Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ammatillisista oppilaitoksista annetun lain muuttamisesta
- Hallinnonala
- Opetus- ja kulttuuriministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 62/1996
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi ammatillisista oppilaitoksista annettuun lakiin sisältyvät oppilaitoksen ylläpitämislupaa ja koulutustehtävää sekä ammatillisen koulutuksen mitoittamista koskevat säännökset.
Uudistuksella lisätään ammatillisten oppilaitosten ylläpitäjien itsenäistä päätösvaltaa koulutuksen järjestämisessä sekä selkeytetään ja yksinkertaistetaan hallintoa ja päätöksentekoa. Esityksessä ehdotetaan siirryttäväksi kaksiportaiseen hallintoon, jossa ylläpitämisluvasta sekä koulutustehtävästä ja siihen sisältyvistä ylläpitäjäkohtaisista koulutuksen mitoittamisen perusteista päättäisi valtioneuvosto ja asianomainen ministeriö. Muista asioista päättäisi oppilaitoksen ylläpitäjä sille asetetun koulutustehtävän rajoissa. Opetushallituksella ja lääninhallituksilla ei olisi enää hallinnollista päätösvaltaa oppilaitoksen koulutustehtävää ja koulutuksen mitoittamista koskevissa asioissa.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 1997.
YLEISPERUSTELUT
1Nykytila
1.1.Ammatillisen koulutuksen säätelyjärjestelmä
Ammatillisen koulutuksen tarjontaa säädellään hallinnollisesti moniportaisen ohjausjärjestelmän avulla. Säätelyn tavoitteena on ollut kohdentaa ammatillinen koulutus yhteiskunta- ja koulutuspoliittisesti tarkoituksenmukaisella tavalla ammatilliseen peruskoulutukseen ja lisäkoulutukseen sekä tasapuolisesti eri alueille ja molempia kieliryhmiä varten. Säätelyllä on myös turvattu valtion talousarviossa ammatilliseen koulutukseen osoitettujen määrärahojen riittävyys.
Ammatillisen koulutuksen tarjonnan säätely perustuu kahteen erilliseen järjestelmään. Ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärien mitoitus tapahtuu koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa, jäljempänä kehittämissuun- nitelma. Kehittämissuunnitelma perustuu ammatillisen koulutuksen osalta ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 30 §:ään ja opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta annettuun asetukseen (165/91) . Ammatillisen oppilaitoksen linjajaon säätely taas tapahtuu oppilaitoksen koulutustehtävää ja sen muuttamista koskevilla päätöksillä, joita koskevat säännökset sisältyvät ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 4 ja 5 §:ään sekä mainitun lain nojalla annettuihin eri alojen ammatillisia oppilaitoksia koskeviin asetuksiin (491―501/87 ja 147/89), jäljempänä oppilaitosasetukset
Opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta annetun asetuksen 1 §:n mukaan valtioneuvosto hyväksyy joka neljäs vuosi suunnitelman opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämisestä suunnitelman hyväksymisvuotta ja seuraavaa viittä kalenterivuotta varten. Voimassa oleva joulukuussa 1995 vuosille 1995―2000 vahvistettu suunnitelma sisältää muun ohella nuorten ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärätavoitteet kieliryhmittäin, koulutuslohkoittain ja -asteittain sekä aikuisten omaehtoisen ammatillisen peruskoulutuksen aloittajamäärät kieliryhmän mukaan. Suunnitelman nojalla opetusministeriö päättää nuorten ammatillisen peruskoulutuksen aloitusryhmät sijaintiläänin ja kieliryhmän mukaan koulutuslohkoittain ja -asteittain sekä aikuisten omaehtoisen peruskoulutuksen aloittajamäärät lääneittäin ja kieliryhmittäin. Lääninhallitukset hyväksyvät kukin omalla toimialueellaan opetusministeriön päätöksen nojalla nuorten ammatillisen peruskoulutuksen aloitusryhmien määrät, käytännössä aloituspaikat, koulutusaloittain ja -asteittain valtion oppilaitosten osalta kutakin valtion oppilaitosta sekä kunnallisten ja yksityisten oppilaitosten osalta kutakin oppilaitoksen ylläpitäjää varten ja aikuisten omaehtoisen ammatillisen peruskoulutuksen aloituspaikat koulutusaloittain ja -asteittain kutakin oppilaitosta varten.
Ammatillisessa oppilaitoksessa järjestettävästä ammatillisesta peruskoulutuksesta määrätään kunnallisen ja yksityisen oppilaitoksen ylläpitämisluvassa tai valtion oppilaitoksen perustamista koskevassa päätöksessä sekä oppilaitoksen toiminnan muuttamisesta tehtävissä päätöksissä. Oppilaitoksen ylläpitämisluvan myöntää ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 4 §:n mukaan valtioneuvosto, joka päättää myös valtion oppilaitoksen perustamisesta. Oppilaitoksen toiminnan muuttamista koskevat säännökset sisältyvät lain 5 ja 6 §:ään.
Oppilaitoksen koulutustehtävän olennaiseen muuttamiseen sekä oppilaitoksen sijaintipaikan, nimen ja opetuskielen muuttamiseen on lain 5 §:n 1 momentin mukaan saatava opetusministeriön lupa. Oppilaitoksen koulutustehtävän olennaisella muuttamisella tarkoitetaan koulutuksen aloittamista uudella koulutusalalla tai -asteella ja aikuiskoulutus- tai kurssiosaston perustamista taikka vastaavaa koulutuksen supistamista tai lopettamista. Koulutusalat määritellään ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 18 §:n 2 momentin nojalla annetussa ammatillisen koulutuksen rakennetta koskevassa opetusministeriön päätöksessä. Koulutustehtävän olennaista muuttamista ei kuitenkaan ole kunnallisessa tai yksityisessä oppilaitoksessa jo olevan koulutusalan tai -asteen siirtäminen saman ylläpitäjän toiseen oppilaitokseen.
Oppilaitoksen toiminnan vähäisempiin muutoksiin antaa lain 5 §:n 3 momentin mukaan luvan lääninhallitus tai, sen mukaan kuin asetuksella tarvittaessa säädetään tai sen nojalla opetusministeriön päätöksellä määrätään, opetushallitus. Luvan oppilaitoksen linjajaon muuttamiseen koulutustehtävän rajoissa antaa oppilaitosasetusten mukaan lääninhallitus silloin, kun muutos on luonteeltaan alueellinen. Luonteeltaan valtakunnalliseen tai lisäkustannuksiltaan merkittävään muutokseen antaa luvan opetushallitus. Lääninhallitus päättää oppilaitoksen järjestämän peruskoulutuksen pohjakoulutusvaatimuksen pysyvästä muuttamisesta. Sellaisiin toiminnan muutoksiin, joilla on paikallinen merkitys ja joilla ei ole oleellista vaikutusta kustannuksiin, ei lain 5 §:n 4 momentin mukaan lupaa tarvita.
Oppilaitoksen ylläpitämisoikeuden luovuttaminen toiselle edellyttää 6 §:n mukaan opetusministeriön lupaa. Vastaavasti oppilaitoksia saadaan yhdistää ja oppilaitoksessa järjestää toiseen oppilaitosmuotoon kuuluvaa koulutusta opetusministeriön luvalla.
Ammatillista peruskoulutusta järjestetään myös musiikkioppilaitoksista annetun lain (516/95) , valtionosuutta saavista kansanopistoista annetun lain (1218/93) ja valtionosuutta saavista liikunnan koulutuskeskuksista annetun lain (801/92) mukaisissa musiikkioppilaitoksissa, kansanopistoissa ja valtakunnallisissa liikunnan koulutuskeskuksissa. Näiden oppilaitosten ammatillisesta koulutuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä ammatillisista oppilaitoksista annetussa laissa säädetään. Näin ollen esimerkiksi näissä oppilaitoksissa järjestettävän ammatillisen koulutuksen määrällinen säätely vastaa edellä selostettua ammatillisten oppilaitosten säätelyjärjestelmää.
1.2.Koulutusjärjestelmän uudistaminen
Ammatillinen koulutusjärjestelmä on muutoksen tilassa. Muutospaineita aiheuttaa erityisesti tuotanto- ja työelämän nopea murros, jossa perinteinen ammattirakenne murtuu ja uudet ammatilliset yleisvalmiudet tulevat tärkeiksi. Työttömyys on uhkana yhä useammalla alalla. Yleinen kehityssuunta sekä teollisuuden että palvelualojen ammateissa on tehtäväkuvan monipuolistuminen sekä osaamistasovaatimusten nousu. Tässä tilanteessa laaja-alaisen osaamispohjan luominen, koulutuksen ja työelämän vuorottelu sekä työttömyyden ehkäisy ovat keskeisessä asemassa ammatillista koulutusta kehitettäessä.
Opetusministeriö päätti vuonna 1994 ammatillisen koulutuksen uudesta rakenteesta. Päätöksellä pyritään vastaamaan muuttuviin tarpeisiin muun ohella muodostamalla entistä laaja-alaisempia perustutkintoja. Uudistuksessa tutkintojen määrää vähennettiin noin 250:stä 150:een. Koulutusjärjestelmä muutettiin peräkkäiseksi. Perustutkinnon suorittamisen jälkeen siirtyessään opistoasteen tai ammatillisen korkea-asteen koulutukseen opiskelijalle luetaan hyväksi aikaisempia opintoja niin, että opiskeluaika lyhenee. Myös ammatillisen koulutuksen opetussuunnitelmia uudistetaan. Toisen asteen koulutuksen uudet opetussuunnitelmat otettiin käyttöön syksyllä 1995. Uudistuksessa on ollut tavoitteena työelämän asiantuntemuksen laaja käyttö, joustavien tavoitekokonaisuuksien muodostaminen sekä oppilaitosten ylläpitäjien päätösvallan lisääminen.
Ammatillisen koulutuksen uudistamiseen liittyy myös oppilaitosverkoston ja oppilaitosten ylläpitojärjestelmän kehittäminen. Toisen asteen ammatillisesta oppilaitoksista pyritään muodostamaan toiminnallisesti ja taloudellisesti tehokkaita sekä koulutuksellisesti ja alueellisesti laaja-alaisia yksiköitä, jotka pystyvät käytännössä toteuttamaan laajaa koulutustarjontaa. Vuodesta 1991 vuoteen 1995 ammatillista peruskoulutusta järjestävien ammatillisten oppilaitosten ylläpitäjien määrä on vähentynyt 250:stä alle 180:een. Samana ajanjaksona monialaisten yhdistettyjen oppilaitosten määrä on noussut muutamasta noin 60:een. Valtio on siirtänyt suurimman osan ylläpitämistään oppilaitoksista kuntien ja kuntayhtymien ylläpidettäviksi. Ylläpitojärjestelmän kehittämistä jatketaan. Ammatillista koulutusta antavien oppilaitosten ylläpitäjien kokonaismäärä on kuitenkin edellä mainittua suurempi, koska koulutusta järjestetään myös musiikkioppilaitoksissa, kansanopistoissa ja valtakunnallisissa liikunnan koulutuskeskuksissa.
Ensimmäiset vakinaiset ammattikorkeakoulut saivat ylläpitämisluvan vuonna 1995. Ne aloittavat toimintansa elokuussa 1996. Joulukuussa 1995 hyväksytyn vuosia 1995―2000 koskevan kehittämissuunnitelman mukaan kaikki ammatillisen korkea-asteen koulutus ja suurin osa opistoasteen koulutuksesta kehitetään ammattikorkeakouluopetukseksi. Opistoaste nykymuodossaan poistuu.
1.3.Nykytilan arviointi
Ammatillisten oppilaitosten nykyinen monella eri hallinnon tasolla tapahtuva opiskelijamäärien ja toiminnan säätely on hallinnollisesti monimutkainen ja tavoitteisiinsa nähden epätarkoituksenmukaisesti järjestetty. Säätelyjärjestelmä on myös monilta osin vanhentunut.
Säätelyjärjestelmää ei ole kehitetty ammatillisen koulutuksen rakenne- ja sisältöuudistuksen tahdissa, vaan se perustuu aikaisempaan nykyistä selvästi kapea-alaisempaan tutkinto-järjestelmään. Myöskään oppilaitosten aikaisempaa välittömämpiä yhteyksiä työ-ja elinkeinoelämään ei ole otettu huomioon.
Nykyistä säätelyjärjestelmää luotaessa ammatillisten oppilaitosten ylläpitäjäkenttä olisi runsas ja hajanainen. Vireillä olevaa ja jo pitkälle toteutunutta ammatillisten oppilaitosten ylläpitojärjestelmän kehittymistä ei ole otettu myöskään huomioon.
Opetusministeriön lukiokoulutukselle asettamista vuotuisista määrällisistä tavoitteista luovuttiin elokuun alusta 1994. Mainitun ajankohdan jälkeen lääninhallitukset eivät ole enää päättäneet vuotuisista lukion aloitusryhmien määristä alueensa kunnissa. Lukiokoulutuksen määrällinen ohjaus rajoittuu nykyisin ainoastaan valtioneuvoston kehittämissuunnitelmassa lukiokoulutukselle asettamiin määrällisiin kehittämistavoitteisiin ja niiden seurantaan. Vähän alle 60 prosenttia ikäluokasta siirtyy peruskoulun jälkeen lukioon. Näin ollen samaa ikäluokkaa koskevan lukion ja ammatillisen koulutuksen mitoitusta koskevat päätöksentekomekanismit poikkeavat olennaisesti toisistaan, vaikka yhteistyö näiden koulumuotojen kesken on lisääntymässä.
Myös oppisopimuskoulutuksen säätelyä on kevennetty merkittävästi. Oppisopimuskoulutuksesta annetun lain 16 §:ää muutettiin vuoden 1996 alussa voimaan tulleella lailla (1354/95) siten, että opetusministeriö määrää oppisopimusten enimmäismäärät ainoastaan ammatillista lisäkoulutusta varten. Nuorten oppisopimuskoulutuksen osalta määrälliset rajoitukset poistettiin väliaikaisesti oppisopimuskoulutuksesta annetun lain 16 §:n soveltamisesta vuosina 1995 ja 1996 annetulla lailla (1424/94) jo vuoden 1995 alusta. Sekä nuorten että aikuisten ammatillisen peruskoulutuksen osalta oppisopimusten määristä päättävät oppisopimuskoulutuksen paikallishallintoviranomaiset. Oppisopimuskoulutuksen säätelyn vapauduttua myös ammatillisen koulutuksen sisällä säätelyjärjestelmät ovat erilaiset. Joulukuussa 1995 hyväksytyn kehittämissuunnitelman mukaan tavoitteena on oppisopimuskoulutuksen aloittavien lukumäärän nostaminen noin 20 prosenttiin nuorten toisen asteen ammatillisista aloituspaikoista.
Ammattikorkeakouluista säädetään ammattikorkeakouluopinnoista annetussa laissa (255/95) . Ammattikorkeakouluissa toiminnan ja opiskelijamäärien säätely perustuu kullekin ammattikorkeakoululle toimiluvan myöntämisen yhteydessä määrättyyn koulutustehtävään. Koulutustehtävässä määrätään muun ohella ammattikorkeakoulun toimiala ja opiskelija-paikkamäärä. Toimiluvasta päättää valtioneuvosto. Toimiluvan myöntämisen jälkeen koulutustehtävän muuttamisesta päättää opiskelijapaikkamäärän osalta opetusministeriö, joka voi myös koulutuksen määrällisten tavoitteiden yhteensovittamisen sitä edellyttäessä päättää opintonsa aloittavien määristä aloituspaikkojen kokonaismäärinä tai tarvittaessa tutkinnoittain. Lisäksi opiskelijamääriä täsmennetään koulutusaloittain tai -ohjelmittain opetusministeriön ja ammattikorkeakoulujen välisissä tulossopimuksissa. Näin ollen vakinaisten ammattikorkeakoulujen toiminnan sääntely ja määrällinen säätely perustuu hallinnollisesti kaksiportaiseen järjestelmään, jossa päätösvaltaa käyttävät toisaalta valtioneuvosto ja opetusministeriö ja toisaalta ammattikorkeakoulun ylläpitäjä toimiluvan haltijana.
Yliopistojen ja korkeakoulujen osalta koulutustarjonnan määrä perustuu valtioneuvoston kehittämissuunnitelmassa koulutuslohkoittain hyväksymiin opiskelijamäärä- tai tutkintotavoitteisiin, joita täsmennetään opetusministeriön ja yliopistojen välisissä tulossopimuksissa.
Ammatillisten oppilaitosten toiminnan sääntely ja koulutuksen määrällinen säätely muodostavat siten nykyisiin hallinnon yleisiin kehittämislinjauksiin suhteutettuna varsin tiukan ja moniportaisen ohjausjärjestelmän, joka poikkea olennaisesti muussa peruskoulun jälkeisessä koulutuksessa käyttöön otetuista säätelymekanismeista. Siinä ei myöskään ole otettu huomioon vuoden 1993 alusta toteutettua valtionosuusuudistusta. Oppilaitosten ylläpitäjien itsenäinen päätösvalta on vähäistä, vaikka niiden päätöksentekoedellytykset ylläpitojärjestelmän kehittymisen myötä ovat parantuneet. Järjestelmä on myös siinä mielessä joustamaton, että varsin pienetkin oppilaitostasolla tehtävät toiminnan ja koulutuksen mitoituksen muutokset edellyttävät valtion hallintoviranomaisen, joko opetushallituksen tai lääninhallituksen myötävaikutusta.
Tulevien vuosien koulutustarpeiden tarkka arviointi on käytännössä osoittautunut vaikeaksi tehtäväksi. Arvioidut koulutustarpeet toteutuvat vain tietyllä todennäköisyydellä. Ammatillisen koulutuksen määrällisessä säätelyssä pyritään kuitenkin nykyään noudattamaan arvioituja koulutustarpeita mahdollisimman tarkasti. Tältä osin säätelyjärjestelmä yksityiskohtaisuudessaan ei vastaa koulutustarpeiden arvioinnille käytännössä asetettavissa olevia vaatimuksia. Alueellisten työelämän tarpeiden huomioon ottaminen tapahtuu joustavammin oppilaitosten ja työelämän suoran yhteydenpidon avulla.
2Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan, että ammatillisten oppilaitosten toiminnan sääntelyä ja ammatillisen koulutuksen määrällistä säätelyä koskevat säännökset uudistetaan. Järjestelmää kevennetään ja oppilaitosten ylläpitäjien päätösvaltaa lisätään olennaisesti. Samalla ylläpitäjien vastuu monipuolisesta ja koulutustarpeiden mukaisesta koulutustarjonnasta kasvaa.
Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto hyväksyisi ammatillisen koulutuksen kehittämisen suuntaviivat ja päättäisi ammatillisen koulutuksen määrällisistä tavoitteista koulutusaloittain ja -asteittain sekä kieliryhmittäin sen mukaan kuin opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta annetussa asetuksessa säädetään. Kehittämissuunnitelmassa asetetaan ne yleiset tavoitteet, jotka pyritään saavuttamaan ehdotetulla uudella säätelyjärjestelmällä.
Ehdotuksen mukaan oppilaitosten ylläpitäjät saavat itse päättää järjestämästään koulutuksesta koulutustehtävän asettamissa rajoissa. Oppilaitoksen ylläpitäjälle asetettavassa koulutustehtävässä päätettäisiin muun ohella koulutusaloista ja opiskelijamääristä. Kun koulutusalat kootaan nykyistä laajemmiksi kokonaisuuksiksi, lisääntyy ylläpitäjän päätösvalta merkittävästi. Koulutusaloista säädettäisiin asetuksella.
Esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi nykyisestä moniportaisesta päätöksentekojärjestelmästä ja korvattavaksi se järjestelmällä, jossa valtioneuvosto ja opetusministeriö päättävät oppilaitosten ylläpitämisluvista ja ylläpitäjille asetettavista koulutustehtävistä. Koulutustehtävässä ylläpitäjälle asetetaan kehittämissuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden mukaisesti ne yleiset puitteet, joiden rajoissa ylläpitäjä saisi itse päättää koulutuksen järjestämisestä kuten koulutuksen mitoittamisesta. Opetushallituksella ja lääninhallituksilla ei enää olisi päätösvaltaa tässä tarkoitetuissa asioissa. Näin ollen lääninhallitukset eivät enää päättäisi vuotuisista nuorten koulutuksena järjestettävän ammatillisen koulutuksen opiskelijamääristä.
Ehdotuksen tarkoituksena on, että ammatillisen koulutuksen säätelyssä siirrytään nykyistä väljempään ja kokonaisvaltaisempaan tarkasteluun, jossa oppilaitosten ylläpitäjillä olisi nykyistä laajempi liikkumavara. Tällä pyritään lisäämään koulutuksen joustavuutta ja reagointiherkkyyttä muuttuviin koulutustarpeisiin. Oppilaitosten ylläpitäjille asetettavat nykyistä väljemmät koulutustehtävät ovat riittävä keino turvaamaan ammatilliselle koulutukselle asetettavat tavoitteet. Uudessa säätelyjärjestelmässä esimerkiksi ammatillisen koulutuksen alakohtaisissa koulutusmäärissä tapahtuvia muutoksia ei tarkasteltaisi ensisijaisesti yksittäisten oppilaitosten tai ylläpitäjien näkökulmasta vaan valtakunnallisena tai alueellisena kokonaisuutena. Yksittäisten ylläpitäjien koulutustehtäviä voitaisiin muuttaa, jos mainitun kokonaistarkastelun katsotaan sitä edellyttävän.
Ehdotetussa säätelyjärjestelmässä ylläpitäjälle määrättävän koulutustehtävän tarkoitus on nykyistä selkeämmin kaksijakoinen. Toisaalta se antaa oppilaitoksen ylläpitäjälle oikeuden järjestää koulutustehtävänsä mukaista ammatillista koulutusta. Toisaalta se voi sisältää ylläpitäjälle asetettuja koulutuksen järjestämistä koskevia velvoitteita. Koulutuksen määrällisen säätelyn näkökulmasta tämä merkitsee, että koulutustehtävässä voidaan määrällisesti rajoittaa alakohtaista koulutustarjontaa tai velvoittaa ylläpitäjiä tarjoamaan tietyn alan koulutusta.
Koulutustehtävien ajan tasalla pitäminen edellyttää riittävää tietoa koulutustarpeista ja niiden muuttumisesta sekä siitä, miten oppilaitosten ylläpitäjät käytännössä soveltavat niille asetettuja koulutustehtäviä. Oppilaitosten ylläpitäjille ehdotetaan säädettäväksi velvollisuus antaa opetusministeriön määräämät ammatillisen koulutuksen seurannan edellyttämät tiedot. Tiedot ovat tarpeen myös informoitaessa oppilaitosten ylläpitäjiä eri koulutusalojen koulutustarpeista ja -tarjonnasta.
Opetusministeriö kehittää yhteistyössä eri hallinnonalojen ja työelämän kanssa mekanismeja, joilla voidaan nykyistä paremmin ennakoida työvoima- ja koulutustarpeiden muutoksia, työelämän kehityksen ja koulutuksen suhdetta, ammattitaitovaatimusten muutoksia sekä teknologian kehityksen vaikutuksia. Tämä tapahtuu osana EU:n tavoite 4-ohjelmaan kuuluvaa prioriteettia Työelämän, työmarkkinoiden ja ammatillisten vaatimusten muutosten ennakointi. Ohjelmassa laaditaan keskustelun, suunnittelun ja päätöksenteon pohjaksi koulutusbarometreja sekä käynnistetään tutkimuksia ja arviointeja.
3Esityksen vaikutukset
3.1.Taloudelliset vaikutukset
Esityksellä ei ole välittömiä vaikutuksia valtion ja kuntien talouteen. Esitys ei myöskään muuta valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa. Oppilaitosten ylläpitäjät voivat järjestää koulutusta opetusministeriön niille koulutustehtävissä asettamien opiskelijamäärien rajoissa. Opiskelijamääristä päätetään tarvittavassa laajuudessa koulutusaloittain. Koulutusaloista säädetään asetuksella. Näin ollen opiskelijamääriin sidotun laskennallisen valtionosuuden ja opiskelijoiden kotikuntien maksuosuuksien kehitys riippuu valtioneuvoston ja opetusministeriön asettamista koulutuksen määrällisistä tavoitteista ja niiden rajoissa toteutuvista opiskelijamääristä.
Koska tiettyyn koulutusalaan voi kuulua erisuuruisiin yksikköhintoihin perustuvaa koulutusta, koulutusalan sisällä tapahtuvat oppilaitosten ylläpitäjien päättämät muutokset koulutuksen tarjontaan voivat joissakin tapauksessa joko lisätä tai vähentää yksittäisen oppilaitoksen ylläpitäjän lakisääteisen rahoituksen määrää. Tällä ei kuitenkaan ole merkittäviä kokonaistaloudellisia vaikutuksia.
3.2.Organisatoriset vaikutukset ja henkilöstövaikutukset
Opetushallituksen ja lääninhallitusten hallinnolliset tehtävät oppilaitoksen koulutustehtävän muuttamista ja muussa oppilaitoksen toiminnan muuttamista koskevissa asioissa lakkaavat. Lääninhallitukset eivät enää vuosittain jakaisi ammatillisen koulutuksen aloitusryhmiä tai -paikkoja oppilaitoksille. Oppilaitosten ylläpitäjien itsenäinen toimivalta vastaavasti lisääntyy. Valtion osalta hallinnollista päätösvaltaa käyttäisi opetusministeriö päättäessään oppilaitosten ylläpitäjille asetettavista koulutustehtävistä.
Opetushallituksella ja lääninhallituksilla säilyisi edelleen ammatillisen koulutuksen tarjonnan ja toteutuneen koulutuksen tietojenkeruu- ja seurantatehtäviä. Opetushalli-tuksen tehtävänä on myös osana yleistä arviointitehtäväänsä arvioida ammatillisen koulutuksen kehittymistä. Näin ollen opetushallituksen ja lääninhallitusten tehtävät muuttuisivat hallinnollisten päätösten valmistelusta valtioneuvoston ja opetusministeriön päätöksenteon tukemiseksi. Uudistuksella ei ole merkittäviä vaikutuksia opetushallituksen kokonaistyömäärään. Uudistus vähentäisi lääninhallitusten työtä arviolta 1―2 henkilötyövuodella lääniä kohden.
Oppilaitosten voimassa olevat koulutustehtäviä koskevat päätökset on lain voimaantuloon mennessä uudistettava. Tämä lisää kertaluontoisesti opetusministeriössä tehtävän työn määrää. Koulutustehtävien koulutuksen mitoitusta koskevien määräysten ajan tasalla pitäminen lisää jossain määrin opetusministeriön työtä. Ehdotetut uudistukset eivät kuitenkaan edellytä lisäystä opetusministeriön henkilötyövuosien määrään.
4Asian valmistelu
Hallituksen esityksessä laeiksi ammatillisista oppilaitoksista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 252/1990 vp) todettiin, että tavoitteena on alentaa ammatillista koulutusta koskevaa päätösvaltaa valtioneuvostolta ministeriölle tai suoraan ylläpitäjälle sekä aikaa myöten oppilaitosten ylläpitojärjestelmän ja hallinnon kehittyessä vähentää päätöksentekotasoja. Vastauksessaan tähän hallituksen esitykseen eduskunta edellytti, että pikaisesti valmistellaan tarvittavat esitykset päätöksentekotasojen vähentämiseksi ja koulutuksen järjestämisen joustavuuden lisäämiseksi.
Hallituksen esityksessä opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusta koskevaksi lainsäädännöksi (HE 215/1991 vp) todetaan, että valtionosuusuudistuksen yhteydessä on lisäksi tarkoitus keventää ammatillisten oppilaitosten toiminnan säätelyä olennaisesti. Erityisesti toiminnan muuttamista koskevaa päätöksentekotoimivaltaa siirretään oppilaitoksen ylläpitäjille ja valtion viranomaisten toimivaltasuhteet järjestetään uudelleen.
Valtioneuvosto teki lokakuussa 1995 periaatepäätöksen Suomen työllisyysohjelman edellyttämistä toimenpiteistä. Periaatepäätös sisältää useita ammatillista koulutusta koskevia toimenpide-ehdotuksia. Yhtenä kohtana päätöksessä mainitaan, että hallitus päättää vuoden 1995 loppuun mennessä ammatillisen koulutuksen säätelyjärjestelmän uudistamisesta. Päätöksen mukaan ammatillisen koulutuksen määrällistä säätelyä pelkistetään ja koulutuksen järjestäjän itsenäistä toimivaltaa lisätään. Lisäksi päätöksessä todetaan, että koulutuksen järjestäjän lisäksi päätösvaltaa koulutuksen tarjonnan määrällisessä ennakoinnissa käyttää opetusministeriö myöntäessään ja muuttaessaan koulutuksen järjestämisluvat.
Myös kehittämissuunnitelmaan vuosille 1995―2000 sisältyy maininta ammatillisen koulutuksen säätelyjärjestelmän uudistamisesta. Suunnitelman mukaan säätelyjärjestelmää kevennetään vuonna 1996.
Esitys on valmisteltu virkatyönä opetusministeriössä. Esityksestä on pidetty kaksi kuulemistilaisuutta, joihin ovat osallistuneet asian valmistelun kannalta keskeisten ministeriöiden, virastojen, työmarkkinaosapuolten ja opiskelijajärjestöjen edustajat. Kuulemistilaisuuteen on myös osallistunut edustaja sekä Suomen Kuntaliitosta että lääninhallituksista.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1Lakiehdotuksen perustelut
4 §. Ylläpitämislupa. Pykälä on sanonnallisesti saatettu paremmin vastaamaan ehdotettua uutta ammatillisen koulutuksen toiminnan ja mitoituksen säätelyjärjestelmää. Ylläpitämisluvan myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksiä on samalla täsmennetty. Pykälässä ei enää edellytettäisi, että ylläpitäjäyhteisön tai -säätiön tulisi olla suomalainen. Ylläpitämisluvasta päättäisi, kuten nykyäänkin, valtioneuvosto.
Pykälän 1 momentissa ylläpitämisluvan myöntämisen edellytykseksi ehdotetaan koulutustarpeen lisäksi säädettäväksi, että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset ylläpitää oppilaitosta. Ammatillisilla edellytyksillä tarkoitetaan erityisesti sitä, että ylläpitäjä pystyy palkkaamaan oppilaitokseen pätevää opetushenkilökuntaa ja että oppilaitoksella on toimiva johtamis- ja hallintojärjestelmä. Taloudellisilla edellytyksillä turvataan, että oppilaitoksella on käytössään riittävät opetukseen soveltuvat tilat ja välineet sekä taloudelliset edellytykset vastata oppilaitoksen käyttömenoista.
Ylläpitämisluvasta päättäessään valtioneuvosto määräisi ylläpitäjälle koulutustehtävän. Koulutustehtävässä määrätään yleisellä tasolla siitä, minkälaista koulutusta ylläpitäjä voi lakisääteisen rahoitusjärjestelmän turvin järjestää. Koulutustehtävä voi myös sisältää ylläpitäjää sitovia velvoitteita, kuten esimerkiksi velvollisuuden tarjota tietynlaista valtakunnallisen tai alueellisen koulutustarpeen edellyttämää koulutusta. Ylläpitämislupa sisältäisi myös opiskelijamääriä koskevia määräyksiä. Ylläpitämislupaan sisältyvän koulutustehtävän sisällöstä ja sen muuttamisesta säädetään tarkemmin 6 §:ssä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ylläpitämisluvan peruuttamisen edellytyksistä. Valtioneuvosto voisi peruuttaa ylläpitämisluvan, jos oppilaitos ei enää täytä ylläpitämisluvan myöntämisen perusteena olleita edellytyksiä. Näin ollen esimerkiksi koulutustarpeiden olennainen muuttuminen voisi olla peruste peruuttaa ylläpitämislupa. Ylläpitämislupa voitaisiin peruuttaa, jos ylläpitäjä ei enää taloudellisista syistä pysty asianmukaisesti järjestämään koulutusta. Säännösten vastainen toiminta voisi myös olla peruste ylläpitämisluvan peruuttamiselle. Muilla oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvillä syillä peruuttaa ylläpitämislupa turvataan valtion mahdollisuus puuttua toiminnan järjestämisen kannalta selvästi epätarkoituksenmukaisiin ja epätaloudellisiin koulutusjärjestelyihin.
Valtion oppilaitoksen perustamista ja lakkauttamista koskeva 3 momentti vastaa sisällöltään voimassa olevaa lakia.
5 §. Oppilaitosten yhdistäminen ja ylläpitämisluvan muuttaminen. Pykälä on sisällöltään kokonaan uusi. Oppilaitoksen ylläpitämisoikeuden luovuttamisesta ja oppilaitosten yhdistämisestä säädetään nykyään 6 §:ssä. Ehdotuksen mukaan oppilaitoksen ylläpitämislupa voitaisiin luovuttaa ja eri ylläpitäjien oppilaitoksia voitaisiin yhdistää, kuten nykyäänkin, asianomaisen ministeriön eli opetusministeriön luvalla. Luvasta päättäessään ministeriö tekee ylläpitäjälle asetettuun koulutustehtävään yhdistämisen edellyttämät muutokset. Nykyisestä poiketen ylläpitäjä saisi sille määrätyn koulutustehtävän rajoissa itse päättää ylläpitämiensä eri oppilaitosten yhdistämisestä. Jos yhdistäminen edellyttää koulutustehtävän muuttamista, tulee ylläpitäjän ennen yhdistämistä tehdä sitä koskeva hakemus opetusministeriölle.
Nykyisin 6 §:n 2 momentissa säädetty yhdistetyn oppilaitoksen käsite ehdotetaan ylläpitäjälle asetettuun koulutustehtävään perustuvassa säätelyjärjestelmässä tarpeettomana poistettavaksi.
6 §. Koulutustehtävä. Pykälä on sisällöltään kokonaan uusi. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi asioista, joista koulutustehtävässä annetaan määräyksiä, sekä menettelystä muutettaessa koulutustehtävää.
Ylläpitäjän koulutustehtävästä päättää ensimmäisen kerran valtioneuvosto myöntäessään 4 §:ssä tarkoitetun luvan ylläpitää ammatillista oppilaitosta. Tämän jälkeen koulutustehtävän muuttamisesta päättäisi asianomainen ministeriö eli opetusministeriö. Ehdotus vastaa tältä osin voimassa olevaa lainsäädäntöä. Koulutustehtävää voitaisiin muuttaa ylläpitäjän hakemuksesta. Opetusministeriö voisi hakemuksettakin muuttaa koulutusaloja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä, jos koulutustarjonta joltakin osin merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.
Opetushallitus ja lääninhallitukset eivät enää päättäisi koulutustehtävien muutoksista. Ehdotetussa järjestelmässä valtioneuvoston ja opetusministeriön antamissa koulutustehtävää koskevissa määräyksissä oppilaitoksen ylläpitäjälle annetaan yleiset puitteet, joiden rajoissa oppilaitoksen ylläpitäjä saa itsenäisesti päättää koulutuksen järjestämisestä.
Pykälän 1 momentin mukaan koulutustehtävää määrättäessä annetaan määräykset koulutusaloista, koulutusasteista, opiskelijamääristä, opetuskielestä, oppilaitoksen sijaintikunnasta ja muista tarpeellisista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista.
Koulutusasteet ovat toisen asteen ammatillinen koulutus ja opistoaste. Koulutusaloista säädettäisiin ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 18 §:n 2 momentin nojalla asetuksella. Asetuksella on tarkoitus säätää ammatillisen koulutuksen jakamisesta seitsemään koulutusalaan. Nämä olisivat ammattikorkeakouluja vastaavasti luonnonvara-ala, tekniikka ja liikenne, hallinto ja kauppa, matkailu-, ravitsemis- ja talousala, sosiaali- ja terveysala, kulttuuriala sekä vapaa-aika ja liikunta-ala. Koulutustarpeen vaatiessa koulutustehtävää määrättäessä voidaan antaa myös määräyksiä, jotka koskevat tiettyä koulutusta koulutusalan sisällä.
Koulutustehtävässä määrättäisiin opiskelijamääristä koulutusasteittain ja tarvittaessa koulutusaloittain. Säännös mahdollistaisi määrätä opiskelijamääristä vuotuisina opiskelijoina tai vuotta pitemmän ajanjakson keskimääräisinä opiskelijamäärinä. Koulutustehtävä voisi myös sisältää velvoitteen tarjota tiettyä koulutusta. Opetuskielellä tarkoitettaisiin sitä kieltä, jolla opetus pääosin annetaan. Käytännössä oppilaitoksen opetuskieli on joko suomi tai ruotsi. Oppilaitoksen ylläpitäjä voi kuitenkin antaa opetusta muillakin kielillä.
Pykälän 1 momentti mahdollistaa, että osa koulutustehtävään sisältyvistä määräyksistä annetaan määräajaksi. Tämä voi olla tarpeen erityisesti päätettäessä opiskelijamääristä tai ylläpitäjän oikeudesta järjestää koulutusta tietyillä aloilla.
30 §. Ammatillisen koulutuksen mitoittaminen. Pykälän 2 momentista on poistettu uudessa järjestelmässä tarpeeton säännös aloituspaikkojen jakamisesta eri koulutusaloille ja -asteille. Samalla kumotaan 4 momentti, jossa nykyään säädetään lääninhallituksen ja ylläpitäjän toimivallasta päättää koulutuksen oppilaitoskohtaisesta mitoituksesta. Opiskelijamääristä määrätään ehdotetussa 6 §:ssä tarkoitetussa ylläpitäjälle asetettavassa koulutustehtävässä. Pykälän 3 momentti ehdotetaan sisällöltään uudistettavaksi kokonaan.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan valtioneuvosto päättää ammatillisen koulutuksen määrällisistä tavoitteista koulutusaloittain ja -asteittain sekä kieliryhmittäin siten kuin asetuksella säädetään, jolloin nykyiseen 3 momenttiin sisältyvät säännökset käyvät tarpeettomiksi. Voimassa olevassa 3 momentissa säädetään valtioneuvoston ja opetusministeriön toimivallasta määrätä asetuksella säädettävällä tavalla ammatillisen koulutuksen mitoittamisesta. Viittauksella asetukseen tarkoitetaan ehdotetussakin 2 momentissa voimassa olevaa asetusta opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta.
Sisällöltään kokonaan uudistettavassa 3 momentissa säädetään oppilaitoksen ylläpitäjän velvollisuudesta antaa koulutuksen mitoittamisen seurannan edellyttämät tiedot. Opetusministeriö määräisi tarkemmin tietojen sisällöstä ja niiden toimittamistavasta. Tietoja käytetään valmisteltaessa 2 momentissa tarkoitettua päätöstä ammatillisen koulutuksen määrällisistä tavoitteista. Opetusministeriö tarvitsee tietoja päättäessään 6 §:ssä tarkoitetuista koulutustehtävien muutoksista. Lisäksi opetushallitus voi käyttää tietoja ammatillisen koulutuksen arviointi- ja kehittämistehtävissään.
Seurannassa käytetään samoja tietoja koulutustarjonnasta kuin opetushallituksen ja lääninhallitusten ylläpitämässä ammatillisten oppilaitosten ja lukioiden yhteishakujärjes-telmästä annetussa asetuksessa (807/95) säädetyssä yhteishakujärjestelmässä. Muiden tarvittavien tietojen osalta opetusministeriön tarkoituksena on toistaiseksi määrätä tiedot toimitettavaksi yhteishakujärjestelmän tapaan lääninhallituksille, jotka tallentavat ne opetushallituksen ylläpitämään valtakunnalliseen tietokantaan. Tavoitteena on, että ylläpitäjät voisivat myöhemmin tehdä nämä tietojen tallennukset suoraan tietoverkkoja käyttäen.
Tarkoituksena on, että opetushallitus tekisi seurantatietojen perusteella opetusministeriölle aloitteita ja ehdotuksia tarpeellisista koulutustehtävien muutoksista. Tarkoituksena on myös, että oppilaitosten ylläpitäjien opetusministeriölle osoittamat hakemukset koulutustehtävien muutoksista toimitetaan opetushallitukselle, joka arvioisi hakemuksissa esitettyjen muutosten tarkoituksenmukaisuutta alan koulutuksen kokonaistarjonnan näkökulmasta. Toisaalta opetushallinnon viranomaiset informoisivat oppilaitosten ylläpitäjiä eri alojen koulutustarpeiden ja -tarjonnan kehittymisestä.
Voimaantulosäännös. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä elokuuta 1997. Voimassa olevat oppilaitosten koulutustehtävät on hyvissä ajoin ennen lain voimaantuloa yhteistyössä oppilaitosten ylläpitäjien kanssa uudistettava ehdotetun uuden järjestelmän edellyttämällä tavalla. Näin voidaan turvata, että uudet koulutustehtävät ovat ajoissa ylläpitäjien tiedossa niiden suunnitellessa lukuvuoden 1997―1998 koulutustarjontaa.
2Tarkemmat säännökset ja määräykset
Ehdotetut muutokset ammatillisista oppilaitoksista annettuun lakiin edellyttävät eri oppilaitosmuotoja koskevien asetusten toiminnan muuttamista koskevien säännösten muuttamista tai kumoamista. Ehdotus edellyttää opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta annetun asetuksen 4 §:n 2 ja 3 momentin kumoamista. Niissä säädetään nykyään lääninhallituksen tehtävästä hyväksyä nuorten koulutuksena järjestettävän ammatillisen koulutuksen aloitusryhmien määrät. Ehdotuksen mukaan ammatillisen koulutuksen koulutusalajaosta säädetään asetuksella.
3Voimaantulo
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä elokuuta 1997.
Ennen lain voimaantuloa oppilaitosten koulutustehtävät tulee muuttaa ehdotetun lain 6 §:n mukaisiksi.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan ammatillisista oppilaitoksista 10 päivänä huhtikuuta 1987 annetun lain (487/87) 30 §:n 4 momentti, sellaisena kuin se on 25 päivänä tammikuuta 1991 annetussa laissa (146/91) , sekä
muutetaan 4―6 § sekä 30 §:n 2 ja 3 momentti,
sellaisina kuin ne ovat, 4 § osittain muutettuna mainitulla 25 päivänä tammikuuta 1991 annetulla lailla ja 30 päivänä joulukuuta 1992 annetulla lailla (1690/92) , 5 § osittain muutettuna mainitulla 25 päivänä tammikuuta 1991 annetulla lailla sekä 6 § ja 30 §:n 2 ja 3 momentti viimeksi mainitussa laissa, seuraavasti.
4 §Ylläpitämislupa
Valtioneuvosto voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle taikka rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan ylläpitää ammatillista oppilaitosta. Lupa voidaan myöntää, jos oppilaitoksessa järjestettävä koulutus on tarpeellista ja jos luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset ylläpitää oppilaitosta. Ylläpitämislupaan sisältyvät määräykset oppilaitokselle asetetusta koulutustehtävästä
Valtioneuvosto voi ylläpitäjää kuultuaan peruuttaa ylläpitämisluvan kokonaan tai osittain, jos luvan myöntämiselle 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät enää täyty tai jos oppilaitos muuten toimii vastoin tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä taikka jos muut oppilaitoksen ylläpitämiseen liittyvät syyt sitä edellyttävät.
Valtion oppilaitoksen perustamisesta ja lakkauttamisesta päättää valtioneuvosto noudattaen soveltuvin osin, mitä edellä tässä pykälässä säädetään.
5 §Oppilaitosten yhdistäminen ja ylläpitämisluvan muuttaminen
Luvan sellaisten oppilaitosten yhdistämiseen, joilla on eri ylläpitäjä, ja oppilaitoksen ylläpitämisluvan luovuttamiseen myöntää asianomainen ministeriö.
Jos eri oppilaitoksilla on sama ylläpitäjä, niiden yhdistämisestä päättää ylläpitäjä.
6 §Koulutustehtävä
Koulutustehtävää määrättäessä on annettava määräykset koulutusaloista, koulutusasteista, opiskelijamääristä, opetuskielestä, oppilaitoksen sijaintikunnasta ja muista tarpeellisista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista. Määräykset voidaan tarvittaessa antaa koulutusaloittain. Määräykset annetaan määräajaksi tai toistaiseksi.
Koulutustehtävän muuttamisesta päättää hakemuksesta asianomainen ministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutusaloja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.
30 §Ammatillisen koulutuksen mitoittaminen
Valtioneuvosto päättää ammatillisen koulu-tuksen määrällisistä tavoitteista koulutusaloittain ja asteittain ja sekä kieliryhmittäin sen mukaan kuin asetuksella säädetään. Päätöksessä tulee ottaa huomioon yhteiskunnan koulutustarpeet, työelämän ja sen kehittämisen vaatimukset sekä yksilöiden koulutushalukkuus.
Oppilaitoksen ylläpitäjä on velvollinen antamaan ammatillisen koulutuksen seurannan edellyttämät tiedot siten kuin asianomainen ministeriö määrää.
Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä elokuuta 1997.
Ammatillisen koulutuksen aloitusryhmien määrät vuodelle 1997 hyväksytään vain kevätlukukautta varten.
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
Helsingissä 10 päivänä toukokuuta 1996
Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARIOpetusministeri Olli-Pekka Heinonen