen siementä lisäämällä sitä omalla tilalla omaan käyttöön, on velvollinen maksamaan tällaisesta lajikkeen hyödyntämisestä jalostajalle korvausta. Tämän korvauksen, rojaltin, tulee olla oleellisesti pienempi kuin ostosiemeneen sisältyvän rojaltin. Kasvinjalostajien edustajien ja maataloustuottajien kesken on kuluneen vuoden aikana selvitetty järjestelmän käyttöön ottamista myös Suomessa.