Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi verotuslain, ennakkoperintälain, arvonlisäverolain ja verohallintolain sivullisen tiedonantovelvollisuutta ja viranomaisten välistä tietojenvaihtoa koskevien säännösten muuttamisesta
- Hallinnonala
- Valtiovarainministeriö
- Antopäivä
- Esityksen teksti
- Suomi
- Käsittelyn tila
- Käsitelty
- Käsittelytiedot
- Eduskunta.fi 336/1994
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan verotuslakia, ennakkoperintälakia ja arvonlisäverolakia muutettavaksi ja täydennettäväksi niin, että muu kuin verovelvollinen itse eli sivullinen olisi velvollinen antamaan toisia verovelvollisia koskevia tietoja verotusta varten nykyistä laajemmin. Verohallinnolla olisi oikeus saada sivulliselta tietoja myös muun yksilöinnin kuin toisen verovelvollisen nimen perusteella ja tietoja olisi oikeus saada silloin, kun tiedot saattavat olla verotusta varten tarpeen. Säännöksiä täydennettäisiin myös niin, että yksinomaan vertailutietojen keräämiseksi tapahtuvat verotarkastukset tulisivat mahdollisiksi. Vertailutietotarkastusta ei kuitenkaan voitaisi kohdistaa luottolaitoksiin.
Esityksessä ehdotetaan myös, että verohallintolakiin lisättäisiin säännös, joka oikeuttaisi verohallinnon viranomaiset luovuttamaan oma-aloitteisesti tietoja toiselle viranomaiselle silloin, kun verotuksen toimittamisen yhteydessä tulee ilmi seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä, että on väärinkäytetty julkisista varoista myönnettyjä elinkeinotukia tai esimerkiksi sosiaaliturvaetuuksia. Samoin verohallinnon viranomaiset voisivat luovuttaa tietoja oma-aloitteisesti lakisääteisen eläke- tai tapaturmaturvan täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille tai muille tahoille silloin, kun havaitaan, että maksuvelvollinen, esimerkiksi työnantaja, ei ole täyttänyt lakisääteistä maksuvelvollisuuttaan.
Toteutuessaan ehdotetut muutokset parantavat verohallinnon toimintaedellytyksiä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa. Verohallinnon oma-aloitteinen tietojenanto-oikeus tehostaisi julkisista varoista maksettavien tukien kokonaisvalvontaa ja toimisi myös ennaltaehkäisevästi.
Lisäksi arvonlisäverolakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös verohallintoon tulevien tietojen maksullisuudesta.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
YLEISPERUSTELUT
1.Nykytila
1.1.Yleistä harmaasta taloudesta sekä sosiaali- ja elinkeinotukien väärinkäytöstä
Harmaalla taloudella tarkoitetaan taloudellista toimintaa, josta saadusta tulosta ei ole maksettu lakisääteisiä veroja ja maksuja sen johdosta, että toiminta tai tulonmuodostus tapahtuu viranomaisilta salassa tai siitä on annettu väärää tai puutteellista tietoa. Harmaan talouden piiriin kuuluvat sekä yritysten että yksityisten henkilöiden saamat verotuksessa ilmoittamattomat tulot. Merkittävämmässä määrin harmaan talouden ilmiöitä esiintyy nimenomaan yritystoiminnan piirissä.
Harmaaseen talouteen liittyy usein myös muita väärinkäytöksiä. Tyypillisiä väärinkäytösten muotoja ovat erilaisten elinkeino- ja sosiaalitukien väärinkäytöstilanteet. Tukien väärinkäyttö ja harmaa talous kytkeytyvätkin hyvin usein toisiinsa. Yhteiskunnalle tukien väärinkäyttö sekä vero- ja maksutulojen menetykset muodostavat rasitteen, jonka vaikutus esimerkiksi veroasteeseen on tuntuva. Harmaaseen talouteen liittyy usein myös taloudellista ja muuta rikollisuutta kuten vero-, kirjanpito- ja konkurssirikoksia sekä niin sanottua rahanpesua.
Pohjoismaissa harmaan talouden osuudeksi on yleensä arvioitu noin 5 % bruttokansantuotteesta. Tämä merkitsisi Suomessa noin 25 miljardia markkaa.
1.2.Tehdyt selvitykset
Harmaan talouden ilmiöitä ja laajuutta on selvitetty useissa tutkimuksissa. Eri selvityksissä, kuten jäljempänä mainituissa työministeriön ja valtiovarainministeriön asettamien työryhmien muistioissa on todettu, että eri viranomaisten hallussa on tietoja, joita yhdistämällä ja ristiintarkistamalla olisi mahdollista puuttua osaan väärinkäytöksistä. Esteenä viranomaisten väliselle joustavalle tietojenvaihdolle ovat kuitenkin viranomaisia koskevat salassapitosäännökset. Myös sivullisten tiedonantovelvollisuuden laajentaminen edesauttaisi väärinkäytösten paljastamista ainakin verotuksen yhteydessä.
Työministeriö asetti 17 päivänä elokuuta 1993 työryhmän selvittämään työttömyysturvan vuotoja ja väärinkäytöksiä. Työryhmä sai työnsä valmiiksi 30 päivänä syyskuuta 1994 ja se esitti keskeisimpänä ehdotuksenaan viranomaisten välisten tietojen vaihdon joustavoittamista salassapitosäännöksiä tarkistamalla. Valtiovarainministeriö asetti 29 päivänä maaliskuuta 1994 eri hallinnonhaarojen ja rakennusalan järjestöjen edustajista koostuvan työryhmän selvittämään harmaan talouden ongelmia. Työryhmän tuli muun ohessa selvittää niitä toimia, joilla voitaisiin tehostaa viranomaisten välistä sekä viranomaisten ja yksityissektorin välistä tiedonvälitystä. Työryhmä otti ensisijaiseksi selvityskohteekseen yritystoimintaan liittyvän, kilpailuneutraliteettia haittaavan toiminnan sekä yritys- ja muidenkin tukien väärinkäytökset. Talouspoliittinen ministerivaliokunta kiirehti 29 päivänä huhtikuuta 1994 kannanotossaan tietosuojalainsäädännön uudistamista niin, ettei se olisi nykyisessä laajuudessaan esteenä rikollisuuden torjunnalle eikä vaikeuttaisi sosiaaliturvaetuuksien väärinkäytösten ehkäisyä. Hallitus edellytti iltakoulussaan 12 päivänä lokakuuta 1994, että työttömyysturvan ja yritystukien väärinkäytösten estämiseen tähtäävät säännösmuutosesitykset tulee valmistella pikaisesti. Myös hallinnon kehittämisen ministerivaliokunta edellytti 24 päivänä lokakuuta 1994, että viranomaisten välisessä tietojenvaihdossa on lisättävä joustavuutta ja tässä tarkoituksessa tietosuojasäännöksiä on arvioitava uudelleen.
Harmaan talouden selvitystyöryhmä toteaa 30 päivänä syyskuuta 1994 valtiovarainministeriölle luovuttamassaan väliraportissa (Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 1994:21), että harmaan talouden haittavaikutukset yhteiskunnalle näkyvät selvimmin saamatta jääneiden verojen ja maksujen määrissä. Kertymättä jää niin yritysten, niiden omistajien kuin palkansaajien omaa veroa, palkkana pidettäviin suorituksiin liittyviä sosiaaliturva-, eläke- ja muita sosiaalivakuutusmaksuja sekä arvonlisäveroa. Työryhmä totesi myös, että harmaan talouden haittavaikutukset eivät ole pelkästään fiskaalisia. Yritys, joka laiminlyö verojen ja maksujen suorittamisen, saa kohtuuttoman kilpailuedun asianmukaisesti toimiviin yrityksiin verrattuna.
Työryhmä esitti väliraportissaan verotukseen liittyviä säädöksiä tarkistettavaksi, jotta verohallinnon toimintaedellytykset harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa paranisivat. Työryhmän tekemät verolainsäädännön muutosehdotukset ovat olleet pohjana tämän esityksen valmistelussa.
1.3.Lainsäädäntö ja käytäntö
Verovelvollisen, viranomaisen ja muun sivullisen velvollisuus antaa tietoja
Verotuslain (482/58) mukaan verovelvollisen on tavanomaisen ilmoittamisvelvollisuutensa lisäksi annettava kehotuksesta sellaisia täydentäviä tietoja ja selvityksiä, jotka saattavat olla tarpeen häntä verotettaessa, verotarkastusta toimitettaessa tai muutoksenhakua käsiteltäessä. Verovelvollisen kirjanpitovelvollisen ja maataloudenharjoittajan on kehotuksesta esitettävä myös kirjanpitonsa ja siihen liittyvä tosite- ja tallenneaineisto tarkastettavaksi.
Veroviranomaisella on muun muassa verotuslain 44 §:n nojalla oikeus saada tietoja useilta eri viranomaisilta kuten väestörekisteriviranomaisilta, kaupparekisteriviranomaisilta, kunnilta, oikeushallintoviranomaisilta sekä kiinteistörekisteriviranomaisilta ja niin edelleen. Verotuslain 49 §:n mukaan toisen viranomaisen ja julkisen laitoksen tulee veroviranomaisen pyynnöstä luovuttaa verotusta varten tarpeellisia tietoja tai sallia veroviranomaisen ottaa niistä selko, jollei kyse ole asiasta, josta lain mukaan ei saa todistaa. Verotusasetuksen 37 §:n nojalla valtion viranomaisten on annettava veroviranomaisten pyynnöstä lausuntoja ja toimitettava arvioita alaansa kuuluvissa kysymyksissä.
Verotuslain 45 § sisältää yksityiskohtaisen luettelon niistä yksilöidyistä tarkkailutiedoista, joita veroviranomaisille on vuosittain eri tahoilta ilman erillistä pyyntöä lähetettävä. Verotuslain 46 §:ssä säädetään siitä, mitä yksilöityjä tietoja eräiden tahojen on annettava veroviranomaisen kehotuksesta. Verotuslain 47 §:ssä säädetään jokaiselle velvollisuus antaa verohallituksen tai lääninveroviraston kehotuksesta välttämättömiä tietoja toisen verotusta, verotarkastusta tai muutoksenhakua koskevassa asiassa, jollei tiedonhaltijalla ole lain mukaan oikeus kieltäytyä todistamasta asiassa. Tällöinkin on kuitenkin luovutettava toisen taloudelliseen asemaan vaikuttavat tiedot. Veroviranomaisella on verotuslain 48 §:n mukaan myös oikeus tarkastaa tai tarkastuttaa kaikki ne liike- ja muut asiakirjat, joista sivullisen tiedonantovelvollisuuden piiriin kuuluvia verotustietoja voi löytyä.
Edellä esitettyjä verotuslain säännöksiä pääosin vastaavat säännökset sisältyvät keskeisiin muihin verolakeihin eli ennakkoperintälakiin (418/59) ja arvonlisäverolakiin (1501/93) .
Verotuslain 47 §:ssä säädetty sivullisen tiedonantovelvollisuus on eräiltä osin tarpeettoman suppea. Ensinnäkin sivullisen tiedonantovelvollisuutta rajoittaa se, että sivullinen ei ole pääsääntöisesti velvollinen antamaan tietoja muusta kuin nimeltä yksilöidystä verovelvollisesta. Siten esimerkiksi rahalaitokselta ei ole saatu pelkän tilinumeron perusteella tietoja tilin omistajasta, käyttöön oikeutetuista tai tilitapahtumista. Vaatimus verovelvollisen yksilöinnistä rajoittaa paitsi verovelvollisen toimien lainmukaisuuden tarkastamista, myös verovelvollisen asiakkaisiin, häneen liikesuhteessa oleviin henkilöihin ja yrityksiin liittyvien epäiltyjen väärinkäytösten selvittämistä. Käytännössä ainakin pankit ovat myös oman toimintansa tarkastuksen yhteydessä kieltäytyneet esittämästä tarkastettavaksi omaan tulonmuodostukseensa vaikuttavia asiakirjoja, jos ne ovat sisältäneet tietoja pankin asiakkaista.
Toiseksi sivullisen tiedonantovelvollisuutta rajoittaa se, että lainkohdassa edellytetään sitä, että sivullisen hallussa olevien tietojen tulisi olla välttämättömiä verotuksen toimittamisessa. Laissa ei yksiselitteisesti määritellä, kummalla taholla ― veroviranomaisella vaiko sivullisella ― on oikeus arvioida tiedon välttämättömyys. Oikeuskäytännössä on edellytetty sitä, että pyydettyjen tietojen välttämättömyys on ollut kiistattoman selvää. Lisäksi veroviranomaisen on pitänyt näyttää, että tietojen saanti on sille välttämätöntä nimettyyn verovelvolliseen kohdistuvan verotuksen toimittamiseksi. Korkea näyttökynnys tietojen välttämättömyydestä on johtanut siihen, että veroviranomaiset eivät ole tehneet tiedusteluja silloin, kun välttämättömyydestä ei ole ollut varmuutta, mikä siten on rajannut jo edeltäkäsin tiedustelujen kohteita ja vaikeuttanut verovalvontaa. Käytännössä on myös esiintynyt tilanteita, joissa sivullinen on kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tietoja perustellen kieltäytymistä sillä, että veroviranomainen ei ole riittävästi perustellut tietojen välttämättömyyttä. Viranomaisen mahdollisuutta laajojen perusteluiden esittämiseen rajoittavat puolestaan viranomaisen omaa toimintaa koskevat salassapitosäännökset. Välttämättömyys-kriteeri on ollut myös keskeinen syy useisiin tiedusteluja koskeviin oikeusprosesseihin, joilla on voitu pitkittää tietojen antamista.
Vertailutietojen hankkiminen
Vertailutietojen kerääminen ei välittömästi liity sivullisen velvollisuuteen antaa tietoja. Verotuslain 47 ja 48 §:stä sekä hallinto-oikeudellisesta tarkoitussidonnaisuuden periaatteesta, joka koskee myös verotarkastustoimintoa johtuu kuitenkin välillisesti, että sellaiset tarkastukset, joiden yksinomaisena tai pääasiallisena tarkoituksena on vertailutietojen kerääminen, eivät ole nykyisin mahdollisia. Verotus- ja tarkastuskäytännössä on lähdetty siitä, että vertailutietoja voidaan kerätä verovelvolliseen kohdistuvan verotuslain 43 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen tai muun verotustoiminnon yhteydessä. Oikeuskäytännössä tätä tulkintaa ei ole asetettu kyseenalaiseksi. Se, että vertailutietoja ei voida yksinomaisena toimintona kerätä esimerkiksi toimialatarkastusten mahdollistamiseksi tai yleisesti harmaan talouden paljastamiseksi, rajoittaa tarpeettomasti verovalvonnan keinovalikoimaa.
Veroviranomaisten oikeus oma-aloitteiseen tietojen luovuttamiseen
Verohallinnolla on verohallintolain (188/91) 5 §:n mukaan oikeus ilmoittaa syytteeseen panoa varten verovalvonnan yhteydessä havaitut verorikokset ja kirjanpitorikokset. Veronkantolain (611/78) 27 a §:n nojalla myös velallisen rikoksista voidaan ilmoittaa syytteeseen panoa varten. Muiden havaittujen mahdollisten väärinkäytösten ilmoittaminen esimerkiksi toiselle viranomaiselle ei, eri verolakeihin sisältyvien salassapitovelvollisuutta koskevien säännösten vuoksi, ole mahdollista.
Harmaan talouden valvontaa koskevissa selvityksissä, kuten edellä mainitussa Harmaan talouden selvitystyöryhmän väliraportissa ja työministeriön asettamassa työttömyysturvan vuotoja ja väärinkäytöksiä selvittäneen työryhmän muistiossa on tullut esille se, että voimassa olevat salassapitosäännökset rajoittavat merkittävästi veroviranomaisten mahdollisuuksia antaa toiselle viranomaiselle oma-aloitteisesti tietoja havaitsemistaan muiden viranomaisten toimialaan liittyvistä väärinkäytöksistä. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa verovalvonnan yhteydessä havaitaan, että yhteiskunnan maksamia erilaisia tukia (erilaisia elinkeinotoimintaan annettuja tukia tai sosiaaliturvaetuuksia, kuten työttömyysturvaetuuksia) on käytetty hyväksi väärin perustein. Salassapitosäännösten tarkistamiseen kiinnitti huomiota myös eduskunnan valtiovarainvaliokunta antaessaan mietintönsä valtiontilintarkastajain kertomuksesta vuodelta 1992 (VaVM 19/1994 vp.). Valiokunta piti erityisen tärkeänä rakenteellisena toimenpiteenä talousrikollisuuden torjunnassa muun muassa sitä, että salassapitosäännöksiä tarkistettaisiin.
Yrityksiin kohdistuvaa viranomaisvalvontaa tai siihen verrattavaa valvontaa harjoittavat paitsi verohallinto, myös työeläkelaitokset ja kansaneläkelaitos, työvoima- ja työsuojeluviranomaiset, kauppa- ja teollisuusministeriön alaiset elinkeinoviranomaiset, kaupparekisteriviranomaiset sekä ilmoituksen perusteella lopulta poliisiviranomaiset. Eri hallinnonaloilla on omat salassapitosäännöksensä, joiden rikkomisesta on myös säädetty rangaistus. Lähtökohtana on se, että virkamies tai muu julkista tehtävää hoitava henkilö ei voi ilmaista muille sitä, mitä on tehtävässään saanut tietää asiakkaan taloudellisesta asemasta, liike- ja ammattisalaisuudesta tai muusta erikseen salassapidettäväksi säädetystä seikasta, kuten yksityisyyden suojan piiriin kuuluvista seikoista. Salassapidettävien tietojen luovuttamisesta eri tarkoituksiin on säädetty erikseen. Vero-, eläke-, työttömyysturva- ja eräitä sosiaalietuuksia koskeviin lakeihin sisältyvät salassapito- ja tietojenluovutussäännökset eivät mahdollista tällä hetkellä riittävää tietojen vaihtoa viranomaisten välillä.
Tyypillinen käytännössä esiin tullut tilanne on se, kun verotarkastuksen yhteydessä havaitaan, että esimerkiksi rakennustyömaalla on niin sanotussa pimeässä työssä työntekijöitä, joille maksetaan samaan aikaan työttömyysturvaetuuksia. Työnantaja ei toimita eikä tilitä ennakonpidätyksiä eikä sosiaaliturvamaksuja. Työnantaja ei myöskään maksa lakisääteisiä eläke- ja tapaturmavakuutusmaksuja. Esimerkkinä toisentyyppisestä väärinkäytöksestä voidaan mainita tilanne, jossa yritykseen kohdistuvan verotarkastuksen yhteydessä tai muutoin havaitaan, että yritys on antanut esimerkiksi kaupparekisteriin vääriä tietoja yrityksestä. Voimassa olevien salassapitosäännösten mukaan veroviranomaiset eivät ole voineet ilmoittaa asianomaiselle viranomaiselle tai muulle, jonka toimialaan asia kuuluu, mainituissa esimerkkitapauksissa työvoimaviranomaiselle, työeläkelaitokselle ja kaupparekisteriviranomaiselle, havaitsemistaan väärinkäytöksistä.
Kokonaisvalvonnan kannalta tilanne on erityisen epätyydyttävä siltä osin kuin säännökset rajoittavat nimenomaan veroviranomaisten mahdollisuutta antaa tietoja muille viranomaisille, koska verohallinnolla on laajin yritysten toimintaa ja niiden kirjanpitoa tutkiva organisaatio. Edellä esitetty epäkohta vaikeuttaa paitsi harmaan talouden piirissä tapahtuneiden väärinkäytösten selvittämistä, myös veroviranomaisten ja poliisin yhteistyötä talousrikollisuuden torjunnassa yleensä sekä rahanpesuun ja rikoshyödyn jäljittämiseen liittyvien asioiden tutkimista.
1.4.Talletuksia koskevasta pankkisalaisuudesta EU-maissa ja muissa pohjoismaissa
Tanskassa, Kreikassa, Espanjassa, Ranskassa, Hollannissa, Ruotsissa ja Norjassa pankit ovat velvollisia vuosittain antamaan veroviranomaisille kehotuksetta oma-aloitteisesti tietoja vähintäänkin talletusten saldoista. Muissa keskeisissä Euroopan maissa, kuten Irlannissa, Saksassa, Italiassa, Luxemburgissa, Portugalissa ja Isossa-Britanniassa, oma-aloitteista tietojenantovelvollisuutta ei ole lainkaan tai se on rajoitettu. Suomessa pankin tulee veroviranomaisen kehotuksesta antaa korkotulon lähdeveron valvontaa varten tarpeelliset selvitykset. Yksilöityjä tallettajia koskevia tietoja ei oma-aloitteisesti anneta lainkaan. Edellä esitetyt tietojenantovelvollisuuden erot johtunevat lähinnä korkotulojen verojärjestelmän rakenteellisista eroista eri maissa, minkä vuoksi vertailun tekeminen suomalaiseen talletuksia koskevaan pankkisalaisuuteen on jossain määrin vaikeaa.
Hollannissa, Ranskassa ja Tanskassa veroviranomaisen oikeutta pyynnöstä saada pankeilta talletuksia koskevia tietoja ei ole lainkaan rajoitettu. Norjassa rajoittamaton oikeus on keskusvirastolla tai sen valtuuttamalla veroviranomaisella. Espanjassa, Italiassa, Saksassa ja Isossa-Britanniassa veroviranomaisilla on oikeus pyynnöstä saada tietoja nimettyjen henkilöiden talletuksista. Myös Ruotsissa tietopyyntö tulee yleensä yksilöidä. Belgiassa ja Italiassa tietojensaantioikeus on rajoitettu veropetoksesta epäiltyjen henkilöiden talletuksiin.
Yhteenvetona voidaan todeta, että talletuksia koskeva pankkisalaisuuden aste suhteessa veroviranomaisiin vaihtelee EU-maissa ja Pohjoismaissa. Eroja syntyy ennen muuta riippuen siitä, minkälainen korkotulojen verojärjestelmä kussakin maassa on. Mitään yleistä eurooppalaista talletusten pankkisalaisuuden tasoa ei siten voida määritellä. Tallettajien suoja on lähes täydellinen Irlannissa ja Luxemburgissa. Toisessa ääripäässä ovat Hollanti, Ranska ja Tanska.
2.Keskeiset ehdotukset
2.1.Sivullisen velvollisuus antaa tietoja
Sivullisen tiedonantovelvollisuutta koskevia verotuslain 47 §:ää, ennakkoperintälain 29 b §:ää ja arvonlisäverolain 170 §:ää ehdotetaan muutettaviksi siten, että ne mahdollistaisivat harmaaseen talouteen ja muihin väärinkäytöksiin kohdistuvan verovalvonnan tehostamisen. Säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi ensinnäkin niin, että sivullinen olisi velvollinen antamaan tietoja muusta verovelvollisesta muunkin yksilöinnin kuin nimen perusteella. Toiseksi tietojen saannin edellytyksiä väljennettäisiin niin, että säännöksissä ei enää edellytettäisi sitä, että tiedot olisivat välttämättömiä verotusta varten, vaan riittäisi, että tiedot saattavat olla tarpeen verotusta varten.
Muun muassa harmaan talouden piirissä työskentelevät pyrkivät vaikeuttamaan heihin kohdistuvaa valvontaa. Tässä tarkoituksessa kirjanpito ja lakisääteiset ilmoitukset vero- ja muille viranomaisille laiminlyödään. Oman nimen esilletuomista liiketoimissa pyritään eri tavoin välttämään. Keinoina voivat olla oman henkilöllisyyden salaaminen sekä bulvaanien tai tekaistujen nimien käyttö. Tämän tyyppisen käyttäytymisen paljastamiseksi puheena olevia pykäliä ehdotetaan muutettavaksi niin, että tiedot olisi annettava muunkin yksilöinnin kuin henkilön nimen perusteella. Tällöin veroviranomaisella olisi mahdollisuus saada tietoja myös sellaisista harmaan talouden harjoittajista, joiden oikeaa nimeä ei ensi vaiheessa ole mahdollista selvittää.
Yksilöinnin olisi tapahduttava siten, että tietojen antaja voisi nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan veroviranomaisten tiedossa olevan seikan perusteella antaa pyydetyt tiedot. Selvitettävänä oleva asia olisi siis edelleen yksilöitävä. Yksilöinti voisi kuitenkin tapahtua nykyisestä poiketen myös muun seikan kuin verovelvollisen nimen perusteella. Lainkohdassa mainittaisiin esimerkkeinä nimi, pankkitilin numero ja tilitapahtuma. Muita vastaavia yksilöintejä voisivat olla velkakirjan numero tai kirjanpitolaissa (655/73) tarkoitettu tosite. Muun muassa pankkitilin numerolla yksilöidyn tilin perusteella rahalaitos olisi velvollinen kehotuksesta antamaan tiedot tilin tapahtumista, tilin omistajasta, mahdollisista käyttöoikeuden haltijoista sekä myös siitä, kuka tiliä on tosiasiassa käyttänyt esimerkiksi valtuutuksen nojalla. Samoin, jos yksilöidään velkakirjan numerolla tietty velkasuhde, tulisi luottolaitoksen antaa kaikki tuohon velkakirjaan liittyvät pyydetyt tiedot, kuten velallisten tai takaajien nimet, velan johdosta tapahtuneet pääoman tai koron suoritukset ja niin edelleen, jos tiedot saattavat olla tarpeen verotuksen toimittamiseksi. Kirjanpitolaissa tarkoitettua tositetta voitaisiin käyttää yksilöintinä siten, että tositteesta ilmenevien tilinumeroiden, henkilöiden nimien tai konkreettisen rahan siirron perusteella voidaan sivullista kehottaa antamaan hallussaan olevat tiedot.
Tiedonantovelvollisuus syntyisi siten vain silloin, kun veroviranomaisella on selvitettävänä tietty konkreettinen verotusta koskeva asia tai asiakokonaisuus, joka voidaan yksilöidä esimerkiksi henkilönimellä, pankkitilin numerolla, taloudellisella toimella tai rahavirralla siten, että tiedon antaja voi tämän yksilöinnin perusteella antaa asiaa koskevat tiedot. Tietopyynnöt, joiden yksilöinti ei perustuisi verohallinnon tiedossa oleviin konkreettisiin seikkoihin, eivät olisi mahdollisia. Esimerkiksi massaluonteisia tietoja kaikista tietyn rahamäärän ylittävistä tai tietyn tiliehdon täyttävistä talletuksista ei voitaisi kehottaa antamaan. Sen sijaan riittävänä yksilöintinä pidettäisiin sitä, että samalla kertaa pyydetään antamaan esimerkiksi useiden pankkitilien numeroiden perusteella tiedot niiden omistajista, mikäli tiedot saattavat olla tarpeen verotusta koskevan asian käsittelyä varten.
Puheena olevien pykälien sanamuotoa ehdotetaan samalla väljennettäväksi siten, että tiedon välttämättömyyden sijasta riittäisi se, että tieto saattaisi olla tarpeen verotusta toimitettaessa. Ehdotuksen mukaan tiedon tarpeen verotuksessa ratkaisisi veroviranomainen eikä tiedon antaja, kuten lain nykyistä sanamuotoa on yleensä tulkittu. Tietojen tarpeellisuuden määrittelisi veroviranomainen virkavastuulla. Jos osoittautuisi, että tietoja on pyydetty perusteetta, olisi tietoja perusteetta pyytänyt virkamies saatettavissa vastuuseen virkamiesoikeudellisten säännösten puitteissa. Ehdotettu sanamuoto olisi tältä osin samansisältöinen kuin esimerkiksi verotuslain 40 §:ssä säädetty verovelvollisen itsensä velvollisuus antaa tietoja verotusta varten. Pykäliä voitaisiin siten tulkita samoin kuin voimassa olevan lain mukaan on tulkittu verovelvollisen itsensä velvollisuutta antaa tietoja. Olennaista olisi, että veroviranomaisella olisi tutkittavanaan tietty konkreettinen verotusasia, jonka selvittämiseen pyydettyjä tietoja mahdollisesti tarvitaan.
Annetuista tiedoista ei tulisi ehdotuksen toteutuessakaan julkisia. Tiedot siirtyisivät muun salaisuuden piiristä verosalaisuuden piiriin. Pykälistä poistettaisiin myös erillinen maininta verotarkastuksesta. Säännöksen sanamuodon mukaisella verotuksella tarkoitettaisiin kaikkia niitä toimintoja, jotka on mainittu verohallintolain 2 §:n 1 momentissa.
2.2.Viranomaisen velvollisuus antaa tietoja
Verotuslain 49 §:ää, ennakkoperintälain 29 d §:ää ja arvonlisäverolain 171 §:ää, jotka koskevat viranomaisten velvollisuutta antaa tietoja, ehdotetaan muutettaviksi siten, että viranomaisen käsite ajanmukaistettaisiin ja täsmennettäisiin niin, että pykälästä ilmenisi selvästi, että viranomaisella tarkoitetaan sekä valtion että kunnan viranomaista ja nykyisessä laissa oleva termi ''julkinen laitos'' ehdotetaan korvattavaksi termillä ''muu julkisyhteisö''. Muun julkisyhteisön käsite määräytyy yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaisesti. Muulla julkisyhteisöllä ei tarkoiteta julkisyhteisön omistamia itsenäisiä yhteisöjä.
Mainittuihin pykäliin lisättäisiin myös maininta siitä, että verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei saisi kieltäytyä antamasta. Voimassa olevien säännösten mukaan viranomainen on velvollinen antamaan verotuksessa tarvittavia tietoja poikkeuksena ainoastaan sellaiset asiat, joista ei lain mukaan saa todistaa. Poikkeus viittaa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 23 §:ään, jossa nyt puheena olevan asian kannalta on keskeistä se, että virkamies ei saa todistaa siitä, mitä hänen on tässä toiminnassaan salassapidettävä. Näin ollen viranomaisella ei voimassa olevien säännösten mukaan ole oikeutta antaa sellaisia tietoja, jotka on säädetty viranomaisen toimintaa koskevissa laeissa salassapidettäviksi, ellei esimerkiksi veroviranomaisella ole erityissäännöksen nojalla oikeus saada näitä tietoja. Esityksessä ehdotetaan toisen viranomaisen tietojenantovelvollisuuden laajentamista siten, että salassapitosäännöksen estämättä näiden tulisi antaa veroviranomaiselle taloudellista asemaa koskevia tietoja, jotka saattaisivat olla tarpeen verotusta varten. Väljennys koskisi siten vain taloudellisia tietoja ja nämäkin tiedot siirtyisivät veroviranomaisia itseään sitovan salassapitovelvollisuuden piiriin.
2.3.Vertailutietojen hankkiminen
Esityksessä ehdotetaan, että verotuslain 43 b §:ksi, ennakkoperintälain 29 e §:ksi ja arvonlisäverolain 169 a §:ksi lisättäisiin säännökset vertailutietotarkastuksesta. Näin mahdollistettaisiin sellaisetkin tarkastukset, joiden yksinomaisena tarkoituksena on kerätä vertailutietoja. Vertailutietoja voitaisiin, kuten nykyisinkin, kerätä myös verovelvollisen verotuksen toimittamisen tai verotarkastuksen yhteydessä.
Vertailutietotarkastusten mahdollistaminen tehostaisi erityisesti erilaisten suunnitelmallisten toimialatarkastusten suorittamista. Esimerkiksi rakennusliikkeen kirjanpidosta voitaisiin vertailutietotarkastuksena kerätä aliurakoitsijoiden yksilöintitietoja ja tietoja rahavirroista tarkastamatta varsinaisesti kyseistä rakennusliikettä. Saatujen vertailutietojen perusteella verovalvontatoimet voitaisiin tarvittaessa kohdentaa joustavasti ja tehokkaasti niihin tietoon tulleisiin verovelvollisiin, joiden voidaan epäillä syyllistyneen verovilppiin. Rajallisia verohallinnon resursseja ei siten käytettäisi sellaisiin kohteisiin, joissa ei todennäköisesti ole väärinkäytöksiä.
Pankkisalaisuuden suojan vuoksi ei voida pitää perusteltuna sitä, että vertailutietotarkastuksia voitaisiin suunnata rahalaitoksiin. Edellä esitettyjä muutoksia sivullisen tiedonantovelvollisuutta koskeviin säännöksiin voidaan pitää riittävinä turvaamaan tiedonsaannin yksilöidyissä tilanteissa. Pankin omaan toimintaan kohdistuvan tarkastuksen yhteydessä esilletulleita tietoja voitaisiin, kuten tarkastuskäytännössä on nykyisinkin menetelty, käyttää hyväksi myös pankin asiakkaan verotuksessa.
2.4.Veroviranomaisten oikeus tietojen oma-aloitteiseen luovuttamiseen
Tietojenanto-oikeuden suhde verohallinnon muihin tehtäviin ja annettavien tietojen laajuus
Verohallintolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 a §, joka oikeuttaisi verohallinnon viranomaisten, siis verohallituksen tai lääninveroviraston, luovuttamaan oma-aloitteisesti elinkeinotukea myöntävälle viranomaiselle tai yhteisölle, toiselle valtion tai kunnan viranomaiselle, eläke- tai tapaturmaturvan toimeenpanosta huolehtivalle viranomaiselle tai eläke- tai tapaturmavakuutuslaitokselle tietoja havaitsemistaan tämän toisen tahon laissa tai asetuksessa säädettyyn tehtäväalaan liittyvistä väärinkäytöksistä. Tiedot rajattaisiin koskemaan tapauksia, joihin liittyy rikosepäily tai joissa maksuvelvollisuus on laiminlyöty.
Säännös olisi tarkoituksenmukaista lisätä verohallintolakiin, jossa säädetään yleisesti verohallinnon viranomaisten toimivaltuuksista ja koska verohallintolaissa on jo säädetty verohallinnon viranomaisten oikeudesta ilmoittaa tietyt rikokset syytteeseen panoa varten syyttäjälle. Säännöksen sijoittamista verohallintolakiin puoltaa sekin, että näin säännös tulisi olemaan poikkeus kaikissa eri verolaeissa säädetystä salassapitovelvollisuudesta samoin kuin niin sanotun salassapitoasetuksen (650/51) nojalla määräytyvästä asiakirjan salassapidosta.
Tarkoituksena ei ole laajentaa verohallinnon tehtäviä siitä, mitä niistä on säädetty verohallintolain 2 §:ssä. Säännös ei velvoittaisi veroviranomaisia ilmoittamaan havaitsemistaan mahdollisista väärinkäytöksistä, mutta oikeuttaisi siihen. Verohallinnon viranomaisille annettaisiin mahdollisuus normaalin toiminnan yhteydessä havaittujen väärinkäytösten ilmoittamiseen toiselle viranomaiselle. Asian luonteesta johtuen on selvää, että tietojen antaminen vaatii erityisen huolellista harkintaa. Tietojen luovuttamiseen oikeutetut lääninveroviraston yksiköt ja virkamiehet tulisikin nimetä lääninveroviraston työjärjestyksessä. Näin varmistettaisiin riittävä harkinta ja asiantuntemus puheena olevissa tilanteissa.
Verohallituksen tai lääninveroviraston tehtävässään haltuunsa saamilla tiedoilla tarkoitettaisiin kaikkia verotusta varten saatuja eri verolakien tarkoittamia tietoja. Verotuksella tarkoitetaan tässä kaikkia eri verohallinnon tehtäviä siis verotuksen toimittamista, veronkantoa, perintää ja verovalvontaa siten kuin verohallintolain 2 §:ssä säädetään. Tietoja, joita voitaisiin säännöksen perusteella luovuttaa, olisivat esimerkiksi verovelvollisen itsensä antamat tiedot, hänen kirjanpidostaan tai muistiinpanoistaan havaitut tiedot samoin kuin sivullisten niin sanottuina tarkkailu- tai muina vastaavina tietoina antamat tiedot. Tiedot olisivat luonteeltaan taloudelliseen toimintaan liittyviä verotus- ja yksilöintitietoja.
Pykälässä olisi tyhjentävä luettelo niistä tilanteista, jolloin tietoja voidaan luovuttaa. Tiedot luovutettaisiin asianomaiselle viranomaiselle tai tässä tai muussa laissa mainitulle taholle, jonka tehtäväkenttään asia kuuluu. Riittävän laajan ja joustavan tiedonanto-oikeuden varmistamiseksi säännöksessä tarkoitettuja tiedonsaajia eli muita viranomaisia, eläkelaitoksia tai yhteisöjä ei voida lain tasolla yksilöidä eikä se olisi edes tarkoituksenmukaista, koska viranomais- tai muu organisaatio saattaa muuttua, jolloin säännöstä jouduttaisiin usein täsmentämään. Tiedon saajan asiana olisi selvittää, antavatko saadut tiedot aiheen toimenpiteisiin. Veroviranomaisen vastuulla olisi se, että luovutetut tiedot vastaavat niitä tietoja, jotka veroviranomainen on saanut tai havainnut.
Tietojenanto-oikeus elinkeinotukien väärinkäytöstilanteissa
Tietoja voitaisiin luovuttaa tilanteissa, jolloin on syytä epäillä, että tiedot koskevat rikoslain 29 luvun 5―8 §:ssä tarkoitettuja rikoksia eli avustuspetosta, törkeää avustuspetosta, avustuksen väärinkäyttöä tai avustusrikkomusta. Mainitut julkista taloutta vastaan suunnatut teot säädettiin erikseen rangaistaviksi rikoslain kokonaisuudistuksen ensimmäisessä vaiheessa vuonna 1990. Ne sisältyvät samaan rikoslain lukuun, jossa myös verorikokset on säädetty rangaistaviksi. Avustuksella tarkoitetaan rikoslain 29 luvun 9 §:n 2 momentin mukaan muuhun kuin henkilökohtaiseen kulutukseen valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön taikka muun yhteisön tai säätiön varoista myönnettyjä avustuksia. Mainitun rikoslain kohdan tarkoittamia avustuksia ovat siten nimenomaan erilaiset elinkeinotuet. Kun veroviranomaiset verotusta toimitettaessa, esimerkiksi verotarkastuksen yhteydessä, havaitsevat, että yrityksen kirjanpitoon tai muuhun verotusta varten annettuun aineistoon sisältyy tietoja, jotka antavat perustellun syyn epäillä mainitussa lainkohdassa tarkoitetun rikoksen tapahtuneen, veroviranomainen voisi luovuttaa kyseessä olevat tiedot asianomaiselle avustuksen myöntäneelle viranomaiselle, joka sitten harkitsisi, mihin toimenpiteisiin tiedot antavat aihetta.
Tietojenanto-oikeus epäillyissä rikoksissa ja erityisesti sosiaaliturvan väärinkäytöstilanteissa
Tietoja voitaisiin luovuttaa valtion tai kunnan viranomaiselle myös niissä tilanteissa, jolloin on syytä epäillä, että tiedot koskevat rikosta, josta säädetty ankarin rangaistus on enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta. Tietoja voitaisiin antaa sille viranomaiselle, jonka lakisääteiseen tehtävään kuuluvan valvontavelvollisuuden piiriin asia kuuluu. Viranomaisen tehtävään liittyvällä valvontavelvollisuudella tarkoitetaan sitä viranomaistoimintaan luonteensa puolesta liittyvää yleistä valvontavelvollisuutta, jonka avulla laissa säädetty viranomaistehtävä toteutuu lakia säädettäessä tarkoitetulla tavalla. Edellytyksenä ei siten olisi, että laissa tai asetuksessa olisi erityisesti säädetty valvontavelvollisuudesta, vaan riittävää olisi, että viranomaistehtävään liittyy valvontaelementti.
Vaikka säännös sanamuotonsa mukaisesti on varsin laaja, veroviranomaisten hallussa olevien tietojen laatu rajaa merkittävästi tilanteita, joissa tietoja annettaisiin. Veroviranomaisten hallussa olevat tiedot koskevat taloudellisia seikkoja, jolloin myös niiden rikosten piiri, joita säännös koskee, rajautuu käytännössä suppeaksi. Säännös soveltuisi ennenmuuta tilanteisiin, joissa erilaisia sosiaaliturvaetuuksia, muun muassa työttömyysturvaetuuksia, on maksettu perusteetta. Niissä tilanteissa, jolloin henkilö saa esimerkiksi työttömyyspäivärahaa, vaikka hän on samaan aikaan työssä, henkilö syyllistyy yleensä rikoslain 36 luvun 1 §:ssä tarkoitettuun petokseen, josta säädetty enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta. Tietoja voitaisiin oma-aloitteisesti antaa myös esimerkiksi silloin, kun osakeyhtiön kirjanpidon tarkastuksen yhteydessä havaitaan, että rekisteriviranomaiselle tai tuomioistuimelle on toimitettu osakeyhtiölain 16 luvun 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla vääriä ilmoituksia, vakuutuksia tai todistuksia osakepääoman taikka velan maksamisesta. Kyseessä on tällöin osakeyhtiörikos, josta säädetty enimmäisrangaistus on yksi vuotta vankeutta. Rikoslain 16 luvun 21 §:ssä on säädetty rekisterimerkintärikoksesta. Myös tämän säännöksen tunnusmerkistön täyttäviä tekoja voidaan verotuksen yhteydessä havaita ja näistä voitaisiin ilmoittaa asianomaiselle rekisteriviranomaiselle, koska säännöksen mukaan maksimirangaistus teosta on kolme vuotta vankeutta.
Tietojenanto-oikeus lakisääteisen sosiaaliturvan maksuvelvollisuuden laiminlyöntitilanteissa
Tietoja voitaisiin luovuttaa oma-aloitteisesti eläke- tai tapaturmaturvan toimeenpanosta huolehtiville viranomaisille, eläkelaitokselle tai näihin rinnastettavalle yhteisölle tai säätiölle niissä tilanteissa, jolloin veroviranomainen havaitsee, että työnantaja tai muu laissa maksuvelvolliseksi säädetty maksuvelvollinen ei ole täyttänyt eläke- tai tapaturmaturvan rahoittamiseen liittyvää maksuvelvollisuuttaan.
Maksuvelvollisuuden laiminlyönti ei ole rangaistava teko. Väärinkäytös saatetaan todeta esimerkiksi verotarkastuksen yhteydessä, kun havaitaan, että työnantajalla on työssä henkilöitä, joille maksetaan palkka niin sanotusti pimeänä. Näissä tilanteissa lääninverovirasto voisi ilmoittaa asianomaiselle eläke- tai tapaturmavakuutuslaitokselle taikka asianomaiselle viranomaiselle tiedot työnantajasta, työntekijöistä ja maksetun palkan suuruudesta maksuunpanotoimenpiteitä varten. Eläkelaitoksilla on jo voimassa olevien säännösten mukaan oikeus pyynnöstä saada tietoja veroviranomaisilta (esimerkiksi työntekijäin eläkelain (395/61) 17 §:n 2 momentti). Tietojen vaihto veroviranomaisten ja eläkelaitoksen välillä tulisi esityksen mukaan mahdolliseksi siis myös niin, että veroviranomaiset antaisivat tietoja oma-aloitteisesti, eikä menettely siten merkitsisi laajennusta eläkelaitosten oikeuteen saada verotustietoja. Tapaturmavakuutuksen mahdollisesta laiminlyönnistä ilmoitettaisiin joko sille tapaturmavakuutuslaitokselle, josta työnantaja on ottanut vakuutuksen tai mikäli vakuutusta ei ole otettu lainkaan, valtiokonttorille.
Tietojen luovuttamiseen liittyvät tietosuojasäännökset
Tietoja voitaisiin käyttää luovutuksensaajan toiminnassa ainoastaan siinä tehtävässä, jota varten tiedot annetaan. Henkilötietojen osalta käyttötarkoitussidonnaisuuden periaate sitoo tiedonsaajia jo henkilörekisterilain (471/87) nojalla. Ehdotetun säännöksen nojalla voitaisiin antaa myös juridisia henkilöitä koskevia tietoja.
Tiedot olisi hävitettävä heti sen jälkeen, kun niitä ei valvontatehtävässä enää tarvita. Tehtävä voi edellyttää tietojen pysyvää tai väliaikaista säilyttämistä. Kun kysymyksessä on rikosepäily tai epäily laissa säädetyn maksuvelvollisuuden laiminlyönnistä, edellyttää asianomaisten henkilöiden oikeusturva, että aiheettomiksi osoittautuvat tiedot välittömästi hävitetään. Henkilörekisterilain nojalla rekisteriin voidaan tallettaa vain rekisterin käyttötarkoituksen kannalta tarpeellisia tietoja ja laki edellyttää myös, että tarpeettomat tiedot välittömästi hävitetään. Koska ehdotetun säännöksen nojalla annettaisiin myös muita kuin henkilötietoja, olisi hävittämisestä säädettävä tässä yhteydessä erikseen.
Tietoja voitaisiin aina luovuttaa edelleen rikosten selvittämistä ja syytteeseen panoa varten. Muilta osin oikeus tietojen edelleen luovuttamiseen määräytyisi asianomaisia viranomaisia ja muita tahoja koskevien omien toimivalta- ja tietojen luovuttamista koskevien säännösten mukaisesti.
Tietoja vastaanottavien viranomaisten ja muiden tahojen olisi pidettävä salassa saamansa tiedot. Salassapitovelvollisia olisivat näiden palveluksessa olevat sekä tehtäviä suorittavat henkilöt, kuten esimerkiksi atk- tai muiden palveluyritysten palveluksessa olevat henkilöt. Säännökseen sisältyisi myös luovutettujen tietojen hyväksikäyttökielto ja seuraamukset salassapitovelvollisuuden laiminlyönneistä.
2.5.Muut ehdotukset
Arvonlisäverolain 171 §:n 2 momentti ehdotetaan kumottavaksi. Kaupparekisteriviranomaisen velvollisuudesta antaa tietoja verohallinnolle on säädetty verotuslain 44 §:n 2 momentissa. Verotuslain perusteella saatuja tietoja voidaan käyttää myös arvonlisäverotuksessa hyväksi ja momentti voidaan siten kumota.
Arvonlisäverolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 171 a §, jossa säädettäisiin viranomaisten ja muiden tahojen laissa säädettyyn tietojenantovelvollisuuteen liittyvistä maksuista. Ehdotuksen mukaan arvonlisäverolain luvussa 17 mainittujen tahojen olisi annettava tiedot maksutta kuitenkin niin, että verohallinto korvaisi toiselle viranomaiselle niin sanotut tiedonsiirtokustannukset niissä tilanteissa, jolloin kyse on massaluonteisten tietojen luovuttamisesta.
3.Esityksen vaikutukset
Kaikkiaan edellä ehdotetut säännökset tukisivat taloudellisen toiminnan, nimenomaan yritystoiminnan, kokonaisvalvontaa. Ehdotetut säännösmuutokset tukisivat verohallinnon pyrkimyksiä harmaan talouden ja taloudellisen rikollisuuden torjunnassa. Säännökset laajentaisivat toteutuessaan nykyistä verovalvonnan keinovalikoimaa ja mahdollistaisivat osaltaan verovalvontatoimien tuloksekkaan kohdistamisen. Vertailutietotarkastuksien mahdollistaminen tehostaisi ja systematisoisi verotuksessa tapahtuvaa tietojen ristiintarkistusta väärinkäytösten paljastamiseksi. Sivullisen tietojenantovelvollisuuden väljentäminen toteuttaisi samaa tavoitetta.
Oikeus tietojen oma-aloitteiseen ilmoittamiseen toisille viranomaisille ja muille ehdotetussa verohallintolain 5 a §:ssä tarkoitetuille tahoille tehostaisi viranomaisten välistä yhteistyötä erilaisten julkiseen talouteen kohdistuvien väärinkäytösten torjunnassa. Säännöksissä tarkoitetuilla viranomaisilla, elinkeinotukia myöntävillä yhteisöillä tai eläke- ja tapaturmavakuutuslaitoksilla on vain rajalliset resurssit valvoa tehtäväalaansa kuuluvaa yritystoimintaa. Verohallinnolla on laajin yritysten toimintaa virkavastuulla valvova organisaatio käytettävissään ja säännökset toteutuessaan mahdollistaisivat sen, että nämä resurssit osaltaan tukisivat muiden viranomaisten tai yhteisöjen julkisiin tai puolijulkisiin tehtäviin liittyvää valvontaa. Jo pelkkä mahdollisuus siihen, että tietoja voidaan oma-aloitteisesti antaa, toimisi ennaltaehkäisevästi.
4.Asian valmistelu
Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä harmaan talouden selvitystyöryhmän väliraportin pohjalta. Valmistelun kuluessa on oltu yhteydessä sisäasianministeriöön, oikeusministeriöön, Suomen Pankkiyhdistykseen, tietosuojavaltuutettuun, Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliittoon, Keskuskauppakamariin, Kaupan Keskusliittoon, Suomen Yrittäjäin Keskusliittoon, Eläketurvakeskukseen ja Tapaturmavakuutuslaitosten liittoon.
5.Riippuvuus muista esityksistä
Esityksessä ehdotetut arvonlisäverolain 171 §:n muuttaminen ja uuden 171 a §:n säätäminen liittyvät hallituksen esitykseen laeiksi verotuslain, ennakkoperintälain, työnantajain sosiaaliturvamaksusta annetun lain 17 §:n ja arvonlisäverolain 159 §:n muuttamisesta (HE 276/94 vp .). Ehdotetut muutokset liittyvät mainitussa esityksessä ehdotettuihin verotuslain 44 §:n ja 49 a §:n muutoksiin. Arvonlisäverolain 171 §:n muuttamisen edellytyksenä olisi, että verotuslain 44 § muutetaan siten, kuin mainitussa esityksessä on ehdotettu. Arvonlisäverolain 171 a § vastaisi puolestaan sanamuodoltaan verotuslakiin lisättäväksi ehdotettua 49 a §:ää.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1.Verotuslaki
43 b §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 43 b §, joka mahdollistaisi sellaisen tarkastuksen tekemisen, jonka yksinomaisena tarkoituksena on kerätä vertailutietoja verotusta varten. Koska vertailutietotarkastus ei kohdistu vertailutietotarkastuksen kohteena olevan verovelvollisen omaan toimintaan, ei tarkastuksesta tarvitsisi laatia erityistä kertomusta. Tässä suhteessa olisi riittävää, että tarkastuksen kohteena olevalle verovelvolliselle annettaisiin asianmukainen asiakirja siitä, että vertailutietoja on kerätty hänen kirjanpidostaan tai muistiinpanoistaan. Kerättyjä vertailutietoja ei tarvitsisi yksilöidä asiakirjassa. Menettely on luonteeltaan hallintomenettelyä ja tarkoituksena on, että verohallitus antaisi asiassa tarvittaessa tarkemmat hallinnolliset menettelytapaohjeet.
Pykälän 2 momentin mukaan vertailutietotarkastusta, eli tarkastusta, jonka yksinomaisena tai pääasiallisena tarkoituksena olisi vertailutietojen kerääminen, ei voitaisi toimittaa kotimaisessa luottolaitoksessa tai Suomessa sijaitsevan ulkomaisen luottolaitoksen sivukonttorissa. Luottolaitos määriteltäisiin siten kuin se on määritelty luottolaitostoiminnasta annetun lain (1607/93) 1 ja 2 §:ssä ja ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetun lain (1608/93) 2 §:n 1 kohdassa. Luottolaitoksia ovat mainittujen lakien perusteella talletuspankit ja muut osakeyhtiöt, osuuskunnat ja hypoteekkiyhdistys, jotka harjoittavat ammattimaisesti yleisötalletusten tai muiden takaisinmaksettavien varojen vastaanottoa ja näiden varojen tarjoamista luottoina. Talletuspankkeja puolestaan ovat liikepankit, säästöpankit, säästöpankkiosakeyhtiöt, osuuspankit, osuustoiminnalliset osakeyhtiömuotoiset pankit ja Postipankki Oy. Momentissa todettaisiin kuitenkin selventävästi, että luottolaitoksen omaan toimintaan kohdistuvan verotarkastuksen yhteydessä esille tulleita tietoja voitaisiin käyttää hyväksi esille tulleen muun verovelvollisen verotusta toimitettaessa. Selvennys olisi tarpeen, jotta momentin ensimmäisen virkkeen perusteella ei voitaisi tehdä vastakohtaispäätelmää niin, että luottolaitoksen oman toiminnankaan tarkastuksen yhteydessä esiin tulleita seikkoja ei voitaisi käyttää hyväksi toisen verovelvollisen verotuksessa. Tämä vastaa myös nykyistä käytäntöä ja luottolaitokset olisivat siten tässä suhteessa samassa asemassa kuin muut verovelvolliset.
47 §. Pykälää muutettaisiin siten, että viranomaisen ei tarvitsisi enää perustella tiedon luovuttajalle tiedon välttämättömyyttä verotuksen toimittamisen tai muutoksenhaun kannalta. Edellytyksenä olisi se, että tiedot saattaisivat olla tarpeen verotusta varten. Sen, missä tilanteissa ja mitä tietoja kehotettaisiin antamaan, ratkaisisi veroviranomainen virkavastuulla. Tiedon käyttötarkoitus määriteltäisiin nykyistä lyhyemmin poistamalla viittaus verotarkastukseen. Pykälässä käytettävä termi ''verotus'' kattaa kaikki ne tehtävät, jotka on mainittu verohallinnon tehtäväksi verohallintolain 2 §:n 1 momentissa. Laissa olisi edelleen maininta tietojen pyytämisestä verotuksesta tehtävää muutoksenhakuasiaa varten.
Pykälässä nykyisin oleva ilmaisu ''toisen'' korvattaisiin ilmaisulla ''muu verovelvollinen'' ja siihen liittyvällä yksilöintitapoja osoittavalla esimerkkiluettelolla. Selvitettävänä oleva asia olisi edelleen yksilöitävä. Veroviranomaisilla olisi siten oltava selvitettävänä tietty konkreettinen verotusta koskeva asia tai asiakokonaisuus. Mikäli verovelvollista ei voitaisi yksilöidä nimen perusteella, yksilöinti voisi kuitenkin tapahtua esimerkiksi pankkitilin numeron tai tilitapahtuman perusteella.
49 §. Säännöksen sanamuotoa ehdotetaan viranomaisen määrittelyä koskevalta osaltaan ajanmukaistettavaksi. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi samalla asiallinen muutos siten, että toinen viranomainen ei voisi kieltäytyä antamasta taloudellista seikkaa koskevaa tietoa edes salassapitovelvollisuuteensa vedoten. Muutos väljentäisi viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Tiedot siirtyisivät muun viranomaisen salassapitosäännösten piiristä verosalaisuuden piiriin.
2.Ennakkoperintälaki
29 b §. Pykälä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan edellä ehdotettua verotuslain 47 §:ää, kuitenkin niin, että yksilöintiä koskevalta osaltaan säännös säilyisi ennallaan. Pykälä ei voimassa olevassa muodossaan edellytä samanlaista yksilöintiä kuin verotuslain 47 §:ssä ja arvonlisäverolain 170 §:ssä edellytetään. Ennakonpidätyksen kohteena olevaa ei edellytetä yksilöitäväksi. Pykälää ehdotetaan kuitenkin muilta osin yhdenmukaistettavaksi mainittujen verotuslain ja arvonlisäverolain säännösten kanssa. Samalla pykälän sanamuotoa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että siihen lisättäisiin ennakonpidätyksen toimittamisen valvonnan lisäksi maininta muusta ennakkoperinnästä ja muutoksenhausta. Tämä muutos olisi tarpeen, jotta sillä seikalla, tapahtuuko ennakkoperintä kussakin tilanteessa ennakonpidätyksin vai ennakonkantona, ei olisi merkitystä. Erityisesti täsmennys on ajankohtainen ja tarpeen, jos itsenäistä yrittäjää koskeva ennakkoperintäjärjestelmän uudistus toteutuu 1 päivänä maaliskuuta 1995 lukien.
29 d §. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan sanamuodoltaan edellä ehdotettua verotuslain 49 §:ää. Samoin kuin edellä 29 b §:n osalta esitettiin, myös tätä pykälää täsmennettäisiin lisäämällä siihen ennakkoperintää ja muutoksenhakua koskevat maininnat.
29 e §. Ennakkoperintälakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 29 e §, joka vastaisi edellä ehdotettua verotuslain 43 b §:ää ja pykälä kattaisi paitsi ennakonpidätyksen valvonnan myös muun ennakkoperinnän.
3.Arvonlisäverolaki
169 a §. Arvonlisäverolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 169 a §, joka vastaisi edellä ehdotettuja verotuslain 43 b §:ää ja ennakkoperintälain 29 e §:ää.
170 §. Pykälän 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan edellä ehdotettua verotuslain 47 §:ää.
171 §. Pykälän 1 momentti ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan edellä ehdotettua verotuslain 49 §:ää. Pykälän 2 momentti ehdotetaan poistettavaksi.
171 a §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 171 a §, jossa säädettäisiin veroviranomaisille annettavien tietojen maksullisuudesta. Verohallinnolla olisi oikeus saada verotusta varten tarpeelliset tiedot maksutta kuitenkin niin, että jos kyse on viranomaisen luovuttamista laajoista ja massaluonteisista tiedoista, verohallinto maksaisi asianomaiselle viranomaiselle tiedonsiirtokustannukset. Ehdotus vastaa verotuslain 49 a §:ää siinä muodossa kuin se on hallituksen esityksessä 276/94.
4.Verohallintolaki
5 a §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 a §, jonka perusteella veroviranomaiset voisivat oma-aloitteisesti luovuttaa tietoja toisille viranomaisille ja eräille muille tahoille niissä tilanteissa, jolloin kyse on elinkeinotukien ja lähinnä sosiaaliturvaetujen väärinkäytöstilanteista sekä lakisääteiseen eläke- tai tapaturmaturvaan kuuluvien maksujen laiminlyöntitilanteissa.
Pykälän 1 momentissa luetellaan tilanteet, joissa veroviranomaisilla olisi oikeus oma-aloitteisesti antaa tietoja toiselle viranomaiselle tai muulle taholle. Luettelo olisi tyhjentävä. Veroviranomaisilla ei olisi velvollisuutta tietojen luovuttamiseen eikä säännöksellä ole tarkoitus laajentaa verohallinnon nykyisiä tehtäviä muutoinkaan. Veroviranomaiset voisivat antaa sellaisia tietoja, jotka havaitaan verotuksen toimittamisen yhteydessä.
Pykälän 2―4 momentissa olisi säännökset tietojen antamiseen liittyvästä tietosuojasta. Ne velvoittaisivat tiedon saavaa viranomaista tai muuta tahoa. Tietoja saisi käyttää vain siinä tehtävässä, jota varten ne on annettu ja tiedot tulisi hävittää mahdollisimman nopeasti. Tiedon saanut olisi salassapitovelvollinen annettujen tietojen osalta. Salassapitovelvollisuuden rikkominen olisi rangaistava teko ja rikosnimikkeenä olisi verohallintolain salassapitovelvollisuuden rikkominen. Virkamiesten ja julkisyhteisön työntekijöiden rangaistus määräytyisi rikoslain 40 luvun 5 §:n mukaan. Muu kuin virkamies tai julkisyhteisön työntekijä voitaisiin tuomita enintään kuudeksi kuukaudeksi vankeuteen. Rangaistusseuraamus olisi siten sama kuin verotuslain 124 a §:ssä on säädetty.
5.Voimaantulo
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 12 päivänä joulukuuta 1958 annetun verotuslain (482/58) 47 ja 49 §, näistä 47 § sellaisena kuin se on 29 päivänä joulukuuta 1988 annetussa laissa (1243/88) , ja
lisätään lakiin uusi 43 b §, seuraavasti:
43 b §
Tarkastus voidaan toimittaa myös yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kerätään tietoja, joita voidaan käyttää muun verovelvollisen verotuksessa (vertailutietotarkastus) .
Vertailutietotarkastusta ei kuitenkaan voida suorittaa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (1607/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa eikä ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetussa laissa (1608/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksen sivukonttorissa. Luottolaitokseen tai luottolaitoksen sivukonttoriin kohdistuvassa 43 §:ssä tarkoitetussa tarkastuksessa esiin tulleita tietoja voidaan kuitenkin käyttää muun verovelvollisen verotuksessa.
47 §
Jokaisen on edellä tässä luvussa tarkoitettujen tietojen lisäksi annettava verohallituksen tai lääninveroviraston kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, mikäli hänellä ei lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiassa. Verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
49 §
Valtion ja kunnan viranomaisen sekä muun julkisyhteisön on verohallituksen tai lääninveroviraston pyynnöstä annettava tai esitettävä tarkastettavaksi sellaiset tiedot, jotka saattavat olla tarpeen verotusta tai muutoksenhakua varten ja jotka selviävät viranomaisen tai muun julkisyhteisön hallussa olevista asiakirjoista tai muutoin ovat tämän tiedossa, mikäli tiedot eivät koske sellaista asiaa, josta lain mukaan ei saa todistaa. Verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
2Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 28 päivänä marraskuuta 1959 annetun ennakkoperintälain (418/59) 29 b ja 29 d §, sellaisina kuin ne ovat 13 päivänä elokuuta 1976 annetussa laissa (670/76) , ja
lisätään lakiin uusi 29 e §, seuraavasti:
29 b §
Jokaisen on annettava verohallituksen tai lääninveroviraston kehotuksesta sellaisia tietoja, jotka saattavat olla tarpeen ennakonpidätyksen toimittamisesta annettujen määräysten valvontaa, muuta ennakkoperintää tai muutoksenhakua varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, mikäli hänellä ei lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiassa. Ennakonpidätyksen toimittamisesta annettujen määräysten valvontaan tai muuhun ennakkoperintään vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
29 d §
Valtion ja kunnan viranomaisen sekä muun julkisyhteisön on verohallituksen tai lääninveroviraston pyynnöstä annettava tai esitettävä tarkastettavaksi sellaiset tiedot, jotka saattavat olla tarpeen ennakonpidätyksen toimittamisesta annettujen määräysten valvontaa, muuta ennakkoperintää tai muutoksenhakua varten ja jotka selviävät viranomaisen tai muun julkisyhteisön hallussa olevista asiakirjoista tai muutoin ovat tämän tiedossa, mikäli tiedot eivät koske sellaista asiaa, josta lain mukaan ei saa todistaa. Ennakonpidätyksen toimittamisesta annettujen määräysten valvontaan tai muuhun ennakkoperintään vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
29 e §
Edellä 29 §:ssä tarkoitettu tarkastus voidaan toimittaa myös yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kerätään tietoja, joita voidaan käyttää ennakonpidätyksestä annettujen määräysten valvonnassa tai muun verovelvollisen ennakkoperinnässä ( vertailutietotarkastus ).
Vertailutietotarkastusta ei kuitenkaan voida suorittaa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (1607/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa eikä ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetussa laissa (1608/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksen sivukonttorissa. Luottolaitokseen tai luottolaitoksen sivukonttoriin kohdistuvassa 29 §:ssä tarkoitetussa tarkastuksessa esiintulleita tietoja voidaan kuitenkin käyttää ennakonpidätyksestä annettujen määräysten valvonnassa tai muun verovelvollisen ennakkoperinnässä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
3Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan 30 päivänä joulukuuta 1993 annetun arvonlisäverolain (1501/93) 171 §:n 2 momentti,
muutetaan 170 §:n 1 momentti ja 171 §:n 1 momentti, sekä
lisätään lakiin uusi 169 a § ja 171 a §, seuraavasti:
169 a §
Tarkastus voidaan toimittaa myös yksinomaan siinä tarkoituksessa, että kerätään tietoja, joita voidaan käyttää muun verovelvollisen verotuksessa (vertailutietotarkastus) .
Vertailutietotarkastusta ei kuitenkaan voida suorittaa luottolaitostoiminnasta annetussa laissa (1607/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa eikä ulkomaisen luotto- ja rahoituslaitoksen toiminnasta Suomessa annetussa laissa (1608/93) tarkoitetussa toimiluvan saaneessa luottolaitoksen sivukonttorissa. Luottolaitokseen tai luottolaitoksen sivukonttoriin kohdistuvassa 169 §:ssä tarkoitetussa tarkastuksessa esiin tulleita tietoja voidaan kuitenkin käyttää muun verovelvollisen verotuksessa.
170 §
Jokaisen on annettava verohallituksen tai lääninveroviraston kehotuksesta nimen, pankkitilin numeron, tilitapahtuman tai muun vastaavan yksilöinnin perusteella tietoja, jotka saattavat olla tarpeen muun verovelvollisen verotusta tai muutoksenhakua koskevan asian käsittelyä varten ja jotka selviävät hänen hallussaan olevista asiakirjoista tai muutoin ovat hänen tiedossaan, mikäli hänellä ei lain mukaan ole oikeutta kieltäytyä todistamasta asiassa. Verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
171 §
Valtion ja kunnan viranomaisen sekä muun julkisyhteisön on verohallituksen tai lääninveroviraston pyynnöstä annettava tai esitettävä tarkastettavaksi sellaiset tiedot, jotka saattavat olla tarpeen verotusta tai muutoksenhakua varten ja jotka selviävät viranomaisen tai muun julkisyhteisön hallussa olevista asiakirjoista tai muutoin ovat tämän tiedossa, mikäli tiedot eivät koske sellaista asiaa, josta lain mukaan ei saa todistaa. Verotukseen vaikuttavia taloudellista asemaa koskevia tietoja ei kuitenkaan saa kieltäytyä antamasta.
171 a §
Verohallinnolla on oikeus saada maksutta tässä luvussa tarkoitetut, verotusta varten tarvittavat tiedot.
Jos valtion tai kunnan viranomainen luovuttaa laajoja ja massaluonteisia tietoja, verohallinto maksaa asianomaiselle viranomaiselle tietojen luovuttamisesta mainitulle viranomaiselle keskimäärin aiheutuvat kustannukset lukuun ottamatta yleishallinto- ja pääomakustannuksia sekä koneiden ja laitteiden vuokraus- ja toimitilakustannuksia.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
4Eduskunnan päätöksen mukaisesti
lisätään 1 päivänä helmikuuta 1991 annettuun verohallintolakiin (188/91) uusi 5 a § seuraavasti:
5 a §Oikeus tietojen oma-aloitteiseen luovuttamiseen
Verohallituksella ja lääninverovirastolla on oikeus salassapitosäännösten estämättä luovuttaa tehtävässään haltuunsa saamia tietoja:
1) rikoslain 29 luvun 9 §:n 2 momentissa tarkoitetulle valtion tai kunnan viranomaiselle, muulle julkisyhteisölle taikka muulle yhteisölle tai säätiölle, jos on syytä epäillä, että on tehty rikoslain 29 luvun 5―8 §:ssä tarkoitettu rikos, jonka selvittämiseksi tietojen luovuttaminen saattaa olla tarpeen;
2) valtion tai kunnan viranomaiselle tämän laissa tai asetuksessa säädettyyn tehtävään liittyvän valvontavelvollisuuden täyttämiseksi, jos on syytä epäillä, että on tehty rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on enemmän kuin kuusi kuukautta vankeutta ja jonka selvittämiseksi tietojen luovuttaminen saattaa olla tarpeen; sekä
3) lakisääteisen eläke- tai tapaturmaturvan toimeenpanosta huolehtivalle viranomaiselle, eläke- tai tapaturmavakuutuslaitokselle tai vastaavalle yhteisölle tai säätiölle tämän laissa tai asetuksessa säädettyyn tehtävään liittyvän valvontavelvollisuuden täyttämiseksi, jos on syytä epäillä, että laissa tai asetuksessa maksuvelvolliseksi säädetty työnantaja tai muu maksuvelvollinen ei ole täyttänyt lakiin tai asetukseen perustuvaa maksuvelvollisuuttaan.
Tietoja saa käyttää vain siinä tehtävässä, jota varten ne on luovutettu. Tietoja voidaan luovuttaa edelleen rikosten selvittämistä ja syytteeseen panoa varten. Tiedot, joita ei tehtävän erityisen luonteen vuoksi tarvitse pysyvästi säilyttää, tulee hävittää heti sen jälkeen, kun niitä ei enää tarvita.
Tiedot vastaanottanut viranomainen tai muu 1 momentissa tarkoitettu tiedon vastaanottaja, sen palveluksessa olevat sekä tehtäviä suorittavat henkilöt ovat velvollisia pitämään salassa saamansa tiedot ja olemaan käyttämättä niitä hyväkseen muussa kuin tässä tehtävässä.
Joka rikkoo 3 momentissa säädetyn salassapitovelvollisuuden, on tuomittava verohallintolain salassapitosäännösten rikkomisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Rangaistus virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän salassapitovelvollisuuden rikkomisesta on säädetty rikoslain 40 luvun 5 §:ssä.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .
Helsingissä 16 päivänä joulukuuta 1994
Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARIValtiovarainministeri Iiro Viinanen