HE 128/1996

1.Johdanto

Kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annettu laki (484/96) tuli voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1996. Laki liittyy vuonna 1995 uudistettuihin hallitusmuodon perusoikeussäännöksiin. Lailla on toteutettu lainsäädännön vaatimus palvelussuhdeturvan järjestämisestä lakisääteisesti. Lain voimaantultua kunnallisten viranhaltijoiden asema ei enää virkasuhteen päättymisen osalta määräydy johtosääntötasoisen virkasäännön eikä myöskään virkaehtosopimuksen perusteella. Lain mukaan kunnallisten viranhaltijoiden palvelussuhdeturva vastaa pääosin kuntien työsuhteisen henkilöstön palvelussuhdeturvaa.

Laissa säädetään muun muassa viranhakijoiden ja viranhaltijoiden syrjintäkiellosta, määräaikaisesta virkasuhteesta, koeajasta, virkasuhteen muuttamisesta osa-aikaiseksi, viranhaltijan irtisanomisperusteista ja erityisestä irtisanomissuojasta, irtisanomisajasta, virkasuhteen lakkaamisesta ilman irtisanomista, virkasuhteen purkamisesta, virkasuhteen päättämismenettelystä, virkasuhteen jatkumisesta, irtisanotun viranhaltijan takaisinottamisesta, eroamisiästä, lomauttamisesta ja virantoimituksesta pidättämisestä. Säännösten sisällön ja perusteluiden osalta viitataan hallituksen esitykseen laiksi kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 44/1996 vp .) sekä eduskunnan hallintovaliokunnan esityksestä antamaan mietintöön (HaVM 10/1996).

2.Opetustoimen palvelussuhdejärjestelmä sekä rehtoreita ja opettajia koskevat erityissäännökset

Koulujen ylläpitäjiä ovat kunnat, kuntayhtymät, valtio sekä yksityiset tahot. Kunnallisia kouluja ovat muun muassa peruskoulut, lukiot ja aikuislukiot sekä osa ammatillisista oppilaitoksista ja ammattikorkeakouluista. Valtion kouluja ovat muun muassa kuulovammaisten, näkövammaisten ja liikuntavammaisten lasten koulut, eräät vieraskieliset koulut ja osa ammatillisista oppilaitoksista. Yksityisten ylläpitämiä kouluja ovat muun muassa peruskoulua korvaavat koulut, yksityiset lukiot ja yksityiset aikuislukiot, Steiner-koulut ja steinerpedagogiset erityiskoulut sekä joukko ammatillisia oppilaitoksia ja ammattikorkeakouluja.

Peruskoulussa ja lukiossa on opettajia noin 45 000 ja ammatillisissa oppilaitoksissa sekä ammattikorkeakouluissa noin 15 000.

Koulujen eri ylläpitäjistä johtuen opettajien oikeudellinen asema on erilainen eri kouluissa ja perustuu eri säädöksiin. Kunnallisessa oppilaitoksessa viranhaltijoiden ja tuntiopettajien oikeusasema perustuu kuntalakiin (365/95) ja kunnan virkasääntöön. Sen lisäksi peruskoulua, lukiota ja aikuislukiota koskeviin säädöksiin sisältyy eräitä viranhaltijoita koskevia erityissäännöksiä. Erityissäännösten määrää on kuitenkin viime vuosina vähennetty. Valtion oppilaitosten rehtoreiden ja opettajien oikeudellinen asema perustuu valtion virkamieslainsäädäntöön ja yksityisten oppilaitosten rehtoreiden ja opettajien asema peruskoulua korvaavien koulujen, yksityisten lukioiden ja yksityisten aikuislukioiden toimenhaltijoita koskevia peruskoululain (476/83) , lukiolain (477/83) ja aikuislukiolain (439/94) erityissäännöksiä lukuun ottamatta työsopimuslainsäädäntöön.

Peruskoululain 54 a §:n mukaan peruskoulun viroista ja viranhaltijoista sekä tuntiopettajista on voimassa, mitä kunnan viroista ja viranhaltijoista kuntalaissa säädetään ja sen nojalla määrätään, jollei tässä laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa toisin säädetä. Tuntiopettajiin sovelletaan kunnan tilapäisiä viranhaltijoita koskevia säännöksiä ja määräyksiä, jollei tässä laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa toisin säädetä.

Peruskoululaissa säädetään muun muassa viranhaltijan siirtämisestä viran lakkauttamistilanteessa ja eräissä muissa tapauksissa (56, 56 a, 56 b ja 58 a §), viranhaltijoiden tasapuolisesta kohtelusta (58 e §), irtisanomisesta ja siihen liittyvästä menettelystä (62 a, 62 b ja 62 d §), virkasuhteen päättymisestä, mikäli viranhaltija ryhtyy toisen palvelukseen (68 §), viranhaltijan viranhoidosta vapauttamisesta sairauden ajaksi ja lääkärintarkastukseen määräämisestä (70 §), erorahasta (62 g §) sekä eroamisiästä (69 §). Peruskoululain 78 a §:n perusteella osaa mainituista säännöksistä sovelletaan myös yksityisten peruskoulua korvaavien koulujen toimiin, toimenhaltijoihin ja tuntiopettajiin.

Lukiolaki sisältää peruskoululakia vastaavat viran- ja toimenhaltijoita koskevat säännökset. Aikuislukiolain 21 ja 24 § sisältävät puolestaan viittauksen lukiolain viran- ja toimenhaltijoita koskeviin säännöksiin.

Edellä todetut koululainsäädäntöön sisältyvät erityissäännökset ovat vastanneet pääosin valtion virkamieslainsäädäntöön sisältyviä vastaavia säännöksiä. Poikkeuksena noudatettuun käytäntöön viranhaltijoiden palvelussuhteen päättymistä koskeviin säännöksiin ei tehty kuitenkaan viimeksi uuden valtion virkamieslain (750/94) antamisen takia tehtyjen ja huhtikuun 1995 alusta voimaantulleiden muutosten (lait 427―429/95) yhteydessä tarkistuksia. Eräiden opetustoimen viran- ja toimenhaltijoiden oikeusasemaa koskevien säännösten muuttamiseksi annetun hallituksen esityksen (HE 338/1994 vp .) perusteluissa todettiin, että opettajien palvelussuhteen päättymistä ja takaisinottamista koskevien säännösten osalta uudistusta valmistellaan kunnan viranhaltijoiden oikeusaseman uudistamisen yhteydessä.

Ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 24 §:n 3 momentin (146/91) ja ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain (255/95) 20 §:n 1 momentin mukaan kunnallisen oppilaitoksen ja ammattikorkeakoulun virkoihin, niiden haltijoihin ja väliaikaisiin hoitajiin sekä tuntiopettajiin noudatetaan, mitä kuntalaissa säädetään ja sen nojalla määrätään, jollei tässä laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa toisin säädetä. Tuntiopettajiin sovelletaan kunnan tilapäisiä viranhaltijoita koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Mainittuihin lakeihin ei sisälly virkojen kelpoisuusvaatimuksia lukuun ottamatta virkasuhteita ja viranhaltijoita koskevia erityissäännöksiä.

3.Ehdotetut muutokset

Esityksessä ehdotetaan kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa olevien rehtoreiden ja opettajien oikeudellinen asema yhtenäistettäväksi muiden kunnan viranhaltijoiden kanssa kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain soveltamisalaan kuuluvien asioiden osalta eroamisikää koskevia säännöksiä lukuun ottamatta. Koululainsäädäntöön sisältyvät virkasuhteen päättymistä ja eräät muut jäljempänä mainitut palvelussuhdetta koskevat erityissäännökset kumotaan. Peruskoulu-, lukio- ja aikuislukiolakiin, ammatillisista oppilaitoksista annettuun lakiin sekä ammattikorkeakouluopinnoista annettuun lakiin otetaan selvyyden vuoksi viittaus kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annettuun lakiin.

Edellä esitetyn perusteella peruskoulu- ja lukiolaista ehdotetaan kumottaviksi säännökset viranhaltijoiden tasapuolisesta kohtelusta (peruskoululain 58 e § ja lukiolain 32 e §), vakinaisen viranhaltijan irtisanomisperusteista (62 a § ja 36 a §), viran väliaikaisen hoitajan ja tuntiopettajan irtisanomisesta (62 b § ja 36 b §), mahdollisuudesta selvityksen antamiseen ennen irtisanomista (62 d § ja 36 d §), virkasuhteen päättymisestä toiseen palvelukseen siirtymisen takia (68 § ja 42 §) ja viranhaltijan virantoimituksesta vapauttamisesta sairauden takia (70 § ja 44 §). Peruskoululain 52 §:n 3 momentista ja lukiolain 27 §:n 3 momentista ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana maininta, että tuntiopettaja voidaan ottaa määräajaksi tai toistaiseksi. Viittaus kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annettuun lakiin otetaan peruskoululain 54 a §:ään ja lukiolain 28 a §:ään. Peruskoulua korvaavien koulujen toimenhaltijoita ja tuntiopettajia koskevaan 78 a §:ään ja yksityisiä lukioita koskevaan lukiolain 53 §:ään tehdään edellä todettujen säännösten muuttamisesta johtuvat tarkistukset.

Myös aikuislukiolain 21 §:ään ja 24 §:n 3 ja 4 momenttiin tehdään lukiolain muuttamisesta johtuvat tarkistukset. Viittaus kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annettuun lakiin otetaan ammatillisista oppilaitoksista annetun lain 24 §:n 3 momenttiin ja ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain 20 §:n 1 momenttiin.

Peruskoulua, lukiota ja aikuislukiota koskevien erityissäännösten kumoaminen ja siirtyminen noudattamaan kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain säännöksiä ei merkitsisi olennaisia muutoksia mainittujen viran- ja toimenhaltijoiden oikeudelliseen asemaan. Ehdotuksen mukaan pelkkä viran lakkauttaminen ei olisi kuitenkaan enää peruste irtisanomiseen. Toisaalta sairauden, vian tai vamman takia viranhaltijan työkyvyn olennaisen ja pysyvän heikentymisen perusteella suoritettava irtisanominen ei edellyttäisi enää välttämättä sitä, että viranhaltijalla olisi oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen. Mikäli viranhaltija ryhtyisi toiseen palvelukseen, ei hänen virkasuhteensa päättyisi pelkän toteamisen perusteella, mutta hänen virkasuhteensa voitaisiin kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain 6 §:n mukaan irtisanoa tai tärkeän syyn takia 11 §:n mukaan purkaa. Sairauden takia tapahtuvan viranhoidosta vapauttamisen sijasta viran- tai toimenhaltija voitaisiin kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain 20 §:n nojalla pidättää virantoimituksesta. Pidätysmenettely olisi viranhoidosta vapauttamista ja lääkärintarkastukseen määräämistä selkeämpi ja helpommin sovellettava. Lääkärintarkastuksesta kieltäytyvää viran- tai toimenhaltijaa ei voida nykyisten säännösten mukaan pakottaa tarkastukseen ja säännöksen soveltaminen on tästä syystä käytännössä ristiriitatilanteissa osoittautunut ongelmalliseksi.

Peruskoulua korvaavien koulujen, yksityisten lukioiden ja aikuislukioiden osalta ehdotetut muutokset merkitsisivät sitä, että palvelussuhteeseen ottamiseen ja palvelussuhteen päättymiseen sovellettaisiin pääosin työsopimuslain (320/70) säännöksiä.

Esityksen mukaan kunnat ja yksityisten koulujen ylläpitäjät määräisivät vastaisuudessa johtosäännössään ilman lainsäädäntöön sisältyviä rajoituksia, mikä toimielin taikka viran- tai toimenhaltija päättäisi irtisanomisesta tai muusta virkasuhteen päättämisestä.

Kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain 16 §:n mukaan viranhaltijan eroamisikä on sama kuin hänen vanhuuseläkeikänsä. Peruskoululain 69 §:n ja lukiolain 43 §:n mukaan viranhaltijan ja tuntiopettajan eroamisikä on tällä hetkellä 65 vuotta. Opettajien eläkeoikeutta ja -ikää koskevia säännöksiä on muutettu viime vuosina osana julkisen sektorin eläkeuudistuksia. Aikaisempien säännösten mukaan opettajien eläkeikä oli yleistä eläkeikää alempi eli 60 vuotta ja eräiden lähinnä erityisopettajien osalta 55 vuotta. Mainittuja alempia eläkeikää koskevia säännöksiä sovelletaan eläkesäännösten muuttamiseen liittyvien siirtymäsäännösten perusteella vielä useita kymmeniä vuosia. Koska kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain soveltaminen peruskoulun ja lukion rehtoreihin ja opettajiin merkitsisi työkyvystä riippumatta kaikkien virassa toimivien rehtoreiden ja opettajien jäämistä eläkkeelle yleistä eläkeikää nuorempina, jolloin myös palvelusvuosiin perustuva eläkekertymä voisi jäädä täyttä eläkettä pienemmäksi, ei esitykseen sisälly ehdotusta opettajien eroamisikää koskevien erityissäännösten kumoamiseksi. Mainittu kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain säännös ei sovellu myöskään erityisesti peruskoulun opettajiin, koska se edellyttää palvelussuhteen päättämistä heti eläkeiän täytyttyä myös kesken lukuvuoden koulutyön.

Peruskoulun, lukion ja aikuislukion viranhaltijoiden oikeudellinen asema poikkeaa muiden kunnan viranhaltijoiden oikeudellisesta asemasta edellä todettujen säännösten lisäksi siten, että mainittuja koulumuotoja koskeviin lakeihin sisältyvät erityissäännökset viranhaltijoiden siirtämisestä toiseen virkaan viran lakkauttamisen yhteydessä ja eräissä muissa tapauksissa. Siirto voidaan tehdä myös toisen kunnan virkaan. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia viranhaltijoiden siirtämistä koskeviin säännöksiin, vaan muutoksia on tarkoitus valmistella vireillä olevan koulutuksen lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä.

4.Esityksen vaikutukset

Esitys yhtenäistää rehtoreiden ja opettajien sekä muiden kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa olevien viranhaltijoiden palvelussuhteen päättymistä ja muita esitykseen sisältyviä palvelussuhdeturvaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Esitys lisää työsopimuslain soveltamisalaa peruskoulua korvaavissa kouluissa sekä yksityisissä lukioissa ja aikuislukioissa.

Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

5.Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu opetusministeriössä virkatyönä. Esityksestä on neuvoteltu Opetusalan Ammattijärjestö OAJ:n sekä Suomen Kuntaliiton ja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen kanssa.

6.Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

52 §

54 a §

78 a §

27 §

28 a §

53 §

21 §

24 §

24 §

20 §Kunnallisen ja yksityisen ammattikorkeakoulun henkilöstön asema.