HE 341/1994

2.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Ulkomaalaislain (378/91) perusteella eri viranomaiset käsittelevät ulkomaalaisten maahantulon, maassa oleskelun, työnteon ja maastalähdön valvontaa koskevia asioita. Kansalaisuuslain (401/68) perusteella käsitellään vastaavasti Suomen kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevia asioita.

Ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista valvovat sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskus ja poliisi. Ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä koskevien säännösten ja määräysten noudattamista valvovat myös passintarkastajat. Ulkomaalaisten työntekoa koskevien säännösten ja määräysten noudattamista valvovat työvoimaviranomaiset.

Viranomaisina viisumi-, oleskelulupa- ja työlupa-asioissa toimivat ulkomaalaislain perusteella Suomen edustustot ulkomailla. Saman lain perusteella ulkoasiainministeriö antaa sisäasiainministeriötä kuultuaan edustustoille ohjeet viisumin ja oleskeluluvan myöntämismenettelystä. Näillä viranomaisilla on oikeus saada päätöstensä perusteeksi tarvitsemansa tiedot muun muassa voimassa olevista maahantulokieltoluetteloista.

Ulkomaalaisten rekisteröintiä koskeva sääntely on hajanaista eikä kaikilta osin täytä nykyaikaiselle henkilörekisterilainsäädännölle asetettavia vaatimuksia.

Sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksen pitämästä ulkomaalaisrekisteristä säädetään ulkomaalaisasetuksen (142/94) 33 §:ssä. Ulkoasiainministeriö pitää viisumirekisteriä käsittelemistään ja sille ilmoitetuista viisumiasioista. Myös Suomen edustustot pitävät käsittelemistään viisumiasioista henkilörekisterin tunnusmerkistön täyttäviä luetteloita.

Väestötietolaissa (507/93) ja väestötietoasetuksessa (886/93) säädetään myös ulkomaalaisten rekisteröinnistä väestötietojärjestelmään.

Ulkomaalaisten tunnistamisrekisteristä säädetään nykyisin ulkomaalaislain 53 a §:n 2 momentissa (639/93) ja poliisin valtakunnallisista pysyvistä atk-henkilörekistereistä annetun asetuksen 4 §:n 10 kohdassa (254/94) . Saman pykälän 9 kohdassa säädetään tarkastuskorttirekisteristä, johon talletetaan tietoja viisumivelvollisten henkilöiden saapumisesta Suomeen. Eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys laeiksi poliisin henkilörekistereistä ja passilain 19 a §:n muuttamisesta (HE 39/1994 vp .). Kyseisen esityksen mukaan ulkomaalaisten tunnistamistiedosto ja tarkastuskorttitiedosto kuuluisivat osina poliisin valtakunnalliseen käyttöön tarkoitettuihin henkilörekistereihin, joista säädettäisiin tarkemmin asetuksella.

Suomi on liittynyt yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä tehtyyn Euroopan neuvoston yleissopimukseen (SopS 36/92).

2.2.Ulkomainen lainsäädäntö

Ruotsissa ei ole ehdotusta vastaavaa ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmää eikä sitä koskevaa lainsäädäntöä.

Norjassa ulkomaalaisia koskevien tietojen rekisteröinti perustuu henkilörekisterilain nojalla annettuihin lupiin. Luvat myöntää rekisteritoimintaa valvova viranomainen Datatilsynet. Tietoja rekisteristä voivat saada viranomaiset, jotka tavalla tai toisella osallistuvat ulkomaalaisia koskevaan päätöksentekoon. Tietoja saadaan siinä laajuudessa kuin se on välttämätöntä päätöksen tekemiseksi.

Tanskassa on tietojärjestelmä, johon talletetaan tietoja pakolais-, turvapaikka-, työlupa- ja oleskelulupa-asioista. Tietojärjestelmää ylläpitää ulkomaalaisvirasto. Järjestelmän käyttöoikeus on ulkomaalaisviraston lisäksi pakolaislautakunnalla, sisäasiainministeriöllä, poliisilla ja Tanskan Punaisella Ristillä. Tietojärjestelmästä ei ole annettu erillislainsäädäntöä, vaan se toimii julkisista tiedostoista annetun lain perusteella. Tämän lain nojalla päätetään myös käyttöoikeuksista.

Tavallisista viisumiasioista on tarkoitus perustaa erillinen rekisteri, jonka käyttöoikeus olisi myös ulkoministeriöllä ja ulkomaanedustustoilla.

Saksassa on ulkomaalaiskeskusrekisteri, jota pitää liittovaltion sisäministeriön alainen Bundesverwaltungsamt. Rekisteristä on annettu yksityiskohtaiset säännökset 1 päivänä lokakuuta 1994 voimaan tulleella lailla..

Alankomaissa käytössä oleva ulkomaalaisvalvonnan tietojärjestelmä on parhaillaan uudistettavana. Lainsäädäntöä ei ole. Sekä nykyinen että tuleva järjestelmä perustuvat ulkomaalaishallinnon sisäisiin päätöksiin. Uuden järjestelmän tarkoituksena on mahdollistaa kaikkien ulkomaalaisia koskevia tietoja tarvitsevien viranomaisten tiedonsaanti yhdestä tietojärjestelmästä.

Sveitsissä on ulkomaalaiskeskusrekisteri, josta on säädetty asetuksella. Asetukseen sisältyy säännöksiä tietosuojasta ja tietojen varmistamisesta. Kantonien ulkomaalaispoliisille ja työmarkkinaviranomaislle on annettu mahdollisuus saada rekisteriin tiedot teknisen käyttöyhteyden avulla ja tallettaa rekisteriin suorakäyttöisesti ajan tasalla olevat omaan toimialaansa liittyvät tiedot.

2.3.Nykytilan arviointi

Sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksessa pidettävään ulkomaalaisrekisteriin on jo tähän mennessä talletettu tietoja noin 500 000:sta vieraiden valtioiden kansalaisesta. Merkittävä osa ulkomaalaisrekisteriin sisältyvistä henkilötiedoista on henkilörekisterilain 6 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia tietoja. Tällaistenkin tietojen on välttämättä oltava viranomaisten käytettävissä, jotta ne kansainvälisen liikenteen edelleen lisääntyessä pystyisivät hoitamaan laeissa ja asetuksissa säädetyt tehtävänsä.

Ulkomaalaisasetuksen 33 §:ssä nykyisin annettuja säännöksiä ulkomaalaisrekisteristä ei voida pitää riittävinä, ottaen huomioon rekisteriin talletettavien tietojen määrä ja laatu sekä jo voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyvät säännökset rekisteriin talletettujen tietojen luovuttamisesta muille viranomaisille. Perussäännökset ulkomaalaisrekisteristä tulisi sen vuoksi antaa laissa.

Myös viisumirekisteriin sisältyy arkaluonteisia tietoja, joita muutkin kuin ulkoasiainhallinnon viranomaiset tarvitsevat ulkomaalaisasioita käsitellessään. Myös viisumirekisteriä koskevat perussäännökset tulisi sen vuoksi antaa laissa.

Valtioneuvoston 22 päivänä maaliskuuta 1989 valtion tietohallinnon kehittämisestä tekemän päätöksen (nro J182/750/89) 2 kohdan mukaan julkisen hallinnon tietojärjestelmien tulee olla siten yhteensopivia, että tiedot voidaan, jollei tietojen suojaamista koskevista säännöksistä muuta johdu, kerätä hallinnossa pääsääntöisesti vain kerran ja luovuttaa tietopalveluina niitä tarvitseville muille viranomaisille. Valtion tietohallinnon kehittämistä koskevassa valtiovarainministeriön asettaman työryhmän muistiossa (1994:1) korostetaan samaa periaatetta.

Lausumien perusteella voidaan pitää epäkohtana, että useat viranomaiset pitävät ulkomaalaisia koskevia henkilörekistereitä, joiden sisällöt ovat osittain päällekkäiset. Rekistereihin talletettavien tietojen hankkiminen kullekin rekisterinpitäjälle erikseen aiheuttaa myös päällekkäistä työtä ja siten tarpeettomia kustannuksia.

Useiden viranomaisten teknisten käyttöyhteyksien avulla yhteisesti käyttämiin ja kunkin viranomaisen oman toimialansa osalta ylläpitämiin keskitettyihin tietokantoihin liittyy kuitenkin tämän esityksen tavoitteita kauemmas meneviä hyvin monitahoisia lainsäädännöllisiä ja teknisiä kysymyksiä, jotka on sen vuoksi jätettävä selvitettäviksi alaan liittyvien myöhempien lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä.

3.1.Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi

Esityksen välittömänä tavoitteena on antaa ulkomaalaisrekisteristä nykyisen rekisterikäytännön mukaiset, mutta voimassa olevaa asetusta yksityiskohtaisemmat laintasoiset säännökset sekä selkiinnyttää ulkoasiainministeriön pitämän viisumirekisterin ja Suomen edustustojen viisumiasioista pitämien paikallisten rekisterien käytön lainsäädännölliset edellytykset.

Esityksen välillisiin tavoitteisiin kuuluu ulkomaalaisten henkilötietoja eri rekistereihin talletettaessa ja tietoja eri rekistereistä luovutettaessa noudatettavien periaatteiden ja menettelytapojen saattaminen soveltuvin osin yhdenmukaisiksi, jotta mahdolliset myöhemmät hankkeet ulkomaalaisia koskevien rekistereiden yhteisten tietokantojen aikaansaamiseksi olisivat teknisesti helpommin toteutettavissa.

Lakiehdotuksessa on ulkomaalaisrekisterin ja viisumirekisterien sisällön ja käyttötarkoituksen edellyttämät yleisen henkilörekisterilainsäädännön rinnalla sovellettavat täydentävät säännökset ja poikkeussäännökset. Ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään kuuluviin rekistereihin sovellettaisiin lähtökohtaisesti yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia, mutta lakiehdotukseen sisältyy erityissäännös Suomen edustustoissa käsiteltävien viisumi- ym. asioiden salassa pitämisestä.

3.2.Keskeiset ehdotukset

Lakiehdotuksessa tarkoitettu ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmä muodostuu sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksen tilalle tulevan ulkomaalaisviraston pitämästä ulkomaalaisrekisteristä sekä ulkoasiainministeriön pitämästä keskitetystä viisumirekisteristä ja Suomen edustustojen pitämistä paikallisista viisumirekistereistä.

Paikallisia viisumirekistereitä tarvitaan sen vuoksi, ettei kaikille Suomen edustustoille voida järjestää suorakäyttöistä yhteyttä Suomessa pidettävään viisumirekisteriin. Eri edustustojen ja ulkoasiainministeriön välisessä yhteydenpidossa noudatetaan erilaisia järjestelyjä. Eräissä edustustoissa käytetään erillisiä mikrotietokoneita, joihin talletetut rekisteritiedot välitetään määräajoin televerkon välityksellä tai teknisenä tallenteena ulkoasiainministeriölle talletettavaksi edelleen viisumirekisteriin. Paikallista viisumirekisteriä pidetään tällöin ajan tasalla siirtämällä siihen määräajoin ulkoasiainministeriön toimittamat tiedot voimassa olevista maahantulokielloista. Suurin osa paikallisista viisumirekistereistä on kuitenkin manuaalisia.

Myös tässä tarkoitetut paikalliset viisumirekisterit ovat henkilörekistereitä, joiden pitämisen tulee perustua lain säännöksiin.

Vaikka ehdotuksessa tarkoitetut rekisterit ovat toistaiseksi erillisiä, niihin sisältyy runsaasti samoja tietoja. Näitä rekistereitä pitävät viranomaiset vaihtavat tehtävissään säännönmukaisesti tietoja keskenään. Osittain tämä tietojenvaihto tapahtuu teknisen käyttöyhteyden avulla tehtävällä kyselyllä toisen viranomaisen pitämästä rekisteristä tai tiedon suorakäyttöisellä tallettamisella sellaiseen rekisteriin. Kysymyksessä olevien rekisterien voidaan perustellusti katsoa jo nyt muodostavan yhtenäisen tietojärjestelmän, vaikkakin niiden tietokantojen mahdollinen yhdistäminen jää riippumaan myöhemmistä teknisistä ja lainsäädännöllisistä ratkaisuista, jotka muodostavat osan viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon liittyvistä laajemmista kysymyksistä.

Lakiehdotuksessa on säännökset siitä, missä tapauksissa henkilöstä talletetaan tietoja ulkomaalaisrekisteriin taikka keskitettyyn tai paikalliseen viisumirekisteriin. Eri tapauksissa talletettavat tiedot yksilöitäisiin laintasoisilla säännöksillä verrattain täsmällisesti. Erillisissä pykälissä säädettäisiin vielä siitä, missä tapauksissa ulkomaalaisrekisteriin ja viisumirekistereihin saataisiin tallettaa mitäkin arkaluonteisia tietoja.

Rekisterinpitäjällä olisi oikeus käyttää rekisteriin talletettuja tietoja lakiehdotuksessa yksilöityjä ulkomaalaisasioita hoitaessaan. Rekisterinpitäjä saisi luovuttaa tietoja lähinnä poliisille, passintarkastusviranomaiselle ja työviranomaiselle ulkomaalaislainsäädännön mukaisia tehtäviä varten, rajavartioviranomaisille valtakunnan rajojen vartiointia ja valvontaa varten, tulliviranomaisille maahantulon ja maastalähdön valvontaa varten, poliisille useimpia sille kuuluvia tehtäviä varten sekä asianomaisille viranomaisille esitutkintaa tai turvapaikkatutkintaa varten. Tietojen luovutus ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmästä olisi ehdotettujen säännösten puitteissa sallittua siitä riippumatta, mitä muualla lainsäädännössä säädetään niiden salassa pitämisestä.

Viranomaiskohtaiset säännökset salassapitovelvollisuudesta ja tietojensaantioikeudesta on uusimmassakin lainsäädännössä ilmaistu hyvin yleisellä tavalla. Säännöksistä ei siten ilmene, muodostaako jonkin viranomaisen tietojensaantioikeus poikkeuksen toisen viranomaisen pääsääntöisestä salassapitovelvollisuudesta, vai aiheutuuko jotakin viranomaista velvoittavasta salassapitosäännöksestä poikkeus toisen viranomaisen muutoin yleiseen tietojensaantioikeuteen.

Sen vuoksi esitetään annettavaksi selvyyden vuoksi yksityiskohtaiset säännökset myös ulkomaalaisrekisterin ja viisumirekisterien pitäjien oikeudesta saada muilta viranomaisilta salassapitosäännösten estämättä sellaisia tietoja, joita muut viramomaiset ovat jo vakiintuneen käytännön mukaan antaneet rekisterinpitäjälle ulkomaalaisasioiden käsittelyä varten.

Keskitetyn viisumirekisterin ja paikallisten viisumirekisterien erillisyyden vuoksi ehdotetaan näiden rekisterien välisen joustavan tiedonvaihdon mahdollistavaa säännöstä, jotta ulkoasiainhallinnon viranomaisilla olisi ulkomaalaisasioiden käsittelyssä käytettävissään mahdollisimman luotettavat ja ajan tasalla olevat tiedot.

Rekisteröidyn tarkastusoikeudesta ei säädettäisi erikseen, vaan sen rajoitukset olisivat henkilörekisterilain mukaiset.

Ehdotukseen sisältyy viisumiasioita koskeva salassapitosäännös, joka ei koskisi pelkästään rekistereihin talletettuja tietoja, vaan sillä määrättäisiin myös viisumiasioiden käsittely ja siinä kertyvät asiakirjat pääsääntöisesti salassa pidettäviksi. Jos sivullisilla olisi oikeus saada kyseisiä tietoja, siitä voisi joissakin tapauksissa aiheutua haittaa viisuminhakijalle tai jopa Suomen ja vieraiden valtioiden välisille suhteille.

4.1.Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

4.2.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä organisatorisia eikä henkilöstövaikutuksia.

6.1.Riippuvuus muista esityksistä

Eduskunnassa käsiteltävänä olevassa poliisin henkilörekistereitä koskevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan annettavaksi yleisen henkilörekisterilainsäädännön ohella noudatettavia erityissäännöksiä henkilörekistereistä, joiden rekisterinpitäjä on poliisi. Eräät siihen sisältyvät säännökset poliisin tiedonsaantioikeudesta tarkentuisivat tämän esityksen säännöksillä.

Eduskunta on hyväksynyt hallituksen esityksessä HE 219/1994 vp . ehdotetut lait ulkomaalaisvirastosta, ulkomaalaislain muuttamisesta ja kansalaisuuslain muuttamisesta. Niiden mukaan sisäasiainministeriön alaiseksi viranomaiseksi perustetaan 1 päivästä maaliskuuta 1995 lukien ulkomaalaisvirasto, jonka käsiteltäviksi siirretään ulkomaalais- ja kansalaisuuslainsäädännön mukaisista asioista ne yksittäistä henkilöä koskevat asiat, jotka nykyisin käsitellään ministeriöön yksikkönä kuuluvassa ulkomaalaiskeskuksessa. Ulkomaalaislakiin ja kansalaisuuslakiin sisältyviä tehtäviä ja toimivaltaa koskevia säännöksiä muutetaan vastaavasti.

Lakeja ei vielä ole esitelty tasavallan presidentin vahvistettaviksi. Tähän esitykseen sisältyvät säännökset ulkomaalaisviraston tehtävistä on kuitenkin laadittu olettaen, että presidentti vahvistaa edellä mainitut lait, jolloin ne tulevat eduskunnan päätöksen mukaisesti voimaan 1 päivänä maaliskuuta 1995.

Oikeusministeriössä on valmisteltavana esitys viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevaksi uudeksi lainsäädännöksi, jossa yhteen lakiin, julkisuuslakiin, koottaisiin mahdollisimman kattavasti eri hallinnonaloilla tarvittavat salassapitosäännökset. Asian jatkokäsittelyssä olisi kiinnitettävä huomiota tähän esitykseen ja uuteen julkisuuslainsäädäntöön sisältyvien säännösten keskinäiseen yhteensopivuuteen.

6.2.Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista

Suomi on liittynyt Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 16 päivänä joulukuuta 1966 hyväksymään kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (KP-sopimus, SopS 8/76) sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 19/90). Näistä sopimuksista johtuu valtioille velvoitteita myös lainkäyttöpiirissään olevia ulkomaalaisia kohtaan.

Ihmisoikeussopimuksilla ei kuitenkaan rajoiteta valtioille vanhastaan kuuluvaa oikeutta päättää, keiden ulkomaalaisten ne sallivat saapuvan alueelleen, minkä pituiseksi ajaksi ja missä tarkoituksessa. Kun tässä esityksessä ehdotettujen säännösten tarkoituksena on tällaisen Suomen suvereenisuuteen kuuluvan päätöksenteon tehostaminen ja tehtyjen päätösten noudattamisen valvonnan helpottaminen, esitys ei ole ristiriidassa ihmisoikeuksista Suomelle johtuvien velvoitteiden kanssa.

Suomi on liittynyt myös Strasbourgissa 28 päivänä tammikuuta 1981 tehtyyn yleissopimukseen yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä. Sopimus on tullut Suomessa voimaan 1 päivänä huhtikuuta 1992.

Sopimuksen 5 artiklassa on määräyksiä automaattisessa tietojenkäsittelyssä käsiteltävien henkilötietojen laadusta. Artiklan b kohdassa ilmaistaan käyttötarkoitussidonnaisuuden periaate. Sopimuksen 8 artiklassa määrätään muun muassa rekisteröidyn tarkastusoikeudesta ja virheellisten tietojen oikaisemisesta.

Esitykseen sisältyvien säännösten yksityiskohtaisuus johtuu huomattavassa määrin edellä mainitun sopimuksen asettamista vaatimuksista.

Yleiset säännökset

1 §. Ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmä. Pykälän 1 momentti sisältää yleistasoisen määritelmän ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmästä ja sen käyttötarkoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään sovelletaan ehdotetun lain ohella yleistä henkilörekisterilainsäädäntöä sekä lakeja ja asetuksia, jotka on annettu Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten nojalla. Esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa annettaisiin siten ne yleistä henkilörekisterilainsäädäntöä täydentävät tai siitä poikkeavat erityissäännökset, jotka ovat tarpeen rekisterinpidon toteuttamiseksi tarkoitetulla tavalla.

Lakiehdotuksen säännökset sisältävät poikkeuksia vain muutamista henkilörekisterilain säännöksistä, joten suurin osa henkilörekisterilain säännöksistä koskee myös ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään kuuluvia rekistereitä. Osa ehdotetuista säännöksistä on tarpeen siksi, että tietyt rekisterikäytännöt ovat henkilörekisterilain mukaan sallittuja vain, kun niistä säädetään erikseen.

Ulkomaalaisten rekisteröinnistä väestötietojärjestelmään säädetään väestötietolaissa (507/ 93) ja väestötietoasetuksessa (886/93) . Henkilön muuttaessa pohjoismaiden välillä noudatetaan väestötietolain ohella pohjoismaiden välistä väestörekisteriä koskevaa sopimusta (SopS 49/90). Suomi on osapuolena yksilöiden suojelua henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä koskevassa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa.

2 §. Tietojärjestelmään kuuluvat rekisterit. Pykälässä säädetään ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmän osista, joita ovat ulkomaalaisviraston pitämä ulkomaalaisrekisteri sekä ulkoasiainministeriön pitämä keskitetty viisumirekisteri ja Suomen edustustojen pitämät paikalliset viisumirekisterit.

Vaikka edellä mainituilla rekistereillä ei ainakaan teknisen ja lainsäädännöllisen kehityksen tässä vaiheessa ole tietojenkäsittelyteknisesti yhtenäisiä tietokantoja, rekisterinpitäjien välillä tapahtuu huomattavassa määrin virkatehtävistä johtuvaa säännönmukaista tietojenvaihtoa, joka käytännössä toteutetaan teknisen käyttöyhteyden avulla tehtävällä kyselyllä toisen rekisterinpitäjän pitämästä rekisteristä tai tiedon suorakäyttöisenä tallettamisena toisen rekisterinpitäjän pitämään rekisteriin. Lakiehdotuksessa tarkoitettujen rekisterien muodostamaa kokonaisuutta on siten jo nyt aiheellista nimittää kollektiivisella käsitteellä ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmä.

Kaikille Suomen ulkomaanedustustoille ei voida järjestää teknistä suorakäyttöyhteyttä keskitettyyn viisumirekisteriin. Eri edustustoissa käytetään vaihtelevan tasoisia tietoliikennejärjestelyjä edustuston ja ulkoasiainministeriön välillä myös ulkomaalaisia koskevissa viisumi- ja lupa-asioissa. Useat edustustot järjestävät ja tallettavat näihin asioihin liittyviä tietoja henkilörekisterin tunnusmerkistön täyttäviin paikallisiin tietojärjestelmiin. Tiedot toimitetaan määräajoin ulkoasiainministeriölle edelleen keskitettyyn viisumirekisteriin talletettaviksi. Paikallisesti talletettuja tietoja pidetään ajan tasalla ulkoasiainministeriön määräajoin toimittamien tietojen avulla, jotka etupäässä koskevat voimassa olevia maahantulokieltoja.

Ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään kuuluvista henkilörekistereistä ulkomaalaisrekisteriä ja keskitettyä viisumirekisteriä pidetään automaattisen tietojenkäsittelyn avulla. Myös paikallisia viisumirekistereitä voidaan pitää automaattisen tietojenkäsittelyn avulla, mutta valtaosa niistä on manuaalisia rekistereitä.

3 §. Rekisterien käyttötarkoitus. Pykälän 1 momentissa määritettäisiin ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään kuuluvien rekisterien käyttötarkoitus lausumalla, joka yleisluonteisesti kattaa ne ulkomaalaisia tai Suomen kansalaisuutta koskevat virkatehtävät, joita varten rekistereitä pidetään.

Pykälän 2 momentissa tarkennettaisiin käyttötarkoituksen rajausta ulkomaalaisviraston pitämän ulkomaalaisrekisterin osalta luettelemalla säädökset, joihin ulkomaalaisviraston tehtävän tulee perustua, jotta ulkomaalaisrekisteri olisi käytettävissä sitä suoritettaessa.

Pykälän 3 momentti sisältäisi vastaavan tarkennuksen ulkoasiainministeriön pitämään keskitettyyn viisumirekisteriin ja Suomen edustustojen pitämiin paikallisiin viisumirekistereihin nähden. Tässä momentissa rajaus ei perustuisi säädöspohjaan, vaan asian laatuun.

Ulkomaalaisrekisteri

4 §. Ulkomaalaisrekisterin sisältö. Pykälän 1 ja 2 momentissa luetellaan perusteet, joilla henkilö ehdotuksen mukaan rekisteröidään ulkomaalaisrekisteriin. Näistä 1 momentin tapaukset koskevat ulkomaalaislain mukaisia asioita ja 2 momentin tapaukset kansalaisuuslain mukaisia asioita. Pykälän 3 momentissa luetellaan, millaisista seikoista rekisteriin eri tapauksissa talletetaan tietoja. Talletettavat tiedot voitaisiin yksilöidä tarkemmin asetuksella.

Pykälä on tietosuojaa koskevien kansainvälisten sopimusten asettamien vaatimusten vuoksi kirjoitettu varsin yksityiskohtaisen luettelon muotoon.

5 §. Ulkomaalaisrekisteriin talletettavat arkaluonteiset tiedot. Vaikka edellisessä pykälässä on jo määritetty varsin yksityiskohtaisella tavalla oikeus henkilöä koskevien tietojen tallettamiseen ulkomaalaisrekisteriin, lakiin ehdotetaan asian laadusta johtuvan täsmällisyysvaatimuksen vuoksi otettavaksi erillinen pykälä, jossa arkaluonteisten tietojen laadun perusteella säädettäisiin, missä tapauksissa 4 §:n mukaisia tietoja talletettaessa saadaan myös poiketa henkilörekisterilainsäädännön mukaisena pääsääntönä olevasta arkaluonteisten tietojen rekisteröintikiellosta.

6 §. Ulkomaalaisviraston oikeus tietojen saantiin. Lainsäädännössä on jo nykyisin joitakin nimenomaisia säännöksiä, joiden perusteella sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksella on oikeus saada ulkomaalaisasioiden käsittelyssä ja ulkomaalaisrekisterin pitämisessä tarvitsemiaan tietoja. Myös poliisin henkilörekistereitä koskevan lakiehdotuksen 19 §:n 5 kohdassa esitetään säännöstä tietojen luovuttamisesta ulkomaalaiskeskukselle.

Pykälän 1 momenttiin on koottu luettelo tiedoista, joita ulkomaalaiskeskuksen tilalle tuleva ulkomaalaisvirasto sen lisäksi tarvitsee tehtäviensä hoitamiseksi ja ulkomaalaisrekisterin ylläpitämiseksi. Luettelossa mainituista tiedoista suurin osa on sellaisia, jotka ulkomaalaiskeskus jo nykyisin vakiintuneen käytännön mukaan saa eri viranomaisilta. Tiedot ovat sen laatuisia, ettei niiden tarpeellisuutta tehtävien hoidossa ja rekisterin ylläpidossa ole edelleenkään aiheellista asettaa kyseenalaiseksi. Asian laadusta johtuvan täsmällisyysvaatimuksen vuoksi on kuitenkin syytä säätää nimenomaisesti ulkomaalaisviraston oikeudesta kyseisten tietojen saamiseen.

Pykälän 2 momentissa sallittaisiin teknisen käyttöyhteyden hyväksikäyttö 1 momentin mukaisessa tietojen luovutuksessa.

Pykälän 3 momentin mukaan eräät viranomaiset, joiden velvollisuudeksi on säädetty ilmoittaa tietyistä seikoista nykyisin sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskukselle näitä seikkoja koskevien tietojen tallettamiseksi ulkomaalaisrekisteriin, voisivat tehdä säädetyn ilmoituksen perustettavalle ulkomaalaisvirastolle tallettamalla vastaavat tiedot suorakäyttöisesti ulkomaalaisrekisteriin. Ilmoittamisvelvollisuutta koskevia säännöksiä on voimassa olevan ulkomaalaisasetuksen 29 §:ssä.

7 §. Tietojen luovutus ulkomaalaisrekisteristä. Pykälässä annettaisiin säännökset ulkomaalaisrekisteriin talletettujen tietojen säännönmukaisesta luovuttamisesta muille viranomaisille. Pykälän perusteella tietoja saataisiin luovuttaa poliisille, rajavartioviranomaisille, tulliviranomaisille, sosiaali- ja terveysministeriölle, työvoimahallinnolle, väestörekisterikeskukselle ja kansaneläkelaitokselle.

Pykälän 1 momentti sisältää yksityiskohtaisen luettelon käyttötarkoituksista, joihin tietoja voidaan kullekin viranomaiselle luovuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan tiedot voidaan luovuttaa myös teknisenä tallenteena tai teknisen käyttöyhteyden avulla.

Ulkoasiainhallinnon oikeudesta saada ulkomaalaisrekisteriin talletettuja tietoja säädettäisiin lakiehdotuksen 10 §:ssä.

Viisumirekisterit

8 §. Viisumirekisterien sisältö. Pykälän 1 momentissa luetellaan perusteet, joilla henkilö ehdotuksen mukaan rekisteröidään keskitettyyn tai paikalliseen viisumirekisteriin. Pykälän 2 momentissa luetellaan, millaisista seikoista rekisteriin eri tapauksissa talletetaan tietoja. Talletettavat tiedot voitaisiin yksilöidä tarkemmin asetuksella.

Pykälä on tietosuojaa koskevien kansainvälisten sopimusten asettamien vaatimusten vuoksi kirjoitettu varsin yksityiskohtaisen luettelon muotoon.

9 §. Viisumirekistereihin talletettavat arkaluonteiset tiedot. Vaikka edellisessä pykälässä on jo määritetty varsin yksityiskohtaisella tavalla oikeus henkilöä koskevien tietojen tallettamiseen keskitettyyn tai paikalliseen viisumirekisteriin, lakiin ehdotetaan asian laadusta johtuvan täsmällisyysvaatimuksen vuoksi otettavaksi erillinen pykälä, jossa henkilön rekisteröintiperusteen ja arkaluonteisten tietojen laadun perusteella säädettäisiin, missä tapauksissa 8 §:n mukaisia tietoja talletettaessa saadaan myös poiketa henkilörekisterilainsäädännön mukaisena pääsääntönä olevasta arkaluonteisten tietojen rekisteröintikiellosta.

10 §. Ulkoasiainhallinnon oikeus tietojen saantiin. Lainsäädännössä on jo nykyisin joitakin nimenomaisia säännöksiä, joiden perusteella ulkoasiainministeriöllä tai Suomen edustustolla on oikeus saada ulkomaalaisasioiden käsittelyssä ja viisumirekisterin pitämisessä tarvitsemiaan tietoja. Esimerkiksi rikosrekisteriasetuksen (772/93) 12 §:n 3 kohdan nojalla Suomen viranomaiset voivat saada rikosrekisterin otteen käytettäväksi muun muassa viisumia, oleskelulupaa tai työlupaa koskevassa asiassa.

Pykälän 1 momenttiin on koottu luettelo tiedoista, joita ulkoasiainministeriö ja Suomen edustustot sen lisäksi tarvitsevat tehtäviensä hoitamiseksi ja viisumirekisterin ylläpitämiseksi. Luettelossa mainituista tiedoista suurin osa on sellaisia, jotka ulkoasiainhallinto jo nykyisin vakiintuneen käytännön mukaan saa eri viranomaisilta. Tiedot ovat sen laatuisia, ettei niiden tarpeellisuutta tehtävien hoidossa ja rekisterien ylläpidossa ole edelleenkään aiheellista asettaa kyseenalaiseksi. Asian laadusta johtuvan täsmällisyysvaatimuksen vuoksi on kuitenkin syytä säätää nimenomaisesti ulkoasiainhallinnon oikeudesta kyseisten tietojen saamiseen.

Pykälän 2 momentissa sallittaisiin teknisen käyttöyhteyden hyväksikäyttö 1 momentin mukaisessa tietojen luovutuksessa.

Pykälän 3 momentin mukaan ulkomaalaisvirasto, poliisi ja passintarkastusviranomainen voisivat tallettaa niiltä viisumi- ja muissa asioissa pyydetyt lausunnot ja niiden tehtäviksi säädetyt ilmoitukset suorakäyttöisesti keskitettyyn viisumirekisteriin.

11 §. Tietojen luovutus viisumirekistereistä. Pykälässä annettaisiin säännökset keskitettyyn tai paikalliseen viisumirekisteriin talletettujen tietojen säännönmukaisesta luovuttamisesta muille viranomaisille. Pykälän perusteella tietoja saataisiin luovuttaa poliisille, rajavartioviranomaisille ja tulliviranomaisille.

Pykälän 1 momentti sisältää yksityiskohtaisen luettelon käyttötarkoituksista, joihin tietoja voidaan kullekin viranomaiselle luovuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan tiedot voidaan luovuttaa myös teknisenä tallenteena tai teknisen käyttöyhteyden avulla.

Ulkomaalaisviraston oikeudesta saada viisumirekistereihin talletettuja tietoja säädettäisiin lakiehdotuksen 6 §:ssä.

12 §. Tietojen luovutus ulkoasiainhallinnossa.

Keskitetyn viisumirekisterin ja paikallisten viisumirekistereiden pito erillisinä rekistereinä johtuu siitä käytännön syystä, ettei kaikille Suomen edustustoille ole viestiliikenneteknisistä syistä mahdollista tai kustannussyistä tarkoituksenmukaista järjestää suorakäyttöyhteyttä ulkoasiainministeriön pitämään keskitettyyn viisumirekisteriin.

Oikeaan lopputulokseen päätyminen ulkoasiainministeriön tai Suomen edustuston käsiteltävänä olevassa ulkomaalaisasiassa edellyttää kuitenkin, että ratkaisijalla on käytettävissään luotettavat ja ajan tasalla olevat tiedot asian ratkaisuun vaikuttavista seikoista. Vaikka toisistaan riippumattomiin rekistereihin talletetut tiedot eivät automaattisesti siirry rekisteristä toiseen, ratkaisutoiminnan ja rekisterinpidon luotettavuuden ylläpito vaatii välttämättä, että yhteen rekisteriin talletettu tieto saadaan tarpeen vaatiessa luovuttaa toisen rekisterinpitäjän käytettäväksi.

Tässä pykälässä tarkoitettuja tietoja saataisiin luovuttaa myös teknisenä tallenteena tai teknisen käyttöyhteyden avulla.

Tämän pykälän nojalla tietoja saanut rekisterinpitäjä saa tallettaa saamansa tiedot pitämäänsä rekisteriin, jos siihen on kyseisen viranomaisen kannalta katsottuna lakiehdotuksen 8―9 §:n mukaiset edellytykset.

Ulkoasiainhallinnosta annetun lain (1164/87) 1 §:n mukaan ulkoasiainhallinnon muodostavat ulkoasiainministeriö ja sen alainen ulkomaanedustus. Ulkomailla toimivat Suomen edustustot ovat siten Suomen viranomaisia. Esitystä laadittaessa on sen vuoksi pidetty ilman nimenomaisen säännöksen lakiin ottamistakin selvänä, ettei teknisen käyttöyhteyden avulla tapahtuvaan rekisteritietojen luovuttamiseen vieraassa valtiossa toimivalle Suomen edustustolle ole sovellettava henkilörekisterilain 22 §:n säännöksiä tiedon luovuttamisesta ulkomaille.

13 §. Salassapito. Ulkomaalaislain 65 §:ssä on tämän lakiehdotuksen kannalta riittävät säännökset tulevan ulkomaalaisviraston käsiteltäviksi kuuluvien ja ulkomaalaisrekisteriin merkittävien tietojen salassapidosta.

Laissa ei sen sijaan ennestään säädetä viisumia, oleskelulupaa ja työlupaa koskevien asioiden salassapidosta. Asiasta esitetään sen vuoksi säädettäväksi ehdotuksen 13 §:ssä, joka ei koskisi pelkästään viisumirekistereihin talletettavia tietoja, vaan myös kyseisten asioiden käsittelyssä kertyviä tietoja ja asiakirjoja sellaisenaan.

Sanotut tiedot ja asiakirjat olisivat pääsääntöisesti salassa pidettäviä. Niiden joutumisesta sivullisten haltuun saattaisi aiheutua merkittävää haittaa luvan hakijalle. Omassa maassaan poliittisesti kiistanalaisessa asemassa olevan henkilön tekemän viisumihakemuksen joutuminen hänen kotimaansa viranomaisten tietoon saattaisi myös vaarantaa Suomen ja asianomaisen valtion välisiä suhteita. Ulkoasiainministeriö voisi erityisestä syystä kumota salassapitovelvollisuuden yksittäisessä tapauksessa.

Erinäiset säännökset

14 §. Tietojen poistaminen rekisteristä. Tietojen poistamiseen ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään kuuluvista rekistereistä olisi muilta osin sovellettava henkilörekisterilakia, mutta tässä pykälässä säädettäisiin virheellisen tiedon säilyttämistä oikeusturvasyistä koskeva poikkeus. Samanlaista poikkeusta virheellisten tietojen poistamisvelvollisuudesta esitetään poliisin henkilörekistereitä koskevan lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentissa.

Ehdotettujen 15 ja 16 §:n perusteluina viitataan jäljempänä lausuttuun.